Chapitre 13 LA DETTE PUBLIQUE

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1 Chapitre 13 LA DETTE PUBLIQUE 13.1 Introduction 13.2 La dette: évolution et définition Évolution de la dette publique en Suisse et résultats d'exercice La définition de la dette 13.3 Théorie de l emprunt: arguments pour et contre la dette publique L opposition entre les écoles néoclassique et keynésienne Arguments en faveur de la discipline budgétaire Arguments relâchant la discipline budgétaire 13.4 La réduction des déficits publics

2 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Introduction Dans les chapitres précédents, on a considéré que le secteur public disposait de deux sources bien précises de financement: les impôts se rapportant au principe de la capacité contributive et les taxes prélevées en fonction du principe d'équivalence. Or, les revenus obtenus avec ces deux sources peuvent ne pas être suffisants pour couvrir les besoins financiers des collectivités publiques dans les budgets de fonctionnement et des investissements. Des déficits budgétaires apparaissent. Ceux-ci représentent la différence entre les recettes des gouvernements et leurs dépenses totales au cours d'une période donnée, habituellement une année. Ces déficits ne peuvent être couverts que par le recours à l'emprunt. Le cumul de ces emprunts donne lieu à la dette publique. Ainsi : la dette nationale constitue un stock; le déficit constitue quant à lui un flux, qui s'ajoute au stock de la dette impayée ou non amortie. Le problème des déficits publics suscite toujours des débats et il est de plus en plus au centre des préoccupations politiques de tout Etat soucieux de son avenir. Il suffit ici de rappeler les critères de convergence décidés à Maastricht. Le traité fixe deux critères concernant les finances publiques des pays membres: 1. le déficit toléré ne doit pas dépasser, chaque année, 3% du produit intérieur brut (PIB) 1 ; 2. la dette totale doit se situer à un seuil maximal égal à 60% du PIB. Sans vouloir être exhaustif dans la matière, il faut signaler un problème entraîné par l'établissement de ces critères. Sommairement, sans croissance du PIB, le modèle proposé n'est valable que pour une durée de 20 ans si le déficit est annuellement à hauteur de 3 %. Cette période échue, la dette cumulée dépassera le 60% et tout recours à l'emprunt sera impossible (sauf en situation d'inflation ou de croissance soutenue du produit intérieur brut). 1 Petite difficulté: quelle est l'importance de cette limite en termes de budget? Si les dépenses du secteur public représentent le 40% du PIB, cela signifie que les recettes peuvent n'atteindre que 37% du PIB: on peut donc transposer le "déficit/pib" en "déficit budgétaire" de 3/37 soit 8%. Les dépenses peuvent donc dépasser les recettes du budget de 8%.

3 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février La dette: évolution et définition Evolution de la dette publique en Suisse et résultats d'exercice Tableau 13.1 Dettes de la Confédération, des cantons et des communes 1, en millions de francs Année Confédération 2 Cantons Communes 3 Total * * * * * * * *2000 ** *2001 ** ** Dettes = Fonds de tiers moins provisions et passifs transitoires 2 Y compris engagements envers des comptes spéciaux 3 Chiffres partiellement estimés * Les prêts des cantons à l'ac financés par la Confédération sont déduits des dettes de la Confédération (déjà compris dans les dettes des cantons) ** Dettes de la Confédération selon le compte d'etat après prise en compte de EPF. Source : consulté le 3 juin Si l'intérêt débiteur est de 3 pour cent, la dette coûte 7'503 millions d'intérêt par année, soit francs par heure!

4 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Tableau 13-2 Résultats des comptes publics (en millions de francs) Année Confédératio Cantons Communes Ensemble n ' '237 2' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' ' '044 3'781 2'151 9' '040 4'159 2'629 11' '740 5'390 1'195 16' '918 3' ' '694 1' ' '773 2' ' '530 3' ' ' ' ' ' Sources: Finances publiques en Suisse 2002, AFF, Berne, pp. 2-3 ; Confédération : Compte d État 2004 Ces montants représentent des déficits

5 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février La définition de la dette Celui qui veut connaître avec précision la dette publique d'un Etat, est confronté à un problème de définition en ce qui concerne les éléments comptables à retenir. Le problème ne réside pas tant dans la définition de la dette publique en tant que telle, mais plutôt dans la définition du secteur public. Si l'on considère l'exemple de la Suisse, il serait erroné de considérer la dette publique comme la somme des engagements des trois niveaux de gouvernement qui sont la Confédération, les cantons et les communes. En effet, à côté de ces institutions, il existe des autres agents du gouvernement fédéral, comme aussi des engagements hors bilan. Est-ce que les dépenses et les recettes des établissements fédéraux doivent être considérés dans le concept de dette publique? Trois exemples sont considérés: la Caisse fédérale d'assurance (CFA). Le système comptable de la Confédération enregistrait l'excédent des recettes courantes de la CFA en diminution des engagements financiers de l'administration nationale. Cela revenait à confondre le revenu net d'une institution de prévoyance sociale basée sur le principe de capitalisation et les finances de la Confédération. Cette façon de faire a justement disparu au premier janvier Les autorités de l'union Européenne semblent toutefois hésiter à en faire de même. Ainsi, les autorités nationales diminuent leurs déficits avec l'argent qui n'est pas à eux; les prêts que la Confédération accorde au fond de compensation de l'assurancechômage sont portés en dépense dans le compte financier de l'administration centrale (donc en pertes et profits), comme s'il s'agissait d'une subvention. Cette façon de faire revient à fausser le résultat, en l'occurrence à surévaluer le déficit (sauf à admettre d'ores et déjà que ces prêts ne seront jamais remboursés et qu'il s'agit en définitive de dépenses); au niveau communal, certaines activités - comme les homes pour personnes âgées - ont été transférées à des fondations ou des établissements avec la personnalité juridique indépendante de la commune. Leurs comptes et bilans échappent alors à la statistique publique. Ces exemples révèlent donc la nécessité de préciser tant le contenu que les domaines d'application des règles relatives à l'équilibre du budget Théories de l'emprunt: arguments pour et contre la dette publique : le débat sur la discipline budgétaire L opposition entre les écoles néoclassique et keynésienne Les écoles néoclassique et keynésienne s opposent notamment sur le rôle que l État doit jouer sur le marché et dans les activités économiques. Cette conception différente du rôle de l État engendre deux visions de la problématique de la discipline budgétaire. Selon la tradition classique du XIXème siècle représentée notamment par Adam Smith, David Ricardo et John Stuart Mill, l État a un rôle limité et doit être tenu à l écart des

