Note du cabinet YMFL- Milon et Associés pour le Forum Français pour la Sécurité Urbaine.

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1 Note du cabinet YMFL- Milon et Associés pour le Forum Français pour la Sécurité Urbaine. Cabinet à taille humaine, composé de 7 avocats a développé depuis une vingtaine d années un département dédié aux collectivités locales autour principalement de trois axes : Marchés publics, Délégations de services publics, Droit de l urbanisme. Il intervient à ce titre ponctuellement en qualité d expert, auprès du Forum Français pour la Sécurité Urbaine lors de journées de formation. La police municipale : un objet juridique non identifié I Une mission de police administrative : partage des compétences entre le Maire, le Préfet et les présidents d EPCI... 6 I- 1 La répartition des compétences... 6 A - Les compétences du Maire La compétence du Maire : un pouvoir de police administrative générale La compétence du Maire : un pouvoir de police spéciale... 8 B Les compétences du Préfet Police administrative générale d Etat... 9 a) La police d Etat instituée dans certaines villes... 9 b) La substitution de compétences La police administrative spéciale du Préfet C. Les compétences du Président d EPCI I-2 Les limites de cette répartition A Police générale et police spéciale Cas de la Police générale et de la Police des édifices menaçant ruine cas de la police de la santé et de la salubrité B Concours de polices spéciales Cas de la police des animaux Police des déchets, police des installations classées et police de substitution.. 18 II Des missions de police judiciaire II-1 Les missions A. La police judiciaire dévolue au Maire B - Les missions de police judiciaire remplies par les agents de la police municipale21 1. Constatation des infractions (Code la route) Relevés d'identité Constatation d'infractions Page 1

2 II.2 La coopération des Polices A- Les conventions de coordination B- Les conventions de partenariat C- La commission consultative des polices municipales D- Les conseils locaux de prévention de la délinquance E- Le conseil pour les droits et devoirs des familles et accompagnement parental F- Le pouvoir de transaction du Maire G- La coproduction de la sécurité Page 2

3 La Police municipale est la structure constituée par l ensemble des agents municipaux et du Maire qui est placé à leur tête. La loi confère principalement deux missions aux polices municipales : 1 D une part, une mission dite de police administrative, c'est-à-dire des missions de maintien de l ordre public, de sûreté, de sécurité, et de salubrité publique (article L du code général des collectivités territoriales). Dans le cadre de cette police, le Maire et les agents ont donc vocation à intervenir en amont de tout événement. Ce pouvoir de police administrative se partage cependant entre le Maire, le Préfet, le ministre et le président du conseil général d une part et entre le régime de police générale et les régimes de polices spéciales d autre part. Selon sa caractéristique, la police administrative ne s exercera pas de la même manière, ce qui ne va pas sans poser quelques questions. 2 Les polices municipales ont d autre part, une mission de police judiciaire qui est une police d Etat et qui recouvre des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance. Dans le cadre de cette police, le Maire et les agents ont vocation à intervenir en relation avec la survenance d une infraction pénale déterminée. Le Maire est en effet le représentant de l Etat dans la Commune, et il a le statut d officier de police judiciaire. Les agents sont agents de police judiciaire adjoints. La police judiciaire tend à se développer si vite depuis une quinzaine d années que la question de ses moyens est aujourd hui très sérieusement posée par les collectivités et par les fonctionnaires eux-mêmes. Police administrative et police judiciaire sont donc les deux volets de l action de la police municipale en France. Avant d en présenter les contours et les problématiques, il convient de faire un bref rappel de l évolution du statut de la police municipale. Page 3

