Questions sur le périmètre comptable du gouvernement

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1 Conseil sur la comptabilité dans le secteur public 20 Questions sur le périmètre comptable du gouvernement L Institut Canadien des Comptables Agréés

2 Conseil sur la comptabilité dans le secteur public 20 Questions sur le périmètre comptable du gouvernement L Institut Canadien des Comptables Agréés

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4 Avant-propos Le présent cahier répond à certaines questions fondamentales sur l entité économique délimitée par le périmètre comptable d un gouvernement, sur sa nature et son importance, et sur la façon dont sont établis ses états financiers. À qui s adresse le présent cahier? Les représentants élus des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et des Administrations locales au Canada, les médias, les contribuables et les autres personnes intéressées pourront juger ce guide utile aux fins suivantes : comprendre la nécessité et les avantages des états financiers consolidés d un gouvernement; déterminer pourquoi certains organismes d un gouvernement sont pris en compte dans ses états financiers condensés ou sont exclus de ceux-ci; approfondir la compréhension de la notion de «contrôle» et sa signification pour les gouvernements; se faire une idée plus juste de la façon dont un gouvernement rend compte de chacun de ses organismes; évaluer l étendue des activités et des ressources financières qui sont confiées à un gouvernement; poser des questions appropriées sur ce qui est et devrait être compris dans les états financiers d un gouvernement. Pourquoi lire le présent cahier? Les états financiers d un gouvernement visent à communiquer des informations utiles aux fins de l évaluation de sa situation financière, des résultats de ses activités et de ses flux de trésorerie à un moment précis. Pour permettre cette évaluation, il est important que les états financiers du gouvernement décrivent globalement la nature et l étendue de toutes ses activités et ressources financières. Les états financiers individuels de chaque organisme sous le contrôle du gouvernement ne peuvent fournir qu une vision fragmentée de l ensemble de sa situation et de ses résultats financiers. La compréhension de ce qui constitue le périmètre comptable du gouvernement est importante puisqu elle permet d établir les critères pour déterminer les organismes qui font partie d un gouvernement donné et la façon dont celui-ci prend en compte leurs activités dans ses états financiers. Cet aspect des états financiers des gouvernements aide les utilisateurs à comprendre la taille du gouvernement et fournit la nécessaire information redditionnelle qu attendent les utilisateurs. Entité publiante et périmètre comptable Toute unité ou activité économique utilisant des ressources en vue de fournir des biens ou des services constitue une entité publiante. Les unités ou activités englobent des entités juridiques, administratives, économiques, comptables et autres. Dans le cas du gouvernement, l entité publiante est l entité économique délimitée par le périmètre comptable. Aux fins de l information financière externe, l entité publiante est une organisation qui est tenue de préparer des rapports financiers à vocation générale. Une telle obligation survient lorsque les utilisateurs de l information financière dépendent de ces rapports pour obtenir les informations nécessaires à la prise de décisions financières et qu ils ne peuvent demander d informations particulières directement à l organisation concernée. C est généralement l existence de ces «utilisateurs dépendants» qui détermine si une organisation constitue ou non une entité publiante. Par ailleurs, une entité «non publiante» pourrait par exemple être une petite société dont les propriétaires en sont également les dirigeants et qui n est pas tenue de préparer des états financiers à vocation générale.

5 Qui établit les normes? Le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) de l Institut Canadien des Comptables Agréés (ICCA) établit les principes comptables généralement reconnus (PCGR) pour le secteur public canadien. L une des pierres d assise des PCGR pour les gouvernements est une norme qui définit le périmètre comptable du gouvernement et la façon de rendre compte des organismes compris dans cette entité que constitue l ensemble du gouvernement. Cette norme est exposée dans le chapitre SP 1300 du Manuel de comptabilité de l ICCA pour le secteur public (le Manuel du secteur public), «Périmètre comptables du gouvernement».

