Les zones franches urbaines

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1 LES AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL Les zones franches urbaines Éveline Duhamel Janvier 2014 Les éditions des JOURNAUX OFFICIELS

2 NOR : CESL X Mercredi 29 janvier 2014 JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Mandature Séance du 15 janvier 2014 LES ZONES FRANCHES URBAINES Avis du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport présenté par Mme Eveline Duhamel, rapporteure au nom de la section de l'aménagement durable des territoires Question dont le Conseil économique, social et environnemental a été saisi par lettre du Premier ministre en date du 24 mai Le bureau a confié à la section de l'aménagement durable des territoires la préparation d un avis et d un rapport sur Les zones franches urbaines. La section a désigné Mme Eveline Duhamel comme rapporteure.

3 Sommaire Synthèse de l avis 8 Avis 13 Introduction 13 I. Bilan et contexte 14 A - Le dispositif ZFU, dérogatoire au droit commun, vise à développer l activité et l emploi dans des quartiers urbains en grande difficulté 14 Un dispositif qui combine plusieurs objectifs 14 Un dispositif évolutif fondé sur des exonérations fiscales et sociales 15 B - Bilan du dispositif ZFU 17 Des comparaisons dans la durée rendues complexes par diverses évolutions 17 Une contribution importante au maintien et au développement d activités 17 Des créations d emplois, même si c est en nombre relativement limité 18 Des résultats variables selon les périodes et les ZFU 19 Une analyse complexe des coûts 20 Des objectifs du dispositif qui restent valides 20 C - Un nouveau dispositif annoncé pour la politique de la ville 21 Un dispositif de la politique de la ville modifié qui présenterait des avantages 21 Un nouveau dispositif qui suscite aussi des interrogations 22 II. Pour un dispositif ZFU refondé 24 A - L opportunité de refonder le dispositif ZFU 24 Justification et durée d un dispositif ZFU refondé 24 Une combinaison maintenue des objectifs de développement économique, de mixité fonctionnelle et d emploi avec une clause d embauche revue 25 2 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

4 B - Des évolutions nécessaires 26 Un réexamen souhaitable de la liste actuelle des ZFU 26 Une inscription nécessaire dans un projet de ville global 28 La formation : une priorité dans les ZFU 31 Une gouvernance à améliorer 31 III. Des garanties nécessaires 33 Des engagements de l Etat qui devront être tenus dans la durée 33 La mise en place d un suivi et d une évaluation régulière 34 Une information et un accompagnement renforcé des entrepreneurs et chefs d établissement 35 Un dispositif simplifié 36 Conclusion 38 Déclaration des groupes 40 Scrutin 56 Rapport 60 Introduction 60 I. Les ZFU, un dispositif dérogatoire pour favoriser l activité et l emploi dans des quartiers urbains en difficulté 61 A. Historique : un développement progressif à partir du milieu des années Création et objectifs du dispositif 61 Une extension progressive et une forte concentration géographique 64 B. Les règles actuelles d exonération fiscale et sociale en ZFU 65 Le dispositif d exonérations fiscales 66 Le dispositif d exonérations sociales 69 Le champ des entreprises et autres entités concernées 70 Un renforcement progressif de la clause d embauche 71 LES ZONES FRANCHES URBAINES 3

5 C. Une refonte annoncée du dispositif de la politique de la ville 72 Une évolution prévue de la gouvernance de la politique de la ville 72 Une territorialisation et un renforcement des politiques de droit commun annoncé en faveur des quartiers de la politique de la ville 74 Des mesures annoncées pour mener à bonne fin le Programme national de rénovation urbaine et lancer une nouvelle génération d opérations de renouvellement urbain 77 Une concentration annoncée des interventions publiques relevant de la politique de la ville sur 1000 à 1300 quartiers prioritaires 79 L expérimentation et le déploiement «d emplois francs» 80 II. L efficacité actuelle des ZFU : quel bilan? 81 A - Un défi difficile à relever 81 Des objectifs ambitieux pour des zones qui connaissaient un cumul de difficultés initiales particulièrement fortes 81 Des zones marquées par une forte mobilité et une réduction tendancielle de leur population 83 Un dispositif conçu dès le départ sans les indicateurs permettant de l évaluer 84 Des substitutions possibles de crédits spécifiques aux crédits de droit commun 85 Un contexte défavorable renforcé par la crise économique 86 B - Des problèmes méthodologiques qui compliquent l établissement d un bilan des ZFU 86 Des problèmes méthodologiques compliquant la comparaison dans le temps des résultats des ZFU 87 Des sources permettant d appréhender les résultats des ZFU et leur évolution 89 C - Un développement économique inégal 90 Un ralentissement récent du dynamisme économique des ZFU 90 Des résultats contrastés selon les périodes 98 Des secteurs surreprésentés en ZFU et des taux de survie légèrement plus faibles par rapport aux unités urbaines de référence AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

6 D - Des résultats relativement limités en termes d emploi 105 Une réduction récente du nombre des emplois salariés en ZFU 105 Une forte réduction depuis 2008 des embauches exonérées en ZFU 107 Une part assez faible de résidents des ZFU dans les embauches exonérées 109 Des effets sur l emploi importants dans les premières années pour les ZFU de première génération, puis moindres ensuite 110 Des effets positifs limités en matière de taux d emploi et de taux de chômage, liés pour partie à la forte mobilité des ZFU 112 E - Des explications à ce phénomène? 120 Une insuffisante coordination des très nombreux acteurs de la politique de la ville et de l emploi? 120 Des entreprises pas toujours informées des exonérations dont elles peuvent bénéficier 121 Une implantation des agences de Pôle emploi en ZUS et en ZFU limitée mais en progression 121 Des difficultés d entreprises à recruter en ZUS ou en ZFU des candidats au profil adapté à leurs besoins 124 Une clause d emploi local ambitieuse et un durcissement des règles liées aux exonérations de charges en ZFU 125 Une attractivité des ZFU variable dans le temps en fonction de l existence de divers dispositifs 126 Des risques identifiés 133 Des effets positifs souvent «non mesurables» 139 F - Des résultats hétérogènes selon les ZFU 140 G - Une analyse complexe des coûts 153 Des sources complémentaires qui permettent d appréhender les coûts directs du dispositif ZFU 153 La mesure controversée du coût par emploi 157 Un chiffrage à nuancer 158 III - Un dispositif qui présente des insuffisances 160 A - La faiblesse de la gouvernance 160 Un manque de gouvernance et de suivi 160 Une évaluation qui s améliore mais reste parcellaire 162 LES ZONES FRANCHES URBAINES 5

