DE BALI À NAIROBI : ÉCLAIRAGES SUR LES NÉGOCIATIONS MULTILATÉRALES

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1 DE BALI À NAIROBI : ÉCLAIRAGES SUR LES NÉGOCIATIONS MULTILATÉRALES NOTE D ANALYSE DÉCEMBRE 2015

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3 SOMMAIRE I. RAPPEL DES DÉCISIONS DE BALI...5 II. ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PAQUET DE BALI...9 III. PROGRAMME POST BALI : AVANCÉES, DIVERGENCES ET PROPOSITIONS DES GROUPES...17 IV. COMMENT FAIRE DE NAIROBI UN SUCCÈS POUR LES PMA...27 LISTE DES ABRÉVIATIONS...31

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5 V ingt ans après sa création à Marrakech, l OMC tient pour la première fois une Conférence Ministérielle en Afrique. Ce sera du 15 au 19 décembre 2015 à Nairobi, au Kenya. Le retour de l Organisation commerciale multilatérale en Afrique marque pour le continent africain, les pays en développement et les pays les moins avancés (PMA), un tournant décisif dans la construction de la gouvernance du commerce mondial. L occasion de tirer le bilan de 20 années de négociation sera certainement saisie par ces Membres, pour mesurer les performances du système à l aune des objectifs et des ambitions de développement qu il s était assigné. Faire le bilan de l OMC n est pas une entreprise facile. Si d un coté il est relativement facile de constater que l OMC s est imposée, à l espace de 20 ans, comme une instance indispensable à la gouvernance du commerce mondial, en étant à l origine de l instauration d un nouveau système commercial multilatéral organisant près de 98% des échanges commerciaux mondiaux fournis par 160 pays, et plus transparent du fait de l évaluation multilatérale des politiques commerciales des États membres et de la juridictionnalisation du mécanisme de règlement des différends) et plus attentif aux besoins spécifiques des pays en développement (consécration du traitement spécial et différencié des pays en développement qui constituent les 3/4 des membres de l OMC). 5 Si tous s accordent sur ces mérites de l OMC, force est de reconnaitre que les résultats obtenus jusqu ici sont bien en deçà des attentes comme en témoigne les blocages qui prévalent dans les négociations de l agenda de Doha lancé en Ces négociations ont connu un rythme lent entre 2008, date de l échec de la conférence de Genève, et 2013, année du succès de l accord de Bali sur certains sujets du cycle de Doha. En effet, à Bali les membres de l OMC ont conclu les négociations sur une série de sujets du Cycle de Doha (paquet de Bali). Ce paquet de Bali contient un nouvel accord sur la facilitation des échanges ainsi que des décisions concernant des thèmes dans le domaine de l agriculture et du développement. Cette conclusion constitue une étape importante pour la poursuite des négociations de Doha. Toutefois par rapport à l agenda de Doha, l accord sur le paquet de Bali représente 10%. Ceci laisse dire que la messe est loin d être dite pour l OMC qui devrait poursuivre les négociations en vue de la conclusion du cycle Doha. Dans un contexte marqué par la reprise, les négociations en vue de la mise en œuvre de l accord de Bali et l élaboration d un programme de travail permettant de conclure le cycle de Doha dans les années qui viennent, tous les regards sont tournés vers Nairobi où se tiendra la dixième conférence ministérielle de l OMC, la première en terre africaine.

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7 I. RAPPEL DES DÉCISIONS DE BALI En décembre 2013, après de longues et intenses négociations, les Membres de l Organisation Mondiale du Commerce (OMC) parvenaient à leur premier accord commercial d envergure. Le paquet de décisions auxquelles les Membres étaient parvenus sur l ile Indonésienne de Bali permettait à la fois de sortir le cycle de Doha de l enlisement et sauver l OMC d un échec qui lui aurait été vraisemblablement fatal. Dans un tel contexte l accord, conclu à Bali a été très vite considéré comme un grand bon en avant. Le paquet de Bali comporte trois piliers: la facilitation des échanges, certaines questions agricoles et des dispositions relatives au développement. Plusieurs observateurs voient dans la conclusion de cet accord une étape importante dans les négociations de l OMC qui contribue au renforcement du système commercial multilatéral. Si l accord sur ces sujets constitue une étape importante pour la poursuite des négociations de Doha, en cours depuis 2001, force est de reconnaitre que tous ne sont pas unanimes sur l équité dans la répartition des bienfaits de cet accord entre les pays développés et en développement. Pour ce qui est de l accord sur la facilitation des échanges, pilier essentiel de l accord de Bali, les avantages sont mitigés pour les pays en développement. S il ne fait aucun doute que l accord sur la facilitation des échanges offre plusieurs opportunités en termes d accroissement des flux commerciaux pour les pays en développement notamment africains dont le volume des échanges reste faible, il n en demeure pas moins que les défis subsistent. En effet, la facilitation des échanges pourrait avoir des effets bénéfiques pour les pays africains, en termes d accès au marché, et pourrait contribuer à l accroissement de leurs exportations. La fragmentation de la production globale en diverses tâches représente une opportunité pour les PMA d accroître leur participation dans des segments de la chaîne de production à plus forte valeur ajoutée et/ ou de se positionner sur les niches de marchés. En plus, un tel accord va sans doute accélérer voire accompagner le processus actuel en matière d intégration soutenu par les dirigeants africains à travers leur décision d accélérer l intégration régionale et de redynamiser des échanges intra continentaux. Vu sous cet angle, l accord pourrait accroitre le commerce intra africain dont le volume des échanges demeure très faible par rapport aux autres régions. Toutefois, il est largement admis que pour être bénéfique aux pays, un tel accord devrait être assorti de l assistance technique et financière appropriée. Un engagement que les pays riches ont refusé de prendre à Bali. Les références à l appui financier ont été supprimées du texte. Ce texte convenu sur la facilitation du commerce ne tient pas compte de la situation particulière des PMA, il est le contraire même de ce dont ont besoin ces pays pour relever les défis fondamentaux 7

