Forum Panafricain de Haut niveau

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1 Royaume du Maroc Cour des comptes المملكة المغربية المجلس األعلى للحسابات Forum Panafricain de Haut niveau organisé par le Centre Africain de Formation et de Recherche Administrative pour le Développement (CAFRAD) et ses partenaires EVALUATION DES REFORMES DES COURS ET INSTITUTIONS DE CONTROLE DES COMPTES PUBLICS EN AFRIQUE: «Innovations et transformations majeures introduites en vue d une meilleure gestion des comptes de l Etat» Intervention Par La Cour des Comptes du Maroc 1 er - 3 Décembre 2014 Tanger (Maroc) 1

2 Monsieur le Directeur Général du CAFRAD, Messieurs les présidentes des Cours, des Chambres et des institutions supérieures du contrôle des Finances Publiques, Messieurs les représentants de ces institutions, Mesdames et Messieurs, C est avec grand plaisir que je prends ma place parmi vous dans ce forum, pour vous présenter l expérience des Juridictions Financières au Maroc. I- Mais d abord, permettez-nous avant de vous présenter, comme vous l avez proposé, les Juridictions financières marocaines et leurs missions, de projeter d abord la lumière sur les réformes multiformes et multifonctionnelles qu elles ont connues au fil du temps. En fait, pour mieux déceler la nature et mesurer l étendue des compétences de ces juridictions, et pour comprendre leurs rôles respectifs dans le fonctionnement des institutions publiques, il parait parfaitement utile de faire en amont un court détour historique relatant les grandes accumulations capitalisées au fil du temps. Le Maroc a entrepris durant la dernière décennie un important dispositif de réformes visant l amélioration de la gouvernance publique, comme couronnement logique d un processus de mutations et de maturation de son institution de contrôle supérieur des finances publiques. En fait, celle-ci s est façonnée de manière progressive en n étant au début, qu un mécanisme rudimentaire d apurement plutôt 2

3 administratif et comptable que juridictionnel des comptes des comptables publics légué à l organisme institué en 1960 relevant du Ministère des Finances dit «la Commission Nationale des Comptes», puis érigée en 1979, en vertu de la loi N 12-79, en une vraie Cour des comptes en tant qu organe juridictionnel chargé d assurer le contrôle supérieur des finances publiques. En 1996, le législateur marocain a hissé la Cour des comptes à une véritable institution constitutionnelle chargée du contrôle supérieur, indépendante des pouvoirs exécutif et législatif. Un tournant historique a eu lieu en 2002, puisque cette évolution a été consacrée par la promulgation de la Loi N formant Code des Juridictions Financières. De même et en vue de promouvoir la politique de décentralisation, le constituant marocain a institué des Cours régionales des comptes qu il a investies des missions mieux définies dans l objectif d assurer l exercice d un contrôle intégré et équilibré sur tous les intervenants dans les différents actes de gestion des finances publiques de l Etat et des collectivités territoriales. Ce statut a été renforcé par la constitution de 2011 qui a conféré une place de choix aux principes et valeurs du contrôle de la régularité, de la conformité, de l appréciation des résultats atteints en termes d efficacité, d économie, d efficience, d environnement et d éthique. C est dire un attellement définitif à l esprit de la bonne gouvernance ainsi qu à la qualité des institutions qui en ont la charge, qui ont désormais la tache, outre de contrôler et conseiller le Gouvernement, d assister le Parlement, d apporter appui au pouvoir judiciaire et à faire le suivi du patrimoine des décideurs et responsables publics. 3