6 Table des matières Les questions 1 Pourquoi avons-nous besoin d états financiers consolidés? 4 2 Pourquoi est-il important de délimiter le périmètre comptable? 5 3 Comment décider quels organismes font partie du gouvernement? 7 4 Qu est-ce que le contrôle? 9 5 Existe-t-il différents types de contrôle? 12 6 Comment savoir si le gouvernement contrôle un organisme? 13 7 Quels sont les principaux indicateurs de contrôle du gouvernement? 14 8 Quels sont les autres indicateurs de contrôle du gouvernement? 15 9 Comment évaluer le contrôle à la lumière de la définition et des indicateurs? Qu est-ce qu un contrôle temporaire? Qu est-ce qui ne constitue pas un contrôle? Lorsque les ressources d un organisme sont grevées d affectations, l organisme peut-il être contrôlé? Quelle importance la forme juridique de la relation entre un gouvernement et un organisme revêt-elle? Quels sont les types d organismes publics? Comment les organismes contrôlés doivent-ils être pris en compte dans les états financiers des gouvernements? Pourquoi les entreprises publiques sont-elles traitées différemment? Quelle est l incidence de la norme révisée sur le processus budgétaire? Quand la norme s applique-t-elle? Quels sont les types d organismes susceptibles d être comptabilisés selon les dispositions transitoires? La définition révisée du périmètre comptable du gouvernement a-t-elle touché toutes les Administrations? 34 Page(s)

7 1 Pourquoi avons-nous besoin d états financiers consolidés? Le mode de prestation des services que choisit un gouvernement ne devrait pas modifier significativement son information financière. Il est vrai que les façons d offrir certains programmes diffèrent d un gouvernement à l autre, même si la nature des programmes est essentiellement similaire. Par exemple, un gouvernement peut choisir de gérer une fonction d attribution de permis par l intermédiaire d un ministère alors qu un autre établira une régie distincte à cette fin. Bien que de nombreux organismes publics préparent leurs propres états financiers, ceux-ci, pris individuellement, ne peuvent fournir qu une vision fragmentée de l ensemble des activités du gouvernement auquel ils se rattachent. Sans états financiers condensés, il est impossible d obtenir un portrait complet de l activité globale du gouvernement, que ce soit aux fins de la prise de décisions ou pour rendre compte des ressources fournies par les fournisseurs de ressources et gérées au nom de ceux-ci. On ne peut alors déterminer si ces organismes pris individuellement font effectivement partie du gouvernement concerné. Lorsque les activités d un organisme qui devrait faire partie du gouvernement sont comptabilisées à l extérieur du cadre d information du gouvernement : les revenus et les charges rattachés à cette activité ne sont pas présentés dans les états financiers du gouvernement, ce qui entraîne une sous-évaluation du total des programmes d activités génératrices de revenus et du coût des programmes du gouvernement; les actifs et les passifs rattachés à l organisme exclu ne figurent pas dans les états financiers du gouvernement, ce qui entraîne une sous-évaluation des actifs et des passifs; les avances entre l organisme et le gouvernement sont traitées comme des actifs et des passifs par les deux parties, ce qui entraîne une surévaluation de ces montants. Pourtant, en fait, le gouvernement prête tout simplement de l argent à l une de ses composantes et se rembourse finalement lui-même. La situation est la même que lorsque quelqu un transfère de l argent d une de ses poches à une autre : il ne possède ensuite ni plus ni moins d argent. Les états financiers condensés d un gouvernement présentent un compte rendu global de la nature et de l étendue de ses activités et de ses ressources financières, y compris celles qui ont trait aux activités des organismes publics et des sociétés d État. Ces états financiers constituent un élément clé de l information financière des gouvernements parce que ceux-ci les utilisent pour présenter de façon générale la manière dont ils ont géré leurs activités et ressources financières. Les états financiers condensés tiennent compte du fait que, même si un gouvernement et ses organismes peuvent être des entités juridiques ou organisationnelles distinctes, ils forment ensemble une seule unité économique. La consolidation fait en sorte que les états financiers reflètent uniquement les opérations et les soldes ayant trait à des tiers. Le fait de fournir des informations consolidées aide les utilisateurs à acquérir une compréhension générale des actifs et des passifs, des revenus et des charges et des flux de trésorerie d un gouvernement. Ce qu il faut savoir : Quel est le total des actifs et des passifs dont le gouvernement est responsable? Quels sont les revenus totaux et les charges totales du gouvernement? Quels étaient les besoins de trésorerie totaux du gouvernement et comment celui-ci a-t-il répondu à ces besoins?