8 8 et particuliers liés à la circulation des biens et services à travers les frontières nationales selon certains observateurs. En effet, en obligeant tous les pays à adopter les procédures douanières que seuls les pays industriels avancés et la plupart des grandes économies émergeantes sont en mesure de respecter, le texte ne prend pas en compte les préoccupations des pays en développement en matière de facilitation des échanges. Ces préoccupations sont surtout le manque d infrastructures, de normes et de politiques adéquates pour augmenter le niveau des échanges. A cet égard certains craignent une influence excessive des sociétés étrangères sur les douanes des pays africains, ce qui va sans doute réduire le rôle des opérateurs douaniers internes. Les nouvelles obligations, notamment celles liées à la suppression de certaines redevances et taxes ainsi que de l obligation de recourir aux commissionnaires en douanes, connus sous le nom de transitaires dans de nombreux pays africains, pourraient avoir des conséquences politiques et sociales. Dans le premier cas, les institutions d intégration régionale qui sont financées grâce aux redevances collectées aux frontières sur les importations pourraient faire face à de grands défis. Concernant la suppression de l obligation de recourir aux commissionnaires en douane, certains pays africains où ces acteurs jouent un rôle historique entre la douane et les opérateurs économiques expriment de vives inquiétudes. Certes, la section 2 de l accord prévoit aussi des flexibilités sur ces deux cas. Les pays n ayant pas la capacité de mettre en œuvre ces mesures peuvent les classer dans la catégorie C et demander une période de transition ainsi qu un appui pour le faire. Mais cela n enlève pas totalement les difficultés auxquelles ils pourraient faire face. Concernant le consensus sur les stocks alimentaires, autre élément de l accord de Bali, il ressort des dispositions de l accord que celui-ci ne profitera qu aux seuls programmes existants. Ce qui laisse dire que les nouveaux programmes ne sont pas concernés. Les pays africains pauvres, qui en ont besoin mais n ont pas encore mobilisé les fonds nécessaires pour commencer ces programmes, sont empêchés. Pour eux, l accord est ainsi vidé de son contenu et de sa portée, même si le fait qu il ouvre une occasion de rediscuter l accord sur l agriculture est un signe d espoir pour eux. Les avantages sont à portée limitée pour les pays en développement. Pour rappel le consensus sur les stocks alimentaires est une proposition de l Inde qui demande l assouplissement des règles actuelles à l OMC sur les subventions agricoles afin d offrir aux gouvernements une plus grande marge de manœuvre pour l achat de denrées alimentaires à des prix administrés dans le cadre de leurs programmes de stocks alimentaire. Cette proposition de l inde a failli faire capoter les négociations à Bali lorsque le ministre indien du commerce Anand Sharma a déclaré dans le cadre de la séance plénière du matin que la sécurité alimentaire «n était pas négociable» pour New Delhi. En effet, bien que les membres aient déjà négociés à Genève une «clause de paix» engageant les pays à s abstenir d initier des démarches juridiques dans ce domaine, l Inde est restée sur sa position demandant un accord immédiat sur une solution permanente. Les États-Unis ainsi que d autres membres qui s opposaient à cette proposition ont réitéré leurs inquiétudes sur les conséquences éventuelles pour les agriculteurs non indiens, avant de déclarer qu ils pourraient accepter une «clause de paix» intérimaire avec une date d échéance précise, pendant que les pays négocient une solution permanente. Les deux parties vont finalement accepter la solution proposée par M. Azevêdo en s engageant à négocier une solution permanente, avec la clause de paix faisant office d arrangement intermédiaire. Le texte prévoit

9 comme date butoir initiale de conclusion des travaux dans un délai de quatre ans, à savoir la onzième conférence ministérielle de l OMC en 2017, et souligne que les soumissions de négociation existantes ou futures devront être prises en compte dans le processus. En outre, le texte oblige les pays utilisateurs de cette nouvelle souplesse à s assurer que leur programme de stocks alimentaires «ne nuise pas à la sécurité alimentaire des autres Membres». Comme dans les précédents projets de texte, il les engage également à ne pas causer de distorsion dans les échanges. Outre ces avantages mitigés quant aux bienfaits du paquet de Bali pour les pays en développement, il faut noter que Bali n a pas été un grand succès pour les pays moins avancés. Et pourtant, les préoccupations de ces derniers avaient fait l objet d un travail technique complet en vue d une adoption par les ministres lors de cette Neuvième conférence ministérielle (CM9) de l Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces préoccupations comprenaient quatre éléments : l accès en franchise de droits et sans contingents pour les exportations en provenance des PMA ; des règles d origine plus favorables pour les marchandises de ces pays; l opérationnalisation de la dérogation pour les services ; et la question du coton. Ces quatre questions constituaient le Paquet des PMA pour Bali. Plusieurs observateurs avaient souligné bien avant la conférence que résoudre ces quatre problèmes des PMA ne devrait pas être une contrainte insurmontable pour les Membres de l OMC car ayant déjà fait l objet d un travail technique complet. Il ne manque donc plus que la volonté politique pour qu elles soient mises en œuvre. Cette volonté politique n était pas malheureusement au rendez-vous à Bali. A part la décision prise concernant le mécanisme de suivi dont le but est d analyser et d examiner la mise en œuvre de toutes les dispositions de TSD contenues dans les accords et décisions de l OMC, les pays en développement n ont pas obtenu ce qu ils espéraient à Bali. Ceux-ci se sont contentés de simples déclarations peu convaincantes. Sur le coton par exemple, vieux dossier à l OMC, le paquet de Bali promet seulement l examen des mesures à prendre dans le cadre des engagements précédents au moment où les pays producteurs notamment le C-4 continue de subir de plein fouet les effets néfastes des subventions des pays du nord. La même situation s applique à d autres questions du paquet de Bali pour les PMA, telles que l accès en franchise et sans contingent et les règles d origine. 9