4 Quelles sont donc les innovations phares apportées par la réforme des juridictions financières du Maroc? Il s agit des innovations suivantes : * La constitutionnalisation des Juridictions financières ; * La constitutionnalisation du contrôle et du suivi des déclarations obligatoires du patrimoine, de l audit des comptes des partis politiques et la vérification de la régularité des dépenses des opérations électorales ; * La création des Cours régionales des comptes ; * L indépendance ; * Le statut des magistrats ; * Le renforcement de la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires ; * L harmonisation des procédures ; * L extension de la portée des attributions de la Cour des Comptes ; * La possibilité d apporter l assistance, outre des pouvoirs législatif et exécutif, au pouvoir judiciaire ; * La publication de l ensemble de ses travaux y compris les rapports particuliers et les décisions juridictionnelles ; * La présentation à sa Ma Majesté le Roi d un rapport annuel retraçant l ensemble de ses activités, qu elle transmet également au Chef du Gouvernement et aux Présidents des deux Chambres du Parlement ; 4

5 * La présentation enfin, d un exposé des activités de la Cour par le Premier Président devant le Parlement, suivi d un débat. En plus de ces axes qui sont d ordre légal, des actions d ordre managérial ont été mises en œuvre et portent essentiellement sur la modernisation des méthodes de travail et le positionnement sur la scène internationale. Toutefois, il convient de préciser que cette réforme du contrôle supérieur des finances publiques ne s est pas faite d une manière isolée, mais d autres réformes ont été engagées parallèlement. Je cite particulièrement, la nouvelle loi organique des lois de finances (1998), les nouvelles approches budgétaires (2002), la redéfinition du contrôle financier exercé sur les entreprises publiques (2002), la définition du champ de responsabilité des différents intervenants dans la gestion publique (2002), le nouveau code des Juridictions Financières (2002), l allègement du contrôle a priori au niveau de l Etat (2005), l obligation de reddition des comptes des partis politiques (loi n sur les partis politiques), le contrôle des dépenses électorales (loi n 9-97 formant code électoral), le nouveau système de déclaration du patrimoine, confiée à la Cour et aux Cours régionales des comptes, etc 1. S agissant de la Constitutionnalisation : La Constitution de 1996 et celle de 2011 ont réservé un titre à la Cour des comptes et aux Cours régionales des comptes. Elle a ainsi défini leurs attributions, délimité leur champ d action et renforcé leur indépendance. 5

6 2. Concernant l indépendance : Elle se manifeste à travers les points suivants : Les Juridictions financières sont indépendantes par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif ; Le Premier Président et le Procureur Général sont nommés par le Roi et ont rang de ministre ; Les magistrats sont nommés par Dahir ; La Cour des comptes a un budget propre dont l ordonnateur est le Premier Président ; Les juridictions financières élaborent elles mêmes leur programme annuel d intervention ; Leurs procédures d intervention sont prévues par la loi ; Tous les actes relatifs à leurs contrôles sont pris dans des formations collégiales. 3. S agissant du Statut et formation des magistrats : Les magistrats sont dotés d un statut, objet du livre III du code des Juridictions Financières. Ce statut considère les magistrats de la Cour des comptes et des Cours Régionales des Comptes comme un corps unique caractérisé par sa polyvalence (ingénieurs, juristes, économistes, ) et consacre le principe de l inamovibilité des magistrats. 6

7 4. Concernant la création des Cours régionales des comptes La création des Cours régionales traduit la volonté des Pouvoirs publics d instaurer un contrôle décentralisé portant sur la gestion des finances publiques locales. En effet, le code prévoit la transposition au niveau local des compétences de la Cour des comptes en matière de jugement des comptes, de gestion de fait, de discipline budgétaire et financière et de contrôle de la gestion. Les Cours régionales des comptes sont chargées, en outre, de missions de contrôle sur certains actes budgétaires et sont appelées à émettre des avis sur les conditions d exécution des budgets des Collectivités locales et de leurs groupements. 5. S agissant de l élargissement du mandat des Juridictions financières : Il se manifeste à travers les points suivants : Définition des attributions en deux grandes compétences Le contrôle intégré prévu par le code des Juridictions financières permet à celles-ci d appréhender l ensemble de leurs attributions qui ont trait à deux grandes catégories de missions : juridictionnelles (jugement des comptes, discipline budgétaire et financière, Gestion de fait) et administrative, à savoir le contrôle de la gestion (Auditing), tout en accordant une place de choix à l audit et au contrôle de gestion qui permettent de mieux informer sur la gestion des services et organismes publics et de proposer en conséquence les redressements et les actions correctives qui s imposent. Délimitation des organismes soumis aux différentes compétences 7