6 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février activités économiques privées. Il ne doit pas intervenir sur le marché, car les déséquilibres se résorbent automatiquement par les forces du marché. L État n a donc qu un seul rôle : préserver la stabilité de l environnement économique et garantir le respect des droits de propriété afin d assurer les conditions cadres nécessaires au fonctionnement du marché ; on parle d État gendarme ou du moins d État. L emprunt est à proscrire pour les classiques, parce qu il permet à l État de dépenser plus que ce qui lui est nécessaire pour assurer sa fonction (Novaresi, 2001 : 10 et 11). La gestion du budget public est assimilée à la gestion d un ménage privé : on ne doit dépenser que ce que l on a, sous peine d être mis en faillite. La pensée classique est développée par l École du Public Choice, et notamment par James Buchanan, depuis les années cinquante. La doctrine classique est remise en cause en 1936 par la publication de l ouvrage de Keynes La Théorie générale de l emploi, de l intérêt et de la monnaie, qui annonce une rupture quant au rôle de l État. Selon Keynes, comme le marché n est pas toujours capable d atteindre le plein emploi, il appartient à l État d intervenir pour pallier les défaillances du marché, réduire les fluctuations économiques et promouvoir une croissance équilibrée. Le budget public devient un stabilisateur conjoncturel dans l économie nationale, il permet d intervenir sur la demande. Si la demande effective est insuffisante pour assurer le plein emploi et qu on se trouve dans une récession, l État devra relancer cette demande en augmentant ses dépenses et/ou en prélevant moins d impôt. Inversement, si l économie est dans une phase de surchauffe, l État devra diminuer ses dépenses et/ou augmenter les impôts afin de freiner la demande effective. On parle de politiques anticycliques. Seul compte pour les keynésiens l équilibre macroéconomique, l équilibre budgétaire n est plus un but en soi. L endettement devient un instrument qui permet d atteindre le but principal, l équilibre macroéconomique (Dafflon, 1998 : 61) Arguments en faveur de la discipline budgétaire Les arguments en faveur de la discipline budgétaire sont des arguments émanant essentiellement de l école classique et de son héritière l école du Public Choice. a. D un point de vue allocatif La discipline budgétaire favorise l allocation optimale des ressources et des choix rationnels. Concernant le financement des tâches publiques et la taille que l on souhaite donner à l État, l impôt est préférable à l emprunt principalement pour deux raisons : l illusion fiscale et la responsabilité budgétaire. Argument 1 : L emprunt induit un phénomène d illusion fiscale. Plusieurs sortes de financements s offrent à un gouvernement pour ses services collectifs, autrement dit pour transférer des ressources privées vers le secteur public : les impôts et les taxes, l emprunt, la création monétaire. Si un gouvernement finance ses prestations avec des impôts ou des taxes, il y a transfert réel et immédiat de ressources entre les citoyens et le gouvernement, sans contrainte d un budget public équilibré. Les citoyens considèrent explicitement les coûts (hausse de leurs impôts) qu une augmentation de services publics occasionne. Cette méthode de financement permet de rationaliser la décision et de retenir les appétits dépensiers de l État. L emprunt implique quant à lui un transfert du secteur privé vers le secteur public qui est implicite, parce que décalé dans le temps et non précisé. Les citoyens peuvent oublier le

