Enchères et gestion publique

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1 Enchères et gestion publique Rapports Élie Cohen Michel Mougeot Commentaires Roger Guesnerie et Jean-Philippe Cotis Compléments Bernard Caillaud, Sylviane Gastaldo, Caroline Montalcino et Pierre-Alain Roche

2 Réalisé en PAO au Conseil d Analyse Économique par Christine Carl La Documentation française. Paris, ISBN : «En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l autorisation expresse de l éditeur. Il est rappelé à cet égard que l usage abusif de la photocopie met en danger l équilibre économique des circuits du livre.»

3 La création du Conseil d Analyse Économique «répond à la nécessité pour un gouvernement trop souvent confronté à l urgence, de pouvoir se référer à une structure de réflexion qui lui permette d éclairer ses choix dans le domaine économique. J ai souhaité aussi créer un lien entre deux mondes qui trop souvent s ignorent, celui de la décision économique publique et celui de la réflexion économique, universitaire ou non. J ai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes les sensibilités. Le Conseil d Analyse Économique est pluraliste. C est là un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent pouvoir s exprimer en toute indépendance. Cette indépendance je le sais vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-même. Ces délibérations n aboutiront pas toujours à des conclusions partagées par tous les membres ; l essentiel à mes yeux est que tous les avis puissent s exprimer, sans qu il y ait nécessairement consensus. La mission de ce Conseil est essentielle : il s agit, par vos débats, d analyser les problèmes économiques du pays et d exposer les différentes options envisageables.»... Lionel Jospin, Premier Ministre Discours d ouverture de la séance d installation du Conseil d Analyse Économique, le 24 juillet Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.

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5 Sommaire INTRODUCTION...7 Jean Pisani-Ferry RAPPORTS Préambule Élie Cohen et Michel Mougeot 1. Pourquoi ce rapport du CAE? Les faits en toile de fond Que nous apprend la théorie? Quelle place pour les enchères dans la gestion publique? Enchères et action publique Conclusion Enchères, gestion publique et concurrence pour le marché...25 Michel Mougeot 1. Introduction Propriétés des mécanismes d enchères Enchères et gestion publique Conclusion Annexe 1. Théorème d équivalence du revenu Annexe 2. Le cas d une loi uniforme Annexe 3. Capacités d échange en Europe occidentale Enchères et action publique Élie Cohen Introduction Enchères ou soumission comparative : que nous enseigne la théorie? La pratique des enchères pour l attribution de licences UMTS Le secteur des télécommunications après l attribution des licences UMTS : l impasse Économie politique d une politique publique Revue de la procédure UMTS et leçons à tirer pour les autres secteurs 174 Conclusion Épilogue ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 5

6 COMMENTAIRES Roger Guesnerie Jean-Philippe Cotis COMPLÉMENTS A. Concurrence et commande publique Caroline Montalcino B. Ententes et capture dans l attribution des marchés publics Bernard Caillaud C. Délégations de service dans le domaine de l eau et de l assainissement en France Pierre-Alain Roche D. Les enchères dans l allocation initiale des permis d émission négociables Sylviane Gastaldo RÉSUMÉ SUMMARY CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

7 Introduction Les modalités d allocation des fréquences de téléphonie mobile de troisième génération ont suscité un vif débat dans le public et parmi les économistes. À juste titre : le dossier UMTS offre un cas d étude exemplaire, parce qu il conduit à faire retour sur un ensemble de questions profondes touchant aux responsabilités et aux modalités d action de la puissance publique dans un contexte d économie de marché. Ces questions sont très actuelles car récemment encore, l appartenance des télécommunications au secteur public dispensait de s interroger de manière précise sur les différents rôles de l État. Elles sont très importantes, parce que les enjeux d un dossier comme l UMTS touchent au développement industriel, aux finances publiques, à l égalité entre les citoyens. Elles sont aussi techniquement très complexes. L enjeu du dossier justifiait que le Conseil d analyse économique leur consacre deux volumes successifs : celui d Élie Cohen et Michel Mougeot qui, à partir d une réflexion sur la procédure d attribution des licences, porte plus généralement sur le rôle des enchères dans la gestion publique ; et le prochain rapport de Michel Didier et Jean-Hervé Lorenzi, qui sera plus spécifiquement consacré aux enjeux technologiques et industriels de l UMTS. La spécificité du sujet explique aussi que se soient réunis pour en traiter un micro-économiste familier de la théorie des enchères, Michel Mougeot, et un expert ès politique industrielle, de surcroît bon connaisseur du secteur des télécommunications, Élie Cohen. Ils ont choisi de s exprimer d abord ensemble, dans un préambule qui rassemble leurs conclusions communes, puis séparément, dans deux contributions individuelles. En allouant les fréquences UMTS, la puissance publique qu il s agisse de l Union européenne ou des États membres a créé un nouveau marché pour un nouveau service. Ce faisant, elle a d abord assumé une responsabilité industrielle, en misant sur les potentialités d une technologie encore balbutiante et sur la capacité des acteurs privés à la développer. Elle a ensuite défini les caractéristiques en termes par exemple de qualité ou de couverture du territoire du service attendu des opérateurs, qui justifiait que leur soit concédé l usage exclusif d une ressource rare. Elle a déterminé quel était, à ses yeux, le marché pertinent à l échelle duquel se ferait cette allocation en l espèce, le marché national, qui a été préféré au mar- ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 7

