Proposition d une nouvelle formule de prêt concessionnel souverain pour les PRI d Afrique sub-saharienne

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1 Bertrand SAVOYE janvier 2003 AFD - CEFEB/FOR Proposition d une nouvelle formule de prêt concessionnel souverain pour les PRI d Afrique sub-saharienne Note pour la journée du réseau des économistes de l AFD du 6 février 2003 La question des modalités de financement de l APD a été largement débattue ces dernières années au sein des instances internationales. Après avoir fait le choix au début des années 90 de ne plus financer les PMA d Afrique sub-saharienne que sur dons, la France poursuit jusqu à présent le financement sur prêt concessionnel souverain des PRI d Afrique sub-saharienne (excepté durant la période intérimaire de l initiative PPTE), en proposant en particulier de nouvelles formules de prêt de très long terme (jusqu à trente ans), à l instar d autres bailleurs tels que la Banque Mondiale ou la KFW. Cette volonté répond à l attente de ces pays, qui ont tout intérêt à pouvoir continuer de bénéficier de prêts concessionnels plutôt que de subventions, puisque les premiers apportent plus d argent frais que les seconds, compte tenu de l effet levier apparent de l élément don. Néanmoins, cette formule ne paraît pas adaptée à notre avis à la gravité du risque présenté par ces pays (République Sud-Africaine exceptée). Il paraît nécessaire de tirer les leçons de l initiative PPTE, et plus généralement des nombreuses opérations fort coûteuses d apurement des dettes extérieures, et si l on décide de poursuivre la politique de prêt, de s interroger sur la formule de prêt concessionnel qui présenterait le plus de chances d être effectivement remboursée. L importance du risque pays pour des financements de très long terme Le risque politique Sur un horizon de vingt à trente ans, la probabilité d une crise ou d un conflit est malheureusement très forte dans ces pays, comme l illustrent les exemples récents du Zimbabwe et de la Côte d Ivoire, souvent cités par le passé comme des références en matière de stabilité socio-politique. Les ingrédients de la crise ivoirienne, à savoir la succession difficile d un régime quasi-autocratique, les tensions ethniques et religieuses, le voisinage de pays complètement déstabilisés, et l attrait de la captation de rentes minières, se retrouvent également dans des pays qui sont encore considérés comme stables à ce jour, tels le Cameroun ou le Gabon Le risque économique Les économies de ces PRI sont soumises à de très fortes fluctuations conjoncturelles, sans comparaison avec celles observées dans les pays industrialisés, beaucoup plus stables du fait en particulier de la diversité de leur appareil productif et des stabilisateurs automatiques de la demande. Ces fluctuations affectent en Afrique sub-saharienne au premier chef les recettes d exportation, mais également les recettes budgétaires, compte tenu du poids prépondérant des prélèvements fiscalodouaniers sur les filières d exportation (redevances pétrolières, forestières, ). La formule des prêts de très long terme présente l intérêt de préserver plus facilement la soutenabilité de la dette extérieure, si cette dernière est calculée sur la base d un scénario moyen. Mais cette formule ne répond pas pour autant à la forte sensibilité des économies des PRI aux chocs conjoncturels exogènes : fluctuation des cours des matières premières, accidents climatiques, etc. Or cette sensibilité va probablement demeurer, faute de possibilité pour la plupart de ces économies, à la différence des économies dites émergentes, 1

2 - de développer un tissu industriel suffisamment compétitif pour exporter vers les marchés des pays du Nord ou s insérer dans des processus productifs internationaux ; - d accroître substantiellement les recettes de fiscalité intérieure, compte tenu de la part encore considérable de la population dont les revenus se situent en deçà du seuil de pauvreté. Que deviendrait par exemple, pour le cas des économies pétrolières d Afrique centrale, le service d une dette extérieure jugée soutenable dans un scénario même modéré de croissance, si le cours du baril chute durant une ou deux années aux alentours de 10$ le baril? Le bailleur de fonds ne peut pas seulement tenir compte de la croissance moyenne à long terme qui intéresse le développeuraménagiste. Son horizon s apparente paradoxalement à celui de l humanitaire, qui se focalise sur les minima des cycles conjoncturels. En termes probabilistes, le bailleur est conduit à accorder plus d attention à la variance de l évolution des recettes budgétaires, sur 15 ou 30 ans, du pays débiteur, qu