7 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février coût réel des dépenses publiques, car la charge financière de l emprunt sera supportée par les futurs citoyens-contribuables, le financement de la dépense est ainsi reporté (Tollison et Wagner, 1987 : 375 et 376). L emprunt cause donc une rupture temporelle dans la relation entre le cercle des bénéficiaires, les contribuables d aujourd hui, et le cercle des payeurs, les contribuables de demain ; c est dire qu il y a rupture du lien entre une dépense et son financement, lien qui doit exister pour que la décision soit rationnelle. Cette situation induit ainsi un phénomène d illusion fiscale, car les contribuables actuels ne ressentent pas le poids du financement. Au contraire, le financement par impôt permet aux impôts de jouer leur rôle traditionnel de prix des politiques publiques offertes, car la dépense et son financement sont simultanés, la contrainte budgétaire étant fixée (Dafflon, 1998 : 68). Argument 2 : L emprunt public déresponsabilise le citoyen. Selon l école du Public Choice, les comportements des individus ne seront pas identiques face à un emprunt privé ou face à un emprunt public. Dans le cas d un emprunt privé, l individu contracte une responsabilité individuelle face à sa dette. S il déménage, ses créanciers le poursuivront et s il décède, ses héritiers pourraient devoir payer ses dettes. Dans le cas d un emprunt public, c est toute la collectivité qui est censée être responsable face à cette dette. Cette responsabilité n est cependant pas réellement partagée par tous les membres de la collectivité en ce sens que ces derniers ne possèdent pas une part individuelle de responsabilité de la dette. Si un résidant d une collectivité ayant contracté une dette déménage, la dette collective ne suit pas; de même s il décède, ses héritiers non résidants ne doivent rien, car il n y a pas de responsabilité individuelle face à la dette publique, mais une responsabilité collective, dans la limite politique de la collectivité s étant endettée. On peut donc supposer que les individus seront moins prudents et précautionneux face à un emprunt public que face à un emprunt privé. Cela pourrait donc conduire les politiciens à emprunter même quand les conditions pour un emprunt rationnel ne sont pas réunies. La déresponsabilisation des contribuables face à l endettement public provoque l illusion que la dette est moins coûteuse que l impôt, les gouvernements auront donc plus tendance à y recourir (Buchanan et Wagner, 1977 : 17 et 18). Buchanan et al. (1987 : 366 et 367) développe l argument suivant. Un citoyen pourrait reconnaître une sorte de responsabilité morale individuelle vis-à-vis de sa collectivité s il est associé de plein droit dans le processus de décision. Dans le cas d un emprunt, il est nécessaire de distinguer deux groupes de citoyens : les citoyens ayant participé à la décision de s endetter pour une dépense et ceux qui n ont pas participé à cette décision, et qui n ont peut-être même pas profité des retombées de la dépense en question, soit la génération suivante. Les premiers ont sans doute une responsabilité morale individuelle face aux dettes contractées par leur collectivité, car ils ont participé au processus de décision qui a engendré la dépense. Les deuxièmes, n ayant pas participé à la décision, n auront certainement pas cette responsabilité. Le raisonnement ci-dessus s effectue sous l hypothèse d absence de mobilité. Si on lève cette hypothèse, l immigration devient possible. Selon Buchanan, un citoyen qui arriverait dans la collectivité dans la période qui suit la décision relative à la dépense aurait plus de responsabilité face à la dette de cette collectivité qu un citoyen qui appartiendrait au deuxième groupe, la génération suivante. En effet, le nouvel arrivant, bien que n ayant pas participé à la décision de contracter une dette, a choisi volontairement de s installer dans cette collectivité, contrairement au citoyen du deuxième groupe qui y est né. On

8 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février peut dire que cette dette envers la collectivité fait partie intégrante du contrat qui lie le nouvel arrivant à la collectivité. Ce raisonnement n est cependant cohérent qu avec l hypothèse d une information parfaite. Il faut en effet que le nouvel arrivant connaisse la dette réelle de sa nouvelle collectivité afin de faire un choix rationnel. Par contre, toujours en cas de mobilité, la déresponsabilisation du citoyen face à la dette publique peut engendrer des comportements stratégiques. Un citoyen peut être favorable à un financement par emprunt pour des dépenses publiques d investissement, en profiter quelques temps, puis, lorsqu un certain bénéfice en a été retiré, déménager vers une autre collectivité pour ne plus avoir à supporter le fardeau de la dette. Ces comportements ne sont cependant possibles que si la période de remboursement de l emprunt excède la durée de vie du capital de production financé par ledit emprunt. Ainsi la distinction entre dépenses courantes (ou de fonctionnement) et dépenses d investissement est essentielle. Dans le cas des dépenses courantes, le raisonnement de Buchanan se renforce : une telle dépense ne devrait pas être financée par emprunt, car elle n aura pas de retombées aussi longues que la période de remboursement de l emprunt. Par contre une dépense d investissement peut être financée par emprunt. Idéalement, la période de remboursement correspond à la durée de vie de l investissement, compte tenu de sa dépréciation ou de l obsolescence. On le voit bien avec ces deux situations, la responsabilité morale individuelle face à un emprunt public n est guère praticable si on lève des hypothèses restrictives comme l information parfaite. On doit alors envisager une responsabilité morale de groupe soutenue par des règles constitutionnelles. Argument 3 : L emprunt réduit l investissement privé. Selon les auteurs classiques, l emprunt public a un effet d éviction, c est-à-dire qu il réduit, ou évince, les investissements privés. L emprunt public provoque une diminution des fonds disponibles pour les agents privés et une hausse des taux d intérêt due à l augmentation de la demande de crédit. Cela engendre une diminution de l investissement privé, et probablement du PIB. Toutefois, deux conditions sont nécessaires: (i) l investissement est une fonction du taux d intérêt ; (ii) on ne se situe pas dans une situation de trappe à liquidité, la demande de monnaie n est donc pas parfaitement élastique. Cet argument est cependant plutôt théorique, les travaux empiriques sur le sujet ne parviennent pas à une conclusion unilatérale et définitive qui prouverait l effet d éviction (Novaresi, 2001 : 19 à 21). Taux d'intérêt Taux d'intérêt O 0 r 1 r 0 D 0 D 1 DI Graphique 13-3 Prêts L effet d éviction I 1 I 0 Investissements privés