8 2 Pourquoi est-il important de délimiter le périmètre comptable? Aux fins de l information financière, l expression «périmètre comptable» définit les actifs, les passifs, les revenus, les charges et les flux de trésorerie des ministères, des fonds, des agences, des régies, des commissions, des sociétés d État et des organismes sans but lucratif qui sont comptabilisés dans les états financiers condensés d un gouvernement, par opposition à ceux qui ne le sont pas. De manière générale, les gouvernements sont considérés comme étant responsables de nombreux éléments qui ne sont normalement pas pris en compte dans leurs états financiers. Par exemple, bien qu un gouvernement puisse être responsable de la prestation de soins de santé, cela ne signifie pas qu il est responsable des actifs et des passifs d un fournisseur donné de soins de santé du secteur privé. La question de savoir ce qui devrait être pris en compte lorsqu un gouvernement prépare ses états financiers condensés est cruciale parce que le choix d inclure ou d exclure certains organismes peut avoir une incidence énorme sur les états financiers du gouvernement et sur l image qu ils donnent de ses finances. Aucun aspect n a une incidence plus grande sur l information financière d un gouvernement que celui de la délimitation de ses états financiers. Il suffit de songer au scandale Enron pour comprendre à quel point il est important d avoir des critères clairs quant aux organismes qui devraient être pris en compte dans les états financiers d un gouvernement. Les états financiers condensés sont censés communiquer aux utilisateurs la situation et les résultats financiers du gouvernement dans son ensemble. Ainsi, les règles visant à déterminer ce qui fait partie du gouvernement ce qui relève de sa responsabilité et ce qui n en relève pas doivent être claires. Comme point de départ pour comprendre la question du périmètre comptable dans le secteur public, il faut se demander si les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et les Administrations locales constituent une seule entité publiante consolidée ou des entités publiantes distinctes. L image des finances du gouvernement variera selon la réponse à cette question. La norme sur le périmètre comptable du gouvernement contribue à délimiter les activités qu un gouvernement doit présenter dans ses états financiers condensés. Elle considère la substance de la relation entre un gouvernement et les divers organismes auxquels il a recours pour l application de ses politiques et la prestation de services, en vue de déterminer quels organismes devraient être pris en compte dans les états financiers. Le fait de disposer d un cadre clair pour la prise en compte ou l exclusion des organismes aide les utilisateurs à comprendre et à apprécier l ampleur des activités et des ressources financières publiques confiées aux gouvernements. Cela aide aussi les représentants élus à comprendre l étendue des activités et des ressources financières dont ils sont responsables. Certains organismes du secteur public font manifestement partie du gouvernement. D autres en sont clairement exclus. Par contre, la situation de certains autres organismes est moins évidente. La norme du CCSP sur le périmètre comptable fournit des critères pour aider les gouvernements à déterminer les organismes à prendre en compte dans leurs états financiers.

9 Ce qu il faut savoir : L opinion du vérificateur comprend-elle des restrictions à l égard d organismes qui devraient être pris en compte dans les états financiers du gouvernement ou exclus de ceux-ci? Le cas échéant, quelle incidence aurait l inclusion (ou l exclusion) des activités de ces organismes sur la situation financière et les résultats financiers? Les notes complémentaires comprennent-elles une liste des principaux organismes qui constituent le périmètre comptable du gouvernement?