8 Le code des Juridictions financières a délimité clairement les organismes soumis au contrôle des Juridictions financières. Ainsi, pour la Cour des comptes, elle exerce ses compétences sur les départements ministériels et entreprises et établissements publics nationaux. Quant aux Cours régionales des comptes, elles exercent leurs compétences sur les Collectivités locales, entreprises et établissements publics locaux et les concessions. Possibilité d apporter son assistance au Parlement et au Gouvernement dans les domaines prévus par la loi. Outre les compétences qui sont communes aux Juridictions financières, la Cour est désormais chargée d exercer de nouvelles attributions dans le domaine de l assistance au Parlement et au Gouvernement. A l égard du Parlement, la Cour peut répondre aux demandes de précision que les Présidents des deux Chambres du Parlement peuvent lui soumettre, à l occasion de l examen du rapport sur l exécution de la Loi de finances et de la Déclaration générale de conformité. A l égard du Gouvernement, la Cour peut inscrire à ses programmes, à la demande du chef du gouvernement, des missions d évaluation de projets publics et de contrôle de gestion de l un des organismes soumis à son contrôle. 6. Concernant le renforcement de l audit A côté du contrôle juridictionnel, les Juridictions financières exercent un contrôle de la gestion ou audit étendu. Ce type de contrôle vise à s assurer que l utilisation des deniers publics a été empreinte d efficacité, d efficience et d économie (contrôle de la performance). Ce contrôle (audit étendu) porte sur les différents aspects managériaux des entités 8

9 contrôlées (Gestion comptable et financière, budgétaire, programmes, ressources humaines, procédures, ). 7. S agissant du renforcement de la mise en jeu de la responsabilité des gestionnaires Les Juridictions financières exercent désormais leur contrôle sur l ensemble des intervenants dans la gestion des finances publiques, à savoir les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables ainsi que tout autre fonctionnaire ou agent qui intervient dans le processus d exécution des opérations financières publiques. A ce sujet, les dispositions du code des Juridictions financières ont apporté les innovations suivantes : Énumération des personnes assujetties et des organismes soumis ; Clarification des infractions par nature de responsabilité (ordonnateurs, contrôleurs et comptables publics) ; A côté de la saisine externe, introduction de l auto- saisine ; Mise en harmonie des procédures ; Restitution de l indu en principal et intérêts ; Application d amendes révisées à la hausse : 8. Concernant l harmonisation des procédures Le code des Juridictions financières a introduit également des dispositions visant l harmonisation des procédures en s inspirant de celles du droit commun. Ainsi, les procédures relatives au jugement des comptes et à la discipline budgétaire et financière s inspirent du Code de procédure civile et du Code de procédure pénale. Parmi les aspects caractérisant les procédures des Juridictions financières, il s agit du : 9

10 Renforcement du principe de la contradiction : - Au niveau du jugement des comptes : instauration de la notion du double arrêt pour donner la possibilité aux assujettis le droit de réponse aux injonctions émises par les Juridictions financières. - Au niveau de la discipline budgétaire et financière : le droit de la défense est assuré à travers la présence de l avocat et la consultation du dossier. - Au niveau du contrôle de la gestion : Droit de la réponse contradictoire. (toujours concernant l harmonisation des procédures, il y a lieu d indiquer) Consolidation de la collégialité - La formation est composée de cinq magistrats. Le code des Juridictions financières a prévu aussi des passerelles entre les différentes compétences (juridictionnelles et contrôle de la gestion) en vue d asseoir davantage le contrôle intégré. 10. Concernant le rapport annuel Le rapport annuel de la Cour est présenté à SA MAJESTE LE ROI, que Dieu Le Glorifie, par le Premier Président avant la fin de l année budgétaire qui suit celle à laquelle il se rapporte. Ce rapport rend compte de l ensemble des activités des juridictions financières, fait la synthèse des propositions visant l amélioration de la gestion des finances publiques et donne un résumé du rapport de la Cour sur l exécution de la loi de finances par le Gouvernement. 10