9 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Les deux graphiques montrent que la demande de fonds de la part du secteur public fait augmenter le taux d'intérêt parce que les emprunts du gouvernement haussent la demande de prêts sans qu'il y ait augmentation de l'offre de prêts. Le premier graphique illustre la situation sur le marché des capitaux où la demande de prêts est représentée par la courbe D 0 et l'offre de prêts par la courbe O 0. La rencontre entre les deux courbes détermine le taux d'intérêt sur le marché qui se fixe en r 0. Pour ce taux, les investissements atteignent I 0. Lorsque le gouvernement se trouve face à un déficit, il va rentrer lui aussi sur le marché des capitaux. La demande de prêts augmente et passe de D 0 à D 1. L'offre ne change pas, de sorte que le taux d'intérêt passe à r 1. Le taux d'intérêt plus élevé entraîne une diminution des investissements et une baisse du stock de capital privé. L'effet d'éviction porte donc atteinte aux générations futures. Cette atteinte est d'autant plus forte que le recours à l'emprunt sert à financer des dépenses de consommation. b. D un point de vue redistributif Argument 4 : L emprunt public est un fardeau pour les générations futures. Selon les auteurs classiques, emprunter pour financer des dépenses courantes est un moyen pour le gouvernement de se faciliter la tâche en reportant le poids de la dépense publique sur les générations futures, car celles-ci doivent payer le service de la dette et son amortissement. Buchanan reprend cette thèse classique et analyse dans Public Principles of Public Debt les effets redistributifs de la dette entre les générations. Il évalue le fardeau d une dépense publique financée par emprunt en termes de sacrifice. Pour cela, il choisit de raisonner en termes de pertes d utilité individuelle, car une analyse uniquement basée sur l équilibre global de l économie n est pas pertinente dans ce cas-là. C est pourquoi il tient compte de l équilibre individuel (Buchanan, 1958 : 40). Selon lui, ce sont les contribuables futurs qui supportent la charge de la dette. En effet, leur revenu réel diminue, car ils doivent payer les intérêts et les amortissements, sans pour autant bénéficier des retombées de la dépense en question pour compenser le sacrifice consenti. Cependant, si l emprunt a été effectué pour des investissements productifs, les futurs contribuables en retireraient des bénéfices, et ces derniers devraient être comparés avec la charge de la dette, pour aboutir à un résultat net. Donc si la dette est engendrée pour financer des investissements productifs, cela permet de répartir le coût de cette dépense entre les générations qui en bénéficient. Dans ce cas, on peut tolérer l emprunt (Buchanan 1958 : 40). En conséquence, la distinction entre dépense de consommation et dépense d investissement est primordiale. Notons que le remboursement d une dette doit s étaler sur une période correspondant à la durée de vie présumée du projet financé par emprunt. Si cette condition est réalisée, alors la dette est supportée par les individus qui en même temps bénéficient du service collectif ayant engendré l emprunt. Il y a coïncidence entre le cercle des payeurs et celui des bénéficiaires. Cependant, si cette condition n est pas remplie et que la charge de l emprunt s étend sur une période plus longue que le bénéfice retiré du service collectif, alors une génération paiera pour des services dont elle n a pas pu bénéficier. Argument 5 : L emprunt public est un fardeau pour les gouvernements futurs ; il réduit leur marge de manœuvre. Une collectivité qui dépense beaucoup s expose à deux types de problèmes dans le futur. Le premier problème est de type financier, elle devra s acquitter des intérêts et des

10 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février amortissements, ce qui va grever d autant sa marge d autofinancement, c est-à-dire son autonomie financière. Le second problème est d ordre politique : si une collectivité finance aujourd hui une dépense publique par l emprunt, cela va absorber une partie des recettes fiscales de demain. Les gouvernements futurs pourraient ainsi voir leur marge de manœuvre fortement diminuée. Si une grande partie des recettes fiscales est consacrée au service et au paiement de la dette, ils pourraient ainsi se retrouver contraints dans leurs choix politiques et perdraient toute marge de manœuvre à cause des emprunts contractés par les gouvernements précédents (Dafflon, 1998 : 73). Cet argument vaut pour tout emprunt, qu il finance des dépenses courantes ou d investissement. Evidemment, le financement par emprunt d une dépense publique courante aggrave la situation car les défauts des arguments 4 et 5 s additionnent. Une discussion fréquente concerne le "fardeau" de la dette pour les générations future. Mais de quel type est ce fardeau? On distingue en effet le coût réel, le coût monétaire, et le coût politique : ces trois sortes de coûts touchent-elles de la même manière les générations futures? Le petit exemple suivant se propose à la fois d'illustrer la situation et d'éclairer le débat. Soit trois partenaires: - l'état, qui emprunte 100 au temps t 0 pour financer des investissements. L'emprunt est obligataire et sera remboursé à l'échéance en t n - Les prêteurs souscrivent des obligation d'état au temps t 0, mais avec la garantie de toucher un intérêt de 4 % dès t 1 et le remboursement en t n - Les contribuables, enfin, qui certes bénéficieront des investissements publics, mais auront à supporter par des impôts le coût du service de la dette dès t 1 et le remboursement en t n On a ainsi la situation temporelle suivante: t o t i t n État prêteur contribuables prêt 100 titres 100 dépense 100 impôt 4 intérêt 4 impôt 100 remboursement 100 titres 100 En termes réels Il n'y a pas de sacrifice pour les générations futures. En effet, si le prêt de 100 en t 0 sert à financer une dépense gouvernementale, les facteurs de production seront bien utilisés durant cette même période (pour une salle de sport: la main-d'oeuvre du chantier, les machines, le béton sont bien consommés dans la période). Les génération t i et t n n'a pas à abandonner des facteur de production d'ailleurs cela est impossible: ces facteurs ne sont pas encore disponible en t 0. Il n'y a pas de mouvement en termes réels aux temps "i" et "n" suivants. En termes monétaires En t 0, le flux (le prêt) et le reflux (la dépense) se font dans le même espace-temps: il y a bien redistribution, mais des contribuables aux facteurs de production rémunérés (pour construire la salle de sport dans notre exemple) durant la même période. Ce sont deux groupes il y a donc bien "redistribution", mais pas en des temps différents la "redistribution" n'est pas "entre générations".