7 B. Un dispositif complexe 164 Un dispositif complexe et souvent mal compris dans un ensemble foisonnant 164 Un accompagnement insuffisant des entreprises 167 Un dispositif perfectible pour l emploi 168 C. La nécessité d un projet global 169 L importance de s insérer dans un projet global de rénovation urbaine 170 L enjeu d un projet de développement au niveau intercommunal 171 L enjeu du désenclavement et des transports 172 Présence de foncier disponible et effets sur les coûts de l immobilier 173 L enjeu de la formation 174 La question de la sécurité 175 Conclusion 176 Annexes 179 Annexe n 1 : composition de la section de l aménagement durable des territoires 179 Annexe n 2 : liste des personnalités rencontrées AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

8 Avis Les zones franches urbaines présenté au nom de la section de l aménagement durable des territoires par Mme Éveline Duhamel

9 LES ZONES FRANCHES URBAINES Synthèse de l avis 1 Le dispositif ZFU a été créé par la loi du 14 novembre 1996 pour redynamiser des quartiers de la politique de la ville présentant un cumul de difficultés particulièrement importantes. L objectif était d y maintenir ou y créer des activités commerciales, artisanales ou de services, de les ouvrir sur l extérieur pour y accroître la mixité fonctionnelle et sociale, ainsi que d améliorer la situation de l emploi local à des fins de cohésion sociale. L ensemble d exonérations fiscales et sociales mis en place à cette fin a représenté un coût de 419 M en 2011, en baisse de 29 % en trois ans. 93 ZFU existent en métropole et 7 Outre-mer. Ce dispositif a permis dans beaucoup de ces quartiers de maintenir ou d accroître des activités économiques, artisanales, de commerce ou de service, y favorisant un rattrapage partiel en termes de mixité fonctionnelle. Selon l ONZUS et le SG-CIV, établissements sont implantés début 2012 dans les ZFU métropolitaines, ce nombre augmentant à un rythme ralenti depuis Le taux de croissance des établissements en activité en ZFU (net des disparitions de l année) s établit début 2012 à 3,5 %. Le dispositif y a aussi permis des créations d emplois, même si la crise ralentit le développement. Avec salariés en 2010 dans les ZFU métropolitaines, le nombre d emplois salariés a baissé de 2 % depuis Les embauches exonérées en ZFU, au nombre de en 2011, reculent de près de 60 % par rapport au niveau le plus élevé atteint en % d entre elles sont en CDI et il s agit pour les trois quart d emplois à temps plein. 22 % des embauches exonérées en 2011 concernent des résidents de ZFU. Les résultats varient selon les périodes et les ZFU. D après diverses évaluations, le dispositif ZFU aurait accru fortement entre 1997 et 2001 le nombre d établissements et l emploi dans les ZFU de 1ère génération, mais il aurait ensuite connu un plafonnement. Les effets des ZFU de 2ème génération auraient été plus limités. La crise économique marque une évolution importante. Quand l emploi s améliorait dans l ensemble du pays, le reflux du chômage était particulièrement marqué en ZFU : le taux de chômage y était ainsi passé de 21 % en 2006 à 16,2 % en A l inverse, le chômage touchant d abord les populations les plus fragiles, le taux de chômage augmente davantage dans ces territoires, atteignant 25 % en De plus, quand ils trouvent un emploi, une partie des habitants de ces quartiers part s installer ailleurs. Nombre des acteurs rencontrés en ZFU soulignent pour autant les avantages non chiffrables du dispositif : lien social maintenu et développé, activité économique induite, amélioration de l image des quartiers. Par les mesures annoncées au CIV du 19 février 2013, le gouvernement a souhaité mettre un terme après 2014 aux 2493 Contrats urbains de cohésion sociale, aux 751 Zones urbaines sensibles (ZUS), et aux 416 Zones de redynamisation urbaines (ZRU) actuels, pour les remplacer par 1300 nouveaux contrats de ville. Il a interrogé le CESE sur l utilité de maintenir le dispositif ZFU et les mesures à prévoir pour son évolution ou pour son remplacement. 1 L ensemble du projet d avis a été adopté au scrutin public à l unanimité des votants (voir le résultat du scrutin en annexe). 8 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

10 Pour le CESE, certains quartiers urbains présentent encore aujourd hui un cumul de difficultés qui ne se résume pas au niveau de pauvreté, seul critère de sélection des quartiers bénéficiaires des contrats de ville de nouvelle génération, mais le dispositif de ZFU actuel nécessite d être fortement revu. Le CESE formule donc un ensemble de propositions pour un dispositif ZFU refondé. Faire exister le dispositif ZFU refondé au sein des futurs contrats de ville Créer un dispositif de ZFU refondé, les quartiers bénéficiaires étant nécessairement des sous-ensembles de certains des 1300 périmètres concernés par les futurs contrats de ville, choisis en se fondant comme précédemment sur le critère du cumul de difficultés, en y ajoutant pour les DROM le critère de l habitat informel insalubre ; Limiter entre 80 et 150 le nombre des quartiers appelés à devenir des ZFU refondées, pour éviter le risque de saupoudrage ; certaines des ZFU actuelles pourraient ne pas en faire partie si leur situation s est améliorée, tandis que des quartiers urbains jusqu ici non couverts dont les difficultés se sont accrues devraient en bénéficier ; Maintenir la combinaison des objectifs de développement économique, de mixité fonctionnelle, de cohésion sociale, de création d emplois, en cohérence avec le développement durable du territoire ; Mettre en place début 2015 le nouveau dispositif préconisé, les établissements présents ou s implantant dans les zones concernées de 2015 à fin 2018 bénéficieraient d exonérations fiscales et sociales ; Fixer la durée des exonérations (hors TFPB) à huit ans à partir de l implantation de ces établissements (dont cinq ans à taux plein et trois ans de manière dégressive) ; la durée totale du dispositif refondé correspondrait ainsi au plus à douze ans, soit celle de deux contrats de ville de nouvelle génération. Baisser le seuil de la clause d embauche locale en réduisant aussi le plafond des bénéfices exonérés Réduire la clause d embauche locale, aujourd hui trop élevée, à 25 ou 33 % des emplois ou des embauches, et l assortir d un accompagnement individualisé des salariés, de la mise en place de formations qualifiantes prenant en compte les besoins des entreprises, ainsi que d une poursuite en parallèle de l expérimentation des emplois francs ; Faire des quartiers retenus pour les futurs contrats de ville, au sein desquels les quartiers bénéficiaires du dispositif ZFU refondé seront nécessairement choisis, le nouveau périmètre de recrutement pour la clause d embauche locale ; LES ZONES FRANCHES URBAINES 9