8 ché européen. Elle a décidé du nombre de licences, c est-à-dire de la structure du marché. Elle a, enfin, choisi une modalité de fixation du prix : en retenant, dans certains pays, une attribution gratuite ; en procédant par enchères dans d autres ; ou encore, comme en France, en fixant le prix des licences et en choisissant les attributaires sur la base de critères qualitatifs. Rappeler la liste de ces décisions, qui furent toutes essentielles, suffit à montrer que le fait de concéder la fourniture d un service à des opérateurs privés ne libère en rien la puissance publique de ses responsabilités. Au contraire, cela implique une réflexion d autant plus élaborée qu une fois prises, des décisions de ce type sont difficilement réversibles. Établir le marché c est-à-dire fixer le cadre dans lequel s exercera l activité privée en sorte que celle-ci concoure à des finalités collectives explicitement définies est une prérogative publique, dont l exercice exige une grande clarté sur les objectifs et une grande sûreté de jugement. Le débat suscité par l allocation des fréquences UMTS a porté sur trois points : 1. L appréciation de l état et des perspectives de la technologie UMTS. Il s agit ici de politique technologique et industrielle. La responsabilité a été européenne, puisque c est la Commission qui a proposé aux États membres d engager le développement de la téléphonie mobile de troisième génération, et le Conseil qui a pris la décision de suivre son avis. Élie Cohen juge dans son rapport que cette décision a été prise de manière hâtive sur la base d informations partielles et, surtout, en situation d asymétrie d information entre la puissance publique et les équipementiers. En d autres termes, il y aurait eu faillite de la politique industrielle ou, plus exactement, capture par les industriels du secteur des instances chargées de la conduire. Cette question est au cœur du rapport à venir de Michel Didier et Jean-Hervé Lorenzi, qui n ont pas sur ce point un jugement différent de celui d Élie Cohen. Le réquisitoire est évidemment grave. 2. Le marché pertinent. S agissait-il du marché européen, ou des marchés nationaux? Fallait-il, en d autres termes, centraliser, harmoniser, ou au moins coordonner les procédures d attribution des licences, ou celles-ci pouvaient-elles être laissées à la discrétion des États membres? Contrairement à ce que recommandait la Commission, le Conseil a décidé que la question relevait de la subsidiarité, et qu il n était pas nécessaire, pour l attribution des fréquences, d aller au-delà de la fixation d une date limite commune à l ensemble des pays de l Union. Élie Cohen et Michel Mougeot sont très critiques à l égard de cette décision. Ils jugent que le comportement des opérateurs, dont la plupart raisonnaient à l échelle européenne, imposait aux États de se coordonner. Ils en trouvent témoignage dans le fait que le prix des licences est allé décroissant au cours du temps, au fur et à mesure que les opérateurs ont acquis des positions sur des fractions du marché européen et que les concentrations se sont effectuées. Il y a certes une autre explication à la chute du prix des licences, qui tient à la révision 8 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