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11 II. ANALYSE DE LA MISE EN ŒUVRE DU PAQUET DE BALI Après l accord de Bali, les Membres devaient dès leur retour à Genève commencer l examen juridique de l accord; préparer un protocole d amendement à inclure dans l Accord général de l OMC et recevoir les notifications des engagements de la Catégorie A, qui sont ceux que les Membres devraient mettre en œuvre dès l entrée en vigueur de l Accord sur la facilitation des échanges. Les discussions dans ce sens avaient pourtant bien démarré à Genève jusqu à ce que l Inde ait posé son véto en juillet L Inde avait indiqué à ce momentlà vouloir négocier tout de suite une clause sur sa souveraineté alimentaire, et non pas attendre 2017, comme cela avait été convenu à Bali. Cette solution engage effectivement les membres à s abstenir de contester les achats subventionnés de produits agricoles au titre des régimes de détention de stocks alimentaires publics en échange d informations supplémentaires sur l échelle et le type de soutien accordé aux agriculteurs. La solution provisoire doit être maintenue au moins jusqu en 2017, afin de donner aux membres le temps de négocier une solution permanente. En dépit de toutes ces garanties que les membres, en particulier les États-Unis, avaient pu fournir, l Inde s était montrée inflexible et avait refusé de soutenir le Protocole d Accord sur la facilitation des échanges. La divergence sur l établissement ou non d un lien entre la mise en œuvre de l Accord sur la facilitation des échanges et la définition d une solution permanente sur la détention de stocks alimentaires publics s est ainsi transformée en une opposition entre l Inde et les États-Unis et a ravivé le débat sur la «clarification» de la clause de paix faisant office de solution provisoire dans le deuxième accord. Pour tenter de rassurer l Inde, les États- Unis se sont montrés disposé à apporter toute clarification nécessaire sur sa position. L Ambassadeur américain à Genève, Michael Punke, avait fait savoir que «les États-Unis sont prêts à clarifier l ambiguïté concernant la durée du mécanisme de modération, tant que ces éclaircissements sont fournis simultanément à l adoption d un protocole d amendement de l accord sur la facilitation des échanges approprié et n entraînent pas la réouverture du paquet de Bali». Toutefois, les États-Unis n accepteront rien qui supposerait un lien entre la mise en œuvre de l Accord sur la facilitation des échanges et la détermination d une solution permanente sur la détention de stocks alimentaires. «Nous et de nombreux autres verraient ceci comme un rejet fondamental du paquet de Bali,» a-t-il déclaré. Ce serait «inacceptable» a t-il soutenu en outre. Pour sa part, l Union européenne a confirmé qu elle serait également disposée à soutenir une «confirmation de la portée illimitée de la solution intérimaire,» si c était ce que l Inde 11

12 12 recherchait. L UE a toutefois ajouté que la seule «voie réaliste» pour aller de l avant supposera que l on s entende clairement sur le fait que le Protocole à l Accord sur la facilitation des échanges sera adopté «sans liens ni conditions.» L ouverture de négociations directes entre les États-Unis et l Inde a permis de faire quelques avancées décisives. En Novembre 2014, après quatre mois de discussions entamées en juillet les deux parties vont parvenir à un compromis. Celui-ci a relancé les travaux et conduit à l adoption de trois projets de décision à savoir : (1) le projet de décision sur la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire ; (2) le projet de décision sur le protocole d amendement pour l insertion de l accord sur la facilitation des échanges dans l annexe 1A de l accord de l OMC ; (3) le projet de décision sur les travaux post Bali. Ceci ouvre la voie à la mise en œuvre effective des accords conclus à Bali. Toutefois par rapport à ce qui était convenu à Bali, on peut noter une légère modification du paquet. A. LE VÉTO DE L INDE ET SES CONSÉQUENCES Le véto indien n a pas seulement eu comme conséquences le blocage des négociations à l OMC. Il a aussi amené les membres de l OMC à revoir et reformuler la décision prise à Bali au sujet de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire. Deux modifications majeures peuvent en effet être notées : modification de l échéance prévue pour la solution permanente et quelques rajouts non moins importants qui semblent renforcer la clause de paix. Concernant l échéance prévue pour la recherche d une solution permanente, il faut noter que la date 2017 qui avait été initialement adoptée a été ramenée à Selon les termes du projet de décision sur la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire modifié, les Membres s engagent dans un esprit constructif à négocier et à faire tous les efforts concertés possibles pour convenir d une solution permanente à la question de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire pour le 31 décembre 2015 et l adopter. Pour ce qui est de la clause de paix, elle a également été réaménagée ainsi qu il suit : «jusqu à ce qu une solution permanente sur la question des stocks alimentaires soit trouvée et adoptée», «la clause de paix» faisant office d arrangement provisoire en décembre 2013 à Bali resterait applicable» Ceci laisse dire que la clause de paix serait ainsi étendue indéfiniment tant qu une solution permanente sur les stocks alimentaires ne sera pas trouvée, alors qu à Bali une échéance à 2017 avait été fixée à cet effet. Le projet de décision ajoute en même temps que «les négociations sur une solution permanente à la question de la détention des stocks publics à des fins de sécurité alimentaire seront menées à titre prioritaire». B. LE DÉBLOCAGE DES NÉGOCIATIONS ET DE MISE EN ŒUVRE DU PAQUET DE BALI Le compromis obtenu en octobre 2014 entre les États-Unis et l Inde à permis de relancer les négociations en vue de la mise en œuvre du paquet de Bali. Depuis lors, les discussions ont repris à Genève et conformément à la décision prise à Bali, les Membres de l OMC ont adopté, le 27 novembre 2014, un Protocole d amendement pour insertion du nouvel Accord sur la facilitation des échanges dans l Annexe 1A de l Accord sur l OMC et pris de nombreuses mesures préférentielles en faveur des PMA.