11 Continuer d appliquer la conditionnalité de la clause d embauche locale aux exonérations de cotisations sociales patronales et aux exonérations fiscales sur les bénéfices, mais en revoyant le plafond des bénéfices exonérés, ramené de à par contribuable et par période de 12 mois ; majorer ce plafond de pour tout salarié supplémentaire, domicilié dans l intercommunalité concernée par le contrat de ville global et recruté en CDI à temps plein. Inscrire les ZFU refondées dans un projet de ville global Utiliser pour la ZFU refondée, sous ensemble le plus fragile du périmètre du territoire urbain concerné par le nouveau contrat de ville, la mobilisation des moyens de droit commun prévue dans le cadre de ce contrat ; Intégrer les ZFU refondées dans les actions visant à faciliter l implantation et la diversification des entreprises commerciales et artisanales de proximité, notamment via le portage d opérations de restructuration des centres commerciaux de proximité par l EPARECA et l utilisation d un dispositif de type FISAC ; prévoir du foncier mobilisable pour les entreprises ; Faire bénéficier les ZFU refondées du projet de renouvellement urbain (restauration de l habitat, enjeu de l immobilier d entreprises) prévu dans le cadre du contrat de ville du territoire concerné, si la rénovation urbaine n y a pas déjà été mise en œuvre ou si une grande part du quartier reste dégradée ; Désenclaver le quartier en ZFU et organiser sa desserte par des transports en communs accessibles et de qualité pour enrayer les phénomènes de ghettos ; Favoriser une meilleure articulation entre les politiques économiques, urbaines, éducatives, sociales et environnementales, pour allier actions en faveur des lieux et des personnes ; Renforcer la sécurité dans les ZFU refondées notamment par la prévention, conforter les liens police-population, préserver le lien social en stimulant la vie associative dans le domaine éducatif, social, environnemental, culturel et sportif, ainsi qu en confortant la dimension participative. Faire une priorité du suivi des demandeurs d emploi et de la formation Renforcer la présence du service public de l emploi par l implantation d agences de Pôle emploi dans les ZFU ou à proximité chaque fois que possible ; systématiser la présence d un référent dans l agence de Pôle emploi la plus proche de la ZFU, pour 10 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

12 mieux suivre les besoins des entreprises et multiplier les actions spécifiques en faveur des demandeurs d emplois qui y résident ; Renforcer la coordination entre les structures agissant en matière d emploi (agences de Pôle emploi, missions locales, services municipaux ou mis en place par le conseil général, etc.) dans les ZFU refondées ; Développer les parrainages et la formation des demandeurs d emploi en liens avec les besoins des entreprises, le cas échéant dans le cadre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Améliorer la gouvernance Créer pour le pilotage local de chaque ZFU refondée un triptyque associant le président de l intercommunalité, le ou les maires de la (des) communes concernée(s) et le préfet ; Associer services de l Etat, élus et services des collectivités territoriales, chambres consulaires, organisations professionnelles et syndicales, ainsi que le tissu associatif, dans l élaboration, la mise en œuvre et le suivi du projet, afin de responsabiliser chaque partenaire dans le cadre de ses compétences respectives ; Mettre en place des indicateurs de résultats et un suivi régulier au niveau national et local ; évaluer en 2017 le dispositif de ZFU refondé, afin d analyser s il convient de le maintenir ; Poursuivre pendant plusieurs années le suivi statistique des ZFU actuelles, pour ne pas perdre le «thermomètre» des quartiers urbains en difficultés créé par les rapports annuels de l ONZUS et pour faire une veille sur la situation des quartiers ZFU qui ne bénéficieraient pas du dispositif de ZFU refondée ; Tenir quoi qu il en soit jusqu à leur terme, même si le gouvernement prenait la décision de mettre le dispositif en extinction après 2014 (pas de nouvelles entrées), les engagements pris dans le cadre du dispositif actuel par l Etat envers les établissements ayant fait le choix de s implanter en ZFU ; Entreprendre un travail de mutualisation des bonnes pratiques pour favoriser les échanges entre chefs d entreprises, mais aussi entre gestionnaires du dispositif. Renforcer l information, l accompagnement et le suivi des chefs d entreprises ou d établissements Renseigner en amont le plus clairement possible les bénéficiaires potentiels du dispositif sur leurs droits et devoirs, informer les experts comptables, auxquels s adressent souvent les dirigeants des TPE, et porter une attention particulière aux LES ZONES FRANCHES URBAINES 11