9 en baisse des perspectives de profit et des valorisations boursières du secteur technologique. Mais Cohen et Mougeot considèrent qu elle ne suffit pas à en rendre compte. Si cette analyse est juste, deux conséquences doivent en être tirées : la première est que les États qui ont joué les premiers (les first movers) ont bénéficié, au détriment des autres, d une prime endogène de célérité. Cela fait problème parce que cette prime a sans doute été élevée, et dans la mesure où Cohen et Mougeot suggèrent que le comportement de certains États notamment des Britanniques n a pas, à cet égard, été empreint de naïveté. La seconde conséquence est que les États qui ont choisi, en vue d aider au développement sur leur territoire d un service accessible, de céder les licences gratuitement, ou de les attribuer à un prix inférieur à celui du marché, ont de fait opéré un transfert au profit des États voisins ou des actionnaires des opérateurs. Au total, il est clair que si le marché pertinent aux yeux des opérateurs était bien le marché européen, l attribution non coordonnée des licences s est nécessairement traduite par des transferts entre États pour des montants qui se comptent sans doute en dizaines de milliards d euros. Certes, Cohen et Mougeot ne démontrent pas qu il en ait été ainsi. Ils indiquent seulement, et c est beaucoup, que c est très vraisemblable. 3. La procédure d attribution. C est à cette question qu est consacré l essentiel du rapport de Michel Mougeot. Sa contribution fournit un exposé détaillé des apports de la théorie des enchères, qui a fait l objet ces dernières années de développements importants. De cette analyse, il faut d abord retenir la justification principale du recours à une procédure d enchères : celles-ci permettent de répondre au problème d asymétrie d information qui se rencontre couramment dans les relations entre puissance publique et acteurs privés. L enchère ne tire pas ses qualités d une vertu générale des mécanismes de marché, mais du fait que, bien conçue, elle conduit l entreprise détentrice d une information spécifique par exemple sur le coût de production d un service à la révéler. Mais il faut ajouter immédiatement que la révélation de cette information dépend essentiellement de la capacité d une procédure d enchère à extraire de la sorte une information privée. Une enchère mal adaptée peut soit inspirer à l entreprise la crainte de la «malédiction du vainqueur», soit exposer l État au risque d entente entre les candidats. Or le choix du bon design ne va pas de soi. Il est fonction de la nature de l information privée qu il s agit de révéler, des jeux stratégiques entre acteurs, de l incertitude objective qui peut exister sur les paramètres de la question. L enchère est donc loin de fournir une réponse toute faite au problème posé par l asymétrie d information. Elle offre au décideur public une technologie qu il lui appartient de maîtriser, et qui n est pas infaillible. C est dans ce contexte qu il faut replacer la discussion sur les mérites respectifs de l enchère et de l allocation sur base de critères qualitatifs (dite soumission comparative ou «concours de beauté»). En un sens, il s agit dans les deux cas d une procédure d enchère, mais qui porte dans un cas ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 9

10 sur le prix, et dans l autre sur des paramètres qualitatifs. Cela se voit clairement sur un exemple simple, où la puissance publique voudrait allouer une fréquence en ayant pour unique critère qualitatif le degré de couverture du territoire. Elle pourrait fixer le pourcentage de couverture attendu et attribuer la fréquence au moins disant, ou à l inverse fixer le prix et faire porter la concurrence sur le degré de couverture territoriale. Les deux procédures enchères dans un cas, concours de beauté dans l autre seraient alors duales l une de l autre, et toutes deux sous-optimales, puisque si la puissance publique connaissait la fonction de coût des opérateurs, elle serait en mesure de choisir la combinaison prix-couverture optimale. En pratique, bien sûr, le concours de beauté fait intervenir plusieurs critères quatorze dans le cas de l allocation des fréquences UMTS en France. C est cela qui fait difficulté. Cohen et Mougeot font état de leur conviction qu une soumission comparative est en pareil cas inférieure à une enchère, parce que la multiplication de critères difficilement quantifiables et, donc, auxquels il n est pas possible d affecter une pondération incontestable, affaiblit dangereusement la transparence de la procédure et incite les opérateurs à prendre des engagements qu ils ne pourront pas tenir. Une telle procédure ouvre, selon eux, la voie à une confusion entre les différents rôles de la puissance publique. Elle ne permet pas de révéler l information privée dont disposent les opérateurs, et risque de conduire à leur concéder une rente. Dans une discussion très nuancée, Roger Guesnerie souligne les progrès récents de la théorie des enchères, mais met l accent sur les limites de son applicabilité à des cas comme celui de l allocation des fréquences UMTS. Il en relève trois, qui sont à des degrés divers également évoquées dans les rapports : la difficulté de prendre en compte la qualité, qui conduit à préférer des procédures discrétionnaires lorsque les critères qualitatifs en matière d architecture, par exemple prennent une part importante dans la décision ; la complexité de l objet en cause, puisqu il s agit non de fournir un bien ou une prestation de caractéristiques déterminées, mais de donner accès à un marché en cours de création où interviennent d autres acteurs ; et l importance de l aléa économique et technologique. Cela le conduit à recommander une tarification contingente, c est-à-dire la fixation d une redevance échelonnée dont le montant cumulé soit fonction de l aléa technologique. Les décisions récentes du gouvernement français semblent aller dans cette direction, encore que beaucoup dépende, ici aussi, de la forme précise que prendra la redevance variable. Quant à l autre discutant, Jean-Philippe Cotis, il souligne que, dans le cas de l UMTS, l importance des critères qualitatifs pouvait justifier le recours à la soumission comparative plutôt qu aux enchères (les Européens se sont d ailleurs à peu près également partagés entre les deux procédures). Il signale en outre l existence d un biais entre les candidats, selon qu il possédaient ou non une licence GSM, et l impossibilité pratique d adapter le format des enchères pour corriger ce biais sans soulever toutes sortes de contestations. 10 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