11 Ce rapport qui est publié au Bulletin Officiel, constitue une véritable source d informations pour toutes les forces vives de la Nation. A côté de ces innovations découlant de la réforme institutionnelle qu a connue la Cour des comptes, d autres actions novatrices ont été entreprises par le management de cette institution. Il s agit notamment de l introduction des nouvelles technologies de l information et du développement de la coopération internationale. 11. S agissant des Nouvelles Technologie de l Information et de la Communication (NTIC) La Cour des comptes mène une double action à ce niveau : Elle doit s assurer du parachèvement de la mise en place d un système d information et de communication intégré reliant la Cour des comptes et les Cours régionales des comptes permettant ainsi la constitution d une banque de données partagées, mettant l ensemble des Juridictions en interconnexion et faisant de cet outil aussi bien un instrument de travail que d «auditing». La deuxième action tend à développer les capacités des magistrats visant l utilisation de logiciels d audit (IDEA notamment, ) dans les différents contrôles effectués par la Cour. 12. Concernant le positionnement sur la scène internationale Sur le plan international, la Cour fait partie de l INTOSAI (qui regroupe les Institutions Supérieures de Contrôle -ISC- des pays membres de l ONU) où elle joue un rôle actif en particulier au niveau des comités spécialisés créés par cette organisation internationale. 11

12 La Cour des comptes du Royaume du Maroc est un membre actif de Capacities Building Comittee. La Cour est membre de l AFROSAI qui rassemble les ISC africaines. Elle fait partie également de l ARABOSAI. La Cour est également membre de l Association des ISC ayant en commun l Usage du Français (AISCCUF). Elle participe aussi aux réunions des Cours des comptes méditerranéennes. Par ailleurs, la Cour a noué plusieurs relations de coopération avec de nombreuses Institutions, notamment le Government Accountability Office des USA (GAO), la Cour des Comptes Française, le Bureau du Vérificateur Général du Canada, la Cour des comptes Belge, le National Audit Office du Royaume Uni (NAO), le National Audit Office de la Chine (NAO), dans le but d échanger et de partager les informations, les expériences et les expertises ainsi que l organisation de visites et de séminaires, l envoi d experts et la formation des magistrats. II Quelles sont, par conséquent, les attributions des Juridictions Financières Marocaines, en tant que hautes institutions de contrôle des Finances Publiques avec attributions étendues et objectifs assignés? Voulues par les Hautes Instances du pays comme institutions supérieures de contrôle de référence, productrices de travaux de valeur et de qualité, en vue de garantir la bonne gouvernance, de rationaliser la gestion publique et de moraliser la vie publique, la Cour et les Cours régionales des comptes marocaines sont invitées, plus que par le passé, en raison de la stratégie globale du Maroc de se moderniser et d assurer son rôle de pays avant-gardiste sur les plans 12

13 socio-économique et démocratique, mais également appelées, en raison des attentes des citoyens en matière d information et de moralisation de la vie publique, à exercer un rôle accru, à travers les différentes attributions qui leurs sont dévolues par la loi, en terme de transparence, de responsabilité et de reddition des comptes. En ce sens, le législateur marocain a, bel et bien, su joindre l utile à l agréable, puisqu il avait cru bon de s atteler au modèle français marqué par l assurance des principes de l indépendance, de l impartialité et de la collégialité garanties par la juridictionnalité de ses procédures, tout en s inspirant du système anglo-saxon prônant les normes professionnelles internationales d Audit orientées vers la logique de performance et du résultat. Il convient de signaler qu en poursuivant leur objectif visant à participer activement à la rationalisation et à l optimisation de la gestion des deniers publics, dans un contexte économique et financier en quête de la performance et du résultat, tant à l échelle national qu international, les Juridictions financières marocaines, en vertu des nouvelles dispositions de la loi organique relative à la loi des finances (LOLF ) adoptée par le parlement l année courante 2014, sont appelées à jouer un rôle primordial, non seulement dans la performance des organismes publics, mais aussi dans la certification des comptes publics comme assurance raisonnable sur leur qualité et sur la situation financière du pays, sur son patrimoine et sur les risques auxquels il est exposé. 13