13 personnels de santé, dont le renforcement est nécessaire dans certains quartiers urbains en difficultés ; Promouvoir un fonctionnement partenarial des divers types d acteurs (chambres consulaires, CitésLab, ADIE, etc.) informant et conseillant les chefs d entreprises pour créer et développer leurs activités ; Mettre en place un rescrit fiscal et social pour prévenir les difficultés que rencontrent nombre de chefs d entreprises de bonne foi par méconnaissance d aides souvent complexes et évolutives. Prévoir un dispositif simplifié Retenir le dispositif de ZFU refondé comme le seul périmètre supplémentaire par rapport à la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville envisagée par le gouvernement (deux zonages imbriqués l un dans l autre au lieu des quatre actuels) ; Fixer la durée des exonérations concernant la contribution économique territoriale à huit ans (cinq ans d exonération totale et trois ans de manière dégressive), comme pour les exonérations de cotisations sociales patronales et les exonérations fiscales sur les bénéfices ; Maintenir à cinq ans à taux plein l exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ; Supprimer la différenciation actuelle entre les entreprises selon qu elles ont plus ou moins cinq salariés, toutes bénéficiant désormais des exonérations de cotisations sociales patronales et de contribution économique territoriale pour huit ans, dont cinq à taux plein et trois de manière dégressive ; Garder, à des fins de stabilité et de lisibilité, inchangés le champ actuel des établissements concernés (entreprises employant, tous établissements confondus, au plus 50 salariés avec un CA annuel hors taxe ou un total de bilan inférieur à 10 M ), les règles concernant le contrôle du capital de l entreprise (ne pas avoir 25 % ou plus de son capital ou de ses droits de votes contrôlés par une ou des entreprises employant 250 salariés ou plus et dont le CA annuel hors taxe excède 50M ou dont le bilan annuel excède 43M ), ainsi que les secteurs dont ne peut relever l activité principale de l entreprise. 12 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

14 Avis Introduction Les Zones franches urbaines (ZFU) ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville (PRV). Elles constituent aujourd hui l un des zonages de la géographie prioritaire de la politique de la ville, destiné aux quartiers urbains cumulant des difficultés particulièrement marquées, et notamment un déficit d activités économiques et un taux de chômage élevé. Le dispositif ZFU a été conçu pour favoriser le développement économique, la mixité fonctionnelle et l emploi dans ces quartiers, grâce à un ensemble d exonérations fiscales et sociales au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés et de moins de 10 M de chiffre d affaires qui y sont implantées ou s y installent. Prévu à l origine pour bénéficier à 44 quartiers de plus de habitants pendant cinq ans ( ), ce dispositif a été prorogé à plusieurs reprises et progressivement étendu à 100 ZFU au total, les mesures d exonérations qu il prévoit et les conditions pour en bénéficier étant elles aussi ajustées par divers lois et décrets successifs. Alors qu il arrivait à échéance fin 2011, le dispositif ZFU a été prorogé à nouveau jusqu au 31 décembre 2014 par la loi de finances pour Dans ce cadre, la clause d embauche locale a été portée à un salarié sur deux et une nouvelle condition de couplage de l exonération d impôt sur les bénéfices avec l exonération sociale pour les entreprises d au moins un salarié a été introduite. Dans le prolongement de la concertation nationale «Quartiers, engageons le changement», menée par François Lamy, ministre délégué à la ville, le comité interministériel des villes (CIV) du 19 février 2013 a approuvé un ensemble de mesures en faveur des quartiers urbains défavorisés. Celles-ci visent à réformer la géographie prioritaire de la politique de la ville et à concentrer les moyens sur les quartiers les plus en difficulté. L instauration de cette nouvelle géographie prioritaire, qui se veut plus resserrée et plus lisible, passe par la mise en cohérence des diverses politiques publiques territorialisées, ainsi que des zonages existants, parmi lesquelles les ZFU. Aux quartiers actuels concernés par les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), aux 751 Zones urbaines sensibles (ZUS) et aux 416 Zones de redynamisation urbaine (ZRU), seraient substitués de l ordre de Quartiers Prioritaires qui bénéficieraient de nouveaux contrats de ville. Le gouvernement n a toutefois pas, à ce stade, statué sur le devenir des ZFU. Le CIV de février 2013 a en effet souhaité demander au CESE un bilan du dispositif ZFU et de ses résultats en matière de développement économique et d emploi. Le Premier ministre a saisi en ce sens notre assemblée le 24 mai Les présents avis et rapport se fondent notamment sur les informations fournies depuis 2003 par les rapports annuels de l Observatoire national des Zones urbaines sensibles (ONZUS) et sur plusieurs travaux d évaluation établis par la Cour des comptes, par des services de l État et par des universitaires. Il s appuie aussi sur les précédents travaux du LES ZONES FRANCHES URBAINES 13

15 CESE relatifs à la politique de la ville 2, ainsi que sur les constats formulés par divers rapports d information parlementaires sur la politique de la ville en général et les zones franches urbaines en particulier. Ces apports ont été complétés par des déplacements sur le terrain, ainsi que par des auditions et entretiens. La mise en place des ZFU visait à une pluralité d objectifs : développement de l activité économique, renforcement de la mixité fonctionnelle dans une logique d ouverture des quartiers, accroissement de l emploi, et notamment de l emploi pour les résidents. Leur combinaison dans le cadre d un même dispositif n est pas toujours simple mais continue pour le CESE de se justifier. Un ensemble d exonérations fiscales et sociales, souvent évolutif, a été mis en œuvre dans ces zones pour y parvenir. Les modalités actuelles de ces exonérations et leurs principales évolutions sont présentées de manière synthétique dans l avis et d une façon plus circonstanciée dans le rapport. Il apparaît pour le CESE que, même si divers problèmes méthodologiques compliquent le suivi statistique dans la durée de ces quartiers, la contribution du dispositif ZFU au maintien et à la création d activités commerciales, artisanales et de services a été importante. Des créations d emplois en ont découlé, même si c est en nombre limité. Ces résultats en termes de développement économique et d emploi, variables selon les périodes et les ZFU, sont présentés, ainsi que leurs coûts, relativement importants mais en réduction. L avis formule sur cette base, comme l y invite la saisine du Premier ministre, des propositions pour un dispositif ZFU refondé. Il concernerait des zones qui diffèreraient pour certaines des zones franches urbaines actuelles, et s intégrerait à des fins de cohérence dans le nouveau dispositif de la politique de la ville annoncé par le Comité interministériel de la ville (CIV) du 19 février I. Bilan et contexte A - Le dispositif ZFU, dérogatoire au droit commun, vise à développer l activité et l emploi dans des quartiers urbains en grande difficulté Un dispositif qui combine plusieurs objectifs Les ZFU ont été créées par la loi du 14 novembre 1996 pour favoriser le développement économique, la mixité fonctionnelle et l emploi dans des quartiers urbains en grandes difficultés, caractérisés notamment par un déficit d activités, ainsi que par un taux de chômage élevé, en particulier des jeunes. L objectif principal était à l origine de redynamiser ces zones pour y maintenir ou y créer des commerces, des activités artisanales ou de 2 Consulté en 2003 sur la loi d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, sur laquelle il a rendu un avis rapporté par Frédérique Rastoll et Pierrette Crosemarie, le CESE a consacré un avis à Réunifier et réconcilier la ville : constats et propositions, rapporté par Gérard Le Gall (2008) et un premier avis à la thématique Les entreprises dans les Zones franches urbaines: bilan et perspectives, rapporté par Fatiha Benatsou (2009). Il a aussi rendu l avis Bilan et perspectives du Programme de renouvellement urbain : action de l ANRU, rapporté par Marie-Noëlle Lienemann (2011) et a été consulté en urgence en juillet 2013 sur L avant-projet de loi sur la ville et la cohésion urbaine, l avis sur ce thème étant rapporté par Hugues Martin et Isabelle Roudil. 14 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