11 Sur un sujet controversé, il eut été étonnant que les rapports et les observations des discutants livrent un point de vue uniforme. Leur débat reflète la complexité du sujet et les incertitudes qui l entourent. Il importe d autant plus de souligner leurs conclusions communes, qui ne recouvrent pas le consensus ambiant sur les leçons de l affaire UMTS pour la politique publique. La première que souligne avec force le préambule commun de Cohen et Mougeot, est que si les enchères ne sont pas une panacée, elles peuvent dans une série de domaines être l instrument d une gestion publique plus efficace et plus transparente. La deuxième est que lorsque la puissance publique assume des responsabilités de politique industrielle, il est préférable qu elle le fasse explicitement et de manière transparente, plutôt qu en confondant, comme l a fait l Union européenne, objectifs de développement de l offre d équipements et objectifs de création des services. La troisième est qu une erreur, volontaire ou involontaire, sur la définition du marché pertinent peut être source de fortes inefficacités et de transferts implicites au profit de certains États. La quatrième est que l attribution de marchés pour la fourniture de services collectifs exige un très grand soin quant à la fixation des objectifs et au choix des procédures appropriées. Jean Pisani-Ferry Président délégué du Conseil d analyse économique ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 11

12 Préambule Élie Cohen et Michel Mougeot 1. Pourquoi ce rapport du CAE? La question des enchères s est récemment posée avec force, en France comme au sein de l Union européenne, à propos de l attribution des licences pour le téléphone mobile de la troisième génération (UMTS (1) ), qui a offert une sorte d expérimentation de grande ampleur et a soulevé un débat intense. Mais elle mérite d autant plus l attention du Conseil d analyse économique qu elle a une portée beaucoup plus large. Les enchères se présentent en effet comme un instrument susceptible de renforcer l efficacité et d améliorer la transparence en matière de gestion publique. Elles sont utilisées, ou pourraient l être, dans des domaines aussi variés que l attribution des obligations assimilées du Trésor (OAT), de fourniture d électricité, voire de sillons ferroviaires congestionnés. Mais elles interviennent aussi pour l acquisition de produits ou équipements divers par les administrations, ainsi que pour l attribution de contrats de travaux publics ou de concessions de services publics. Les formes qu elles peuvent revêtir sont multiples, allant de l enchère ascendante la plus connue, qui est celle des salles de vente, à des formes beaucoup plus sophistiquées d enchères simultanées, en passant par des (1) Universal Mobile Telecommunication System. ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 13

13 formes classiques comme l appel d offres avec remise de soumissions sous plis scellés. Plus généralement, est une enchère toute procédure qui établit une liaison entre le prix sur lequel s engage chaque candidat et les prestations qu il doit réaliser, dont la quantité et la qualité sont clairement spécifiées et doivent être vérifiables. Ces spécifications sont le plus fréquemment fournies préalablement aux enchères par le maître d ouvrage ; le critère d attribution est alors purement et simplement le prix. Mais dans certains cas chaque candidat peut être invité à définir lui-même ses prestations en même temps que son offre de prix ; c est encore une enchère, si l attribution se fait selon un «score qualité-prix» chiffré. Face aux enchères existent d autres procédures dans lesquelles le prix n intervient pas comme critère d attribution. Il en va ainsi pour la règle «premier arrivé, premier servi», dont une variante est le «droit du grandpère» (2). Un autre exemple est celui de la sélection comparative ou «concours de beauté», où le prix est fixé par avance et où l attribution se fait selon plusieurs critères définis par le candidat lui-même, avec une assez large marge de choix. Quelles sont les propriétés théoriques des enchères? Comment se comparent-elles aux autres procédures? Quelles sont les conditions générales et pratiques de bon usage des enchères, dans le cadre de l action publique et dans la perspective de modernisation de la gestion publique? Telles ont les questions qui nous ont paru mériter examen et discussion au sein du Conseil d analyse économique. Nous portons sur ces questions des regards croisés. Chacun de nous a rédigé un rapport où il présente son analyse, les enseignements qu il tire des expériences récentes, son évaluation sur les enjeux, la portée et les limites des enchères. Nos contributions et celles des «discutants», Roger Guesnerie et Jacques Mistral, nous paraissent présenter, sur le thème des enchères, une confrontation des points de vue conforme à la vocation du CAE. Mais nous voudrions souligner que, à partir d approches différentes et par des cheminements distincts, nous convergeons sur l essentiel dans notre appréciation globale concernant les enchères. C est ce qui nous permet, dans le présent préambule à nos deux rapports, de présenter d emblée les points principaux qui nous sont communs. (2) Consistant à attribuer les biens à leur détenteur initial : par exemple, les permis d émissions polluantes aux usines existantes. 14 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

