Développer les échanges dans les services bancaires et d assurance au sein de la Zone monétaire de l Afrique de l Ouest

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1 Développer les échanges dans les services bancaires et d assurance au sein de la Zone monétaire de l Afrique de l Ouest Afrique Notes de politique commerciale Note 24 Thilasoni Benjamin Musuku, Patrick Elat, Andrew Lovegrove et Oliver Reichert* Août 2011 La Zone monétaire de l Afrique de l Ouest (ZMAO) a été fondée en 2000 en vue de créer une union monétaire entre ses cinq États membres (Gambie, Ghana, Guinée, Nigéria et Sierra Leone), mettre en place une banque centrale régionale, établir un organisme unique de contrôle des services financiers et se doter d un marché commun des biens et des services. De toute évidence, la constitution de l union monétaire, ainsi que la volonté des États membres de faciliter les progrès vers un marché commun des marchés financiers en harmonisant les cadres juridiques et réglementaires, est entravée par le caractère hétérogène de la Zone monétaire de l Afrique de l Ouest. Ainsi, le marché bancaire de la ZMAO est dominé par le Ghana et le Nigéria, les systèmes bancaires de la Gambie, de la Guinée et de la Sierra Leone réunies ne représentant au total que 0,37 % de l ensemble des actifs bancaires de la ZMAO, 0,45 % de ses dépôts et financements à court terme et 0,29 % de ses prêts. Des progrès ont été accomplis dans la préparation de l architecture de base en vue d intégrer le secteur financier en Afrique de l Ouest : premièrement, l Institut monétaire de l Afrique de l Ouest (IMAO) a été créé pour servir de précurseur à la Banque centrale de l Afrique de l Ouest (BCAO). Il tient lieu de secrétariat des organes de direction de la ZMAO et plaide la cause de l intégration ; deuxièmement, l IMAO a préparé des textes communs qui couvrent la réglementation du secteur financier bancaire et non bancaire ; troisièmement, les statuts de la BCAO ont été adoptés ; quatrièmement, le cadre d un système régional de paiement a été préparé, et enfin, en septembre 2008, un financement a 1

2 été obtenu (auprès de la Banque africaine de développement) pour mettre en place de nouveaux systèmes de paiement éventuellement interopérables en Guinée, au Libéria et en Sierra Leone. Il n en reste pas moins que sur un plan pratique, la ZMAO a peu avancé vers l intégration à cause du manque de volonté de ses États membres ou de leur incapacité à la fois à ratifier et à adopter les lois d habilitation nécessaires pour mettre en œuvre les décisions de la ZMAO, ou à satisfaire les critères de convergence définis comme conditions préalables à l union monétaire. Cette note de politique commerciale dégage un nombre limité de solutions rapides permettant d intégrer les secteurs bancaire et de l assurance dans la ZMAO. Leur succès instaurerait la confiance, et créerait une dynamique pour lancer d autres réformes axées sur l intégration, ainsi qu un programme visant à intégrer le secteur à moyen terme. Les recommandations du rapport s inspirent des idées proposées par des établissements financiers du secteur privé de la ZMAO. Possibilités de développer les échanges transfrontaliers dans le secteur bancaire La transformation du secteur bancaire au sein de la Zone monétaire de l Afrique de l Ouest est déterminée par trois grands facteurs : a) la libéralisation des activités bancaires transfrontalières, essentiellement matérialisée par la volonté des États membres d autoriser l établissement de filiales de banques domiciliées dans d autres États africains ; b) une augmentation spectaculaire de la capitalisation des banques nigériennes (renforcée par une hausse du niveau minimal obligatoire des fonds propres des banques du Ghana) qui les a encouragées à chercher de nouveaux marchés en Afrique de l Ouest et c) le développement de groupes bancaires panafricains (Ecobank et United Bank of Africa par exemple) qui ont rapidement fondé des filiales dans tous les pays d Afrique de l Ouest et dans le reste du continent. L expansion des banques à l extérieur des frontières est déterminée par la direction des échanges. C est le cas des banques ghanéennes qui prévoient de se développer au Niger (en suivant le commerce de transbordement du Ghana de la côte vers l intérieur). Elle est également guidée par les idées que l on se fait sur les marchés porteurs et par la nécessité de répondre aux besoins des entreprises clientes qui étendent leurs activités à l étranger, comme dans le cas des banques nigériennes qui se développent au Ghana. Le différentiel de taille entre les marchés bancaires semble indiquer deux possibilités : a) il faudra s engager dans la voie menant à l intégration des systèmes bancaires en respectant, dans une large mesure, les règles du jeu du Nigéria, tempérées cependant par le souhait du Nigéria (fortement exprimé dans sa Stratégie du secteur financier à l horizon 2020) de se conformer aux normes internationales en matière de réglementation et de contrôle bancaires et d information financière et de respecter les principes fondamentaux de Bâle. Les autres pays de la ZMAO partageant tous les mêmes objectifs, ils devraient, à terme, s harmoniser autour des mêmes principes ; b) l autre possibilité est un «compromis» en vertu duquel les petits pays cherchent à éviter que leur système bancaire soit plus ou moins complètement contrôlé par les banques nigériennes et d autres banques multinationales en s harmonisant et maintiennent certains obstacles à l entrée pour protéger les banques nationales de premier plan. Choisir la deuxième 2