13 1. La ratification de l accord sur la facilitation des échanges L adoption le 27 novembre 2014 par le Conseil général de l OMC du Protocole d amendement de l accord sur la facilitation des échanges a ouvert celui-ci à l acceptation des Membres. En vertu de l Accord sur l OMC, un Membre accepte formellement le Protocole en déposant un «instrument d acceptation» correspondant. Comme indiqué dans le Protocole, ce dernier entrera en vigueur conformément à l article X:3 de l Accord sur l OMC. Le Protocole prendra donc effet à l égard des Membres l ayant accepté dès qu il aura été accepté par les deux tiers des Membres; il prendra ensuite effet à l égard de tout autre Membre dès qu il l aura accepté. À cet égard vu que c est le premier accord d envergure signé par l OMC, il serait intéressant de répondre à certaines interrogations notamment : Quelle est la pratique suivie par l OMC pour le dépôt des instruments d acceptation? En la matière, l OMC suit de près la pratique établie par l ONU, qui se fonde sur le droit international des traités, y compris pour ce qui est des formalités et des prescriptions relatives à la validité de l acceptation décrites ci-dessous. Que doit contenir l instrument d acceptation? Il n existe pas de démarche unique et uniforme pour rédiger un instrument d acceptation concernant le Protocole ; chaque Membre peut appliquer sa propre méthode pour accepter les traités internationaux et leurs amendements. Toutefois, conformément à la pratique établie, l instrument d acceptation doit indiquer de façon claire et sans équivoque que le Membre concerné a l intention d être lié par l accord en question (dans le présent cas, le Protocole) et qu il y consent. En particulier, l instrument d acceptation doit : identifier clairement le Protocole en précisant son titre complet ainsi que le lieu et la date de son adoption, c est-à-dire «le Protocole portant amendement de l Accord de Marrakech instituant l Organisation mondiale du commerce, fait à Genève le 27 novembre 2014». ou, à défaut, reproduire le Protocole dans une annexe à l instrument d acceptation; indiquer que le Membre concerné accepte formellement le Protocole et exprime son consentement à être lié par lui ; indiquer la date et le lieu de l adoption de l instrument d acceptation ; être signé ; et indiquer le nom et le titre du signataire de l instrument. Qui peut signer l instrument d acceptation? Suivant la pratique établie, l instrument d acceptation doit être adopté et signé par le chef d État, le chef de gouvernement ou le Ministre des affaires étrangères (les «Trois grands»). Il peut être signé par un autre haut fonctionnaire à la condition que celuici présente un document officiel («pleins pouvoirs») attestant que l un des «Trois grands» l a autorisé à l adopter et à le signer. Les instruments non signés, sous la forme de notes verbales, ne suffisent pas pour accepter le Protocole, même s ils portent le sceau du ministère ou de la présidence. Quelles sont les modalités de dépôt d un instrument d acceptation valide? Concrètement, l instrument d acceptation doit être remis à l assistant pour les fonctions de dépositaire de la Division des affaires juridiques de l OMC. Seuls les originaux sont valides, et la date du dépôt correspond à la date à laquelle l instrument original valide 13

14 14 conforme aux prescriptions énoncées cidessus est reçu par l assistant. Les copies sous forme électronique ou papier ne peuvent pas être acceptées. 2. Le nombre de pays ayant ratifié l accord Depuis l ouverture de la procédure d acceptation par les membres suite à l adoption par le Conseil général de l OMC du Protocole d amendement de l accord sur la facilitation des échanges, plusieurs membres de l OMC ont formellement accepté l accord. Il s agit de l Union Européenne, Hong Kong, Chine, Singapour, États-Unis, l île Maurice, la Malaisie, le Japon, l Australie, le Botswana, la Trinité-et-Tobago, la République de Corée, le Nicaragua, le Niger, le Belize, la Suisse, le Taipei chinois, la Chine, le Liechtenstein, la République démocratique populaire du Lao, la Nouvelle-Zélande et la Thaïlande et récemment le Togo. Tenant compte du fait que l une des ratifications - celle de l Union européenne - couvre 28 membres, le nombre total de ratifications reçues couvre désormais 50 membres de l OMC, soit environ (45 la moitié)? du total nécessaire pour que l accord entre en vigueur. Les autres pays membres ont entamé les procédures internes d acceptation. Plusieurs membres de l OMC ont informé en effet qu ils étaient en passe d achever leurs procédures d acceptation interne. Le Panama a déclaré que son gouvernement était en train de rédiger un document qui lui permettrait de déposer son instrument de ratification de l accord et qu il devrait soumettre avant la 10eme Conférence ministérielle de l OMC (MC10) prévue à Nairobi en Décembre. Le Pakistan a également déclaré qu il était à un stade avancé de ses procédures internes, et que le document devrait être examiné par le cabinet du gouvernement dans les prochains jours. Le Nigéria pour sa part a entamé les procédures d acceptation nationale et a dit qu il devrait être en mesure de présenter son document de ratification avant Décembre. Le Monténégro a déclaré que son parlement était dans la phase finale de la ratification de l accord et qu il devrait présenter son instrument avant MC10, tandis que Madagascar a déclaré la ratification était en bonne voie dans son parlement national. Il faut rappeler que l accord sur la facilitation des échanges prévoit certaines flexibilités pour les pays les moins avancés dans la façon dont ces derniers disposent pour mettre en œuvre l accord. En effet pour la première fois dans l histoire de l OMC, l obligation de mettre en œuvre l accord est directement liée à la capacité du pays à le faire. En outre, l accord stipule que l aide et le soutien doivent être fournis pour les aider à atteindre cette capacité. Pour bénéficier de cette flexibilité, les pays en développement et les PMA doivent notifier à l OMC les dispositions qu ils mettront en œuvre lorsque l accord entrera en vigueur (engagements de la catégorie A); les dispositions qu ils vont mettre en œuvre après une période transitoire (Catégorie B); et les dispositions qu ils mettront en œuvre après l acquisition de l aide et de soutien pour le renforcement des capacités (Catégorie C) Depuis l ouverture de la procédure d acceptation par les membres le nombre de notifications de la catégorie A soumises par les pays en développement et les pays membres les moins avancés ne cessent d augmenter. L OMC a reçu 72 notifications de la catégorie A. Ceci témoigne de la volonté de ces pays à mettre en œuvre l accord. Dans cette perspective, certains membres ont partagé leurs expériences dans la mise en œuvre des réformes internes nécessaires pour respecter les engagements pris dans le cadre de l accord, leurs efforts pour obtenir la ratification de l accord, et les défis auxquels ils sont confrontés. La Chine a déclaré qu elle était déterminée à veiller à la mise en œuvre précoce de l accord et a noté que la mise en œuvre de l un des engagements - la mise en place d un «guichet unique» - serait menée