10 3 Comment décider quels organismes font partie du gouvernement? Le périmètre comptable du gouvernement englobe tous les organismes qui sont sous le contrôle de celui-ci. Le défi consiste à comprendre ce que signifie «contrôle» dans le secteur public puisque le contrôle constitue effectivement une partie importante des activités du gouvernement. Le CCSP a décidé qu une approche fondée sur des principes était celle qui convenait le mieux pour déterminer les organismes devant être compris dans le périmètre comptable, en raison de la grande variété des organismes du secteur public et de leurs différentes relations avec le gouvernement. Il n a pas été possible de fournir une liste des organismes compris dans le périmètre comptable des gouvernements, parce que chaque gouvernement est différent et en évolution constante. Dans le cadre de cette approche, les organismes dans les divers ressorts territoriaux peuvent être traités de différentes façons, selon qu ils sont ou non contrôlés par le gouvernement. Ainsi, dans certaines provinces, les hôpitaux peuvent être compris dans le périmètre comptable du gouvernement s il est déterminé qu ils sont sous le contrôle de celui-ci. Dans d autres provinces, il se peut que les hôpitaux ne soient pas compris dans le périmètre comptable du gouvernement parce que celui-ci ne les contrôle pas. Les organismes sont compris dans le périmètre comptable du gouvernement du fait qu ils sont sous son contrôle, et non parce qu ils constituent un type d organismes particulier. Le chapitre SP 1300 repose donc sur une évaluation de la substance de la relation qui existe entre un gouvernement et un organisme, plutôt que sur la forme juridique de l organisme. Bien que certains organismes puissent avoir une forme juridique particulière, il est important de ne pas permettre que cette forme influe sur la détermination du fait que l organisme soit compris ou non dans le périmètre comptable. Si, en substance, le gouvernement contrôle un organisme (selon la définition qu en donne la norme), alors, quelle que soit la forme juridique de la relation, l organisme devrait être pris en compte dans les états financiers du gouvernement. Un organisme n est pas compris dans le périmètre comptable du gouvernement lorsque ce dernier ne peut exercer de contrôle sur lui. Ce sont les dispositions législatives existant à la date de clôture qui déterminent si un organisme est compris dans le périmètre comptable ou exclu de celui-ci. Le fait que le gouvernement puisse introduire de nouvelles dispositions législatives ou modifier les dispositions existantes et, donc, modifier la nature de sa relation avec un organisme dans l avenir n a pas d incidence sur la question de savoir si un organisme doit être pris en compte ou non dans le périmètre comptable du gouvernement à la date de clôture. Compte tenu du pouvoir d influence du gouvernement, en l absence d une telle règle, presque toutes les unités économiques pourraient être comprises dans le périmètre comptable du gouvernement. Il pourrait également être nécessaire, dans certains ressorts territoriaux, de poser des jugements quant à la capacité d un gouvernement de modifier la législation. De tels jugements pourraient être tributaires de l existence d un gouvernement majoritaire ou minoritaire. Dans les Administrations locales, où les représentants élus sont non partisans, il pourrait arriver que la capacité de modifier les règlements soit encore plus incertaine. En conséquence, on est arrivé à la conclusion que l application du chapitre SP 1300 devait être fondée sur le cadre législatif existant à la date de clôture.

11 Ce qu il faut savoir : A-t-on utilisé le contrôle comme critère pour déterminer quels organismes constituent le périmètre comptable? Des organismes ont-ils été inclus dans le périmètre comptable ou exclus de celui-ci dans l exercice considéré? Y a-t-il des cas où des modifications législatives ont eu une incidence sur le périmètre comptable?

12 4 Qu est-ce que le contrôle? La norme définit le contrôle comme suit : «Le contrôle s entend du pouvoir d orienter les politiques financières et administratives d un autre organisme de sorte que les activités de celui-ci procureront des avantages attendus au gouvernement ou l exposeront à un risque de perte.» Il est utile de concevoir la notion de contrôle au moyen d une échelle (voir le Tableau 1). Les gouvernements atteignent leurs objectifs par le truchement d un large éventail d organismes qui, selon leur relation avec un gouvernement donné, se situent chacun à une certaine position le long d une échelle. À une extrémité de l échelle, se trouvent les organismes qui se situent manifestement dans les limites du gouvernement, comme un ministère ou une société d État. Ces organismes n ont pas le pouvoir d agir de façon indépendante et ils sont contrôlés par le gouvernement. À l autre extrémité de l échelle, les organismes agissent en toute indépendance et, bien que le gouvernement puisse exercer une certaine influence sur eux, il n exerce manifestement aucun contrôle. Un organisme à but lucratif indépendant qui conclut une entente avec le gouvernement peut constituer un exemple de cette situation. Tout au long de l échelle se trouvent de nombreux autres organismes sur lesquels le gouvernement exerce des niveaux d influence variés. Tableau 1 Organisme public ÉCHELLE D INFLUENCE Organisme du secteur privé Existence du contrôle Absence de contrôle mais réglementation ou financement possible du gouvernement Tout au long de l échelle, il faut tenir compte de la nature du lien entre le gouvernement et l organisme pour déterminer si le gouvernement exerce, dans les faits, un contrôle sur l organisme. En théorie, il y a un point de l échelle à partir duquel le contrôle existe. En réalité, il ne s agit vraisemblablement pas d un point établi, mais plutôt d une zone grise dans laquelle il est difficile de déterminer l existence du contrôle. Il faut faire appel au jugement professionnel pour évaluer la situation de chaque organisme. L objectif de la norme est de fournir des indications qui réduisent la zone grise et aident à déterminer si un organisme qui se situe dans cette zone est sous le contrôle du gouvernement.

