SUIVI DE L AUDIT DU FONDS DE ROULEMENT DE L UNESCO. Résumé

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1 Conseil exécutif Cent quatre-vingt-onzième session 191 EX/27 PARIS, le 25 mars 2013 Original anglais Point 27 de l'ordre du jour provisoire SUIVI DE L AUDIT DU FONDS DE ROULEMENT DE L UNESCO Résumé Conformément à la décision 190 EX/35 Partie IV, la Directrice générale présente au Conseil exécutif une étude sur les incidences administratives et juridiques de la mise en œuvre de la recommandation du Commissaire aux comptes concernant l emprunt interne. Action attendue du Conseil exécutif : décision proposée au paragraphe 7.

2 191 EX/27 1. Introduction 1.1 Le Commissaire aux comptes, à la suite de l audit du Fonds de roulement de l UNESCO (document 190 EX/35 Partie IV), a recommandé que l Organisation crée un mécanisme de mutualisation partielle de trésorerie entre le Programme ordinaire et les fonds extrabudgétaires, pour un montant et une durée strictement limités. 1.2 Le Conseil exécutif a prié la Directrice générale d évaluer les incidences administratives et juridiques de la mise en œuvre des recommandations du Commissaire aux comptes en tenant compte des différentes catégories de fonds extrabudgétaires. 1.3 Suite à l examen des ressources extrabudgétaires, le présent document contient un récapitulatif de l étude, qui conclut qu en plus de procéder à des emprunts par prélèvement sur les comptes spéciaux relevant des autres fonds appartenant en propre à l'unesco, la Directrice générale pourrait emprunter en puisant dans certains fonds extrabudgétaires. 2. Faculté d'emprunter de la Directrice générale 2.1 Dans sa résolution 36 C/92, la Conférence générale accorde à la Directrice générale la faculté d emprunter, dans les termes suivants : «Autorise la Directrice générale à négocier et à contracter, à titre de mesure exceptionnelle, des emprunts à court terme, aux meilleures conditions possibles, lorsque le besoin s'en fera sentir, pour permettre à l'organisation de faire face à ses engagements financiers pendant l'exercice et à limiter la durée et le montant des emprunts extérieurs et internes au strict minimum, en vue d'éliminer progressivement, dès que possible, les emprunts extérieurs.» 2.2 Dans les années 1990, l UNESCO a souscrit à plusieurs reprises des emprunts extérieurs, la dernière fois en décembre 1999 quand elle a emprunté environ 15 millions de dollars pour combler le déficit de trésorerie du Programme ordinaire. L emprunt interne a également été utilisé dans quelques cas, la dernière fois en décembre Pratique actuelle de l emprunt interne 3.1 Le recours à l emprunt interne pour combler un déficit de trésorerie du Programme ordinaire a été limité aux liquidités disponibles dans les comptes spéciaux relevant des autres fonds appartenant en propre à l'unesco. Ces comptes spéciaux autofinancés sont constitués pour produire des revenus qui permettent de mener les activités de l Organisation à l appui de l exécution du programme et de la fourniture de biens et de services. Les activités autofinancées sont complémentaires des activités menées au titre du budget ordinaire, qu elles renforcent sans imposer de charges supplémentaires aux États membres. 3.2 Les principaux comptes relevant de cette catégorie sont le Compte des frais généraux des fonds-en-dépôt (FITOCA), le Fonds d'utilisation des locaux du Siège, le Fonds d'information, de liaison et de relations publiques, le fonds de documentation et de traduction, le Fonds de financement des indemnités de cessation de service et le Fonds d'indemnisation du personnel. 3.3 La principale caractéristique de ces comptes réside dans le fait que le pouvoir d utiliser les fonds appartient à l Organisation. Les liquidités disponibles sur ces comptes sont dans une large mesure un effet de l application du principe général selon lequel leurs réserves doivent être maintenues à un niveau tel qu elles puissent couvrir entre 15 et 18 mois de dépenses de personnel prévisionnelles.