11 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février En t i, l'échange se fait entre les contribuables qui paient l'impôt et les rentiers qui reçoivent l'intérêt, deux groupes différents mais appartenant au même temps donc pas de redistribution "entre générations". Enfin, en t n, le mouvement financier va des contribuables aux rentiers pour le remboursement de la dette publique. En fait, les rentiers ne font pas non plus de sacrifice. S'ils acceptent de prêter au temps initial, c'est parce que le report de leur consommation pour obtenir un intérêt de 4% leur apporte une satisfaction supplémentaire justifiant l'épargne. Ensuite, il y a promesse de remboursement: les titres qui leur sont octroyés en t 0 comme preuve d'un patrimoine prêté, seront restitués à l'état à l'échéance, contre remboursement. En termes politiques Dans ce modèle simple, les échanges qu'ils soient réels ou monétaire se déroulent en flux et reflux dans la même période. Il n'y a donc pas de conflit entre générations. Cependant, le financement par emprunt constitue bel et bien un fardeau pour les générations futures. Mais il est d'une autre nature: c'est une perte d'autonomie de décision. En effet, l'engagement contractuel au temps initial signifie que les contribuables et le gouvernement en place en t i, respectivement en t n, n'auront pas une marge de manœuvre complète d'abord dans la décision de prélever ou non des impôts, ensuite dans l'utilisation du produit des impôt: il faudra consacrer une partie du revenu fiscal à payer des intérêts, puis à rembourser. La charge de la dette pour les générations futures réside dans ces obligations. c. Du point de vue macroéconomique (stabilisation) Argument 6 : La dette comme instrument de rééquilibrage économique (politique de relance keynésienne) se heurte à plusieurs problèmes de mise en œuvre. Il n y a pas à proprement parler d arguments de type macroéconomique qui sont en faveur de la discipline budgétaire. Ce sont plutôt les faiblesses des arguments keynésiens prônant le relâchement budgétaire à des fins de relance qui plaident pour la discipline budgétaire. L idée keynésienne d utiliser la politique budgétaire et en particulier la dette comme instrument de rééquilibrage économique se heurte en effet à plusieurs problèmes de mise en oeuvre qui en réduisent l efficacité (Novaresi, 2001 : 26 à 30) : Des problèmes techniques de mise en œuvre des politiques budgétaires : non seulement la prévision des cycles est très difficile (décalage entre l horizon temporel des prévisions conjoncturelles, mensuel, et celui du processus budgétaire, annuel), mais en plus les délais d engagement de la politique budgétaire sont longs, l intervention risque donc de déclencher ses effets à contretemps. Des problèmes d asymétrie dans la mise en œuvre des politiques budgétaires : en période de faible conjoncture, tout le monde est d accord pour créer des déficits budgétaires ou diminuer les impôts, mais en période de bonne conjoncture, les politiciens ne seront guère enclin à créer des surplus en augmentant les impôts ou en diminuant les dépenses. Des problèmes d application des politiques de stabilisation à des échelons décentralisés : ces derniers étant en situation de petite économie ouverte, une politique de relance pourrait conduire à des effets de débordements considérables. Outre ces problèmes de mise en œuvre, la politique de stabilisation keynésienne est vivement contestée par Buchanan et Wagner (1978 : 79 à 97) en raison de son manque total de réalisme. En effet, selon ces auteurs, la politique budgétaire dérivée des préceptes keynésiens n est pas applicable dans un système démocratique tel que nous le connaissons dans les pays industrialisés. Keynes suppose que les politiques publiques et

12 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février économiques sont menées par un petit groupe d hommes sages et éclairés, qui agiraient selon l intérêt public sans subir de pressions quelconques. Or, ceci est impensable dans une démocratie représentative, où les politiciens sont des élus qui répondent aux désirs des votants. Dans la réalité, il est très difficile de créer des surplus budgétaires à des fins conjoncturelles, car ces derniers sont très mal acceptés par la population et une partie de la classe politique. En effet, lors de surplus, le citoyen est perdant : il paie plus d impôts qu auparavant, sans pour autant recevoir d avantage de biens publics (ou il supporte des coupes dans les dépenses publiques sans bénéficier de réduction d impôt). Donc pour qu un citoyen accepte un surplus, il faudrait qu il comprenne et qu il évalue les bénéfices indirects (c est-à-dire les avantages de ne pas avoir de déficits) qu il en retirerait, ce qui est difficilement envisageable. Le système institutionnel crée ainsi un biais en défaveur de la création de surplus, qui n ont dès lors que peu de chances de se réaliser. C est pourquoi on qualifie la politique keynésienne anticyclique de politiquement asymétrique Arguments relâchant la discipline budgétaire Bien que des arguments ayant trait aux fonctions d allocation et de redistribution soient abordés dans cette section, c est essentiellement la fonction de stabilisation qui constitue le principal argument de relâchement de la discipline budgétaire. Si le premier argument de cette série, soit l argument 7, émane de l école des anticipations rationnelles 2, les arguments 8 et 9 sont clairement d inspiration keynésienne. a. D un point de vue allocatif Argument 7 :L emprunt équivaut à l impôt, donc le problème de l endettement ne se pose pas et le principe d équilibre budgétaire perd sa justification théorique. Ricardo fut le principal inspirateur de l hypothèse de l équivalence entre l impôt et l emprunt, bien qu il finisse par la rejeter, la jugeant invraisemblable, non seulement en raison de l illusion fiscale, mais aussi parce que l équivalence repose sur huit hypothèses très restrictives, rarement sinon jamais réalisées en pratique. L hypothèse de l équivalence fut reprise par Barro en Selon cet auteur, l impôt est seulement différé en cas d emprunt ; ce dernier devra en effet être payé par des impôts futurs. Comme le contribuable est considéré comme rationnel, il anticipe correctement les engagements futurs auxquels il devra faire face. Ainsi, l emprunt est neutre du point de vue des comportements, il est donc équivalent à l impôt. Cependant, beaucoup d auteurs ont rejeté ce théorème d équivalence, le considérant comme irréaliste car dépendant d hypothèses héroïques, comme la parfaite rationalité des individus et l absence de mobilité (Novaresi, 2001 : 31 et 32). b. D un point de vue redistributif Argument 8 : Le recours à l emprunt n influence pas le bien-être des générations futures. Un des grands apports de la théorie keynésienne est le raisonnement en termes de variables macroéconomiques, qui s oppose au raisonnement classique individualiste en termes microéconomiques. Si l on raisonne avec des variables macroéconomiques, on n évalue plus les effets d un emprunt sur l utilité des individus mais par rapport aux impacts globaux sur l économie. Dans ce cas, on mesure le fardeau de l emprunt en terme de ressources réelles qui ont dû lui être consacrées. Le coût de l emprunt ne 2 Selon l école des anticipations rationnelles, les individus anticipent rationnellement le futur ; ce courant naît en opposition au keynésianisme, en contestant la thèse selon laquelle la politique budgétaire peut être utilisée à des fins de relance économique.