15 dans tout le pays l année prochaine. Le Sénégal a noté qu il a lancé des programmes de facilitation du commerce, mais à cité les contraintes auxquelles il fait face et a appelé ses partenaires de l OMC pour l aider à obtenir le financement nécessaire pour mettre en œuvre ses engagements. Madagascar a déclaré qu il soumettrait une notification de la Catégorie A bientôt et se félicite de l appui qu il a reçu pour préparer des évaluations des besoins et demander de l aide. C. LA MISE EN ŒUVRE DE DÉCISIONS EN FAVEUR DES PMA Outre l accord sur la facilitation des échanges, les membres de l OMC ont également entamé la mise en œuvre des autres décisions prises à Bali en faveur des PMA. Ces décisions concernent la poursuite de la mise en œuvre d un accès au marché hors taxes et hors quotas pour les PMA, des recommandations pour des règles d origine préférentielles simplifiées, ainsi que davantage de transparence et une meilleure surveillance des aspects touchant le commerce du coton, un traitement préférentiel dans le domaine des services. Cette dernière mesure vise la participation des PMA dans le commerce mondial des services. La Dérogation services en faveur des PMA, adoptée lors de la 8ème Conférence ministérielle de l OMC, permet aux pays développés et en développement d offrir un traitement préférentiel aux services et fournisseurs de services des PMA. La dérogation expirera en 2026, 15 ans après son adoption en Néanmoins, comme aucun membre n a fait usage de cette dérogation entre 2011 et la Conférence ministérielle de Bali en 2013, les membres de l OMC ont décidé à Bali d «opérationnaliser» la dérogation afin que les PMA puissent réellement en bénéficier. En juillet 2014, le groupe des PMA a présenté une demande collective concernant le traitement préférentiel qu il souhaiterait recevoir afin de renforcer les exportations de services des PMA. Dans cette demande collective, on trouve divers type de demandes, qui vont de certaines mesures horizontales à certains secteurs très spécifiques, y compris, entre autres, des mesures dans les domaines du tourisme, des banques, du transport, de l éducation, des technologies de l information et de la communication, de l externalisation des services de l entreprise et de l industrie créative. En réponse à la demande des PMA, 25 membres de l OMC avaient indiqué lors d une réunion de haut niveau en février 2015, des secteurs et modes de fournitures pour lesquels ils comptaient offrir un traitement préférentiel aux services et fournisseurs de services des PMA. Il avait été décidé que ces indications portant sur les préférences devraient être suivies par des notifications formelles au Conseil du commerce des services, lesquelles devraient spécifier précisément les préférences octroyées. Les membres s étaient accordés, en février, pour tenter de faire cela au plus vite, et au plus tard le 31 juillet. Au cours du mois de septembre, les États- Unis, la Turquie et le Mexique ont rejoint la liste des membres de l Organisation mondiale du commerce (OMC) ayant notifié au Conseil du commerce des services de l OMC les mesures préférentielles qu ils comptent octroyer aux services provenant des pays les moins avancés (PMA). L annonce de ces préférences vient donc s ajouter aux notifications transmises à la fin du mois de juillet par onze autres membres de l organisation. Ces efforts visant à offrir des mesures préférentielles aux services et fournisseurs de services des PMA font suite à la décision, prise lors de la conférence ministérielle de Bali en 2013, d opérationnaliser la «Dérogation services». Jusqu ici, les autres membres ayant notifié leurs préférences incluent le Canada, 15

16 16 l Australie, la Norvège, la Corée du Sud, la Chine, Hong Kong, Tapei chinois, Singapour, la Nouvelle-Zélande, la Suisse et le Japon. L Union européenne et le Chili, quant à eux, ont indiqué qu ils soumettront leur notification dès que leurs procédures domestiques seront achevées. Les autres membres sont encouragés à notifier leurs préférences au plus vite, en particulier à l approche de la dixième Conférence ministérielle de l OMC qui se tiendra à Nairobi en décembre, où les PMA espèrent voir la mise en œuvre du «Paquet de Bali». Une fois la notification au Conseil du commerce des services effectuée, les membres peuvent alors mettre en œuvre un traitement préférentiel en faveur des PMA en matière d accès aux marchés. Certains observateurs notent qu une fois qu une «masse critique» de notifications sera atteinte, la prochaine étape consistera à traduire ces offres en de véritables exportations de services pour les PMA. «Convertir ces préférences en de vraies opportunités de marché nécessitera que les PMA s attaquent aux contraintes en termes de capacités du côté de l offre et réforment leur cadre réglementaire domestique», a commenté l un de ces observateurs. Quelques pays ayant octroyé des préférences aux PMA? États-Unis Les États-Unis offrent un traitement plus favorable aux PMA dans un certain nombre de services aux entreprises tels que les services de conseil juridique, de comptabilité, d audit, d ingénierie, de recherche et développement, ou encore d essais et analyse techniques. D autres domaines concernés par les préférences octroyées incluent, entre autres, la traduction et l interprétation, les services d envoi, les services d information, les services d enseignement supérieur, la production et la distribution d œuvres de divertis- sement, les services environnementaux, les services liés au bien-être physique, les services de transport routier, ou encore les services de manutention des marchandises (à l exception du transport aérien et maritime). Dans tous ces secteurs, les États-Unis indiquent permettre une fourniture de services «sans limitations» du territoire d un PMA à celui des États-Unis (Mode 1) ou bien sur le territoire d un PMA à un consommateur américain (Mode 2). Dans des conditions variables, la fourniture de services pourrait être opérée par le biais d une présence commerciale sur le territoire états-unien (Mode 3) ou de la présence de personnes physiques aux États-Unis (Mode 4). Chine La Chine, réitérant dans sa notification la grande importance qu elle attache au développement des PMA, indique qu elle leur offrira un traitement préférentiel dans les domaines suivants : (a) renforcement des capacités et aide complète, (b) statut de destination autorisée, et (c) accès aux marchés. En matière de renforcement des capacités, la Chine annonce une intensification des programmes de formation dans les services médicaux, les services liés au tourisme, et les services relatifs aux logiciels et aux technologies de l information. La Chine continuera également d assister les PMA dans la construction d équipements relatifs aux services et d infrastructures essentielles pour la fourniture de services, telles que les routes, les ports, les chemins de fer et les réseaux de télécommunication. Pour ce qui est de l accès au marché, l accès est étendu pour le Mode 3 et le Mode 4, de sorte à permettre l entrée de «personnes en voyage affaires» pour une période de 6 mois au maximum, ainsi que l établissement d entreprises entièrement détenues par des capitaux étrangers et d entreprises communes.