16 services, ainsi que de les ouvrir sur l extérieur pour y rétablir une plus grande mixité sociale. L enjeu d améliorer la situation de l emploi local, s il n était pas absent, a pris une importance croissante avec la loi d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août ZFU ont ainsi été mises en place, dont 44 en 1997, 41 en 2004 et 15 en sont situées en métropole et 7 Outre-mer. 2,4 % de la population française y résidaient au recensement de L Île-de-France concentre à elle seule 26 ZFU et Nord-Pas-de-Calais 10. Le défi à relever pour le développement de ces quartiers particulièrement fragiles était ardu. C est en effet parce qu elles cumulaient le plus de problèmes parmi les quartiers en difficultés de la politique de la ville que ces zones ont été choisies au sein des 751 Zones urbaines sensibles (ZUS) et des 416 Zones de redynamisation urbaine (ZRU), autres zonages prioritaires de la politique de la ville créés au milieu des années Un dispositif évolutif fondé sur des exonérations fiscales et sociales La loi du 14 novembre 1996 créant les ZFU a mis en place un dispositif d exonérations fiscales et sociales dérogatoires au droit commun. Pluriannuelles, ces exonérations s appliquent pendant une durée relativement longue (souvent quatorze ans), d abord à taux plein, puis avec une réduction progressive «en sifflet». Des lois successives en ont fait évoluer des éléments, entre autres selon la date d installation en ZFU de l établissement ainsi que de ses effectifs. De ce fait, selon leur date d installation, deux entreprises implantées en ZFU n ont pas nécessairement les mêmes exonérations. Le régime des ZFU permet aux entreprises créées ou implantées en ZFU remplissant diverses conditions de bénéficier d une exonération de l impôt sur les bénéfices totale pendant 5 ans à compter de la date de création ou d implantation en ZFU, puis d une exonération partielle dégressive pendant neuf années supplémentaires (60 % les cinq années suivantes, 40 % les sixième et septième années, 20 % les deux dernières). Pour les entreprises créant des activités dans une ZFU de mars 2006 à fin 2014, le bénéfice exonéré est plafonné à par contribuable par an, majoré de par nouveau salarié embauché à temps plein et domicilié dans une ZUS ou une ZFU. Pour celles implantées jusqu au 31 mars 2006, l exonération est plafonnée à par entreprise et par an sous certaines conditions. Les entreprises comptant 50 salariés au plus et remplissant diverses conditions bénéficiaient aussi pour leurs établissements d une exonération totale de taxe professionnelle pendant cinq ans, puis d un abattement dégressif de trois à neuf ans selon que l entreprise a plus ou moins de cinq salariés. Depuis 2010, la taxe professionnelle est remplacée par la contribution économique territoriale (CET), qui comprend d une part la cotisation foncière des entreprises (CFE), et d autre part la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), avec un taux progressif fixé au niveau national. L exonération en faveur des créations et extensions dans les ZFU est désormais applicable à la CFE et à la CVAE. Les entreprises bénéficiant déjà de l exonération continuent d en bénéficier au titre de la CFE et de la CVAE pour la durée d exonération qui reste à courir. LES ZONES FRANCHES URBAINES 15

17 Les établissements implantés en ZFU ayant une exonération de CFE bénéficient aussi durant cinq ans d une exonération totale de Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Les entreprises implantées en ZFU sont aussi exonérées de cotisations sociales patronales de sécurité sociale durant cinq ans lorsque la rémunération du salarié, employé en CDI ou en CDD de douze mois au moins, est inférieure ou égale à 1,4 smic. Passé ce seuil, l exonération décroit et s annule depuis 2011 quand la rémunération atteint 2 smic (ces seuils étaient auparavant plus élevés). A l issue des cinq ans, les entreprises bénéficient d une exonération dégressive durant trois à neuf ans selon leur taille (plus ou moins cinq salariés). Ces exonérations sociales s appliquent aux salariés déjà présents dans l établissement au moment de l implantation en ZFU ou de la création de la ZFU, ainsi que pour les nouvelles embauches en ZFU. Elles ne sont pas cumulables avec une autre aide accordée par l État pour un même salarié au cours du même mois 3. Une clause d embauche locale, progressivement renforcée, s applique pour cinq ans à compter de la création ou de l implantation de l établissement en ZFU. A l origine, les entreprises implantées avant le 1er janvier 2002 devaient employer ou embaucher au moins 20 % de salariés résidant dans la ZFU pour pouvoir bénéficier des exonérations de cotisations sociales. Pour les établissements créés ou implantés de 2002 à fin 2011, ce seuil a été relevé à 33 % et élargi aux résidents des ZUS de l agglomération. Pour ceux implantés à partir du 1 er janvier 2012, la moitié des salariés embauchés doit désormais résider en ZUS ou en ZFU. De surcroît, cette clause conditionne, non plus seulement le bénéfice des exonérations sociales, mais aussi celui de l exonération de l impôt sur les bénéfices pour les entreprises d au moins un salarié. Pour bénéficier de l ensemble des exonérations fiscales et sociales, les entreprises doivent compter moins de 50 salariés, avoir moins de 10 M de chiffre d affaires et ne pas appartenir à certains secteurs (construction navale ou automobile, fabrication de fibres textiles artificielles ou synthétiques, sidérurgie, transports routiers de marchandises). Elles ne doivent pas non plus être contrôlées par un grand groupe. Le rapport d information sur Les zones franches urbaines de Michel Sordi et Henri Jibrayel rappelle que le bénéfice des exonérations fiscales s inscrit dans le cadre du respect de la législation communautaire relative aux aides de minimis quant à l imposition sur les bénéfices, à l imposition forfaitaire annuelle, à la taxe professionnelle et à la taxe foncière. Si le bénéfice de l exonération s applique de ce fait à l ensemble des ZFU de 1ère génération, quelle que soit leur date de création, il ne s applique que pour les entreprises créées avant 2004 dans les ZFU de 2ème génération (une décision d autorisation de la Commission est nécessaire pour les autres), et que pour les entreprises créées avant 2006 dans les ZFU de 3ème génération (décision d autorisation de la Commission pour les autres) 4. 3 Cf. DARES Analyses n 043 (juillet 2013), p Rapport d information sur Les zones franches urbaines, de Michel Sordi et Henri Jibrayel, Assemblée nationale (2013). 16 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