à son espérance. Face à ces risques sur le long terme, l analyse risque-pays, quelle qu en soit la qualité, s avère insuffisante, car elle n éclaire que le très court terme, tout au mieux les deux ou trois années à venir. Ces analyses s avèrent pertinentes pour des placements de court terme, mais beaucoup moins pour des engagements financiers de très long terme. Prêts ou dons? Aussi la première question est bien celle de la poursuite des prêts. Les PRI d Afrique sub-saharienne ne présentent-ils pas la plupart des caractéristiques des PMA financés depuis le début des années 90 par dons? Les prêts présentent des avantages incontestables, mais également des inconvénients. Parmi les principaux avantages des prêts concessionnels, citons les arguments suivants : - les pays bénéficiaires ne sont pas considérés comme condamnés à la charité internationale. Ils conserveraient ainsi une certaine crédibilité en tant qu emprunteur sur les marchés de financements internationaux (mais cela de fait ne se vérifie pas) ; - le pays débiteur est a priori plus contraint à surveiller la qualité des emplois ; - l effet de levier procuré par les prêts. En fait, cet avantage est moins évident qu il n y paraît, puisque en terme de valeur actualisée nette, il y a équivalence entre don direct et élément don d un même montant intégré dans un prêt, tout au moins si le pays rembourse le prêt. Il permet pour le bailleur d afficher des engagements plus importants en termes d APD, mais il l expose également le cas échéant à connaître des situations de flux réels négatifs, si les remboursements l emportent sur les décaissements 1. Par ailleurs, l effet de levier sur un montant unitaire d engagement donné a été restreint par l accroissement de la part de l élément - don 2 (de 50% pour l ex-pco, à 80% pour le PTC). A contrario, les prêts présentent également des inconvénients majeurs, : - dans l opinion publique, le prêt est associé aux notions de dépendance et de fardeau de l endettement ; - ils aboutissent souvent en définitive à des opérations de traitement de la dette coûteuses, qui risquent de discréditer les pays qui en bénéficient, et qui correspondent à une mauvaise affectation de l APD. Il ne s agit pas ici d approfondir cette controverse. En définitive, on peut comprendre que l option du prêt soit choisie pour des raisons de politique bilatérale : il s agirait d affirmer la confiance de la France dans le développement de ces pays, et plus largement dans l essor du commerce et des 1 Citons à ce sujet le cas du Cameroun ces dernières années : la France est le premier bailleur de fonds en terme de décaissements (devant les bailleurs multilatéraux tels que l Union Européenne ou la Banque Mondiale), mais en même temps en situation de flux réels négatifs, dans la mesure où les remboursements du Cameroun sur les échéances des prêts octroyés à la fin des années 80 et au début des années 90 sont largement supérieurs aux décaissements actuels. 2 On se réfère par commodité dans cette note la notion d élément-don, tout en sachant que d autres notions peutêtre plus pertinentes auraient pu être retenues. 2

3 investissements bilatéraux. Mais ce choix étant retenu, il reste à étudier et à discuter des formules de prêts les plus adéquates face aux risques encourus. Les prêts de très long terme sont des histoires qui finissent mal, en général Risquons une comparaison iconoclaste. Que propose un établissement bancaire à un client qui souhaite contracter un prêt immobilier et qui présente un risque à court terme de perdre son emploi, soit la source principale de ses revenus? De l endetter sur trente ans plutôt que sur quinze, pour limiter ses échéances au quart plutôt qu au tiers de son salaire actuel? Ou plutôt, tout au moins s il est bien intentionné (autrement son offre se limitera à un crédit revolving assassin!), d accompagner ce prêt de mécanismes d assurance et de report éventuel des échéances? Le bailleur de fonds peut d autant mieux réfléchir à ce genre de mécanismes qu il dispose, à la différence de la banque commerciale, de l élément don, qui apporte de la marge de manœuvre financière. Les difficultés rencontrées par les Etats dans le remboursement de leurs prêts contractés proviennent principalement des chocs macroéconomiques conjoncturels, et non des caractéristiques internes des projets financés (TRE, TRI). En théorie, bien entendu, la rentabilité des projets devrait déterminer les conditions de financement dans la mesure où le projet génèrera, par sa rentabilité propre, les ressources budgétaires et en devises supplémentaires nécessaires au service de la dette. Mais en fait, à la différence de l