4 Evolution du statut Dès le Moyen-Âge, la police est avant tout une police des Communes. Les seigneurs ont à leur disposition des agents afin d assurer la police locale. Avec l affirmation du pouvoir du roi, une police d Etat apparaît qui n a eu de cesse de se développer. Toutefois, la révolution française crée les polices municipales modernes et Napoléon les réorganise afin de les mettre à la disposition du pouvoir central. La police municipale n a donc jamais disparu, la coexistence des deux polices a donc pour ainsi dire toujours existée ; La loi du 5 avril 1884 relative à l organise d une structure démocratique dans les Communes françaises, a défini le champ d action de la police municipale. Elle prévoit l existence des commissariats de police municipale dirigés par des commissaires. Ceux-ci sont nommés par le gouvernement, alors que le Maire nomme les agents et inspecteurs de police qui ont le statut d agents communaux. La loi du 23 avril 1941 étatise les polices municipales des Communes de plus de habitants et qualifie de gardien de la paix les anciens policiers municipaux désormais recrutés par l Etat. Ce n est qu en 1972, avec la mise en place des premières politiques de décentralisation que les policiers municipaux sont qualifiés d agents de la force publique et se voit conférer la qualité d agent de police judiciaire adjoint. Ce faisant, une partie des missions de la police d Etat retourne dans le giron des agents municipaux. Ce mouvement s accélère comme on le voit depuis quelques années. En 1980 le rapport Bonnemaison préconise la mise en œuvre de polices locales de sécurité 1 Le décret du 1 er avril 1992 crée les conseils communaux de prévention de la délinquance qui deviennent en 2002 les Conseils locaux de prévention de la délinquance Avec cet élargissement des missions, on voit apparaître en germes les premières difficultés de répartition des rôles entre police d Etat et police municipale. La loi du 15 avril 1999 tente ainsi de clarifier le partage des compétences entre les différentes polices en définissant les missions attribuées à la police municipale. 1 Gilbert Bonnemaison Commission des Maires sur la sécurité «Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité : rapport au 1 er ministre» ; éd. La documentation française février Page 4

5 - Les personnels de la police nationale et de la gendarmerie nationale ont une compétence générale (CGCT art ). - La police des campagnes est placée sous la surveillance des gardes champêtres et de la gendarmerie nationale. - La police municipale exécute les tâches relevant de la compétence du Maire. Elle est chargée d assurer l exécution des arrêtés de police du Maire et de constater par procès-verbaux les contraventions à ses arrêtés. Pourtant, depuis cette loi le champ d intervention de la police municipale continue de s étendre notamment dans le domaine de la police judiciaire. Le nombre de textes pris ces 10 dernières années illustre bien cette accélération. On citera notamment ; La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure - Habilitation des agents de police municipale à intervenir et constater des infractions constitutives d actes d incivilité tels que la divagation d animaux dangereux, des nuisances sonores et les jets d immondices Sa Circulaire d application du 26 mai 2003 sur renforcement de la coopération avec la police et la gendarmerie nationale. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit pour la première fois, et de manière prudente, certaine possibilités de transfert de pouvoirs de police du Maire au président d EPCI, renforcée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. La récente loi du 14 mars 2011 : LOPPSI II : contrôles d alcoolémie préventifs et contrôle antistupéfiants effectués après les accidents de la circulation sous l autorité d un agent de police judiciaire. La conséquence de ces textes est qu aujourd hui le partage des tâches entre les deux sortes de forces de police, Etatiques et municipales, ne correspond plus nécessairement à la répartition des compétences normatives en matière de police entre le représentant de l'etat et celui de la Commune : Page 5

6 I Une mission de police administrative : partage des compétences entre le Maire, le Préfet et les présidents d EPCI La police administrative concerne les missions relatives au bon ordre, la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques. A cette trilogie, le juge a ajouté la moralité publique et la dignité de la personne humaine. C est la principale mission de la police administrative (article L2212-2). Par ailleurs de très nombreuses lois organisent des polices administratives spéciales, conférant également aux autorités des pouvoirs spécifiques. Ces pouvoirs de police spéciale se caractérisent soit par un objectif autre que le bon ordre et la sécurité publique soit par une procédure de mise en œuvre différente, par exemple la consultation d organisme particulier comme préalable à la prise de décision. En matière de police spéciale, les agents de police municipale peuvent exercer leur mission soit au nom de la Commune, soit au nom de l Etat Etat,, et soit désormais au nom d un établissement public de coopération intercommunale. Les règles de répartition des compétences entre les autorités sont définies par les textes (I-1). Néanmoins, ces compétences ne vont pas sans se chevaucher, lorsqu une même situation peut être appréhendée par plusieurs autorités (I-2). I- 1 La répartition des compétences A - Les compétences du Maire 1. La compétence du Maire : un pouvoir de police administrative générale Le pouvoir de police administrative générale du Maire est délimité géographiquement et matériellement. a) matériellement : son objet est d assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Cet objectif se décline en des interventions non exhaustives mentionnées au code : il s agit notamment : - De la police de la voirie entretien des voiries, éclairage, enlèvement des encombrants, répression des dépôts ou objets de nature à nuire, stationnement - De la police de la tranquillité publique tendant à réprimer les rixes et attroupements qui troublent le repos des habitants - De la police à l égard de grands rassemblements d hommes (foires, marchés, jeux, et autres lieux publics) afin de préserver le bon ordre, - La police de la salubrité concernant les comestibles exposés en vue de la vente, la prévention des accidents et fléaux calamiteux incendies, inondations, Page 6