13 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février représente pas un coût monétaire si l on considère la génération future prise dans son ensemble, il ne s agirait en fait que d un transfert entre ceux qui ont prêté afin que la dépense publique ait pu s effectuer par emprunt, et les contribuables qui doivent le leur rembourser, moyennant les intérêts. Selon cet argument, il n y aurait donc pas de report du fardeau de l emprunt sur la génération future (Novaresi, 2001 : 36 à 38). Le raisonnement individualiste (microéconomique) en termes de sacrifice est employé par Buchanan dans l argument 4 en faveur de la discipline budgétaire. Ainsi, l argument pour ou contre la discipline budgétaire varie selon que l on raisonne sur le plan microéconomique ou macroéconomique. c. D un point de vue macroéconomique Argument 9 : L emprunt est un instrument au service de l État pour qu il réduise les fluctuations économiques. Le principal argument de relâchement de la discipline budgétaire consiste en la stabilisation de l économie, fonction attribuée au secteur public par les keynésiens. L État doit réduire les fluctuations économiques en agissant de manière anticyclique et discrétionnaire sur la demande effective. Il diminue ses dépenses et/ou augmente les impôts en période de surchauffe, créant ainsi des surplus. Inversement, il augmente ses dépenses et/ou diminue les impôts en période de récession, provoquant ainsi du déficit. Le fait de recourir à l emprunt pour relancer la demande effective signifie de facto l abandon de la discipline budgétaire, the destruction of former principles of balanced public budgets selon Buchanan et Wagner (1978 : 85). Les arguments que nous venons de voir en faveur d un relâchement de la discipline budgétaire sont moins nombreux et surtout moins pertinents à nos yeux que les arguments soutenant une telle discipline. L emprunt induit un phénomène d illusion fiscale (argument 1), il déresponsabilise les citoyens (2), il réduit l investissement privé (3), il est un fardeau pour les générations futures (4) et les gouvernements futurs car il réduit leur marge de manœuvre (5). En outre, les politiques de relance keynésienne se heurtent à de gros problèmes de mise en œuvre (6). Pour toutes ces raisons, nous considérons qu il est primordial de garantir la discipline budgétaire. Comme nous allons le voir dans la partie suivante, les règles sont un moyen d atteindre ce but. l'effet d'éviction. L'effet d'éviction représente un effet pervers de l'intervention publique sur les marchés monétaires et financiers. Il se vérifie lorsqu'une augmentation des dépenses publiques en biens et services entraîne une réduction des investissements. En effet, les collectivités sont obligées de chercher sur le marché les moyens nécessaires au financement de leur déficit. Ce faisant, les collectivités publiques se posent en concurrents des autres demandeurs de capitaux. Le déficit budgétaire est alors susceptible de pousser les taux d'intérêts à la hausse et de réduire les investissements, donc le stock de capital dont pourront disposer les générations futures. Ces générations auront un niveau de vie inférieur à celui qu'elles auraient pu avoir si l'état ne s'était pas endetté. Soit le graphique suivant.

14 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février La réduction des déficits publics Pour éliminer un déficit on peut: réduire les dépenses; augmenter les recettes fiscales ; introduire un frein au déficit ou à l endettement (qui revient à mettre en place une mesure légale ou constitutionnelle reportant le problème sur les deux points précédents, puisque pour réduire le déficit il faudra bien ou diminuer les dépenses, ou augmenter les recettes, ou combiner ces deux mesures). Réduire les dépenses Si la réduction des dépenses ne pose pas beaucoup de problèmes conceptuels (tout en étant très problématique à entreprendre), la même chose ne vaut pas pour l'augmentation des recettes. Pour les dépenses, deux démarches sont possibles : a) Réduire les coûts de production des prestations publiques : Dans ce premier cas de figure, trois situations sont envisagées. (i) On admet que la production publique contient des inefficacités-x qui peuvent être réduites, voire évacuées (par exemple, une bureaucratie surabondante pour réaliser une tâche, sans contrôle serré de sa productivité et des «rente de situation» qu elle est susceptible de développer au fil des années). (ii) On peut également imaginer que par coopération entre collectivités, des économies d échelle de production seraient possibles (par exemple pour les production en réseau : réseau de distribution d eau potable, évacuation et épuration des eaux usées). (iii) Enfin, on peut aussi mettre en œuvre un partenariat «public-privé» ou déléguer la production à un agent économique privé afin d économiser (si le ramassage des ordures ménagères n occupe des employés communaux que durant 3 jours et que le véhicule ne sert à rien le reste du temps, il vaudrait mieux faire un appel d offre et confier cette tâche en concurrence à un entrepreneur privé). b) Si les coûts les plus bas sont atteints en a), l économie sur les postes «dépenses» ne peut alors se faire plus qu en réexaminant le bien-fondé de chaque fonction du secteur public pour déterminer si une fonction est encore nécessaire, peut être biffée, ou quelles sont les priorités sous contrainte budgétaire. Un problème particulier doit retenir l attention de l économiste : pour être crédible, les réductions de dépenses doivent porter sur des dépenses de fonctionnement. Évacuer des dépenses d investissement pose problème : d abord, c est une économie ponctuelle («one shot solution») qui ne vaut que pour l investissement abandonné ; ensuite, c est une solution à courte vue dans la mesure où une collectivité publique se doit de maintenir son capital de production sauf évidemment à conclure que la prestation issue d un investissement n est plus du ressort public parce qu elle passe du domaine collectif au domaine marchand.