3 option (si tant est que cela soit possible car les banques nigériennes et multinationales sont déjà établies dans tous les marchés) reviendrait à priver les petits pays à l exception peut-être du Ghana d un accès aux vastes moyens financiers du Nigéria, à des technologies bancaires de pointe et aux avantages que les effets d échelle pourraient apporter en termes de développement des systèmes et d accès accru aux financements. Obstacles qui empêchent de tirer profit de la régionalisation du secteur bancaire Les avantages d une régionalisation du secteur bancaire proviennent : a) d une concurrence plus forte dans les marchés bancaires qui se traduit par une plus grande disponibilité de services bancaires et une baisse des prix ; b) d un passage à l échelle supérieure permettant de réduire les risques dans le secteur bancaire puisqu il est plus facile de se diversifier, non seulement géographiquement mais aussi entre différents secteurs, et c) d une innovation accrue, résultant à la fois de transferts de technologie transfrontaliers et d une concurrence plus vive, et de la possibilité d économies d échelles nécessaires pour proposer des produits bancaires de masse. Plusieurs problèmes précis se posent cependant, qui limitent les avantages de la régionalisation : i) l absence d un système officiel de paiement transfrontalier opérationnel dans la ZMAO et l inexistence d un lien direct avec le système de paiement de l Union économique et monétaire ouestafricaine (UEMOA) ; ii) la persistance de vastes disparités entre les cadres réglementaires des banques des différents pays de la ZMAO, et iii) l absence d un flux d informations transfrontalier sur le crédit et l absence correspondante d un cadre juridique régissant la protection des données. Problèmes relatifs aux systèmes de paiement : La solution à long terme au problème du coût élevé des paiements transfrontaliers au sein de la ZMAO, ainsi qu entre les pays membres de la ZMAO et ceux de l UEMOA, réside dans la création d un système de paiement unique dans la ZMAO, lié au système de paiement déjà en place de l UEMOA. La principale cause des retards dans la mise en place du système de paiement de la ZMAO a été l incapacité à parvenir à un accord sur la façon dont les règlements seraient garantis avant la création de la BCAO. Bien que des pourparlers soient en cours, il semble peu probable que l on puisse surmonter cet obstacle à court terme. En l absence d un système de paiement officiel de la ZMAO, les deux systèmes, l un traditionnel et l autre parallèle, continuent de fonctionner : Le règlement des paiements continue de se faire par l intermédiaire de banques correspondantes dans les capitales financières occidentales. Les espèces sont encore largement utilisées pour les petites sommes dans les échanges transfrontaliers et entre particuliers. De plus en plus, les banques qui réalisent des opérations transfrontalières possèdent un système de règlement interne. En attendant que les États membres de la ZMAO se mettent d accord pour établir un système de paiement unique, il peut y avoir des possibilités de mettre en place une solution transitoire reposant sur le système de règlement intrabancaire net pour les transactions transfrontalières adopté par les banques lorsque les contreparties des 3