3 191 EX/27 page 2 4. Élargissement de l emprunt interne aux fonds extrabudgétaires 4.1 Pour déterminer dans quelle mesure la Directrice générale peut emprunter en puisant dans les ressources extrabudgétaires, les fonds ont été classés en trois grandes catégories : fonds-endépôts, fonds du Bureau de l'unesco à Brasilia constitué au profit du donateur, et comptes spéciaux relevant des fonds confiés à l'unesco pour l'exécution du programme. Fonds-en-dépôt 4.2 Les fonds-en-dépôt sont des contributions extrabudgétaires que des gouvernements, des organisations, des fondations, des sociétés privées ou d'autres sources versent à l'unesco afin que celle-ci exécute, pour leur compte, certaines activités conformes aux buts et aux politiques de l'organisation, déterminées conjointement par le donateur et l UNESCO. La plupart des fonds-endépôt sont limités à un seul donateur et liés à un seul projet. 4.3 Le donateur a tout pouvoir sur l utilisation des fonds, et tout solde éventuel à la fin du projet lui est restitué. Le transfert des fonds à l Organisation s opère pendant la durée du projet, selon un plan d échelonnement convenu. En principe, l Organisation ne reçoit pas plus que ses besoins de trésorerie pendant la période considérée. Il arrive parfois que le donateur vire des montants importants dans un fonds général en attendant que les projets soient approuvés. Ces fonds peuvent être récupérés à tout moment par le donateur. 4.4 D un point de vue juridique, la Directrice générale ne peut procéder à un emprunt par prélèvement sur un fonds-en-dépôt sans l approbation explicite du donateur. Sur le plan administratif, il serait compliqué pour l Organisation de mettre en place un mécanisme pour obtenir, de tel ou tel donateur, l autorisation d emprunter des fonds déposés d auprès d elle. En outre, ces fonds sont censés servir à l exécution du programme et ne sont pas destinés à rester longtemps sur les comptes bancaires de l Organisation. Fonds du Bureau de l'unesco à Brasilia constitué au profit du donateur 4.5 Les fonds-en-dépôt constitués au profit du donateur sont approvisionnés par des donateurs pour l exécution de projets/activités qui leur bénéficient directement. Bien que l Organisation dispose d importantes liquidités à son Bureau de Brasilia, les arrangements en vigueur ne lui permettent pas d emprunter en puisant dans ces fonds sans l approbation directe des autorités brésiliennes compétentes qui lui ont confié les fonds en question. 4.6 En outre, ces fonds étant tenus en monnaie locale, l Organisation s exposerait à des risques de change si elle décidait de réaliser un emprunt pour financer des opérations libellées principalement en euros et en dollars des États-Unis. Elle aurait à prendre des dispositions de couverture pour tout emprunt interne. Comptes spéciaux relevant des Fonds confiés à l'unesco pour l'exécution du programme 4.7 En vertu de l article 6.5 du Règlement financier, la Directrice générale est autorisée à constituer des comptes spéciaux pour remplir des objectifs clairement définis et à recevoir des fonds de diverses sources en vue de mener à bien les activités liées à un compte spécial. Les comptes spéciaux relevant des fonds extrabudgétaires sont généralement associés aux grands programmes de l UNESCO Éducation, Science, Culture et Communication. 4.8 Un compte spécial est généralement multidonateurs, ce qui signifie qu il peut recevoir des fonds de différents donateurs. Tout solde restant sur un tel compte est reporté sur l exercice comptable suivant. À la suite de la clôture d un compte spécial, la Directrice générale décide de l utilisation du solde éventuel, et les fonds ne sont pas restitués au donateur.