15 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Hausse des impôts Du côté des impôts, la question est plus délicate. En effet, le réflexe «hausse des impôts» doit s accompagner d une étude de faisabilité et des conséquences de la hausse fiscale. Toute hausse n est pas neutre dans l allocation des ressources : il faut en apprécier les effets sur les décisions des agents économiques. On a coutume de distinguer deux effets : l effet taux et l effet base, en référence à la formule d impôt définie au chapitre 5 (section 5.1) : T = t [B- (D i ] K. L effet taux agit sur «t» dans la formule : en l augmentant, on cherche à obtenir un accroissement du produit de l impôt T. Mais il faut compter avec l effet base : comment va réagir l agent économique. Va-t-il ajuster son comportement, avec un effet qui réduit l assiette fiscale : B diminue? Ainsi la question suivante est cruciale: la hausse des taux d'imposition entraîne-t-elle une augmentation ou une diminution des recettes fiscales? Ce problème est conceptuellement analysé en examinant la courbe de Laffer. La courbe de Laffer permet d'établir la relation qui existe entre le taux d'imposition et les recettes fiscales. La situation initiale sur le marché du travail (graphique 13-4), sans impôt, est une offre Lo pour un salaire horaire w. Si le taux d'imposition est nul, le gouvernement ne tire évidemment aucun revenu fiscal. Après l introduction d un taux d impôt ta = ab, le salaire horaire réel baisse à (1-ta)w. L État encaisse un impôt égal au taux d impôt le temps de travail, soit ab bd = abdc. Ce rendement fiscal est donné au point a dans le graphique 13-5 sur la courbe de Laffer. Lorsque le taux d'imposition augmente, les recettes fiscales s'accroissent également, mais seulement jusqu'à m. Ainsi, avec un taux tm = ae pour un salaire horaire net de (1-tm)w, le rendement fiscal est tm le temps de travail Lm, soit ae ef = aefg. Dans l'exemple, le taux d'imposition est alors de 40%. Si le taux d'imposition dépasse 40%, les recettes fiscales se mettent à diminuer, pour être zéro si le taux est de 100%. Ainsi, avec un taux tb = ah, le taux de salaire net devient (1-tb)w, et le rendement fiscal est de ah hi = ahij. C est le même rendement fiscal qu avec un taux ta : en fait, le taux a considérablement augmenté, mais l assiette s est tellement réduite que le rendement fiscal n est pas élevé. Il est le même, dans l exemple, qu avec un taux ta : ahij dans le graphique 13-4 correspond au point b sur la courbe de Laffer dans le graphique Pour un gouvernement, le taux ta est donc préférable à tb, puisque pour un même rendement fiscal, la charge qui pèse sur les salaire est moindre. Le comportement des agents économiques sur le marché du travail fait qu il y a inversion à partir du point m avec la baisse du niveau de l'activité en réponse à l'impôt. En effet, la base d'imposition diminue à la suite de l'ajustement du comportement des agents économiques (le taux est trop élevé je travaille moins donc il y a moins de revenu donc moins d'impôt). Si un gouvernement veut rétablir l équilibre du budget par une hausse du taux, il est avisé de savoir s il se trouve au point a ou b dans le graphique S il part du point a, l augmentation du taux accroîtra la recette, bien qu à un rythme de moins en moins soutenu. Par contre, s il se trouve au point b, la hausse du taux aura l effet contraire : elle incitera les agents économique à quitter le marché (du travail) imposé.

16 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Taux salaire horaire w a j g c (1-ta) w b d SL (1-tm) w e f (1-tb) w h i Lb Lm La a Graphique 13-4 Marché du travail L0 Heures de travail recette fiscale m a b Graphique La courbe de Laffer 100 taux d imposition

17 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Le frein aux dépenses La dernière mesure possible est, comme nous l avons dit, l introduction d une règle constitutionnelle destinée à freiner les dépenses, les déficits et l endettement. À vrai dire, ce n est pas une mesure d économie en soit : elle doit inévitablement se traduire par des dépenses en moins ou des recettes en plus. L idée est simplement qu en mettant un barrage institutionnel et en compliquant la procédure de décision, on oblige le parlement à respecter une certaine discipline budgétaire. Il existe de multiple manières de procéder : (i) en introduisant le référendum sur les dépenses d investissement ou de fonctionnement récurrentes à partir d un certain montant ; (ii) en introduisant des règles de décision qualifiées (par exemple une majorité de 2/3 des membres d un parlement au lieu de la majorité simple des membres présents à la séance qui décide) ; (iii) en introduisant des plafonds à de nouvelles dépenses (par exemple en statuant qu une nouvelle dépense ne peut être décidée que si le parlement trouve simultanément la couverture financière) ; et par (iv) des règles de frein au dépenses, déficit ou endettement. Le schéma de la page suivante représente l algorithme de procédure en ce qui concerne l article constitutionnel suisse sur le frein aux dépenses. (Cet algorithme est expliqué en classe). La disposition constitutionnelle est : Constitution fédérale Art. 126 Gestion des finances (article approuvé en votation le 2 décembre 2001) 1 La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes. 2 Le plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle. 3 Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l al. 2. L Assemblée fédérale décide d un tel relèvement conformément à l art. 159, al. 3, let. c. 4 Si les dépenses totales figurant dans le compte d État dépassent le plafond fixé conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes. 5 La loi règle les modalités. Art. 159 Quorum et majorité 1 Les conseils ne peuvent délibérer valablement que si la majorité de leurs membres est présente. 2 Les décisions sont prises à la majorité des votants, que les conseils siègent séparément ou en conseils réunis. 3 Doivent cependant être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil: a. la déclaration d urgence des lois fédérales; b. les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d engagement et les plafonds de dépenses, s ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. c.l augmentation des dépenses totales en cas de besoins financiers exceptionnels aux termes de l art. 126, al L Assemblée fédérale peut adapter les montants visés à l al. 3, let. b, au renchérissement par une ordonnance.