13 10 Il faut être prudent, lors de l évaluation de l existence ou non du contrôle, car il y a une différence entre contrôle, réglementation et dépendance financière. Avoir le pouvoir d orienter La définition du contrôle comprend trois éléments principaux. Le premier est que l existence du contrôle ne dépend pas de son exercice effectif. Même si le gouvernement n exerce jamais le contrôle, le fait qu il ait le pouvoir de l exercer est suffisant. Un organisme auquel on a délégué des pouvoirs financiers et administratifs doit fonctionner à l intérieur des paramètres établis par le gouvernement et, tant que l organisme fait ce qu il est censé faire, aucune intervention du gouvernement n est nécessaire. Dans le cas contraire, toutefois, le gouvernement a le pouvoir de réorienter les activités de cet organisme. Les politiques financières et administratives Le deuxième élément de la définition du contrôle a trait à l orientation des politiques financières et administratives d un organisme. Les politiques financières et administratives sont des principes et des pratiques qui déterminent la façon dont un organisme exerce ses activités ou conduit ses affaires. La capacité d orienter ces politiques est un élément important du contrôle du gouvernement parce que, prises ensemble, elles permettent d établir les règles de base pour la conduite des activités de l organisme et la réalisation de sa mission et de son mandat. Il est possible d orienter les politiques financières et administratives de différentes façons, dont les suivantes : le gouvernement peut établir l objectif de base d un organisme et, en déterminant à l avance ses politiques financières et administratives, il peut éliminer ou limiter de façon significative la capacité de l organisme de prendre des décisions futures; le gouvernement peut orienter les politiques financières et administratives d un organisme sur une base continue; le gouvernement peut opposer son veto aux politiques financières et administratives de l organisme, annuler ou modifier celles-ci. Il n est pas nécessaire que le gouvernement gère les activités d un organisme de façon continue pour contrôler celui-ci. C est le pouvoir effectif du gouvernement de déterminer les politiques régissant ces activités qui est important. Le gouvernement s attend à obtenir des avantages Le dernier élément nécessaire pour établir l existence du contrôle est que le gouvernement doit s attendre à tirer des avantages des activités de l organisme qu il contrôle (ou à être exposé à un risque de perte en raison de celles-ci). Les avantages peuvent être d ordre financier ou autre. Par exemple, le gouvernement peut exiger de l organisme qu il collabore à l atteinte de ses objectifs en matière de politique publique. Ou le gouvernement peut tirer un avantage financier des activités d un organisme en recevant des dividendes. Il peut aussi être exposé à un risque de perte en lien avec le passif net d un organisme ou être responsable de ce passif. Ces avantages ou risques doivent découler directement de la relation de contrôle et ne pas être des avantages ou des risques accessoires. Et ils doivent revenir au gouvernement lui-même plutôt que de toucher le public en général. Ce qu il faut savoir : Quels facteurs ont été pris en compte pour déterminer si un organisme donné est sous le contrôle du gouvernement? Le gouvernement exerce-t-il son contrôle de façon active ou passive sur cet organisme? Quels sont les avantages ou les risques rattachés à cet organisme?

14 5 Existe-t-il différents types de contrôle? Non. Le contrôle, du point de vue du chapitre SP 1300, est une question de fait. Il existe toutefois différentes façons, pour le gouvernement, de contrôler un autre organisme. Ces différentes méthodes de contrôle entraînent des différences quant au degré d influence du gouvernement. 11