entreprise, pour laquelle un investissement donné aura un impact direct et mesurable sur sa capacité de production, il est très difficile d avoir une idée de l impact macroéconomique, en termes de recettes budgétaires ou de balance des paiements, généré par un projet donné. D ailleurs, cette mesure est rarement tentée : on se limite généralement à l impact microéconomique du projet, sans tenter d évaluer ses répercussions au niveau macroéconomique. Tout au plus s efforce-t-on d évaluer, durant les années de décaissement du prêt, l effet keynésien induit par les dépenses de l investissement financé. Et en outre, quand bien même le projet financé générerait pour le pays, au terme du différé, les ressources suffisantes pour son remboursement, ceci ne garantirait en rien, compte tenu de l observation ci-dessus, que le pays pourrait être en mesure le moment venu d assumer son service, s il subit entre temps un choc conjoncturel. Que les prêts financent des projets avec des TRI mirifiques ou quasi-nuls, ils seront alors traités à même enseigne, dans le cadre du service global de la dette extérieure. Au demeurant, ces prêts concessionnels sur le long cours n ont pas que des avantages, même s ils permettent de réduire les annuités à un niveau jugé soutenable. Du fait des différés très longs qui sont octroyés (7, 8 voire 10 ans pour les prêts IDA!), les gouvernements qui recourent à ces financements n ont guère de chances d avoir à assumer plus tard leur service. Ces durées excessives incitent à une certaine déresponsabilisation en matière financière, et génèrent des transferts inter-générationnels de charge de la dette. Quant à la longue durée des remboursements, elle accroît les risques de change puisque ces prêts sont contractés en devises extérieures. Il en va ainsi des «quasi-dons» des prêts IDA à 0,5%, libellés en dollars, dont le service rapporté en monnaie locale s avère en fait souvent plus lourd que prévu. La maîtrise de ces endettements conduit d ailleurs souvent les pays à s imposer des politiques déflationnistes sans fin Et cette longue durée accroît également pour le créancier le risque pays : il est déjà difficile de parier, pour ces pays, sur une stabilité politique et sociale à un horizon de cinq années, alors que penser de trente ou quarante ans d engagement? Au final, ces prêts très longs conduisent de facto le plus souvent à des solutions d apurements de créances, et en un sens à la pire des politiques d aide au développement, celle dans laquelle aucun contrôle des affectations n est possible Quelle déperdition de l aide publique au développement! A la longue, de remise de Dakar en traitement du Club de Paris puis en initiative PPTE, cette politique risque d ailleurs de décrédibiliser les institutions financières de développement au regard de la société civile comme des contribuables. 3

4 Associer à la bonification d intérêt une formule de suspension ou de modulation des échéances en capital Comment les PRI débiteurs seraient-ils le mieux en mesure de rembourser leurs prêts? Le suivi conjoncturel du risque-pays, aussi intéressant soit-il pour apprécier la pertinence des stratégies sectorielles de l AFD, n apporte pas de réponse pour notre établissement sur les risques d impayés sur les engagements de financements souverains à venir. En supposant qu un risque majeur de crise soit détecté dans le semestre à venir, l AFD n aurait aucun moyen d intervenir sur les concours en cours de remboursement, engagés plus de six ans auparavant (compte tenu de la durée des différés des prêts souverains) et ne pourrait que suspendre l octroi de nouveaux engagements, lesquels ne seront remboursés que dans six à huit ans, soit dans une conjoncture toute autre Une soutenabilité effective et non pas seulement théorique du service de la dette extérieure de ces pays supposerait d apporter en premier lieu une réponse aux risques engendrés par les chocs exogènes de court terme, et en second lieu une réponse aux contraintes liées à la soutenabilité de la dette extérieure à moyen et long terme et à la rentabilité des projets financés. Les réponses proposées dans cette note sont donc d associer simultanément : - sur le très court terme, la possibilité de dispenser d une partie ou de la totalité du service de la dette un pays qui n est plus en mesure de rembourser ses échéances, et d éviter ainsi qu il ne tombe dans un régime de sanctions. Notons que ce régime est pénalisant pour le pays bénéficiaire, dans la mesure où l interruption des financements en cours, et donc des chantiers, risque d approfondir la récession économique et de priver les populations ciblées des effets attendus du projet, mais