7 avalanches, épidémies, épizooties, en provoquant si nécessaire l intervention de l administration supérieure - la police contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l Etat pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés - la police des animaux dangereux qui pourraient occasionner des événements fâcheux Les Maires arrêtent les décisions, ils peuvent également procéder verbalement au rappel des dispositions, le cas échéant en convoquant l auteur en mairie. En matière de voirie, le Maire peut également, après mise en demeure sans résultat, faire procéder à l exécution forcée des travaux d élagage. b) Sur le plan territorial, le pouvoir du Maire est délimité: - par la limite des eaux dans les Communes maritimes. - S agissant des routes : toutes les routes situées sur le territoire de la Commune, y compris les routes nationales et départementales relèvent de la compétence du Maire, à l exception des «routes à grandes circulation» qui relèvent du pouvoir du Préfet. - les voies privées ouvertes à la circulation publique, relèvent également de sa compétence et comprennent les galeries marchandes, les chemins ruraux, les voies livrées à la circulation générale et à la promenade publique au sein du territoire d un port. Problème d éclairage, de circulation, de commodité du passage par la nécessité d élaguer des arbres, des questions de stationnement. - S agissant des voies dont l axe délimite les territoires de deux Communes, les deux Maires doivent s accorder et décider par des arrêtés concordant ou par un arrêté conjoint. La compétence de police du Maire peut dépasser également les limites communales en cas de mutualisation des moyens et effectifs des services de police municipale. Il s agit alors d événements particuliers et ponctuels (manifestations, catastrophes naturelles etc.) et l intervention du Maire est alors autorisée par le Préfet. Page 7

8 2. La compétence du Maire : un u pouvoir de police spéciale Des textes ont fait entrer dans le champ de compétence du Maire des pouvoirs de police spéciale. Il s agit de polices qui nécessitent une autorité de proximité, mais qui soit relèvent d un objectif autre que l objectif de la police administrative générale, soit requièrent une procédure particulière, soit relève d une autorité inhabituelle. - Police de la baignade. - Police des funérailles et des lieux de sépulture. - Police des animaux dangereux et malfaisants. - Police des déchets. - Police des établissements recevant du public. - Police des édifices menaçant ruine. - Police spéciale prévue par le code de l urbanisme : délivrance des autorisations de permis de construire ou de démolir, ou d interruption de travaux etc. - Police spéciale de la circulation et du stationnement. L objet de cette police est par exemple d interdire la circulation sur une voie soit pour préserver la tranquillité publique soit pour assurer la protection des espaces naturels, la qualité de l air, la protection d espèces animales ou végétales ou encore pour mettre en valeur certains sites à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. Les fins de cette police permettent de la distinguer de la police administrative générale de la voirie. B Les compétences du Préfet La police administrative est également l apanage de la police d Etat. Celle-ci se justifie le plus souvent, par l étendue géographique de son champ d intervention et/ou par l importance des moyens matériels qui doivent être mis en œuvre, qu il s agisse de police générale (1) ou de police spéciale (2). Notons dès à présent que si certains domaines d intervention sont dévolus aux Préfets, présidents de conseils généraux et ministres, les Maires ne sont jamais totalement écartés du pouvoir de police dès lors que leur intervention trouve à se justifier. Page 8