4 paiements sont toutes deux clientes de la même banque. Des entretiens avec des banques ont révélé que la plus grande confusion règne sur la question de savoir si un système de règlement net serait ou non possible du fait du contrôle des changes. Certaines banques ont déclaré que les règlements nets intrabancaires existants sont également interdits, tandis que les banques qui procèdent à des règlements nets intrabancaires ont affirmé qu ils étaient autorisés. Le fonctionnement entièrement ouvert des transactions transfrontalières de débit et des GAB (à l aide du réseau de GAB d Ecobank et de VISA) tend à démontrer mais pas de façon certaine que les règlements nets intrabancaires transfrontaliers sont autorisés. Compte tenu de cette incertitude réglementaire, les banques ont fortement recommandé que cette idée soit mise à exécution avec la participation des responsables du contrôle bancaire dans un couple de pays pilotes (le Ghana et le Nigéria). Pour mettre en place un système de paiement transfrontalier, il faut aussi s employer à élaborer une réglementation uniforme et des mécanismes de surveillance pour lutter contre le blanchiment de capitaux par l intermédiaire des compagnies de téléphonie mobile. Un aspect important de ce système consisterait à encourager la concurrence entre les compagnies de téléphonie mobile en facilitant les paiements mobiles entre les différents opérateurs de réseaux. Absence d un cadre réglementaire harmonisé régissant les banques : L absence de normes comptables uniformes, d obligations déclaratives et d un niveau minimal de fonds propres constitue un autre obstacle à la régionalisation du secteur bancaire. Les progrès accomplis vers la réalisation de l objectif d harmoniser les normes comptables ont été inégaux, les pays de la ZMAO ayant tous l intention à long terme d harmoniser leurs normes comptables avec les Normes internationales d information financière (IFRS). La réglementation bancaire et les pratiques de contrôle ne sont pas uniformes dans la région, ce qui augmente les coûts et entrave la capacité des autorités de contrôle à évaluer les risques que posent les filiales ou les sociétés-mères des banques qu elles supervisent. On pourrait prendre un certain nombre d initiatives pour réduire les coûts de la réglementation et préparer des textes harmonisés, notamment normaliser les obligations déclaratives. On pourrait entreprendre une cartographie détaillée des obligations déclaratives pour préparer un ensemble unique de rapports demandés par les responsables du contrôle bancaire de la ZMAO, qui seraient conformes aux exigences du modèle de réglementation bancaire et respecteraient les Principes fondamentaux de Bâle, et les compléter par des rapports nationaux uniquement dans la mesure où ils sont exigés par la législation en vigueur. Pour améliorer la qualité du contrôle bancaire transfrontalier, on propose de prendre les deux mesures suivantes : a) normaliser le protocole d accord servant à mettre en place les dispositifs d échange d informations entre les autorités de contrôle et b) organiser un programme de «formation croisée» pour les autorités de contrôle afin d encourager (et dans le cas des autorités de la ZMAO les plus déficientes, les subventionner) à passer du temps à travailler avec les autorités de contrôle dans d autres États membres de la ZMAO. Communication d informations sur le crédit : Dans plusieurs États membres de la ZMAO, des 4

5 mesures ont été prises visant à améliorer le flux d information sur le crédit provenant des centrales des risques ou des bases de données sur le crédit gérées par les banques centrales (tableau 1). Mais jusqu à présent, dans aucun État membre de la ZMAO, il n existe de loi autorisant l échange transfrontalier d informations sur le crédit. Tableau 1 : Activités d échange d informations sur le crédit dans les États membres de la ZMAO Activité Gambie Ghana Guinée Nigéria Sierra Leone Loi sur les X X X X 1 agences de risques Agences X X X de risques privées autorisées Base de X X données sur le crédit de la Banque centrale Existence d agences de risques privés X 1 Cette situation délicate est aggravée par l absence de lois uniformes de protection des données au sein de la ZMAO, qui empêcheraient l usage abusif des données des usagées stockées dans les centres de données régionaux. Ces problèmes conduisent à penser que deux recommandations doivent être mises en œuvre à moyen terme : a) la ZMAO, de préférence en collaboration avec l UEMOA sous l égide de la CEDEAO, doit élaborer un cadre juridique régissant le flux transfrontalier d informations sur le crédit des clients et b) la ZMAO et l UEMOA doivent collaborer pour rédiger un texte uniforme sur la protection des données qui accorde la même protection aux informations sur les clients des banques, quel que soit le lieu de stockage ou de traitement des données dans la ZMAO ou l UEMOA. Possibilités de développer les échanges dans le secteur de l assurance Les marchés de l assurance des pays de la ZMAO ne sont pas efficients. Les petites compagnies d assurance sont beaucoup trop nombreuses à se faire concurrence. Dans toute la région ZMAO, une seule compagnie affiche un volume de primes brutes supérieur à 100 millions de dollars NICON, au Nigéria et elle est actuellement sous administration judiciaire. À l exception possible du Nigeria, il semble qu il existe une base limitée de main d œuvre instruite, formée et expérimentée pour le secteur de l assurance et les responsables du contrôle des assurances. L Insurance Institute, basé en Gambie, répond aux besoins des cadres moyens et supérieurs, auxquels sont également destinés les cours d enseignement et de formation organisés par la West African Insurance Companies Association (WAICA). Les organismes de contrôle des assurances en sont à des stades différents de développement, ceux du Ghana et du Nigéria étant les mieux dotés en termes de personnel et d équipement. Par conséquent, le contrôle exercé sur le secteur varie considérablement selon les pays. Les organismes de contrôle de la région échangent peu d informations entre eux. Il n existe pas de protocoles d accord officiels prévoyant de partager des informations. On pourrait harmoniser et améliorer le commerce transfrontalier en appliquant certaines mesures, notamment en adoptant une approche commune vis-à-vis du contrôle, de l octroi des licences et du paiement des demandes d indemnisation. 5