15 6 Comment savoir si le gouvernement contrôle un organisme? 12 Maintenant qu il a été établi que le périmètre comptable du gouvernement devrait comprendre tous les organismes qui sont sous le contrôle de celui-ci, le véritable travail consiste à déterminer quels organismes le gouvernement contrôle réellement. Ces décisions peuvent se révéler ardues. Le point de départ pour évaluer l existence du contrôle est la définition du contrôle (voir la question 4) et les dispositions connexes énoncées dans le chapitre SP 1300 du Manuel du secteur public, «Périmètre comptable du gouvernement». On détermine l existence du contrôle en examinant les circonstances particulières de chaque organisme. Pour appliquer les dispositions, il faut déterminer la substance de la relation entre le gouvernement et l organisme. Il faut prendre en compte tous les aspects et toutes les implications pertinents de la relation pour déterminer si le gouvernement contrôle ou non l organisme. La norme établit divers indicateurs qui apportent la preuve de l existence du contrôle. En raison de la complexité et de la diversité des relations entre le gouvernement et les nombreux organismes qui sont de son ressort, aucun critère ne peut à lui seul fournir suffisamment de preuves de l existence du contrôle dans tous les cas. En d autres termes, il n existe aucun critère infaillible. C est plutôt la prépondérance de la preuve qui, prise dans sa globalité, permet de poser un jugement. On peut considérer les facteurs qui fournissent des preuves de l existence du contrôle comme des «signes de contrôle». Certains signes sont plus évidents que d autres et certains autres fournissent une meilleure preuve de l existence du contrôle, en particulier lorsqu ils sont associés à d autres signes. La question de savoir si le gouvernement contrôle ou non un organisme est une affaire de jugement professionnel fondée sur la définition du contrôle et sur les circonstances propres à chaque cas. Pour chaque indicateur possible, le degré d influence qu exerce le gouvernement détermine son importance comme preuve de l existence du contrôle. Le niveau d importance de l indicateur dépend des circonstances particulières dans chaque cas. Comme il a été mentionné, chaque indicateur peut constituer un signe de l existence du contrôle qui, jumelé à d autres signes, fournit une preuve suffisante pour conclure à l existence du contrôle. Dans certains cas, il est facile de déterminer l existence du contrôle, par exemple lorsque la relation d un organisme avec le gouvernement repose sur les éléments situés aux extrémités de l «échelle» du contrôle. Dans d autres cas, c est plus difficile et le niveau de jugement professionnel nécessaire est plus élevé. Par exemple, déterminer si un gouvernement a le pouvoir de nommer la majorité des membres du conseil de direction d un organisme constitue généralement une question de fait : c est le cas ou ce n est pas le cas. Par ailleurs, établir si le gouvernement est en mesure d orienter les politiques financières et administratives d un organisme peut être moins évident. Bien que le gouvernement puisse déterminer directement certaines politiques organisationnelles, la question de savoir s il s agit là d une preuve de l existence du contrôle et la détermination de l importance de ce signe relèvent du jugement.

16 7 Quels sont les principaux indicateurs de contrôle du gouvernement? Il existe quatre indicateurs convaincants de l existence du contrôle : 1. Le gouvernement a le pouvoir de nommer ou de révoquer unilatéralement une majorité des membres du conseil de direction de l organisme. Le fait que le gouvernement puisse nommer une majorité des membres du conseil constitue un indicateur de contrôle. De même, la capacité du gouvernement de révoquer des membres du conseil pourrait constituer un indicateur de contrôle. 2. Le gouvernement peut disposer en permanence des actifs de l organisme ou a la capacité de décider en permanence de l utilisation de ces actifs, ou il est responsable en permanence des pertes. Le fait que le gouvernement puisse disposer en permanence des actifs de l organisme ou soit en permanence responsable de ses passifs peut constituer un indicateur de contrôle. Il peut disposer des actifs lorsqu il peut forcer un organisme à verser des dividendes. En cas de dissolution de l organisme, le fait que les actifs lui reviennent peut constituer un indicateur convaincant de contrôle de sa part. De même, si le gouvernement doit alors prendre en charge les passifs, cette responsabilité peut constituer un indicateur de contrôle. 3. Le gouvernement détient la majorité des actions avec droit de vote ou une «action préférentielle» qui lui donne le pouvoir d orienter les politiques financières et administratives de l organisme. Souvent, les organismes publics n ont pas d actions avec droit de vote. Mais lorsqu ils en ont, et que le gouvernement en détient la majorité, ce droit constitue un indicateur convaincant de contrôle. On entend par «action préférentielle» (golden share) une catégorie d actions qui confèrent au détenteur des pouvoirs ou des droits déterminés excédant ceux qui seraient normalement associés à la participation du détenteur ou à sa représentation au conseil de direction. En d autres termes, l action préférentielle confère des droits qui correspondent à ceux qui sont associés au contrôle de l organisme. 4. Le gouvernement a le pouvoir unilatéral de dissoudre l organisme et, de ce fait, de disposer de ses actifs, ce qui, le cas échéant, le rend responsable des obligations de l organisme. Un gouvernement peut créer un organisme et établir des paramètres de gouvernance. Le pouvoir du gouvernement de dissoudre l organisme constitue également un facteur à prendre en compte. Le fait que le gouvernement puisse dissoudre un organisme sans consultation peut constituer un indicateur de contrôle. Bien qu aucun de ces indicateurs à lui seul ne soit un indicateur infaillible de contrôle, chacun d entre eux en constitue une preuve convaincante. En présence de tous les indicateurs, par exemple, il serait difficile de conclure que le gouvernement ne contrôle pas l organisme. Ce qui importe lors de l évaluation de l existence du contrôle n est pas le nombre absolu d indicateurs, mais plutôt l application de la définition du contrôle et l examen de la nature de la preuve qui décrit la relation entre le gouvernement et l organisme. 13