9 Aussi, les règles de compétences que nous allons énoncer font le plus souvent l objet d exceptions. 1. Police administrative générale d Etat Les Préfets détiennent des pouvoirs de police administrative générale qui se traduisent soit par l institution d une police d Etat dans certaines Communes (a) soit par un pouvoir de substitution du Maire (b). a) La police d Etat instituée dans certaines villes Les villes concernées par la mise en place d une police d Etat sont les suivantes : - les chefs-lieux de département. - Suivant arrêté ministériel, les Communes de plus de habitants, insérées dans un ensemble urbain ayant les caractéristiques de la délinquance des zones urbaines 2. Dans ces Communes le pouvoir de police du Préfet n est pas absolu. Le Maire conserve en effet des compétences : En ce qui concerne les grands rassemblements occasionnels de personnes et de manifestations ainsi que de rixes, tumultes dans les lieux publics, tapage nocturne le Préfet est compétent, mais s agissant de grands rassemblements habituels, le Maire conserve son pouvoir de police : réjouissances et cérémonies publiques, marchés, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics, ainsi qu en matière de litiges relatifs aux bruits de voisinage (CE 27 juillet 2005 Ville de Noisy le Grand) de police du rivage de la mer, et de la police des funérailles. Dans ces villes, le Maire n exerce aucun pouvoir hiérarchique sur le personnel de police. Celui-ci est intégré à la police nationale et relève donc du statut des fonctionnaires de l Etat. Néanmoins les agents sont chargés d exécuter les arrêtés de police du Maire, car ces arrêtés sont exécutoires. Le commissaire de police est donc chargé de les faire exécuter. De ce point de vue seulement le Maire donne toujours des instructions au personnel de police à qui il incombe de faire exécuter les règlements de police municipale. 2 René Chapus en 2001 mentionnent environ 2600 Communes placées sous ce régime Page 9

10 b) La substitution de compétences En dehors de ces villes, le Préfet se substitue au Maire dans deux séries d hypothèses, soit pour prendre des mesures applicables à plusieurs Communes soit au sein du territoire d une Commune, en cas de carence du Maire. Mesures dont le champ d application excède le territoire d une Commune : L intervention du Préfet doit se justifier par des circonstances particulières au sein du département. Elle doit se justifier aussi le plus souvent par la défaillance des Maires. Il s agit par exemple de l interdiction de la vente à emporter de boissons alcooliques entre 22h et 6 h, pour toutes les Communes du département, ou pour limiter la consommation d eau dans plusieurs Communes en cas de sécheresse ; Le Préfet intervient également si l ordre public est menacé dans plusieurs Communes limitrophes. C est le cas par exemple des endroits où il se fait de grands rassemblements d hommes, ainsi qu en matière de police des baignades et des activités nautiques. Au sein du territoire d une seule Commune,, en cas de carence du Maire. En cas de carence du Maire, le Préfet intervient à sa place et au nom de la Commune. C est donc la Commune qui supportera la responsabilité de la mesure prise. Il faut rappeler que le pouvoir de police du Maire est une compétence liée dès lors que les critères de mise en œuvre de la police administrative sont remplis : mesure indispensable, péril grave, situation particulièrement dangereuse pour l ordre public. Le Maire est donc tenu d agir. S il ne le fait pas, le Préfet doit se substituer à lui. Concrètement, le Préfet se substitue au Maire : o o o Après mise en demeure du Maire restée sans résultat. En cas d urgence (art CGCT). Cas par exemple de la fermeture provisoire d une boucherie charcuterie qui comportait des souches épidémiques de listériose, sans mise en demeure d agir adressée au Maire préalablement à la mesure de fermeture (CE 25 novembre 1994). en cas de désaccord des autorités locales. S agissant des sonneries de cloches, le Maire ne parvenant pas à un accord avec les autorités religieuses locales. Page 10

11 Conclusion : Malgré ce partage des compétences entre le Maire et le Préfet, il subsiste des cas de concours des pouvoirs de police générale. La règle est alors que les mesures prises sur le plan national n excluent pas la possibilité pour les Maires de prendre dans leur limite territoriale des mesures plus rigoureuses, c'est-à-dire plus restrictives des libertés des administrés (sauf texte contraire). 2. La police administrative spéciale du Préfet Les polices spéciales d Etat correspondent à des domaines dépassant le simple cadre de la Commune. Nous allons voir que lorsque les polices spéciales d Etat restent dans le cadre de la Commune, le Maire peut être compétent, soit en raison de péril grave et imminent, à soit en raison de circonstances locales particulières. - Marchés d intérêt national. - Police des chemins de fer : - Aérodromes aux termes de l article L213-2 du code de l aviation civile, le Préfet est seul compétent pour exercer les pouvoirs de police générale : Cette compétence s étend au pouvoir d autoriser l exploitation de taxis assurant la desserte d un aéroport, même lorsque cet aéroport est entièrement situé sur le territoire d une seule Commune. Il est également compétent pour interdire la circulation de certains véhicules sur l ensemble du territoire d une Commune, dès lors qu il s agit de réglementer la circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique située dans l emprise d un aérodrome. - Navigation aérienne. - Police des manifestations : proche de la police générale mais avec une organisation spécifique. Le Préfet peut en effet interdire des manifestations en cas de crainte de trouble, ou interdire dans les 24H précédant la manifestation et jusqu à dispersion, le port et le transport (sans motif légitime) d objets pouvant «constituer une arme» dans les lieux de la manifestation et dans les lieux avoisinant. - Gares routières : Cette compétence peut être déléguée au Maire. Dans ce cas le Maire agit au nom de l Etat et non pas au nom de la Commune dans le cadre de ses pouvoirs de police générale. Page 11