6 Le droit et la réglementation de l assurance varient selon les pays de la région. Il semble que la plupart des organismes de contrôle des assurances soient en train de modifier leur législation. Le montant du capital minimal nécessaire pour obtenir une licence d assurance varie considérablement dans chacun des pays, les extrêmes se trouvant en Sierra Leone, où une licence permanente exige un capital de dollars, et au Nigéria, où la même licence exige un capital minimal de dollars. Chaque pays de la ZMAO possède son propre arsenal de lois et de réglementations en matière d assurance. Encadré 1 : Organisation des assurances africaines *Niveau national : Des associations d assureurs et de courtiers ont été créées dans chacun des États membres de la ZMAO. Il semble qu elles bénéficient du soutien actif de l ensemble du secteur de l assurance dans chaque pays. *Niveau du continent : L African Insurance Association (AIO) a son siège au Cameroun. Tous les États membres de la ZMAO en font partie. Elle mobilise ses membres à différents niveaux : ses conférences sont organisées tous les ans dans un pays africain différent et servent de lieu de débat pour les cadres supérieurs des compagnies d assurance. Des séminaires et des ateliers ont lieu tout au long de l année pour susciter des débats sur des sujets liés à l assurance. *Afrique de l Ouest : Un traité d assurance a été signé par tous les membres de la CEDEAO, qui concerne le dispositif de Carte brune. Il offre une assurance responsabilité civile automobile commune dans toute la région. Par ailleurs, une instance de lutte contre le blanchiment de capitaux a été créée pour les établissements financiers d Afrique de l Ouest. *ZMAO : La ZMAO a elle-même été active dans certains domaines, et a mis en place certaines instances, particulièrement adaptées à cette zone géographique et géopolitique. À l heure actuelle, les lois ne prennent pas en considération les fonds propres pondérés en fonction des risques elles se concentrent sur le montant absolu du capital. Le montant relativement élevé de capital minimal exigé au Nigéria constitue un obstacle important à l entrée sur le marché par des assureurs d autres pays de la ZMAO. Il est impossible de faire des arbitrages entre les réglementations en matière de ratio de fonds propres car il est interdit d ouvrir des succursales dans des pays de la ZMAO. Les assureurs sont obligés de constituer des sociétés distinctes. Chaque pays membre de la ZMAO possède sa propre autorité de contrôle/de surveillance des assurances. Au Ghana, au Nigéria et en Sierra Leone, des organismes de contrôle séparés quasi-indépendants ont été créés. Dans le cas de la Gambie et de la Guinée, c est un service au sein de la Banque centrale qui est chargé de superviser les assurances. Au Libéria, l autorité de contrôle se situe au sein du ministère des Transports. Les effectifs et la qualité du personnel des autorités de contrôle des assurances sont fonction de leurs moyens financiers. Les autorités de contrôle au sein des pays de la ZMAO ont récemment mis en place une structure de discussion mais il n est pas encore totalement opérationnel. Plusieurs organismes se réunissent à titre non officiel, et le font depuis un certain temps. Aucun dispositif officiel n a été mis en place entre les organismes de contrôle des différents pays de la ZMAO, pour échanger des informations par exemple. Le seul accord transfrontalier officiel actuellement en vigueur est celui concernant le dispositif de Carte brune (encadré 1). Pour l heure, les compagnies ayant des activités dans 6