14 2. Les faits en toile de fond Les enchères sont venues sur les devants de la scène avec le processus d attribution des licences UMTS. Aux termes d une décision du 14 décembre 1998 du Conseil et du Parlement européen, le cadre réglementaire pour l attribution de ces licences devait être fixé avant le 1 er janvier 2001, pour permettre un déploiement effectif des réseaux au 1 er janvier 2002, chaque État membre gardant le choix de la procédure, au nom du principe de subsidiarité. De fait, les choix ont été différents : la procédure de la soumission comparative ou «concours de beauté», qui avait été utilisée en règle générale au début des années quatre-vingt-dix lors de l attribution des autorisations pour le GSM (3) a été maintenue dans sept États membres (Finlande, Suède, Espagne, Irlande, Luxembourg, Portugal et France) ; huit autres ont opté pour les enchères (Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas, Italie, Autriche, Belgique, Grèce et Danemark). Une onde de choc a été provoquée par les enchères britanniques, qui ont été réalisées les premières et ont abouti le 27 avril 2000 à l attribution de cinq licences, pour un montant total de 38,4 milliards d euros (soit 51 milliards de francs par licence), plusieurs fois supérieur aux prévisions. Les commentateurs y ont vu les uns, le succès éclatant d une méthode moderne de gestion publique, qui réduisait le plus possible la «rente informationnelle» des opérateurs et procurait au gouvernement britannique de quoi financer l équivalent de 200 hôpitaux ; les autres, un fardeau insupportable pour les opérateurs, qui ne manquerait pas de revenir en boomerang soit sur les consommateurs, soit sur les contribuables (sans parler des actionnaires des opérateurs). Dans ce contexte, le gouvernement français a simultanément approuvé le 6 juin 2000 la proposition de l Autorité de régulation des télécommunications (ART), consistant à attribuer quatre licences par voie de soumission comparative, et fixé le montant de la redevance à 32,5 milliards de francs par licence, montant comparable au prix anglais compte tenu des différences notamment de durée de la licence et de densité de la population. En août 2000, les enchères allemandes, de leur côté, ont abouti à l attribution de six licences pour un montant total de 50,8 milliards d euros (soit 55 milliards de francs par licence), ce qui a semblé confirmer le résultat britannique, même si la stabilité de la structure avec six concurrents a suscité quelques commentaires sceptiques. Le débat a cependant rebondi par la suite, lorsque les enchères suivantes ont abouti à des résultats en net repli : ainsi le produit des enchères par habitant est passé de 630 euros dans le cas britannique à 43 euros dans le cas belge (et, hors Union européenne, à 20 euros en Suisse). En outre, les opérateurs vainqueurs des enchères se sont retrouvés fortement endettés, à des taux d intérêt majorés ; leur fragilisation financière s est répercutée sur (3) Global System for Mobile Communication. ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 15

15 les équipementiers, dont ils ont obtenu des crédits fournisseurs considérables. Les uns et les autres ont enregistré un effondrement de leur valeur boursière, mais cette chute ne peut pas être imputée au seul niveau trop élevé des enchères UMTS car elle s est déclenchée antérieurement sur le NASDAQ et a affecté à des degrés divers l ensemble des valeurs technologiques. Le résultat en forte baisse des enchères UMTS a sans doute fortement contribué, en France, à dissuader Suez, puis Bouygues de postuler à une licence UMTS, compte tenu du montant de la redevance exigé. Seules ont été déposées le 31 janvier 2001 les deux candidatures de France Télécom Mobiles (aujourd hui Orange) et SFR ; elles ont été retenues par décision de l ART du 30 mai Mais le régulateur a proposé d attribuer les deux licences vacantes par voie de soumission comparative, en lançant un appel à candidatures complémentaire, au plus tard au premier semestre 2002, à la condition indispensable d avoir au préalable modifié l échéancier du paiement de la redevance, tant pour les anciens que pour les nouveaux attributaires (4). Au niveau de l Union européenne, les résultats contrastés des procédures d attribution ont conduit la Commission, dans sa Communication du 20 mars 2001, à proposer diverses mesures visant notamment à préciser le cadre réglementaire commun pour le spectre radioélectrique, à renforcer la part consacrée au «sans fil» dans des crédits de recherche communautaire, à inciter à la création de contenus culturels multilingues, à trouver une solution juridique aux retards de déploiement, à faciliter le partage des infrastructures de réseaux compatible avec la concurrence, à mobiliser les données de base, à financer des projets pilotes. Au total, l expérience de grande ampleur de l UMTS débouche donc sur une interrogation : comment expliquer l écart considérable entre les espoirs mis dans les enchères et les résultats concrets constatés? Ce dysfonctionnement manifeste résulte-t-il d erreurs affectant la théorie ou la mise en pratique? Il existe au demeurant des exemples d utilisation courante des enchères dans nombre d autres domaines, comme l attribution des bons du Trésor aux États-Unis et des obligations assimilées du Trésor (OAT) en France, la fourniture d électricité aux États-Unis, au Royaume-Uni et, plus récemment, en France, etc. Leur usage a également été envisagé pour l attribution de sillons ferroviaires saturés ou pour celle de permis d émissions de gaz à effet de serre. Enfin, la réforme récente du Code des marchés publics en France, qui a fait l objet du décret du 7 mars 2001, s inscrivant dans le cadre de la directive du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1997, offre l occasion de situer les nouvelles dispositions par rapport aux propriétés des procédures d enchères. L examen doit donc porter successivement sur la compréhension des propriétés théoriques des enchères, puis sur les conditions de leur utilisation. (4) En octobre 2001, le Gouvernement annonce des modifications concernant la redevance, pour tenir compte des données nouvelles économiques et industrielles. 16 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