12 Certaines polices spéciales d Etat peuvent donner lieu à l intervention du Maire en cas de périls p graves et imminents.. Il s agit notamment : - Installations classées pour la protection de l environnement : - Santé publique : l intervention du Maire en présence d un péril grave et imminent doit respecter la procédure prévue par la police spéciale - OGM : les autorisations administratives relatives à la dissémination d organisme génétiquement modifiés relèvent exclusivement de la compétence du ministre de l agriculture. Toutefois le Maire s est vu conférer une compétence par le juge en cas de péril imminent ou de l existence de circonstances locales particulières. - Police de l Eau - Etablissement recevant du public. De la même manière en cas de circonstances c locales particulières,, le Maire peut intervenir en lieu et place du Préfet.. Il s agit de décisions jurisprudentielles. Protection de la nature : le Préfet est compétent, mais le Maire a le pouvoir de compléter les mesures prises pour en assurer l application sur le territoire de la Commune. Il ne dispose pas de pouvoir en revanche d y déroger, ni d atténuer la portée des interdictions prononcées par le Préfet sur le fondement des pouvoirs de police spéciale. Installations de ruches :La compétence du Préfet ne fait pas obstacle à ce que le Maire puisse sur la base de son pouvoir général de police prescrire toutes mesures utiles aux propriétaires de ruches pour assurer la sécurité des personnes. Chasse :Même possibilité pour le Maire de prescrire toutes mesures utiles. «Compte tenu des atteintes déjà portées à la sécurité des habitations de la Commune, le Maire a pu élargir de 150 à 200 mètres le périmètre interdit à la chasse autour des habitations, ou interdire la chasse sur le territoire de sa Commune pendant les vendanges et la cueillette de pommes. Bruits de voisinage ; compétence du Préfet. Le Maire peut prendre des dispositions réglementaires plus sévères, mais il ne peut pas prendre des mesures tendant à assurer la simple application des normes Télécommunication : le ministre chargé des télécommunications est compétent. Le Maire ne peut intervenir qu en cas de péril imminent ou de circonstances exceptionnelles propres à la Commune. Page 12

13 Une nouvelle autorité locale s est vue également attribuer des compétences de police depuis 2004 : C. Les compétences du Président d EPCI Le transfert de compétences du Maire au Président d un Etablissement publique de coopération intercommunale s est fait en deux temps. D abord en 2004 de façon encore très prudente, puis par la loi du 16 décembre 2010, encore récente et dont l application n est pas encore vraiment intervenue. Les EPCI à fiscalité propre regroupent les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de Communes Les syndicats de Communes ne sont pas des EPCI à fiscalité propre. Les Maires des Communes membres d'un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peuvent transférer au président de cet établissement que des attributions de police spéciale et à la condition que celles-ci se rattachent aux compétences transférées à l établissement. Cinq compétences sont ainsi concernées : - l'assainissement, - l élimination des déchets ménagers, - la réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, - l Organisation des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires. - la voirie. Les EPCI n ont donc pas vocation à exercer un pouvoir de police générale. Le transfert de compétences est automatique depuis la loi de 2010 pour les trois polices spéciales que sont l élimination des déchets, l assainissement et la réalisation d aires d accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, au sens où en l absence d opposition durant un certain délai de la part des Maires concernés, le transfert est opéré automatiquement. Mais il reste facultatif, c'est-àdire que les Maires peuvent s y opposer. Concernant la police de la voirie et la police d organisation des manifestations culturelles et sportives le transfert n est pas automatique : il faut que l EPCI soit compétent en matière de voirie et que le Maire ait donné son accord pour qu elle soit transférée. Page 13