14 1- S agissant des missions et objectifs de la Cour des comptes. Outre ses attributions régaliennes de la régularité et de la conformité des comptes des comptables publics et du contrôle de la gestion des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques, la Cour des Comptes, indépendante des pouvoirs législatif et exécutif, autonome dans sa programmation des thématiques et gestions à contrôler et outillée par les méthodes modernes d Audit, largement inspirées des normes techniques internationalement reconnues, s adjuge la mission d auditer la performance des entités publiques, de contrôler et de faire suivi des déclarations de patrimoine, d auditer les comptes des partis politiques et vérifier la régularité des dépenses des opérations électorales, sollicitée d assister les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, en sus de la publication de ses travaux via les rapports particuliers et les décisions juridictionnelles ainsi que la présentation de son rapport annuel à Sa Majesté le Roi qu elle transmet au Chef du Gouvernement et aux Présidents des deux Chambres du Parlement et enfin, la présentation d un exposé de ses activités par le Premier Président devant le Parlement suivi d un débat. 1.1 Concernant la typologie des contrôles juridictionnels. Les deux attributions classiques assurées par la Cour des Comptes entant que juridiction spécialisée en matière des finances publiques sont caractérisées par leur aspect Juridictionnel avec ses multiples facettes, portant sur la régularité des opérations et la conformité des états financiers et budgétaires, elles concernent le Jugement des comptes des comptables publics ainsi que les comptes des comptables de fait qui usurpent les fonctions de comptables 14

15 patents, puis la Discipline Budgétaire et Financière exercée sur les décideurs de la gestion publique ainsi que sur leurs subalternes dont la responsabilité peut s avérer engagée devant la Cour S agissant des contrôles extra juridictionnels ou contrôles techniques. La Cour des Comptes exerce plusieurs autres types de contrôles visant la rationalisation de la gestion publique et la moralisation de la vie publique. Ces contrôles portent sur la gestion des deniers publics, l emploi des fonds, l emploi des fonds collectés par appel à la générosité publique, les dépenses des partis politiques, les opérations électorales, les déclarations obligatoires du patrimoine, outre la possibilité d assister le Parlement et le Gouvernement. Et comme nouveauté apportée par la dernière constitution de 2011, elle peut assister les instances judiciaires du pays dans les domaines relevant de ses compétences. Elle assiste aussi le Gouvernement dans les domaines se rapportant aux fonctions de l exécutif Concernant la Publication, Présentation, et exposition des décisions juridictionnelles, rapports particuliers et rapport d activités. Conformément aux mêmes dispositions de l article 148 de la constitution de 2011, la Cour des Comptes publie l ensemble de ses travaux y compris les rapports particuliers et les décisions juridictionnelles. 15