18 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC) du 6 octobre 1989 Art. 24a Plafond des dépenses totales 1 Le plafond des dépenses totales cité à l art. 126, al. 2, de la Constitution correspond au produit de deux valeurs, soit les recettes estimées et un facteur conjoncturel. 2 L estimation des recettes ne tient pas compte des recettes exceptionnelles, notamment de celles qui proviennent d investissements ou de patentes et de concessions. 3 Le facteur conjoncturel correspond au quotient de la valeur tendancielle du produit intérieur brut réel, déterminée selon un lissage du produit intérieur brut sur le long terme, et de la valeur effective du produit intérieur brut réel, toutes deux estimées pour l exercice budgétaire considéré. Art. 24c Relèvement Lors de l adoption du budget ou de ses suppléments, l Assemblée fédérale peut relever le plafond mentionné à l art. 126, al. 2, de la Constitution si des événements exceptionnels échappant au contrôle de la Confédération, des adaptations du modèle comptable ou des concentrations de paiements liées au système comptable exigent un tel relèvement, à condition toutefois que les besoins financiers supplémentaires atteignent au moins 0,5 % de ce plafond. Art. 24d 1 Compte de compensation (LF ) 1 Après l adoption du compte d État, le plafond des dépenses totales fixé pour l année précédente selon les art. 24a ou 24c est rectifié en fonction des recettes effectives. 2 Si les dépenses totales figurant au compte d État se révèlent supérieures ou inférieures au plafond rectifié, la différence s inscrira à titre de bonification ou de charge dans un compte de compensation tenu hors du compte d État. Art. 40a 1 Disposition transitoire (LF ) 1 Le plafond des dépenses totales fixé selon les art. 24a ou 24c est relevé à hauteur du déficit structurel effectif selon le compte d État pour l exercice 2003, de 3 milliards de francs pour l exercice 2004, de 2 milliards pour l exercice 2005 et de 1 milliard pour l exercice Le déficit structurel des finances fédérales doit être éliminé d ici fin 2007.

19 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Objectif équilibre du solde du compte financier sur la durée du cycle économique Motif de la cible les recettes sont difficiles à moduler (fixées dans la Const.) Cible évolution admissible des dépenses en fonction du niveau des recettes Phase d'application au niveau du budget Plafond des dépenses; fixé par le Conseil Fédéral recettes estimées [FC] facteur conjoncturel = FC = PIB tendentiel / PIB effectif prévu Dép budg > plafond? Oui Mesures de corrections Estimations nécessaires PIB eff. prévu recettes; élast.// PIB prévu PIB tendantiel; filtre H-P Non Le Conseil Fédéral propose des économies au Parlement dans les domaines de compétence de ce dernier Obligation du Conseil fédéral de procéder à des économies dans les domaines de sa compétence Acceptées? Oui Échappatoire: le Parlement peut relever le plafond à la majorité qualifiée Non Le parlement adopte d'autres mesures respectant le plafond Mise en vigueur du budget surévaluant le plafond Mise en vigueur du budget respectant le plafond Différences entre B e C Dep eff > Dep budg porter en charge du fond Traitement après bouclage des comptes compensation à posteriori (introduction d'un compte de compensation) Erreur d'estimation Rec eff > Rec budg plafond bonification du fond Rec eff < Rec budg plafond porter en charge du fond Phase de contrôle au niveau des comptes Solde du compte de compensation Possibilité d'amortir Non découvert > 6 % dép. t-1? Oui Obligation d'amortir la différence dans les trois années suivantes

20 Introduction aux finances publiques SE 2007 version du 23 février Quelques termes à connaître Déficit excessif - en terme de FLUX : structurel ou conjoncturel - compte de fonctionnement ou compte administratif (fonctionnement + investissements) - Union Européenne : déficit du compte administratif 3 % PIB (règle de Maastricht) Endettement excessif - en terme de STOCK : selon le bilan définition de la dette nette - l endettement au bilan peut n être pas le total des engagements passifs de la collectivité (notion de fonction de production propre ou déléguée) - Union Européenne : si endettement 60 % PIB Stabilité de la dette Une dette est «stable» si elle n augmente pas en terme réel en proportion du PIB. Dans une situation sans nouvel emprunt, il faut que le bénéfice primaire du compte public, c est-à-dire le bénéfice du compte annuel avant paiement des intérêts passifs, soit suffisamment élevé pour payer l intérêt. On met aussi parfois en relation en valeur réelle : si le taux de croissance du PIB > taux de l intérêt réel ; la situation est saine si [ PIB taux d intérêt réel]. Solvabilité Capacité de payer le service de la dette, annuellement et à long terme ; pour cela il faut que le [solde primaire intérêt à payer]. Soutenabilité La «soutenabilité» est la combinaison de la stabilité et de la solvabilité. C est un concept de flux. La soutenabilité se vérifie lorsque la dette n augmente pas en terme réel de façon telle que le service de la dette ne soit pas garanti. Une formule permettant d apprécier la situation serait le rapport entre: [ intérêts passifs /Σ intérêts passifs] et [ recettes fiscales /Σ recettes fiscales] qui donne la mesure de la variation relative de la charge d intérêt en proportion à la variation des recettes fiscales structurelles. Si ce rapport est inférieur à 1, cela signifie que le taux de croissance des intérêts passifs est inférieur au taux de croissance des recettes fiscales : pas de problème à l horizon. Si on obtient un résultat supérieur à 1, attention : cela signifie qu à long terme, la croissance des impôts ne suit pas la croissance de la charge de la dette, avec des problèmes de paiement à l horizon si rien n est entrepris.

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