Introduction Pearson Education France Financer les villes d'afrique Thierry Paulais

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1 Les pays africains font face à d importants enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Parmi ces enjeux, la question urbaine ne fait pas encore partie des toutes premières priorités des gouvernements, ni de celles de la communauté internationale dans ses interventions sur le continent. Pourtant, l Afrique connaît le plus fort taux de croissance urbaine de la planète. Les villes d Afrique doivent se préparer à accueillir plus de 300 millions d habitants supplémentaires dans les vingt prochaines années. Pour donner l échelle de ce que cela signifie concrètement, précisons que cela équivaut à réaliser un ensemble de villes suffisant pour recevoir l ensemble de la population actuelle des États-Unis d Amérique. Ces faits vont nécessairement conduire les politiques publiques à accorder à l avenir plus d importance à la question urbaine et à son financement. Les besoins en investissements nouveaux qu implique l accueil de ces urbains supplémentaires vont s ajouter aux montants nécessaires pour rattraper les déficits accumulés dans la plupart des villes en matière d infrastructures, d équipements et de services essentiels. Les dysfonctionnements qui résultent de ces retards handicapent déjà de façon notable la productivité des économies africaines, au même titre que le manque en énergie ou les lacunes en infrastructures de transports, par exemple. Le sous-investissement urbain n est pas un phénomène récent. La réponse des États et des quelques bailleurs de fonds engagés dans ce secteur s articule depuis les années 1980 autour de la décentralisation et de la bonne gouvernance. Augmentation, régularité et prévisibilité des transferts d État, aménagement de la fiscalité locale et progression des ressources propres, accompagnés de progrès en matière de gestion et de management, et enfin du financement des bailleurs de fonds, devaient conduire les villes sur le cercle vertueux de la croissance pérenne.

2 2 FINANCER LES VILLES D AFRIQUE Force est de constater que cette approche éminemment louable s est révélée finalement insuffisante en dépit de progrès indéniables. Les expériences réussies et le discours souvent convenu sur les vertus de la décentralisation ne peuvent occulter le fait que la desserte en infrastructures, les services de base et les conditions de vie de la majorité des citoyens ont continué à se dégrader dans la plupart des villes, notamment subsahariennes, et ce dans des proportions parfois dramatiques. L écart croissant entre investissements réalisés et besoins justifie un changement d échelle drastique dans les volumes de financements mobilisés pour les villes. Parallèlement à la poursuite des efforts pour augmenter la solvabilité et les capacités de réalisation des collectivités, ce sont les modalités de financement de l urbanisation comme les systèmes de financement eux-mêmes qui sont à repenser. L objet de cet ouvrage est de présenter un éclairage méthodologique général, de procurer des exemples et des pistes opérationnelles pour engager un processus de renforcement et de modernisation des systèmes de financement de l investissement local des villes. Le financement de l investissement local s inscrit pour une part dans le vaste ensemble des finances des collectivités locales. Celui-ci renvoie à des thèmes distincts, ceux des finances publiques, du droit administratif, de la fiscalité, du contrôle et de l encadrement de l endettement sous-souverain, de la gestion et de la gouvernance urbaine, etc. Le financement de l investissement local renvoie également à d autres secteurs, comme ceux du foncier, des politiques d aménagement et de l habitat. Ces thèmes et ces secteurs constituent eux-mêmes des champs d études extrêmement vastes et ne pouvaient naturellement pas être traités dans leur globalité : le texte leur accorde une importance variable proportionnelle à leur proximité avec le sujet de l ouvrage et n aborde que les aspects qui interfèrent directement avec ledit sujet. En outre, l Afrique est un ensemble hautement diversifié (des points de vue institutionnel, économique, sociologique, culturel, géographique, etc.) et il serait vain de chercher à être exhaustif dans les analyses, comme de proposer des solutions types prétendument applicables partout au prétexte qu elles ont réussi dans tel ou tel contexte. Au contraire, il faut insister sur le fait qu aucune des expériences présentées dans le texte n est transposable telle quelle. Il faut ajouter que les trois constituants du sujet l investissement, le financement, la ville sont des thèmes éminemment transversaux. Ils sont par conséquent appréhendés avec les outils de champs disciplinaires différents, par des professions différentes, avec les points de vue de secteurs d intervention différents, au sein d institutions ayant des organisations différentes et des