17 Norvège La Norvège annonce l octroi d un traitement préférentiel «dans tous les secteurs et pour tous les modes de fourniture, y compris dans les secteurs qui intéressent particulièrement les pays les moins avancés du point de vue des exportations», comme cela est indiqué dans la demande collective des PMA. Elle fait référence à un accès étendu pour les personnes en voyage d affaire, les fournisseurs de services contractuels et les professionnels indépendants. Elle octroie également un accès préférentiel dans un nombre de sous-secteurs spécifiques, y compris les services informatiques, les communications, la finance, l éducation, les transports, la construction et l ingénierie, entre autres. Canada Le traitement préférentiel octroyé par le Canada aux services et fournisseurs de services des PMA dans des domaines identifiés dans leur demande collective est vaste. Il couvre le mouvement temporaire de personnes physique (Mode 4), permettant une entrée temporaire pour certaines catégories de gens d affaires, sans que celle-ci soit soumise à des prescriptions en matière d examen des besoins économiques ni à des restrictions quantitatives. En ce qui concerne le renforcement des capacités, le Canada souligne l importance de faciliter l accès de son territoire aux étudiants, faisant explicitement référence aux permis de travail et aux bourses d études pour les étudiants. Le pays fait également bénéficier les PMA d engagements plus étendus en matière de libéralisation que ceux de l Annexe de l AGCS. D autres dispositions couvrent le secteur culturel, la double imposition et les remboursements d impôts, les services de transports et logistiques, ainsi que la propriété intellectuelle. Singapour Dans sa notification, Singapour annonce l octroi d un traitement préférentiel pour la fourniture de services suivant le mode 2 (consommation à l étranger) et le mode 3 (présence commercial) dans les soussecteurs suivants : services de ramassage du linge, services de lavage des articles textiles et en fourrures, services de nettoyage à sec, services de repassage et services de teinture. Les autres pays ont notifié des préférences similaires, parmi lesquelles : un accès étendu pour les PMA concernant le Mode 4 dans un certain nombre de professions et d activité, la suppression des frais de visas liés aux affaires et à l emploi pour les ressortissants des PMA, l abandon des prescriptions en matière d examen des besoins économiques pour les PMA, et la prolongation de la durée durant laquelle les professionnels provenant des PMA pourront rester sur le territoire des pays octroyant des préférences. 17

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19 III. PROGRAMME POST BALI : AVANCÉES, DIVERGENCES ET PROPOSITIONS DES GROUPES Après prés d une année dans l impasse suite au veto de l Inde, les négociations en vue de l établissement d un programme post Bali ont repris à l OMC depuis le début janvier, sous différents formats. En parallèle des sessions spéciales de négociations conduites par les présidents de groupes de négociations, le directeur général Roberto Azevedo a luimême lancé un processus de consultation en format «green room» réunissant les membres selon un format à géométrie variable sur l agriculture, les biens industriels ou les services. Ce dispositif est complété par un large exercice de transparence réunissant tous les ambassadeurs en «format room W» pour rendre compte des discussions. 1. LES AVANCÉES Avec la reprise des négociations en début d année, les Membres étaient déterminés à respecter le délai du 31 juillet 2015 prévu pour l établissement d un programme de travail aussi détaillé et précis que possible se rapprochant au maximum de ce que devront être les modalités de négociations, ceci afin de conclure le cycle de Doha à la prochaine ministérielle (MC10) à Nairobi en décembre prochain. Le ton avait été donné par Roberto Azevedo qui a invité les membres à abandonner les postures connues et s engager dans un vrai dialogue interactif. Il avait alors déclaré que les ingrédients nécessaires pour aboutir à un programme de travail sont : l urgence, la concentration sur ce qui est vraiment important et prioritaire, la faisabilité, le niveau d engagement des capitales et enfin, la capacité à résister au séquençage pour fixer le niveau d ambition. Son appel à être réaliste dans les ambitions et le critère de la faisabilité semble avoir été entendu au cours du premier semestre, le processus s est déroulé en deux temps : jusqu en avril, le Directeur général, Roberto Azevedo, a, en complément de ses consultations, mandaté les présidents des groupes de négociation pour explorer les pistes d un accord sur la base de l acquis (Document REV4 pour l agriculture, Document REV3 pour l AMNA, offres des services) des négociations arrêtées en 2008, et d un consensus forgé autour de quelques principes-clés : réalisme des ambitions, faisabilité, équilibre entre les piliers et «recalibrage». Au mois de Mai, le Directeur général a ouvert une nouvelle phase caractérisée par une approche horizontale à la recherche de convergences et de possibilités d échanges («trade-offs»), avec des réunions en «small groups» sous son pilotage ainsi que des réunions en format plus restreint à l initiative de l Australie (UE, Chine, Inde, Brésil, Japon), pendant que les groupes de négociation étaient, de facto, mis en sommeil. 19