7 plus d un pays de la ZMAO n ont pas encore mis en place de fonctions centralisées dans l ensemble des pays (traitement des sinistres ou souscription par exemple). Conditions nécessaires pour favoriser les échanges transfrontaliers : Pratiquement tous les produits d assurance vendus dans la région ZMAO sont des produits obligatoires, peu de clients achetant des produits d assurance de leur plein gré. Les taux de pénétration des assurances sont donc les plus bas du monde. De plus, les assureurs prêtent très peu d attention à la satisfaction des clients. On pourrait créer des conditions propices à un commerce transfrontalier prospère, servir les intérêts des titulaires de polices et donner une impulsion à l ensemble du secteur de l assurance en renforçant le contrôle et en améliorant le droit et la réglementation des assurances, ou en appliquant mieux les lois et la réglementation en vigueur. Puisqu il semble que les autorités de contrôle des assurances de la ZMAO soient en train de remplacer leurs lois et/ou leurs réglementations, ou envisagent de le faire, l occasion se présente d harmoniser le droit et la réglementation et les systèmes de contrôle. Les pays qui n ont pas encore adopté de dispositif de loi-cadre (la Guinée, le Libéria, le Nigéria et la Sierra Leone) pourraient songer à le faire à court ou moyen terme. Les autorités de contrôle des assurances de l ensemble des pays de la ZMAO pourraient rendre le climat plus propice au développement d un secteur de l assurance viable et sain à long terme en lançant un effort continu et concerté au niveau de la région pour forcer les compagnies d assurance à payer les demandes d indemnisation de façon rapide et équitable. Cet effort serait mesuré par une augmentation constante du pourcentage des primes affecté au paiement des demandes d indemnisation et des prestations. Les pays qui exigent un capital minimal très faible (la Gambie, la Guinée et la Sierra Leone) pourraient également envisager d adopter l approche du Ghana, consistant à exiger un capital minimal équivalant à au moins un million de dollars pour chaque compagnie d assurance/licence d assurance. Enfin, il faut prendre en considération la question de la sensibilisation et de l information des clients : dans toute la région de la ZMAO, les assurés potentiels ne se rendent pas compte des avantages qu ils peuvent tirer des produits d assurance. Un effort concerté visant à mieux sensibiliser les consommateurs, en attirant l attention sur les avantages de la détention de polices d assurance, pourrait être mené dans toute la région de la ZMAO en publiant et en distribuant des documents et des publicités. Conclusions Malgré les progrès accomplis dans les secteurs de la banque et de l assurance, la ZMAO reste exposée à de nombreux problèmes liés à l intégration de ces secteurs. Parmi ces obstacles, il faut citer plus précisément les difficultés à mettre en place une infrastructure financière adéquate (un système de paiement par exemple), un cadre juridique et réglementaire non harmonisé qui régit ces deux secteurs, l absence de centrales des risques permettant d avoir accès aux informations financières des clients des banques et des compagnies d assurance, et le coût élevé des transactions lié au transfert des fonds par l intermédiaire des banques et au régime d insolvabilité. Il est urgent de trouver une solution immédiate pour accélérer le processus d intégration de ces 7

8 secteurs et faciliter l échange des biens et des services au sein de la ZMAO. Dans le secteur bancaire, les efforts doivent viser à : a) réduire le coût des paiements transfrontaliers réalisés par l intermédiaire du système bancaire ; b) mettre en place un mécanisme pour les paiements transfrontaliers de faible montant pour les commerçants et les particuliers ; c) réduire le coût de la réglementation et du contrôle bancaires ; d) améliorer la qualité du contrôle bancaire transfrontalier ; e) améliorer le flux des informations sur le crédit. Dans le secteur de l assurance, il faut s attacher à : a) prendre des mesures pour faire réussir le dispositif de Carte brune ; b) relever le niveau minimal de capital obligatoire dans certains pays de la ZMAO ; c) élaborer un programme obligeant les compagnies d assurance à rembourser équitablement les demandes d indemnisation ; d) harmoniser le droit et la réglementation de l assurance. *À propos des auteurs Thilasoni Benjamin Musuku, Patrick Elat, Andrew Lovegrove et Oliver Reichert sont consultants au sein de l Unité du financement et du développement du secteur privé en Afrique. Ceu Pereira est spécialiste des systèmes de paiement et Maria Chiara Malaguti est consultante au sein de l Unité chargée de l infrastructure financière. Cette note est une version abrégée du rapport intitulé «Lowering the Cost of Payment and Money Transfers in UEMOA», préparé sous la direction de Michael Fuchs. Cette étude a été financée par le Fonds fiduciaire pluridonateurs pour le commerce et le développement, auxquels contribuent le Royaume-Uni, la Finlande, la Suède et la Norvège. Les points de vue présentés dans ce document n engagent que leurs auteurs et ne représentent pas nécessairement les vues des donateurs, ni du Groupe de la Banque mondiale ou de ses Administrateurs. 8

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