3 3 intérêts différents. Cela ne manque pas de susciter des divergences d approches méthodologiques et opérationnelles, jusque dans les définitions des termes mêmes. Le texte tente de préciser les notions en vigueur et met les débats en perspective. Les difficultés terminologiques et conceptuelles commencent d ailleurs dès la définition du champ géographique de l analyse, puisque le terme d Afrique lui-même fait l objet d acceptions différentes. Pour les Nations unies et d autres d institutions (Union européenne, OCDE, BAD, UCLG, etc.), l Afrique correspond au continent africain. Pour la Banque mondiale et un certain nombre d agences ou bailleurs de fonds bilatéraux (AFD, GIZ, etc.), l Afrique correspond à l Afrique subsaharienne ; l Afrique du Nord est rattachée à un ensemble régional appelé Middle East and North Africa (MENA), ou encore Méditerranée 1, selon les pays qu il englobe et selon les cas. Compte tenu de ses objectifs propres, ce livre considère deux cercles concen triques : le premier cercle est l Afrique subsaharienne. Le cœur de cible de l ouvrage porte sur les pays les moins développés ; par conséquent, la République sud-africaine, qui fait partie de cet ensemble du point de vue géographique, est considérée comme un cas à part du point de vue économique ; le deuxième cercle est constitué du continent africain (le «continent») dans sa totalité ; il permet de prendre en compte les expériences les plus riches d enseignements des pays à revenus intermédiaires du Maghreb. Le texte se réfère à l un ou l autre de ces cercles selon le sujet abordé et les données disponibles. Un troisième cercle enfin est considéré dans certaines parties de l ouvrage : celui des pays extérieurs au continent, qui fournissent les exemples jugés éclairants ou éventuellement adaptables aux contextes du continent africain, issus de pays émergents ou de pays parmi les plus développés. La situation est également confuse lorsqu il s agit du découpage en grands ensembles régionaux. Il existe des différences importantes dans la définition de ce qu il est convenu d appeler Afrique de l Ouest, Afrique de l Est, Afrique centrale, etc. entre les différentes sources. Il en résulte des risques de grande confusion si on cherche à comparer des données ou à mettre en évidence des évolutions en utilisant des sources différentes. 1. Certains pays, comme la Mauritanie et Djibouti, sont rattachés de façon différente (soit à l Afrique soit à MENA) selon les institutions recourant à cette organisation géographique.

4 4 FINANCER LES VILLES D AFRIQUE Le présent ouvrage fait référence au seul découpage adopté par la Banque mondiale spécialement pour son World Development Report 2009 (Reshaping Economic Geography), qui paraît le mieux adapté aux réalités géographiques et économiques du continent. Il est différent de celui utilisé par la Banque pour son usage administratif. Il est également différent de ceux utilisés par UN-Habitat 2. Figure 1 Le découpage en grands ensembles régionaux adopté. Nord Ouest Est Centre Grandes régions d Afrique Sud Source : d après World Bank WDR Dont les State of African Cities édition 2008 et édition 2010 n utilisent d ailleurs pas le même découpage.

5 5 L ouvrage est organisé en cinq parties plus un dossier annexe d études de cas. Le chapitre 1 est consacré aux techniques et principes fondamentaux qui régissent le champ du financement de l investissement local. Il commence par un essai de définition de ce qu il faut entendre par investissement local. Il expose un ensemble de thèmes et de méthodes qui sont au cœur de la pratique opérationnelle : les notions d action collective et de maîtrise d ouvrage collective, les pouvoirs d agglomération, les différentes façons de financer les investissements locaux, les différents types d outils de financement, l analyse de l investissement, la planification stratégique, les analyses financières prospectives. Il présente des techniques et produits de financement spécifiques relativement récents ou nouveaux, comme ceux liés à la problématique du changement climatique. Il propose une synthèse de l économie de l investissement public et des débats existants sur les relations entre croissance et investissement local ou sur la légitimité et la justification de l emprunt. Il rappelle les principes de l analyse et du choix des investissements et de la programmation stratégique, les éléments de ce qui constitue la gouvernance au niveau local ainsi que de l approche contractuelle dans ses aspects opérationnels. Il recense les différentes sortes d analyse financière des collectivités locales et compare leur pertinence relative en fonction des contextes. Enfin, ce chapitre tire les enseignements de certains aspects de la crise économique et financière de 2008 qui sont en rapport direct avec la question de l investissement local. Le chapitre 2 est consacré au contexte de l urbanisation et des politiques sectorielles sur le continent. Il aborde successivement les mutations des économies africaines, la démographie, les prévisions de croissance urbaine, les enjeux et les opportunités que recouvre le processus d urbanisation des points de vue économique et social. Il examine les nouveaux défis que posent les perspectives des changements climatiques sur les plans économique, humain et du financement des actions d adaptation et de mitigation. Il expose les éléments clés de la question foncière qui constitue la pierre d achoppement des politiques urbaines pour la plupart des pays. Il présente une analyse des secteurs de l aménagement et de l habitat et des conséquences économiques des dysfonctionnements qui les affectent. Enfin, ce chapitre rappelle les différentes méthodes d évaluation des montants d investissement en infrastructures qui ont été utilisées jusqu ici, compare leurs résultats et effectue sa propre estimation théorique des montants d investissement local nécessaires en fonction des prévisions de croissance par grands ensembles régionaux et d un certain nombre d hypothèses sur des standards d équipement. Le chapitre 3 est consacré aux questions de la décentralisation, de la fourniture des services de base et de la gouvernance locale sur le continent. Il commence par une mise en perspective du mouvement de décentralisation dans ses