14 Le caractère facultatif de ce transfert de compétences tient au fait que ces deux polices ont des recoupements avec le pouvoir de police général. - La police de la voirie est pour partie une police spéciale (ainsi que nous venons de le voir) s agissant de circulation et de stationnement, et pour partie une compétence de police générale s agissant de salubrité, de sûreté et de tranquillité publique. - La police des manifestations culturelles et sportives est une police spéciale, mais elle recoupe pour une part importante des objectifs de maintien de l ordre public appelant l intervention du pouvoir de police général du Maire. Par mesure de clarté, le transfert de ces deux polices à un EPCI doit donc faire l objet d un accord exprès des Communes concernées et être dévolu à un EPCI compétent dans les domaines concernés. Le transfert des pouvoirs de police au président de l'epci n'est pas définitif, il peut être retiré dans les mêmes conditions que celles de l'accord. De ce point de vue, le transfert ne dessaisit donc pas les Maires des Communes concernées. En outre, le pouvoir de police du président de l'epci s'exerce sous le contrôle administratif du Préfet et le pouvoir de substitution du Préfet est applicable aux pouvoirs de police exercés par le président de l'epci, de la même façon que pour les pouvoirs du Maire. Enfin, les l présidents d'epci n'ont aucune compétence en matière de police générale. En l'absence de pouvoir de police générale exercé par les présidents d'epci, c'est sous la seule autorité du Maire que les agents de police municipale exercent leurs missions. Cette nouvelle répartition des pouvoirs entre les Maires et les présidents des EPCI pose deux difficultés: 1) Les agents de police municipale recrutés par les EPCI, exercent deux types de fonctions. D une part des fonctions dans les Communes dans lesquelles ils sont affectés, ces agents sont alors sous l autorité du Maire, et d autre part des fonctions dans le domaine des polices transférées à l EPCI, les agents sont alors sous l autorité du président de l EPCI. Les agents sont donc pris entre deux autorités de police. 2) En second lieu, dès lors que les transferts de compétences sont facultatifs, les Maires peuvent décider de s y opposer y compris dans le cadre des transferts automatiques de police. On pourra alors dans les mois qui viennent (la loi est encore toute récente), se retrouver dans trois types de situation : Page 14

15 - la situation où un EPCI regroupant plusieurs Communes mettrait des agents en place sur une partie seulement du périmètre communautaire; celle où les Maires auraient donné leur accord. - la situation où les domaines du pouvoir transféré varieraient selon les Communes, le président de l EPCI n exerçant pas les mêmes polices sur la totalité du territoire communautaire (ses compétences dépendant du pouvoir de police transféré). - les situations où des Maires s étant opposés au transfert de compétences automatique dans les 3 domaines de police (dans le délai de 6 mois suivant la date de l élection du président de l EPCI), le président de l EPCI notifierait à son tour son refus «que les pouvoirs de police spéciale des Maires des Communes membres lui soient transférés de plein droit» (ce que le président a également le droit de faire aux termes de la loi). Dans ce cas, le transfert des pouvoirs de police n aurait pas du tout lieu. Malgré une répartition des compétences complexe mais déterminée, il subsiste de nombreux cas de concours de police. En voici quelques exemples à titre illustratif avec la solution retenue par le juge. I-2 Les limites de cette répartition Le concours de deux polices tient souvent au fait qu elles peuvent avoir la même finalité. A Police générale et police spéciale 1. Cas de la Police générale et de la Police des édifices menaçant ruine Dans une affaire jugée le 8 janvier 1997, les propriétaires d un terrain en pente projetaient de faire édifier 3 chalets. Pour cela, ils firent élever un remblai, soutenu à sa base par un enrochement afin de constituer l assise de leurs bâtiments. Le Maire de la Commune dans un premier temps avait ordonné l interruption des travaux en raison notamment de l instabilité du remblai et des risques d éboulement qui en résultaient. Dans un deuxième temps, le Maire, après expertise avait levé avec effet immédiat cet ordre d interruption. Page 15