17 8 Quels sont les autres indicateurs de contrôle du gouvernement? 14 Il peut aussi y avoir d autres indicateurs de contrôle. Pour déterminer si le gouvernement contrôle un organisme, il faut évaluer ces autres indicateurs parallèlement à tous les autres aspects de la relation entre le gouvernement et l organisme, y compris les quatre indicateurs de contrôle convaincants décrits à la question 7. Les autres indicateurs de contrôle possibles sont les suivants : 1. Le gouvernement participe de façon significative au processus de nomination des membres du conseil de direction de l organisme en nommant une majorité de ces membres parmi une liste de personnes fournie par des tiers ou en intervenant autrement dans la nomination ou la révocation d un nombre significatif de membres. Même si le gouvernement n a pas le droit de nommer la majorité des membres du conseil, s il peut en nommer un nombre significatif ou s il intervient largement dans ces nominations, cela peut constituer une preuve de l existence du contrôle. En soi, cette capacité est peu susceptible de constituer une preuve adéquate de l existence du contrôle, mais conjointement avec certains des autres indicateurs, elle peut constituer un facteur important à prendre en compte dans le cadre de l évaluation de l existence du contrôle. 2. Le gouvernement peut nommer ou révoquer le directeur général ou d autres membres clés du personnel. La capacité du gouvernement d engager ou de congédier des membres clés du personnel, tels que le directeur général, peut constituer une preuve de l existence du contrôle. 3. Le gouvernement définit ou peut modifier au besoin la mission ou le mandat de l organisme. L aspect essentiel de cet indicateur est de savoir si le gouvernement a donné comme mission et/ou mandat à un organisme de réaliser des objectifs gouvernementaux, notamment en précisant la façon de faire. Par exemple, un gouvernement peut établir par voie législative l objectif d un organisme et la façon dont celui-ci réalisera cet objectif. Il peut également imposer des limites au mandat de l organisme. 4. Le gouvernement approuve les plans d affaires ou les budgets de l organisme et exige que des modifications soient apportées, globalement ou poste par poste. Lorsque le gouvernement approuve le budget ou le plan d affaires d un organisme, cette approbation peut constituer un indicateur de contrôle. Il n est pas nécessaire que l approbation soit donnée poste par poste, elle peut l être globalement seulement. 5. Le gouvernement définit des limites en matière d emprunts ou de placements, ou apporte des restrictions aux placements que peut effectuer l organisme. Le fait que le gouvernement définisse des limites ou établisse la nécessité d approbations en matière d emprunts pour l organisme peut constituer une preuve de l existence du contrôle. De même, le gouvernement peut établir des limites en matière de placements. Ce facteur seul ne constitue pas une preuve adéquate, mais combiné à d autres facteurs, il pourrait être un indicateur de contrôle.