6 6 FINANCER LES VILLES D AFRIQUE dimensions administrative, politique et budgétaire, et poursuit par une analyse du paysage institutionnel des collectivités locales et de son évolution. Il procède ensuite à une estimation des capacités financières des collectivités locales et une appréciation théorique des capacités d emprunt correspondantes sur la base d un certain nombre d hypothèses. Il expose les enjeux sociaux et économiques de l organisation et de la gestion des services de base et les challenges de leur financement. Il examine les questions relatives à la gouvernance urbaine et à ses conséquences sur la capacité de mise en œuvre des investissements au niveau local. Enfin, ce chapitre rappelle l importance du concept de situation fragile sur le continent et en propose une déclinaison à travers une notion nouvelle de «ville fragile». Le chapitre 4 est consacré au cadre du financement de l investissement sur le continent et aux nouvelles sources de financement qui sont apparues dans une période récente. Il présente d abord les systèmes de financement des collectivités locales, puis les systèmes financiers et de financement des investissements. Il examine le rôle des banques et institutions régionales ou nationales de développement et leurs perspectives d évolution. Il décrit le dispositif d outils et de mécanismes de financements locaux existant actuellement. Il propose un panorama et un bilan des partenariats public-privé des dernières décennies, plus spécialement en milieu urbain, et une lecture de leurs perspectives d évolution. Il expose ensuite les rôles et importances respectives de nouveaux acteurs du financement qui prennent une importance grandissante, comme les fondations philanthropiques, les pays émergents au premier rang desquels la Chine, les fonds souverains et les fonds d investissement. Il analyse les enjeux et le potentiel que représentent pour l investissement local deux sources de financement relativement nouvelles et croissantes : la finance carbone et les transferts des migrants. Enfin, ce chapitre fournit un aperçu du secteur de la micro-finance, dans la mesure où la gestion et le financement des institutions de ce secteur pourraient constituer un exemple pour les collectivités locales, et évoque l échelon intermédiaire de la méso-finance dont le développement encore ténu est susceptible de se révéler précieux, notamment dans le secteur de la petite production immobilière privée. Le chapitre 5 est consacré aux orientations stratégiques et opérationnelles en matière de financement de l investissement, dans la perspective de l exception nelle croissance urbaine des prochaines décennies. Il cible plus particu lière ment l Afrique subsaharienne. Il débute par un ensemble de textes de problématique générale (changer d échelle, changer de paradigmes, l inévi - table renforcement du rôle des collectivités locales, privilégier le financement endogène) qui, partant de la mise en relation entre estimation des besoins et capacités d emprunt des collectivités, cristallisant les analyses des chapitres

7 7 précédents et les leçons tirées des études de cas du dossier annexe, définissent les éléments de stratégie. Il examine ensuite les solutions de renforcement des outils de financement existants et présente les différentes étapes possibles dans un processus de modernisation des systèmes de financement. Il expose les conditions auxquelles le recours au marché des capitaux et la mobilisation des établissements de crédit peuvent répondre à la demande. Il aborde la question de la mise en place de nouveaux outils de financement et les différentes options, notamment en fonction de la taille du marché. Il suggère le recours à des fonds d investissement local de nouvelle génération, sur la base d une série d exemples issus d autres continents. Il décrit les caractéristiques d un cadre légal et réglementaire adapté à l endettement en sous-souverain. Il décline les conditions auxquelles les techniques de financement par le foncier et l aménagement, dont l utilisation paraît inéluctable à terme en Afrique, pourront effectivement être mises en œuvre. Il propose des orientations et des mesures pour optimiser les effets levier du secteur de l habitat en matière de ressources propres des collectivités locales et d activités économiques. Enfin, ce chapitre formule la proposition d une initiative spéciale en faveur des villes des États fragiles. Le dossier annexe regroupe huit études synthétiques qui portent sur la République du Cap-Vert, l Égypte, le Ghana, le Maroc, le Nigeria, la RSA, le Sénégal et la Tunisie. Il ne s agit pas de monographies visant à une présentation exhaustive de la décentralisation et des finances locales par pays, mais d études de cas spécifiquement ciblées sur des ensembles pays-outils de financement de l investissement local. La sélection a été effectuée sur le continent parmi les exemples les plus significatifs ; elle est représentative de la grande diversité des situations nationales en termes de taille des marchés de l investissement et couvre l ensemble des cas de figure existants pour ce qui est des outils de financement. Le dossier conclut par une synthèse analytique de ces différentes études de cas et les principaux enseignements qu on peut en tirer, lesquels ont alimenté les analyses ou propositions des différentes parties du livre. La ville est potentiellement un moteur de croissance économique et de création d emplois, sous réserve que les politiques publiques favorisent et encadrent adéquatement son développement. La crise économique de 2008 a montré à quel degré les domaines de l habitat, de l aménagement et de la gestion des villes étaient imbriqués avec l univers de la finance et le fonctionnement global de l économie. Le financement de l investissement local, sujet central de ce livre, constitue en fait une sorte de fil rouge qui permet d aborder un vaste ensemble de questions devenues aujourd hui essentielles pour les sociétés du continent.