18 B - Bilan du dispositif ZFU Des comparaisons dans la durée rendues complexes par diverses évolutions Dix-sept ans après la création des premières ZFU, dresser un bilan du dispositif est complexe. Ce dispositif n a en effet pas été assorti d emblée des indicateurs permettant de l évaluer. Les comparaisons sur longue période sont rendues difficiles par la hausse en 2003 et 2006 du nombre des ZFU, puis par l extension en 2007 du périmètre de 31 des ZFU de 1 ère et 2 ème générations. Des évolutions en 2006 et 2007 du fichier statistique recensant les entreprises et la création en 2009 du régime fiscal d auto-entrepreneur, qui, depuis, représente environ le tiers du flux des installations annuelles d établissements en ZFU, compliquent fortement l analyse des statistiques sur une longue période. Le suivi statistique effectué au plan national ne porte que sur les ZFU métropolitaines. Enfin, aucun élément chiffré ne permet d appréhender ce que seraient devenus ces quartiers si le dispositif n avait pas été mis en place. Pour autant, les rapports annuels de l ONZUS, depuis 2003, et divers travaux d évaluation permettent d apprécier les résultats des ZFU en termes d activité et d emploi. La section a complété ces apports par des auditions, des déplacements sur le terrain et des entretiens faits par la rapporteure. Une contribution importante au maintien et au développement d activités Le dispositif ZFU a permis dans nombre de quartiers un maintien ou un accroissement des activités économiques, artisanales, de commerce ou de service, ainsi que des progrès sensibles en termes de mixité fonctionnelle établissements sont, selon l ONZUS et le SG-CIV, implantés début 2012 dans les 93 ZFU de France métropolitaine, ce nombre continuant à augmenter (+12 % sur trois ans par rapport à 2009) mais à un rythme qui s est ralenti après Le nombre des installations (flux) en ZFU est tombé à en , niveau le plus faible depuis Celui des créations sous régime d auto-entrepreneurs en ZFU a été de en 2012 (soit 36,8 % des installations en 2012). Le taux de croissance des établissements en activité en ZFU (net des disparitions intervenues dans l année) s établit début 2012 à 3,5 % en moyenne dans les trois générations de ZFU. Le différentiel en la matière avec celui des quartiers qui entourent les ZFU, ou unités urbaines de référence, important en 2008 (+7,6 points en faveur des ZFU), s est depuis beaucoup réduit (+0,8 point en 2012). La crise économique influe fortement sur ce ralentissement récent. L ONZUS soulignait dans plusieurs de ses rapports annuels des années 2005 à 2008 que le rythme de création d établissements dans les ZFU était ces années là supérieur à celui des unités urbaines environnantes, même si le rattrapage n était que partiel, et qu un certain essoufflement était noté dans les ZFU de 1ère génération, lié sans doute au manque de foncier disponible. 5 Données 2012 transmises par le SG-CIV. LES ZONES FRANCHES URBAINES 17