16 3. Que nous apprend la théorie? Dans le cas le plus élémentaire et le plus banal, une enchère est une procédure permettant au propriétaire d un bien unique et indivisible, qui désire le vendre, de sélectionner l acquéreur parmi plusieurs candidats (5). L objectif du vendeur est ici censé être d obtenir le prix de cession le plus élevé possible (6). Une forme bien connue est celle de l enchère ascendante (ou enchère anglaise), où le prix proposé est augmenté par étapes. Dans cette procédure, tout candidat se désiste au moment où le prix proposé dépasse l offre maximale qu il est prêt à faire pour acquérir le bien. Le processus d élimination s arrête lorsqu il ne reste plus en lice qu un candidat : celui dont l offre est assurément supérieure à toutes les autres, même si son montant exact, dans cette procédure, reste inconnu. Le bien est attribué à ce candidat «le plus offrant», mais à un prix de cession égal à l offre la plus élevée parmi celles des candidats éliminés, appelé «deuxième prix». L enchère descendante (ou enchère hollandaise) existe aussi : le prix proposé, au départ supérieur à l offre maximale de tous les candidats, est abaissé par étapes, jusqu à ce qu un candidat se déclare preneur. Le bien est alors attribué à ce candidat «le plus offrant», mais à un prix de cession égal à son offre, appelé «premier prix» (les offres des autres candidats restant, dans cette procédure, inconnues). Les soumissions sous plis scellés constituent des enchères à un seul tour. Les offres de tous les candidats sont cette fois connues du vendeur. L offre est toujours attribuée au candidat le plus offrant. Dans le cas le plus usuel, il doit payer ce bien au premier prix, égal au montant de son offre ; on peut montrer que cette procédure est équivalente à une enchère hollandaise. Mais le règlement de l appel d offres peut aussi prévoir que le bien sera payé au deuxième prix, égal au montant du deuxième plus offrant ; cette procédure n est toutefois pas tout à fait équivalente à l enchère anglaise, où le candidat le plus disant connaît le prix du deuxième plus disant lorsqu il décide de maintenir sa candidature, alors qu il l ignore, dans le cas considéré ici, lorsqu il établit sa soumission. Les mérites respectifs de ces diverses formes d enchères dépendent beaucoup des caractéristiques des candidats. On en retiendra à ce stade quelques jalons. Un cas d école est celui où chaque candidat possède, du bien considéré, une évaluation purement personnelle v i («privée», indépendante de l éva- (5) Ou, symétriquement, à un acheteur désirant acquérir un objet unique et indivisible de sélectionner le fournisseur parmi plusieurs concurrents. (6) Il peut se présenter des cas où les objectifs du vendeur sont plus complexes, par exemple savoir entre quelles mains l objet vendu va tomber, quel usage va en être fait, d où proviennent les ressources financières de celui qui achète, etc. ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 17

17 luation de ces concurrents) (7). Les enchères au deuxième prix présentent alors la propriété remarquable d inciter chaque candidat à révéler son évaluation véritable, c est-à-dire à adopter v i comme montant de son offre maximale au cours de la procédure. En revanche, dans le cas des enchères au premier prix, on conçoit intuitivement que chaque candidat, sachant que, s il l emporte, il aura à payer le prix qu il aura déclaré (et non celui de la deuxième offre), sera logiquement amené à présenter une offre inférieure à sa véritable évaluation v i. En fait, le théorème dit «du revenu équivalent» permet d affirmer que, si chacun des candidats précités est neutre vis-à-vis du risque (8), l espérance du prix de cession est strictement égale à l espérance de la deuxième meilleure évaluation, quelle que soit la forme des enchères. Le revenu que le vendeur peut espérer obtenir en vendant son bien est donc insensible à la procédure d enchère qu il choisit. A contrario, si les conditions de validité du théorème d équivalence ne sont pas réunies, le revenu espéré du vendeur dépend de la procédure d enchère retenue, qu il a donc intérêt à choisir soigneusement en fonction des circonstances. Ainsi : si les candidats ne sont pas neutres mais sensibles au risque, chacun a tendance à augmenter son offre pour accroître sa probabilité de remporter l enchère. Les enchères au premier prix sont alors plus avantageuses pour le vendeur que les enchères au deuxième prix ; si les évaluations des candidats ne sont pas indépendantes, mais sont des estimations personnelles aléatoires d une même valeur commune (9) inconnue, alors apparaît le phénomène de «malédiction du vainqueur» : chaque candidat sait que, s il l emporte, c est que son offre aura été supérieure à celles de tous ses concurrents, donc à la moyenne de toutes les offres et, par suite, à l estimation la plus vraisemblable de la valeur commune inconnue ; craignant alors d acquérir le bien à un prix trop élevé, chaque candidat est conduit à présenter une offre inférieure à son estimation de départ, ce qui tend à réduire le revenu du vendeur. Mais dans le cas d une enchère ascendante, chaque candidat restant en lice connaît l offre maximale des candidats qui se sont déjà retirés et peut intégrer à chaque étape ces informations pour réviser le maximum qu il peut lui-même offrir ; de ce fait, il est moins soumis à la crainte de surestimer la valeur du bien et moins porté à restreindre son offre ; au regard de la malédiction du vainqueur, cette forme d enchère est donc la plus avantageuse pour le vendeur. Cependant, un autre cas patent de non-indépendance des offres est celui d une entente entre les candidats : en vue de limiter le plus possible le prix (7) Ce qui n empêche pas que cette évaluation puisse être une variable aléatoire distribuée entre les personnes selon une loi de probabilité identifiable. Mais chaque individu correspond à un tirage indépendant selon cette loi. (8) C est-à-dire si la satisfaction ne diminue pas lorsque la variabilité de la consommation augmente, pourvu que la moyenne de cette consommation reste inchangée. (9) Cas, par exemple, de la vente d un permis d exploration pétrolière. 18 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