16 C est la légalité de ces deux arrêtés qui fut soumise au juge, au motif que le Maire n avait pas respecter la procédure du code de la construction et de l habitation en matière de police spéciale relative aux immeubles menaçant ruine. Cette affaire a été l occasion pour le juge de faire le point sur l usage de ces deux polices. Il y affirme ainsi que «dès lors que le danger invoqué provenait, non d une cause naturelle extérieure à l ouvrage de soutènement, mais de l Etat de celui-ci [ ] le Maire ne pouvait légalement intervenir pour assurer la sécurité des personnes et des biens qu en suivant la procédure prévue par le Code de la construction et de l habitation. En d autres termes, c est la nature du danger (interne ou externe au bâtiment) qui permet de définir la police à mettre en œuvre. Dans un arrêt plus récent du 10 octobre 2005 (Commune de Badinières) le juge a précisé encore l articulation entre ces deux polices. En l espèce, suite à un incendie violent survenu dans un immeuble, les procès verbaux de gendarmerie et les témoignages de pompiers établissaient qu un risque important d éboulement de l immeuble existait. C est sur ces motifs que le juge administratif a confirmé l arrêté du Maire qui décidait sur le fondement de sa police générale, de procéder à sa démolition immédiate. Au regard de la jurisprudence précédente, cette solution pouvait paraître étonnante. Pourtant le juge a rappelé que si la police spéciale des immeubles menaçant ruine s applique dès lors que la cause du danger est interne au bâtiment, la police générale trouve également à s appliquer dès lors qu une situation d urgence de gravité particulière de péril résultant de l Etat de l immeuble est avérée. En d autres termes, l urgence et la gravité particulière du péril justifiaient l objectif de sécurité publique qui anime la police administrative générale et prévalait sur la mise en œuvre de la police spéciale. 2. cas de la police de la santé et de la salubrité Au titre de son pouvoir de police générale, le Maire est responsable de la salubrité publique. A ce titre, le Maire doit «pourvoir d urgence à toutes les mesures d assistance et de secours et, s il y a lieu, de provoquer l intervention de l administration supérieure [ ]» (article CGCT). Le Préfet quant à lui détient le pouvoir de police spéciale en matière de santé publique. Page 16

17 Dans une affaire qui a donné lieu à un arrêt du conseil d Etat le 14 novembre dernier, un Maire avait signalé au Préfet un logement insalubre dans le cadre de son pouvoir de police relatif au maintien de la salubrité publique. Or le Préfet, avait refusé de faire procéder à une visite du logement par la direction départementale des affaires sanitaires, ce qui devait constituer la première étape de mise en œuvre de la police spéciale dévolue au Maire pour faire cesser l insalubrité. C est dans ces conditions que le Maire de la Commune de Rodez avait saisi les juridictions. Le juge a rappelé que si le Maire est tenu de veiller au respect des règles de salubrité sur le territoire de la Commune, en revanche, la prescription de mesures de nature à faire cesser l insalubrité dans une logement relève de la compétence des services de l Etat disposant du pouvoir de police spéciale. Le Préfet devait donc, en l espèce intervenir pour faire procéder à une visite du logement. B Concours de polices spéciales 1. Cas de la police des animaux Dans un arrêt du 15 novembre 2010, le juge administratif a eu à trancher sur le partage de compétence existant entre Maire et Préfet dans l exercice du pouvoir de police vis-à-vis des animaux et de leur propriétaire. Dans cette affaire, le Maire de Didenheim, averti par la société protectrice des animaux, avait adopté un arrêté ordonnant d enlever un poney et un veau mal traités à leur propriétaire indélicat, pour les faire placer auprès d une association protectrice EQUISAUVE. Le propriétaire porta l affaire devant le tribunal administratif en arguant de l incompétence du Maire pour prendre un tel arrêté. En première instance, le tribunal a confirmé l arrêté et le fondement qu avait retenu le Maire en se fondant à la fois sur la protection de l ordre public et sur la police spéciale du Maire en matière rurale fondé sur l article L du code rural relatif aux animaux dangereux. L article dispose en effet qu en cas de danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques le Maire peut [ ] sans formalités préalables, ordonner par arrêté que l animal soit placé dans un lieu de dépôt adapté à l accueil et à la garde de celui-ci. Page 17