19 Le dispositif a surtout favorisé l accroissement dans les ZFU des entreprises de petite taille, notamment du fait des seuils applicables pour bénéficier des exonérations (avoir moins de 50 salariés et de 10 M de chiffre d affaire). Il contribue à aider des habitants des ZFU à réaliser leur projet en se lançant dans une création d entreprise souvent limitée à leur propre emploi, au moins dans un premier temps, stimulant ainsi l esprit d entreprise de créateurs locaux. Une grande part des créateurs d entreprises vient toutefois de l extérieur en ZFU, y apportant leur dynamisme. Les secteurs les plus représentés sont la construction et notamment les travaux de construction spécialisés, la santé et l hébergement social et médico-social, le commerce de détail hors automobiles et motocycles, et, à un moindre titre, les activités scientifiques et techniques. A eux quatre, ces secteurs représentent près de 60 % des activités en ZFU, les trois premiers y étant surreprésentés par rapport aux unités urbaines environnantes, alors que c est l inverse pour les activités scientifiques et techniques. Selon une étude de l EPARECA réalisée en 2008 et 2010 sur 450 quartiers de la géographie prioritaire, les ZFU, qui représentent 20 % du périmètre ainsi étudié, rassemblent près de 40 % des polarités commerciales. Elles offrent donc un tissu commercial plus dense que les autres quartiers de la politique de la ville, avec 2,9 polarités par quartier en moyenne en ZFU contre 2,47 dans les ZUS. L offre en ZFU est surtout orientée vers la satisfaction des besoins de proximité et de dépannage (alimentaire généraliste, boulangerie, boucherie, pharmacie, etc.) mais présente parfois un surdimensionnement par rapport au marché local 6. Même ralentie, cette progression des activités économiques, commerciales, artisanales ou de services et notamment le maintien du commerce de proximité est un enjeu important pour des quartiers au départ en fort déficit d attractivité. Des créations d emplois, même si c est en nombre relativement limité Le dispositif ZFU a contribué à créer des emplois dans les quartiers de la politique de la ville, mais la crise fragilise ces apports dans la période récente. Le nombre d emplois salariés implantés dans les ZFU connaît ainsi, avec salariés en 2010 dans les 93 ZFU de France métropolitaine, une réduction (- 2 %) depuis La baisse concerne en 2010 les trois générations de ZFU, y compris celles de 2 ème génération qui avaient mieux résisté précédemment établissements bénéficient en 2012 des exonérations de cotisations sociales en ZFU et salariés travaillent dans ces établissements, ces deux nombres se réduisant respectivement de 35 % et de 40 % par rapport à Avec embauches en 2011, le nombre des embauches exonérées en ZFU recule pour sa part de près de 60 % par rapport au plus haut niveau atteint en Cette baisse se serait poursuivie en Ces résultats s expliquent pour partie par le durcissement de la clause d embauche locale et par les modifications des règles quant aux exonérations de cotisations sociales (abaissement du niveau de salaire ouvrant droit à exonération, allègement dégressif et non plus forfaitaire pour les salaires entre 1,4 et 2 smic), qui ont rendu celles-ci moins attractives. Les embauches exonérées concernent à 92 % des emplois en CDI et pour les trois quarts des emplois à temps plein, en général rémunérés au smic ou un peu au dessus. De l ordre 6 Audition de Thierry Febvay, directeur général de l EPARECA, par la section. 7 Données fournies par le SG-CIV pour 2012 et par le rapport annuel 2012 de l ONZUS. 18 AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

20 du quart des embauches exonérées (22 % en 2011 selon la Dares) concerne des résidents de ZFU. Le profil des habitants de ZFU ainsi embauchés serait plus jeune (51 % sont âgés de moins de 30 ans contre 41 % des salariés n habitant pas en ZFU), moins qualifiés (21 % ont un niveau inférieur au BEP ou au CAP contre 11 % pour les non résidents) et plus souvent demandeurs d emplois avant l embauche 8. Le dispositif contribue ainsi à donner une nouvelle chance à des habitants des quartiers concernés. L offre d emplois dans ces zones permet également à des personnes extérieures à la ZFU de venir y travailler, ce qui répond à l objectif de mixité et de décloisonnement. Des résultats variables selon les périodes et les ZFU La crise économique joue un rôle important dans la fragilisation récente de ces résultats. Quand la situation de l emploi s améliorait dans l ensemble du pays, le reflux du chômage était particulièrement marqué en ZFU : le taux de chômage y avait ainsi fortement reculé entre 2006 et 2008, passant de 21 % en 2006 à 16,2 % en 2008, soit une réduction de 4,8 points, plus forte que dans les unités urbaines englobantes. A l inverse, le taux de chômage augmente depuis lors plus que proportionnellement en ZFU et atteint 25 % en , soit un niveau près de deux fois et demi supérieur à celui des agglomérations incluant ces quartiers. Une part du niveau élevé du chômage en ZFU s expliquerait toutefois par la mobilité importante des habitants de ces quartiers. Nombre de ceux qui accèdent à l emploi les quittent pour aller résider ailleurs et sont remplacés par des populations plus fragiles. L attractivité relative des ZFU diminué avec la mise en œuvre sur l ensemble du territoire de l «allègement Fillon» à partir de 2003 et, Outre-mer, du fait de la mise en place avec la Lodeom des dispositifs de Zone franche d activité (ZFA) et de ZFA bonifiée. Les évaluations menées notamment par l INSEE et par des universitaires confirment cette variabilité dans le temps et selon les générations de ZFU : le dispositif ZFU a ainsi eu un effet particulièrement important dans les premières années sur l activité économique, accroissant fortement entre 1997 et 2001 le nombre des établissements implantés dans les ZFU de 1ère génération. Mais son impact a tendu ensuite à plafonner. Les ZFU de 2ème génération ont eu, entre 2004 et 2006, des incidences plus limitées sur le nombre d établissements en leur sein. De même les incidences en matière de création d emplois sont, selon ces études, importantes dans les ZFU de 1ère génération les premières années du dispositif, mais plus faibles ensuite 10. Les situations et les évolutions diffèrent toutefois fortement selon les zones, ne serait-ce que parce que les ZFU de 3ème génération bénéficient du dispositif depuis sept ans contre 17 ans pour les plus anciennes. Le développement de ZFU de 1ère génération pâtit toutefois aujourd hui du manque de foncier disponible. L ONZUS relevait pour sa part, à titre d exemple, que des départements comme les Bouches du Rhône, la Charente-Maritime, la Loire-Atlantique, l Oise, l Aisne, l Allier ou le Vaucluse ont connu en 2011, malgré la crise, une augmentation sensible du nombre des établissements installés en ZFU, alors que d autres connaissaient au contraire une forte baisse. 8 DARES analyses n Données fournies par le SG-CIV et rapport annuel 2012 de l ONZUS. 10 V. notamment dans INSEE Analyses n 4 l article de Pauline Givord et Corentin Trevien, ou l étude de 2011 de Pauline Givord, Patrick Sillard et Roland Rathelot, ou celle de 2012 de Laurent Gobillon, Thierry Magnac et Harry Selod, tous ces travaux étant cités dans le rapport. LES ZONES FRANCHES URBAINES 19