18 de cession, les candidats peuvent être tentés de prédéterminer d un commun accord le futur attributaire ainsi que le niveau de son offre, sur lequel les autres s engagent à ne pas surenchérir, quitte à être payés en retour, selon des modalités discrètes. Pour lutter contre ces dérives, il est dans l intérêt manifeste du vendeur de préserver la concurrence, donc de réduire le plus possible les informations susceptibles de renseigner un quelconque candidat sur les autres offres. De ce point de vue, la procédure la plus adaptée est la soumission sous plis scellés avec attribution au premier prix ; il est en outre préférable de ne pas publier les résultats des offres, pour éviter de fournir aux membres d une éventuelle entente des preuves de l indiscipline de certains d entre eux. La difficulté s accroît lorsque la vente porte simultanément sur plusieurs biens identiques ou sur plusieurs unités d un produit homogène (10). Si chaque candidat est habilité à acquérir une seule unité, on peut classer les offres par ordre décroissant, en commençant par la plus élevée. Les biens sont attribués en suivant cet ordre. L enchère est dite «discriminatoire» si chaque attributaire acquitte le montant qu il a offert (11). L enchère est dite «uniforme» si chaque attributaire acquitte un même prix, égal à l offre la plus élevée parmi les candidats non retenus (12) ; l enchère ascendante simultanée est une variété de cette procédure, qui a le mérite de limiter la crainte de la «malédiction du vainqueur», mais l inconvénient de faciliter les ententes (13). Il n est pas rare, en outre, que plusieurs unités de biens soient vendues au cours d enchères successives, voire répétées à intervalles réguliers. Chaque candidat dispose alors, par la force des choses, de nombre d informations ou de recoupements sur les autres offres ; il est donc difficile de maîtriser les risques d ententes. Il n est pas simple non plus d empêcher les candidats les plus puissants de faire barrage à l entrée de candidats nouveaux (comportement de prédation). Il faut mentionner enfin le cas où l enchère porte sur plusieurs biens qui peuvent être complémentaires, c est-à-dire que certains candidats peuvent désirer acquérir en plusieurs unités (par exemple, des parcelles de terrain adjacentes nécessaires pour construire un bâtiment de grande dimension). Il existe alors des préconisations de procédure, mais elles sont encore complexes et d application délicate (14). (10) Par exemple, enchères simultanées sur les cinq licences UMTS au Royaume-Uni. (11) Cette procédure est transposée de l enchère au premier prix dans le cas de la vente d un seul bien. (12) Cette procédure est transposée de l enchère au deuxième prix dans le cas de la vente d un seul bien. (13) Pour échapper à ce dilemme, Paul Klemperer a proposé de mixer les procédures : commencer par une enchère ascendante simultanée et terminer par une enchère discriminatoire sous plis scellés. (14) Notamment, enchère de Vickrey généralisée : Adaptative User Selective Mechanism (AUSM). ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 19