également pour le bailleur. S il permet d éviter de nouveaux engagements et donc d accroître les risques d impayés, il interrompt également le déroulement des projets en cours et paralyse toute l activité de montage de projet, et plus largement la dynamique d activité de l agence locale. - et sur le moyen et long terme, un taux d intérêt adapté au trend de la croissance des recettes budgétaires ; L élément - don des prêts concessionnels souverains d APD serait utilisé à la fois pour la bonification des taux d intérêt, mais également pour financer un mécanisme qui permette à l Etat d être dispensé en partie ou en totalité de ses échéances de remboursement pendant la durée de ces chocs conjoncturels. La formule d un mix prêt - don Afin de ne pas verser de prime aux pays les plus sensibles macro-économiquement, ni d inciter ces pays à dramatiser leur situation, par le biais de statistiques trafiquées, la solution la plus simple serait d utiliser une partie de l élément - don de tout prêt concessionnel souverain à des PRI «sensibles» pour effectuer un don d échéances en capital. Les prêts souverains seraient d une durée de x années, dont y années de différé et associeraient un don équivalent à z échéances en capital. Si le pays ne connaît pas de choc macro-économique durant la durée du prêt, ce don serait effectué au terme de son remboursement ; autrement, il serait déclenché sur la base d indicateurs conjoncturels suivis attentivement par le bailleur. Ainsi, le pays pourrait disposer de plusieurs semestres de répit ou d échéances modérées, avant de reprendre le remboursement de ses créances, plutôt que de tomber au bout de trois mois en sanction (ou encore de quatre ou cinq années d échéances réduites). Un tel mécanisme présenterait l intérêt d être géré prêt par prêt, sans nécessiter de mécanisme toujours complexe et délicat de fonds de mutualisation des risques inter-créances. 4

5 Ce don d échéances en capital serait financé, à bonification d intérêt égale, grâce aux économies générées par le raccourcissement de la durée du prêt (de 30 à 10 ou 12 ans tout au plus), qui porterait - à la fois sur la durée du différé, laquelle serait ramenée à celle nécessaire au décaissement complet du prêt, soit environ trois ou quatre ans pour le financement de projet, et deux ans pour le financement budgétaire de programme sectoriel; - et sur la durée des remboursments. Si cette formule était étendue, le pays débiteur deviendrait en mesure d infléchir le profil de sa dette extérieure selon les fluctuations de son économie (on peut imaginer diverses formules de modulation) et d avoir ainsi une gestion plus active de sa dette extérieure. Une faisabilité délicate, qui reste à étudier Une telle formule pose de nombreuses difficultés qui nécessiteraient d être étudiées en détail : - 1/ le montant précis de l élément-don ne peut pas être connu précisément, puisque la VAN de ce mix sera conditionnée par le moment de la mise en œuvre du don. Tout au plus peut-on connaître la part minimale (si le don est effectué au terme du remboursement) et la part maximale (si le don est appliqué dès le début des remboursements en capital). Ceci étant, on peut considérer d une certaine manière que l élément-don effectif associé à prêt concessionnel souverain n est jamais réellement connu dans la mesure où ce prêt sera peut-être par la suite l objet d une opération de traitement de la dette ultérieure. - 2/ ce mix prêt-don peut poser éventuellement des problèmes juridiques, au vu de la réglementation bancaire : il suppose que les deux dispositifs soient clairement dissociés, tout en étant étroitement liés : il ne s agit pas formellement de décider d emblée de remettre des échéances (ce qui serait contraire semble-t-il aux principes de l activité de prêteur), mais de mettre en quelque sorte un dispositif parallèle de prêt et de don ; - 3/ ce mix peut poser également des problèmes liés à l utilisation de ressources d origine éventuellement différente pour l AFD (MAE ou Direction du Trésor?), lesquelles se traitent, se budgétisent et se comptabilisent diversement ; - 4/ la définition et le strict respect de critères macro-économiques ou socio-poltiques pour le déclenchement anticipé du don ; - 5/ le risque lié à la poursuite des décaissements des projets en cours de financement (on suppose par ailleurs que les nouveaux engagement à l étude seront suspendus), sans garantie d une sortie de crise rapide ; - 6/ enfin ce mix peut éventuellement poser des problèmes d harmonisation des politiques de financement avec celles des institutions de Bretton Woods, et suppose au préalable une concertation étroite avec ces dernières. 5