4 191 EX/27 page Les comptes spéciaux relevant de cette catégorie peuvent être rangés en deux groupes : - Comptes spéciaux avec réserves accessibles : le choix des activités à mettre en œuvre et, partant, de l usage des fonds reste à l entière discrétion de la Directrice générale, tant que ces activités sont conformes à l objet du compte spécial. Ces comptes spéciaux disposent de réserves que la Directrice générale peut emprunter pour pallier de courts retards dans la perception des cotisations des États membres destinées au Programme ordinaire. Ces emprunts à court terme ne portent généralement pas préjudice aux activités associées aux comptes spéciaux, à condition d être maintenus à un strict minimum et soumis à une étroite surveillance budgétaire. - Comptes spéciaux avec réserves restreintes : les comptes spéciaux de ce type sont créés par une structure de gouvernance qui, normalement, choisit les activités à mettre en œuvre pour répondre aux objectifs du compte ou bien conseille la Directrice générale dans ce choix. L allocation de fonds est approuvée par la structure de gouvernance. Entrent dans ce groupe les conventions, les dotations en capital mises en dépôt pour les prix, le compte spécial des instituts de catégorie 1, et les sommes conservées au titre des fondations La Directrice générale peut emprunter en puisant dans les surplus de liquidités détenus sur les comptes spéciaux avec réserves accessibles, car elle a tout pouvoir sur l utilisation des fonds. Néanmoins, les emprunts par prélèvement sur les comptes spéciaux avec réserves restreintes doivent être faits en consultation avec les organes directeurs de ces comptes. 5. Proposition de mécanisme d emprunt interne 5.1 Il est proposé que la pratique actuelle d emprunt interne par prélèvement sur les comptes spéciaux relevant des autres fonds appartenant en propre à l'unesco soit étendue aux comptes spéciaux avec réserves accessibles relevant des Fonds confiés à l'unesco pour l'exécution du programme. 5.2 Avec l enveloppe budgétaire actuelle de 653 millions de dollars, la Directrice générale peut d ores et déjà couvrir cinq semaines de dépenses à l aide du Fonds de roulement en cas de retard dans le paiement des contributions. Ayant utilisé le Fonds de roulement au maximum de ses limites, elle pourrait en outre recourir à l emprunt interne à titre de mesure exceptionnelle si le besoin s'en faisait sentir, pour permettre à l'organisation de faire face à ses engagements financiers au titre du Programme ordinaire. La durée et le montant de ces emprunts internes devraient être limités au strict minimum, l objectif étant de les rembourser dans les plus brefs délais. 5.3 La Directrice générale estime que le plafond de ces emprunts devrait être limité à 12,5 % du budget approuvé, soit trois mois supplémentaires de dépenses moyennes au titre du Programme ordinaire, à condition que cela ne représente pas plus de 50 % des fonds disponibles pour emprunt au moment où ces fonds s avéreraient nécessaires. 5.4 Les sommes pourraient être empruntées pour une période renouvelable d un mois. Les intérêts sur les montants empruntés seraient payés conformément à la politique de versement des intérêts applicable aux comptes spéciaux concernés. 5.5 Avec l élargissement de l emprunt interne aux comptes spéciaux avec réserves accessibles relevant des fonds extrabudgétaires, l Organisation disposait au 31 décembre 2012, comme le montre le tableau ci-dessous, d une capacité d emprunt interne de 151,8 millions dollars.

5 191 EX/27 page 4 Tableau 1 : Soldes de trésorerie hors du Programme ordinaire au 31 décembre 2012 (en millions de dollars des États-Unis) Catégorie de fonds Montant disponible pour emprunt Montant non disponible pour emprunt Comptes spéciaux relevant des Fonds confiés à l'unesco pour l'exécution du programme 101,2 86,8 Fonds-en-dépôt 216,6 Bureau de l'unesco à Brasilia 93,5 Instituts de catégorie 1 60,4 Comptes spéciaux relevant des autres fonds appartenant en propre à l'unesco 50,6 TOTAL 151,8 457,3 5.6 Sur la base des soldes de trésorerie indiqués ci-dessus et de la proposition consistant à maintenir l emprunt interne en deçà de 12,5 % du plafond budgétaire et de 50 % des fonds disponibles, l Organisation aurait pu emprunter jusqu à 75,9 millions de dollars. 6. Conclusion 6.1 Élargir la pratique de l emprunt interne aux comptes spéciaux avec réserves accessibles alimentés par des fonds extrabudgétaires est réalisable d un point de vue juridique et administratif. La Directrice générale a tout pouvoir sur l utilisation de ces fonds, et le système de comptabilité interne de l UNESCO peut intégrer un tel arrangement. Le recours à l emprunt interne faciliterait la gestion de la trésorerie en cas de retards inattendus et simultanés dans le paiement des contributions de plusieurs États membres, mais il ne devrait pas servir à combler des arriérés chroniques ni se subsister à une gestion rigoureuse du budget. Action attendue du Conseil exécutif 7. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil exécutif souhaitera peut-être adopter une décision libellée comme suit : Le Conseil exécutif, 1. Rappelant sa décision 190 EX/35 Partie IV et la recommandation du Commissaire aux comptes selon laquelle l UNESCO devrait établir d urgence un mécanisme de mutualisation partielle de trésorerie entre le Programme ordinaire et les fonds extrabudgétaires, pour un montant et une durée strictement limités, moyennant une modification appropriée du Règlement financier, 2. Ayant examiné le document 191 EX/27, 3. Note que la Directrice générale est habilitée à procéder à des emprunts par prélèvement sur des ressources internes pour financer les ouvertures de crédits, en attendant le recouvrement des contributions dues au titre du Programme ordinaire ; 4. Prend acte de la proposition de la Directrice générale de procéder à des emprunts par prélèvement sur des comptes spéciaux avec réserves accessibles relevant des Fonds confiés à l'unesco pour l'exécution du programme, à condition que la durée et le montant de ces emprunts internes soient réduits au strict minimum, l objectif étant de les rembourser dans les plus brefs délais. Ce document est imprimé sur du papier recyclé.