16 Outre la soumission, à Sa majesté le Roi d un rapport annuel sur l ensemble de ses activités, elle le transmet aussi au Chef du Gouvernement et aux présidents des deux Chambres avant sa publication au «Bulletin Officiel» du Royaume. Enfin, un exposé des activités de la cour est présenté par son Premier Président devant le Parlement. Il est suivi d un débat. 2- S agissant du rôle et attributions des Cours régionales des comptes. Fidèle à son choix irréversible de construire un Etat de droit démocratique moderne et décentralisé, et à la poursuite résolue d achever son processus de bonne gouvernance, de moralisation de la gestion de la chose publique dans le cadre du principe de corrélation entre les droits et les devoirs de la citoyenneté, le Maroc s est doté en 1996 de Cours régionales des comptes avec des attributions propres à elles qui consistent dans la tache d assurer le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et de leurs groupements. Un contrôle étendu et multiforme avec aspects juridictionnel, technique et consultatif qui porte sur environ 1740 collectivités territoriales Concernant les compétences juridictionnelles des Cours régionales des comptes (CRC). Elles sont le prolongement et la transposition, à l échelon local, de celles de la Cour des comptes au niveau national, elles concernent le Jugement des Comptes des Comptables Publics et des Comptables de Fait, et la Discipline Budgétaire et Financière. Ses jugements définitifs sont susceptibles d être portés en appel devant la Chambre d Appel de la Cour des Comptes. 16

17 2.2- S agissant du contrôle de la Gestion. Dans le cadre de sa compétence, la CRC assure le contrôle de la qualité de la gestion des services publics locaux ou décentralisés, des concessions et gestions déléguées de services publics locaux, et des entreprises dans lesquelles les CL et leurs groupements, les établissements publics locaux possèdent une participation majoritaire au capital ou un pouvoir prépondérant de décision, en vue d en apprécier la qualité et de formuler, éventuellement, des suggestions sur les moyens susceptibles d en améliorer les méthodes et d en accroître l efficacité, le rendement et la performance Concernant le contrôle de l emploi des fonds publics. Le but de ce contrôle par la CRC, est de s assurer de l emploi adéquat des fonds publics reçus par les associations ou tout autre organisme bénéficiant d apports au capital de la part d une CL ou tout organisme soumis à son contrôle S agissant du contrôle des Actes Budgétaires. Etant une attribution exclusive de la CRC, eu égard au principe de la territorialité, un Contrôle des Actes Budgétaires est exercé sur les CL et leurs groupements par l émission d avis sur les conditions d adoption et de mise en œuvre de leurs budgets Concernant les Déclarations Obligatoires de Patrimoine. En quête de transparence, de moralisation de la chose publique locale dans le cadre de l égalité des chances des citoyens, et au regard de son statut d institution juridictionnelle, constitutionnelle, indépendante et impartiale, la CRC est chargée de recevoir et de 17

18 contrôler les déclarations de biens faites par les différents responsables, gestionnaires et décideurs publics locaux et des chambres professionnelles. Il convient de souligner que si aucune mention n est faite pou les CRC, au niveau d autres attributions telles que celles de la présentation et la publication des décisions juridictionnelles, des rapports particuliers et des activités de la Cour, c est parce que les deux institutions ont le même statut et sont similaires, chapotées et encadrées par le Premier Président responsable de la présentation, de l exposition et de la publication des décisions juridictionnelles, des rapports particuliers et des activités de toutes les Juridictions Financières. Enfin, dans le cadre du chantier de réformes important initié par le Maroc avec le projet ambitieux de «Régionalisation Avancée», les Juridictions financières marocaines et les CRC surtout seront amenées à accompagner ce nouveau modèle d autogestion régional conçu par Sa Majesté le Roi au Maroc, et qui aura forcément des implications sur l étendu de leurs missions aussi bien au niveau quantitatif que qualitatif. Pour conclure, il convient d affirmer que toute réforme devrait s inscrire dans le temps et dans l espace et atterrir doucement et progressivement en tenant compte du contexte socio-économique et financier spécifique à chaque pays. Toute bonne gouvernance passe impérativement par la promotion d une reddition des comptes claire et transparente à tous les niveaux de responsabilité, en tant que pilier fondamental de l activité économique, financière et sociale de chaque pays. 18

19 Ce sont là quelques points de réflexion, inspirés essentiellement de l expérience marocaine en matière de contrôle, que nous partageons avec vous, pour contribuer à l amélioration du travail de nos institutions afin qu elles puissent être à la hauteur des aspirations des citoyens de nos pays respectifs. 19