20 20 Au cours de ces consultations, les membres en développement, ont fait part de leur préoccupation que les discussions se concentrent sur l accès au marché du fait du blocage sur le soutien interne; l Union européenne elle-même s en est inquiétée étant mise sur la sellette sur la question des contingents agricoles ; de même, le volet concurrence à l exportation a fait l objet d un rappel de refus d une «récolte précoce» ; enfin de nombreux membres qui ne font pas partie du cercle étroit des consultations, ont exprimé de façon croissante leurs frustrations à l égard d un processus manquant de transparence et d inclusivité. Afin notamment de répondre à cette frustration, un état des lieux des consultations a été dressé par le DG lors d une réunion des chefs de délégation en format room W le 1 er juin au cours de laquelle il a déclaré, pour la première fois, être extrêmement préoccupé par l absence de progrès dans les principaux volets. Aucune convergence n est de fait apparue sur l ensemble des sujets du programme de travail qui repose sur trois piliers-clés : l agriculture, les produits non agricoles, les services. 2. LES SUJETS ET POINTS DE DIVERGENCES Le fait que les membres n aient pas pu respecter la date butoir du 31 juillet 2015 témoigne des divergences qui persistent sur les sujets du programme de travail post Bali. Aucun consensus ne s est dégagé jusqu ici sur les trois piliers : l agriculture, les produits industriels (NAMA), les services dont l état des lieux est le suivant : Sur l agriculture Malgré la proposition de 3 nouvelles contributions (Australie / Canada sur les soutiens distorsifs globaux,-otds-, Norvège sur les disciplines simplifiées pour le soutien interne, et certains membres du G10 sur les restrictions à l exportation), les discussions au sein du comité de l agriculture en session spéciale n ont été qu une simple reprise des positions déjà exprimées par les membres sur leurs intérêts offensifs et/ou défensifs. Soutien interne : le seul progrès notable est la disponibilité des membres à envisager des réformes sur la boite bleue. La convergence sur les autres éléments (OTDS, boite orange, de minimis, plafonds par produits) est, à ce stade, hors de portée. Précisément, l OTDS demeure un sujet controversé malgré la volonté des membres de vouloir discipliner les soutiens distorsifs pour les membres subventionnant le plus leur secteur agricole. Accès au marché : le document Rev.4 reste l option privilégiée par la majorité des membres bien que l approche de réduction moyenne («averaging») semble gagner quelques soutiens sur le principe, sans toutefois de convergence sur la méthode à retenir («average of cuts» option privilégiée par l UE ou «cut of the average»). Les différents éléments présents dans la Rev.4 (produits tropicaux, mécanisme de sauvegarde spécial ou MSS, produits spéciaux ) restent toujours nécessaires pour certains membres. À cet égard, le G33 a présenté une offre insistant sur l inclusion du MSS et des produits spéciaux dans le résultat final. Concurrence à l exportation : des échanges approfondis sont encore nécessaires notamment sur les crédits à l exportation et à l aide alimentaire (notamment monétisation). Aucun élément nouveau ne s est dégagé des échanges entre les membres. Sécurité alimentaire / Stocks publics : aucun échange approfondi n a eu lieu même si un consensus, fragile, semble émerger pour définir une solution durable sur la base des éléments de la décision de Bali. Coton : dossier prioritaire pour les PED ; quelques progrès limités sur l accès au marché, mais très insuffisants.

21 Des pistes d atterrissages semblent envisageables sur l accès au marché et la concurrence à l exportation ; tel n est pas le cas sur le pilier soutien interne. La Chine, l Inde et les États-Unis détiennent les clés de la négociation. Sur l accès au marché des produits non agricoles (AMNA) Aucune convergence entre les membres n émerge en dépit de quelques inflexions esquissées autour de l approche d «averaging». La concomitance des négociations (défendue par l UE, la Chine, le Japon, la Colombie, et le Canada) est rejetée par de nombreux membres qui n ont de cesse de rappeler que le niveau d ambition de l AM- NA sera déterminé par l avancée des négociations agricoles (groupe Africain, ALBA, ASEAN, ACP, G33, Afrique du Sud, Argentine, Brésil). Accès au marché : les pays adoptent dans l ensemble trois positions divergentes quant au document des modalités REV3 : conservation de la REV3 et d une approche ligne par ligne (Chine, Taiwan) ; abandon de la REV3 pour une approche alternative (ex : par la moyenne) mais utilisation de la REV3 pour définir des objectifs chiffrés (Mexique, Suisse, Japon, UE, Corée, USA, Norvège) ; rejet catégorique de la REV3 (Afrique du Sud, Inde). Obstacles non tarifaires (ONT) : certains membres souhaitent l ouverture rapide de négociations afin d accélérer l élimination des ONT (UE, Thaïlande, Maroc, Singapour, Pakistan). Plusieurs s y opposent (Afrique du Sud, Argentine, États-Unis, Nouvelle- Zélande) tandis que la majorité se dit prête à travailler sur cette question sous réserve que les négociations tarifaires demeurent la priorité (Japon, Corée, Norvège, Mexique, Chine). 3. LES PROPOSITIONS DE CERTAINS GROUPES Face à la divergence qui prévaut entre les membres sur le programme de travail post Bali certains groupes de négociations ont fait des propositions en perspective de Nairobi. Il en est ainsi du Groupe des États d Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et du groupe des PMA. a. Les propositions du groupe ACP Ce groupe a soumis au Comité des négociations commerciales (CNC) de l OMC de nouvelles propositions afin de tenter de faire avancer les négociations au sein de l organisation. Soumis par la délégation de la Barbade au nom du groupe ACP, le document s intitule «propositions visant à aplanir les divergences sur les questions restantes relevant du programme de Doha pour le développement (PDD) et concernant les résultats en matière de développement pour la dixième conférence ministérielle de l OMC». Ces propositions répondant à l appel de Roberto Azevêdo, Directeur général de l OMC demandent aux membres de l organisation de présenter de nouvelles idées. Les propositions du groupe ACP cherchent à établir un «point de départ minimum» pour un paquet de mesures favorisant le développement, en vue d une adoption lors de la dixième conférence ministérielle de l OMC. «Les Membres de l OMC ont une occasion exceptionnelle d assurer le succès de la dixième conférence ministérielle en convenant de résultats concrets pour les PMA et les autres pays en développement Membres, portant avant tout sur l aspect développement du PDD, tout en satisfaisant l ensemble des Membres», peut-on lire dans la communication. 21