19 Il va de soi que les propriétés présentées dans le cas de la vente d un bien à plusieurs acquéreurs intéressés se transposent au cas de l acquisition d un bien pouvant être produit par plusieurs fournisseurs intéressés, les offres étant cette fois classées par ordre de prix croissant, le premier prix étant le plus bas. Au terme de cette brève introduction à l analyse théorique des enchères, il apparaît que d importantes avancées ont été réalisées dans la compréhension de ce type de mécanisme, mais aussi dans la distinction entre plusieurs variétés, adaptées chacune à des circonstances spécifiques. Il n existe donc pas de recette universelle en matière d enchère : pour tout cas d une certaine ampleur, il apparaît nécessaire d étudier le contexte de près et de faire l ingénierie du mécanisme d enchère le plus approprié. 4. Quelle place pour les enchères dans la gestion publique? Plusieurs arguments plaident en faveur de l utilisation des enchères en tant qu instrument de gestion publique. Ils peuvent être mis en évidence en prenant par exemple le cas simple où les pouvoirs publics désirent disposer d un équipement public particulier, devant remplir des fonctions précises et posséder des caractéristiques clairement spécifiées, mais susceptible d être produit par plusieurs entreprises, détenant chacune un savoir-faire propre et un coût de revient connu d elle seule. Cette asymétrie d information en faveur de l entreprise et au détriment des pouvoirs publics constitue l argument clé qui plaide pour les enchères. Elles permettent en effet d atteindre les résultats suivants. Au terme du processus, la commande est passée à l entreprise qui s est déclarée en mesure de produire l équipement pour le prix le plus bas, c està-dire pour la somme «coût de revient plus marge» la plus faible (cette décomposition restant connue seulement par l entreprise elle-même). Le coût de revient reflète l efficacité économique dans la combinaison des facteurs de production et l enchère permet d assurer que l avantage acquis par l entreprise sur le terrain de la productivité n est pas surcompensé par une amplification de sa marge ; cette procédure minimise la «rente informationnelle» de l entreprise (sans toutefois aller jusqu à l annuler). Au total, l enchère sélectionne l entreprise présentant la meilleure efficacité économique. En corollaire, l équipement est acquis en minimisant la dépense publique. Le partage du surplus entre l entreprise et le contribuable se fait dans les conditions les plus favorables possibles pour ce dernier. C est important en termes d efficacité économique, si l on prend en compte un coût d opportunité des fonds publics, impliquant que tout franc d impôt économisé permet de produire plus d un franc dans la sphère marchande. C est important plus encore en termes de redistribution des revenus, donc du point de vue de l équité. 20 CONSEIL D ANALYSE ÉCONOMIQUE

20 Enfin, les enchères assurent la transparence. Elles traitent ainsi les entreprises sur un pied d égalité, en les plaçant dans des conditions identiques ou, au contraire, en prévoyant expressément des «discriminations positives» pour rétablir l équilibre dans le cas où les situations de départ des candidats seraient estimées inégales. Il est clair que les résultats ci-dessus se transposeraient aisément au cas simple où les pouvoirs publics désireraient attribuer, selon des spécifications très précises, une mission de service public (par exemple de transport public) ou l utilisation d un espace appartenant à la collectivité (par exemple une bande de fréquences hertziennes) à un opérateur, à choisir parmi plusieurs candidats intéressés. Les offres seraient alors classées par ordre de prix décroissant, le premier prix étant le plus élevé. Au regard des critères d efficacité économique, d équité et de transparence, il apparaît ainsi que les enchères réunissent d importants avantages. Bien d autres procédures de gestion publique sont possibles : attribution par exemple au premier inscrit, ou selon un ou plusieurs critères d éligibilité, ou au terme d une négociation, ou sur la base d une soumission comparative («concours de beauté»). Mais aucune d elles ne rivalise avec les enchères sur l ensemble de ces trois critères. Cependant cette supériorité se déduit d hypothèses strictes qui sont celles des cas simples considérés. Elle suppose au premier chef que le cahier des charges décrive de façon exhaustive et précise toutes les obligations du futur attributaire (et celles du maître d ouvrage à son égard), de sorte que le prix constitue l unique critère de sélection. C est une hypothèse forte, car la rédaction d un contrat complet est un idéal difficile à atteindre. On peut s en rapprocher dans le cas où l équipement public ou le service public concédé serait traditionnel et peu exposé aux aléas. Dans les cas plus complexes, plus novateurs ou plus incertains, l élaboration du cahier des charges peut requérir des études préalables approfondies, voire une concertation préalable avec l ensemble des candidats permettant à chacun de faire part de ses interrogations, afin de parvenir à une rédaction finale aussi claire que possible pour tous, avant le lancement de l appel d offres. Une difficulté supplémentaire se rencontre lorsque des critères plus qualitatifs interviennent, comme, par exemple, la qualité architecturale ou esthétique d un ouvrage ou la façon dont sont rendus certains services publics. Le maître d ouvrage ne peut alors sélectionner l attributaire seulement sur la base du prix. Il a besoin de savoir quelle est la qualité associée à ce prix et doit donc demander à chaque candidat de fournir une offre décrivant la qualité offerte en même temps que le prix proposé. Il a alors évidemment intérêt à énumérer les critères qualitatifs sur lesquels il attend des réponses. Faut-il qu il précise la grille de notation de ces variables qualitatives? Faut-il qu il annonce une pondération des différents critères ainsi que du prix, ce qui permettrait de classer les offres selon une note unique, ENCHÈRES ET GESTION PUBLIQUE 21

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