18 Mais en appel la cour administrative d appel de Nancy a annulé l arrêté en rappelant que les mauvais traitements envers les animaux ne relèvent ni du bon ordre, ni de la sécurité ou de la salubrité publique. Le juge d appel a rappelé également que l article du code rural mentionné ne trouvait à s appliquer que contre les animaux présentant un risque imminent pour les personnes et les animaux domestiques et non pour les animaux maltraités. Cette affaire est intéressante parce qu elle aurait pu prendre une autre tournure si le pouvoir de police du Préfet avait été mis en œuvre. Le Préfet dispose en effet d une compétence pour placer un animal en danger, sur le fondement d un article R du code rural. Ce pouvoir de police du Préfet est en outre complété par l action des fonctionnaires des services du ministère de l agriculture (direction départementale des risques sanitaires). On précisera enfin qu en l espèce, une action pénale aurait pu être intentée pour mauvais traitements volontaires sur animaux, infraction punie d une amende de 4 ème classe. Cette condamnation aurait permis au tribunal de décider la remise de l animal à une œuvre de protection reconnue d utilité publique ou déclarée. 2. Police des déchets,, police des installations classées et police de substitution Une question d évacuation des déchets a également pu montrer que plusieurs procédures pouvaient coexister. Arrêt du 11 janvier 2007 «Ministre de l Ecologie et du Développement durable» Dans cette affaire la question s est posée de savoir qui était compétent pour faire en sorte qu un déchet plus ou moins dangereux soit évacué. En l espèce 443 tonnes de pneumatiques avaient été stockés dans un dépôt sur le territoire de la Commune de Rougé. Le juge a rappelé que si le Maire est bien détenteur du pouvoir de police des déchets et qu il peut à ce titre imposer au détenteur des déchets de les éliminer, le Préfet peut également soit, en cas de carence du Maire prendre sur le fondement de ce même pouvoir de police, les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l homme, soit lorsque les déchets sont issus de l activité d une installation classée pour la protection de l environnement, exercer à l encontre de l exploitant ou du détenteur de l installation, les mesures pour assurer le respect de l obligation de remise en Etat prévue par les dispositions du code de l environnement. Page 18

19 On voit donc que pour un seul objectif : l élimination des déchets, plusieurs solutions étaient possibles. Celles-ci néanmoins prennent des formes différentes en s adressant notamment à des personnes différentes. On retiendra qu il convient de se poser les bonnes questions avant la mise en œuvre de la police. De nombreux autres exemples font Etat de la difficulté à tracer la frontière entre les différentes polices, les procédures à respecter ou l objet à poursuivre. Ces difficultés sont malheureusement appelées à subsister : Dans cet exemple précisément on reconnaîtra en effet, qu il est légitime que le Maire conserve la police des déchets parce qu il est une autorité de proximité, donc la plus à même de prendre la décision. Il est également légitime que le contrôle des installations classées soit détenu par le Préfet compte tenu des spécificités techniques auxquelles ce contrôle fait appel. Il est normal enfin, qu en cas de carence du Maire à exercer son pouvoir de police, le Préfet puisse y suppléer. Le principe reste que l existence d une police spéciale ne fait pas nécessairement obstacle à l exercice de la police générale, ni surtout à l exercice d une police générale plus rigoureuse. Page 19

20 II Des missions de police judiciaire Il y a police judiciaire dès lors que les opérations à qualifier sont en relation avec une infraction pénale déterminée. Si elles sont liées à une telle infraction, elles relèvent de la police judiciaire, sinon ces opérations relèvent de la police administrative 3. Un critère finaliste a donc été retenu par le juge pour qualifier la nature de la police 4. Il faut préciser que la notion d infraction déterminée ne signifie pas «infraction effectivement commise» : une filature par exemple d un malfaiteur qui s apprête à commettre une infraction déterminée constitue une opération de police judicaire. De la même manière l infraction peut être simplement supposée et donner lieu à des missions de police judiciaire. Il en découle que l activité de police judiciaire est extrêmement étendue. Il est même courant qu une mesure de police administrative se transforme en cours de route en une mesure de police judiciaire (cas par exemple d un barrage routier renversé par un fuyard). Les agents doivent alors assumer les conséquences de ce changement en rendant des comptes aux autorités concernées. Ils doivent en outre faire attention à leurs attributions de pouvoirs dans le cadre de cette autre police. L accomplissement des missions de police judiciaire donne lieu à un certain nombre de missions dont je vous propose de dire un mot. Devant l augmentation de ces missions de nouveaux outils de coopération ont été mis en place entre police municipale et police d Etat dont je vous parlerai ensuite. II-1 Les missions A. La police judiciaire dévolue au Maire Par nature la police judiciaire relève de la police d Etat. 3 L intérêt pratique de la distinction entre police administrative et police judiciaire porte d une part sur la compétence juridictionnelle (le contentieux de la police administrative est porté devant les juridictions administratives, et le contentieux de la police judiciaire est porté devant les juridictions judiciaires) et d autre part sur l imputation de la responsabilité. La responsabilité peut être incombée soit à l Etat soit aux Communes ou au département en matière de police administrative. Elle incombe toujours à l Etat en matière de police judiciaire. 4 Les arrêts Baud et Dame Noualek ont consacré le critère de la distinction entre police adminsitrtive et police judiciaire. Page 20