22 22 Flexibilités et autres mesures en faveur du développement Avant d aborder un par un les trois piliers principaux des négociations l agriculture, l accès au marché pour les produits non agricoles (AMNA), et les services, la communication présente ce que le groupe ACP considère comme le contenu minimum d un ensemble de mesures en faveur du développement dans le cadre du Programme de développement de Doha (PDD). Parmi ces éléments, les États ACP insistent en premier lieu sur l importance de préserver les flexibilités en faveur des pays en développement, des pays les moins avancés (PMA) et des petites économies vulnérables (PEV), que ce soit dans les domaines de l agriculture et de l AMNA (flexibilités contenues dans les modalités de 2008), ou celui des services (flexibilités contenues dans l AGCS, dans les lignes directrices de 2001 et dans la déclaration ministérielle de Hong Kong). Le document appelle également à ce que des accords soient conclus sur les propositions relatives au traitement spécial et différencié (TSD), sur les aspects développement et sécurité alimentaire des subventions à la pêche, sur une solution définitive concernant le coton, ainsi que sur les questions concernant les PMA. S agissant de ces dernières, le groupe ACP exhorte les membres de l OMC à s engager de façon rapide et constructive une fois que les propositions de PMA seront connues. Enfin, la communication réclame également l établissement d un nouveau groupe de travail dans le domaine des obstacles non tarifaires (ONT). Ce dernier serait chargé «d examiner et de traiter tous les ONT qui affectent les exportations des pays en développement, en particulier de PMA et des PEV». Dans le domaine des négociations sur les règles, le groupe ACP attire l attention sur sa proposition concernant un mécanisme pour les mesures correctives commerciales, afin d aider les pays en développement et les PMA à mettre en œuvre des actions antidumping et des actions en matière de subventions. Les propositions du groupe concernant les subventions à la pêche sont à nouveau mentionnées. Agriculture Dans le domaine de l agriculture, les États ACP souhaitent «examiner les approches existantes pour voir si elles peuvent être mises en œuvre telles qu elles ont été conçues initialement ou s il est possible de les rendre plus efficaces avec des ajustements mineurs». En clair, le groupe estime que les arguments avancés par certains membres visant à se distancier des modalités de 2008 (contenues dans le document Rev. 4) ne sont pas convaincants. Il se montre toutefois ouvert à prendre en considération de nouvelles approches. En matière de soutien interne, le groupe ACP indique qu il pourrait être nécessaire de réviser les engagements relatifs à la limite maximale pour le soutien global ayant des effets de distorsion des échanges (appelé SGEDE, ou OTDS en anglais, dans le jargon OMC), avec des dispositions adéquates eu égard au TSD. Le groupe souhaite aussi envisager un plafonnement des dépenses au titre de la catégorie bleue, une réduction significative des engagements concernant la mesure globale du soutien total (MGS, ou AMS en anglais), ainsi que des disciplines empêchant le déplacement entre catégories. Les États ACP estiment, enfin, que le niveau de minimis actuel devrait être maintenu. Concernant l accès aux marchés, l approche favorisée consiste dans une réduction des tarifs par abaissement du tarif moyen global, avec des niveaux de réduction différenciés pour les pays développés, les pays en développement et les PEV, ainsi qu une exemption de toute réduction tarifaire pour les PMA. La communication exhorte les membres de l OMC à prendre les textes

23 stabilisés comme point de départ pour un accord. Le groupe ACP réclame également un mécanisme de sauvegarde spéciale (MSS) simple et efficace, ainsi qu un accord sur les principes fondamentaux relatifs aux produits spéciaux. S agissant de la concurrence à l exportation, le document souligne qu un résultat sur l élimination de toutes les formes de subventions à l exportation aurait déjà dû être obtenu. Il appelle donc à «l élimination progressive et parallèle» de ce type de subventions, ainsi que de toutes mesures ayant des effets équivalents, tout en tenant compte des problèmes rencontrés par les PEV et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. S agissant du coton, les États ACP estiment qu il est «impératif d obtenir un résultat à Nairobi pour résoudre cette question centrale dans le cadre de la composante développement du PDD». En ce qui concerne la question de la détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire, le groupe exhorte les membres de l OMC à s efforcer de parvenir à un accord d ici la dixième conférence ministérielle. Accès aux marchés pour les produits non-agricoles (AMNA) Dans le domaine de l AMNA, les États ACP considèrent qu «il est encore plus justifié de modifier les modalités afin de réduire le niveau d ambition». Le groupe reconnaît que pour beaucoup de Membres la formule suisse ne semble pas constituer une option réalisable pour les modalités d accès aux marchés, indiquant que les discussions s orientent vers des réductions fondées sur la moyenne globale des droits consolidés. La communication envisage également des objectifs en termes de consolidation des lignes tarifaires, en particulier pour les membres ayant un taux de consolidation spécialement bas, mais ces engagements ne devraient pas excéder le niveau d ambition contenu dans les modalités de Comme dans le cadre de l agriculture, des objectifs de réduction différenciés devraient être définis pour les différents groupes de pays. Une telle approche favorisera, selon le groupe ACP, un équilibre global du niveau d ambition entre l agriculture et l AMNA, élément crucial pour parvenir à un accord. Les PMA seraient quant à eux exemptés des réductions tarifaires, et les membres ayant accédé récemment ne seraient pas tenu de s engager au-delà de ce qu ils ont consenti à leur accession. Enfin, le document propose la création d un groupe de travail sur les ONT sous les auspices du Conseil du commerce des marchandises, qui se réunira en session spécifique. Celui-ci serait établi au plus tard lors de la dixième conférence ministérielle, avec une première échéance pour son programme de travail lors de la onzième conférence ministérielle. Services En matière de services, la communication des États ACP plaide pour le maintien de la modalité des demandes et des offres, suggérant qu une nouvelle date pourrait être convenue pour la soumission des offres révisées. Le groupe souligne toutefois que les pays en développement, les PEV et les PMA ne sont pas tenus d élargir leurs offres ni d augmenter le nombre d offres, qu il n y a pas de notion de réciprocité pour les secteurs et les modes de fourniture offerts, et que les offres se décident conformément aux capacités nationales de chacun. Le niveau d ambition étant susceptible d être revu à la baisse dans les domaines de l agriculture et de l AMNA, une approche plus minimaliste, «du point de vue des éléments qui pourraient être suffisants pour conclure le PDD», pourrait également être adoptée dans le cas des services, selon le groupe ACP. Ce dernier insiste pour que les services fassent partie d un équilibre général entre les 23