21 Une analyse complexe des coûts L analyse des coûts du dispositif apparaît elle aussi complexe : ils s élèveraient, d après le rapport 2012 de l ONZUS, à 419 M en 2011, en baisse de 29 % en trois ans, cette réduction s expliquant par celle des exonérations sociales, qui représentent 155 M, tandis que les exonérations fiscales atteignent 264 M. Pour 2013, selon le SG-CIV, elles atteindraient respectivement 116 M et 256 M. Ces exonérations étant pluriannuelles, une partie importante ne s éteindrait qu en 2028, même si le gouvernement fait le choix de ne pas prolonger le dispositif au delà de fin La question du coût par emploi, élevé selon plusieurs études, est controversée. Le développement de l emploi n est en effet que l un des objectifs du dispositif ZFU. Mesurer les coûts qu il engendre à l aune de ce seul critère est donc réducteur. Nombre des acteurs rencontrés en ZFU soulignent du reste les avantages non chiffrables du dispositif : lien social maintenu et développé, activité économique et sociale induite, formation en direction de leurs habitants, amélioration de l image des quartiers, etc. Certaines limites ou effets pervers des ZFU sont par ailleurs souvent évoqués : effets d aubaine, création de boîtes aux lettres ou risque de concurrence déloyale. Le CESE estime indispensable de remédier à ces situations et de lutter contre les fraudes, inhérentes à tout dispositif d aides ou d exonérations. Il considère toutefois que ces effets induits ne doivent pas conduire à rejeter en bloc tout système de ce type, sans prendre en compte les avantages qu il présente par ailleurs. Quant aux transferts en ZFU d entreprises implantées à proximité ou aux créations d entreprises qui seraient sans doute intervenues de toute façon, l intérêt du dispositif est précisément d attirer ces implantations dans des quartiers où elles étaient particulièrement nécessaires, et qu elles y restent dans toute la mesure du possible après la période d exonération. Le taux de survie des établissements en ZFU de 1ère et 2ème générations est un peu plus faible que celui des unités urbaines environnantes (18,2 % des ZFU de 1ère génération installées entre 1997 et 2002 existent toujours 9 ans et demi plus tard, contre 23,5 % dans les unités urbaines qui les entourent). Ce surcroît de mortalité intervient selon l ONZUS dans l année qui suit leur installation et n est donc pas lié à un effet d aubaine. Des objectifs du dispositif qui restent valides Le dispositif ZFU a permis, comme le note l ONZUS dans plusieurs de ses rapports annuels, un certain rattrapage par des implantations d établissements en nombre plus important en ZFU que dans les unités urbaines environnantes, au moins avant la crise, ce qui constitue un objectif majeur du dispositif. Mais ces zones franches, en difficultés très marquées à l origine, n ont pas comblé tout leur retard. François Goulard et François Pupponi le relevaient dans leur rapport de 2010 : «En dépit de cette croissance, le tissu économique des ZFU reste peu développé : la comparaison du nombre d établissements pour habitants entre les ZFU et leur agglomération révélait en 2006 un écart persistant de 41 points pour la 1 ère génération, de 39 points pour la 2 ème et de 33,5 points pour la 3 ème» Rapport d information sur L évaluation des aides aux quartiers défavorisés, de François Goulard et François Pupponi, Assemblée nationale (2010), p AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

22 De même, quant à l emploi local, la situation des ZUS et des ZFU s était améliorée. En effet, la part des actifs occupés de 15 à 64 ans, était passée en ZUS 12 de 51,1 % en 2006 à 53,3 % en 2008, enjeu important pour la cohésion sociale dans ces quartiers. Mais cette amélioration a été fragilisée par la crise : la part des actifs occupés a ensuite diminué chaque année depuis 2008, passant de 53,3 % en 2008 à 47,6 % en 2011 (moins 5,7 points). Les difficultés de nombre de ZFU sont ainsi encore considérables. C - Un nouveau dispositif annoncé pour la politique de la ville Un dispositif de la politique de la ville modifié qui présenterait des avantages Le dispositif ZFU s inscrit depuis l origine dans le cadre de la politique de la ville, les 100 ZFU étant en général les quartiers les plus en difficultés des ZUS. Or, après la concertation nationale «Quartiers, engageons le changement», le Comité interministériel des Villes (CIV), qui associe les ministres concernés, a annoncé en février des décisions tendant à refondre la politique de la ville. Les mesures qui en découleront auront une incidence importante sur le cadre dans lequel s inscrivent les ZFU. Ce nouveau dispositif se veut global et se fonde sur la mobilisation renforcée des politiques de droit commun. Un volet vise l école, et notamment le renforcement de l encadrement scolaire pour les quartiers prioritaires. Un autre concerne le développement économique, avec, entre autres, des interventions spécifiques de la Banque publique d investissement (BPI) pour la création et le développement des entreprises dans les quartiers. Un troisième vise l emploi, la présence et l offre de services de Pôle emploi devant être renforcées dans les quartiers de la politique de la ville. Il est prévu que 30 % des emplois d avenir soient mobilisés en faveur des jeunes peu ou pas qualifiés en recherche d emploi dans les quartiers prioritaires. Un nouvel instrument, les «emplois francs», y est par ailleurs expérimenté. Des zones de sécurité prioritaire y seraient aussi mises en place, avec un effort de prévention accrue. D autres volets concernent, entre autres, la santé et la lutte contre la pauvreté, la jeunesse et les sports, la justice, la culture, les droits des femmes ou la politique européenne de cohésion, avec pour but sur ce dernier aspect d accroître la part du Fonds social européen (FSE) et du FEDER allant aux quartiers prioritaires de la politique de la ville. Pour mener à son terme le Programme national de rénovation urbaine (PNRU), le CIV a prévu de «reporter l échéance du PNRU 1 de fin 2013 à fin 2015». Il annonce aussi l intention de lancer un PNRU II en intégrant dans les nouveaux contrats de ville pour , prévus à l échelle de l agglomération, une nouvelle génération d opérations de renouvellement urbain, afin de répondre aux besoins non encore traités dans le PNRU I. Les interventions de l ANRU se concentreraient dans ce cadre sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville, dont les dysfonctionnements urbains sont les plus accentués. 12 Les ZUS sont avec les ZFU le cadre où s applique la clause d embauche pour les entreprises implantées en ZFU. 13 Les éléments de ce point sont tirés du «relevé de décisions» du CIV du 19 février 2013 et de l audition de François Lamy par la section. LES ZONES FRANCHES URBAINES 21