18 6. Le gouvernement limite la capacité de l organisme de générer des revenus, notamment ses sources de revenus. Le gouvernement peut être en mesure de contrôler les sources de revenus d un organisme. En pareil cas, il peut être capable d orienter la provenance des revenus ou de limiter la capacité de l organisme de gagner des revenus dans certains secteurs. 7. Le gouvernement définit ou peut modifier les politiques de gestion de l organisme, par exemple celles ayant trait à la comptabilité, aux ressources humaines, à la rémunération, aux négociations collectives et à l affectation des ressources. Cette catégorie a trait à la capacité du gouvernement d influer sur les politiques d un organisme en matière de finance, de comptabilité, de ressources humaines, de négociations collectives et d affectation des ressources. Cet indicateur de contrôle potentiel vise à couvrir une multitude de fonctions de gestion organisationnelle à l égard desquelles le gouvernement peut intervenir. Ces indicateurs de contrôle, pris individuellement, sont moins convaincants que les quatre indicateurs décrits à la question 7. En combinaison avec d autres indicateurs, ils peuvent toutefois fournir une preuve de l existence du contrôle. Rappelons qu il est important d appliquer la définition du contrôle et d utiliser les indicateurs comme éléments de preuve pour évaluer s il y a ou non contrôle. Il faut évaluer tous les aspects de la relation entre un gouvernement et un organisme. 15

19 9 Comment évaluer le contrôle à la lumière de la définition et des indicateurs? 16 L une des façons d apprécier la nature et l ampleur de ces indicateurs de contrôle est de les résumer en tenant compte de leur caractère convaincant et du degré de jugement nécessaire à leur évaluation et à leur identification. Pour certains facteurs, le degré de jugement nécessaire pour déterminer s il existe un critère de contrôle peut être faible ou élevé. Par exemple, il est relativement facile d établir si le gouvernement a le pouvoir de nommer le personnel de direction d un organisme. Il peut toutefois être plus difficile de déterminer s il a le pouvoir de définir la mission et le mandat de l organisme. De plus, lors de l évaluation du contrôle, certains facteurs ont un degré d importance ou un poids supérieur à d autres. Par exemple, si un gouvernement peut nommer la majorité des membres du conseil ou disposer des actifs de l organisme à son gré, il est alors fort probable qu il existe un contrôle. Ces facteurs ont une importance plus élevée que les autres. Les explications qui suivent illustrent le type d évaluation qui peut être faite à l égard d un critère de contrôle particulier. Ces explications sont générales et ne doivent pas être considérées comme un jugement définitif sur la façon d évaluer un critère de contrôle particulier. Il faut que le gouvernement examine chacune de ses relations avec ses organismes et qu il détermine la pondération appropriée des critères de contrôle relevés pour chaque organisme. Le degré d importance des indicateurs de contrôle est fonction des circonstances. Dans certaines situations, un indicateur particulier peut fournir un degré élevé de preuve de l existence du contrôle, alors que dans d autres situations, le même indicateur peut ne pas être aussi important. Il est assez facile de déterminer si le gouvernement a le pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres du conseil de direction d un organisme. C est normalement une situation de fait qui exige peu de jugement. Ou bien le gouvernement a le pouvoir de nommer la majorité des membres, ou bien il ne l a pas. Du fait que ce critère est l un des quatre indicateurs de contrôle convaincants, il est très important pour évaluer l existence du contrôle. Lorsqu un gouvernement a ce pouvoir, cela constitue un critère auquel on accorde un poids significatif pour évaluer si le gouvernement contrôle l organisme. Par contre, il peut être plus difficile d établir si le gouvernement a le pouvoir d établir la mission et le mandat d un organisme. Voici un exemple d analyse possible : le fait d avoir ce pouvoir est l un des indicateurs les moins convaincants de l existence du contrôle du gouvernement sur un organisme; dans de nombreux cas, ce pouvoir serait classé comme ayant une importance modérée pour déterminer l existence du contrôle; évaluer si un gouvernement a ce pouvoir peut exiger un degré important de jugement; on peut conclure que lorsqu un gouvernement a le pouvoir de définir la mission et le mandat d un organisme, il ne convient pas d accorder un poids significatif à ce pouvoir pour établir si le gouvernement contrôle l organisme. Chaque aspect d une relation entre un gouvernement et un organisme est évalué de la même façon. La pondération des indicateurs de contrôle du gouvernement relevés pour un organisme donné est propre à la relation du gouvernement avec cet organisme.

20 Quelle que soit la méthode d évaluation retenue, c est la prépondérance de la preuve qui détermine si le gouvernement contrôle un organisme. Pour chaque indicateur qui s applique dans une situation particulière, le degré d influence qu exerce le gouvernement établit l importance de l indicateur comme preuve de l existence du contrôle. Pour apprécier la preuve, il est nécessaire de considérer les indicateurs collectivement et isolément. 17

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