: DU KRACH FINANCIER A LA CRISE SYSTEMIQUE QUELLES PERSPECTIVES D EQUILIBRE MONDIAL? QUELS ENJEUX POUR L UE ET SES REGIONS?

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1 CRPMNTP A0 CONFERENCE DES REGIONS PERIPHERIQUES MARITIMES D EUROPE CONFERENCE OF PERIPHERAL MARITIME REGIONS OF EUROPE 6, rue Saint-Martin RENNES - F Tel. : + 33 (0) Fax : + 33 (0) e.mail : secretariat@crpm.org web : SEPTEMBRE 2011 NOTE TECHNIQUE DU SECRETARIAT GENERAL DE LA CRPM : DU KRACH FINANCIER A LA CRISE SYSTEMIQUE QUELLES PERSPECTIVES D EQUILIBRE MONDIAL? QUELS ENJEUX POUR L UE ET SES REGIONS? INTRODUCTION A l occasion de son Assemblée générale à Göteborg en 2009, la CRPM a présenté un ensemble d analyses sur l impact du krach financier de Septembre 2008 et de ses premières conséquences sur les Régions européennes. Aujourd hui, la situation économique ne s est stabilisée ni en Europe, ni dans le reste du Monde. Au contraire, la crise de 2008 a donné naissance à un paysage mondial très complexe et instable, aussi bien économiquement que socialement ou politiquement. Plus qu à une sortie de crise qui ramènerait à l équilibre mondial antérieur, la crise systémique actuelle préfigure un rééquilibrage mondial progressif, aux facettes nombreuses et complexes entre les grands ensembles mondiaux et en leur sein, entre le marché et les pouvoirs publics, entre la finance et l économie réelle etc... Les interconnexions entre les différents acteurs économiques de la planète et leurs répercussions politiques rendent toute nouvelle stabilité extrêmement difficile à trouver, et la gouvernance mondiale qui l accompagne, difficile à mettre en place. En Europe, les effets de la crise mettent à mal le projet européen dans son ensemble, ses valeurs fondatrices la solidarité et ses réalisations concrètes et symboliques la monnaie unique. C est dans ce contexte que s ouvrent les négociations sur le futur Cadre financier de l UE pour la période , censé donner corps aux politiques européennes sur cette période, et, au-delà, à la Stratégie Europe 2020 largement endossée par la classe politique européenne en Si la complexité de la situation rend tout exercice de prévision délicat, il est néanmoins un fait que le contexte économique et politique, mondial comme européen, va inévitablement influencer les négociations budgétaires. Ce document se propose donc de dresser un panorama synthétique de la situation générale de l Europe et du Monde à travers quelques éclairages ponctuels sur la croissance, l emploi, les finances publiques notamment qui seront autant d éléments de lecture et d analyse de la situation actuelle, et qui permettront de suivre l évolution du contexte en général, et des négociations budgétaires européennes en particulier. Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 1

2 : DE LA RELANCE A L AUSTERITE 1.1. Après plus d une décennie de libéralisation des échanges mondiaux, le krach financier de la fin 2008 a marqué le retour des politiques publiques dans l économie. Pour sauvegarder leurs systèmes bancaires et limiter les retombées de la crise financière sur l économie réelle, de nombreux États ont en effet «absorbé» la dette de leurs établissements financiers d une part, et lancé des paquets de mesures destinés à relancer l activité économique, notamment dans les secteurs les plus touchés, d autre part. - Aux États-Unis, le plan de relance de 787 Milliards de dollars approuvé dès février 2008, c est-à-dire avant même le krach, dépasse en réalité les 900 Milliards de dollars en La même année, la Réserve fédérale (FED, banque centrale américaine) engage quant à elle Milliards de dollars pour sauver le système économique américain. - L Union européenne lance de son côté son plan de sauvetage des banques européennes (1 700 milliards d Euros, 13,6% du PIB européen) dès octobre Puis, en novembre 2008, la Commission européenne propose un plan de relance de 200 milliards d Euros (2% du PIB européen), reposant pour 170 milliards sur les budgets des États membres. Si l ampleur des mesures de sauvetage et de relance varie fortement entre les grandes puissances économiques, le degré d implication dans ces processus est tout aussi inégal entre les Etats européens. En effet, bien que les 27 États mettent tous en place de telles mesures entre 2009 et 2010, ces dernières voient, dans plus d un tiers des États, leurs effets parfois largement contrebalancés par des mesures de restriction budgétaire (figure 1). Fig.1 - Mesures discrétionnaires de relance budgétaire et mesures de restriction budgétaire - total des années 2009 et 2010 en % du PIB (Source, MATH, Chronique internationale de l IRES 2010.) 1.2. Malgré leur nécessité incontestée, ces mesures de relance ont participé à dégrader les soldes publics et à creuser les dettes parfois déjà élevées (cf. chapitre 2). Pour financer ces mesures, les États excédentaires ont en effet puisé dans leurs réserves budgétaires, tandis que les États déficitaires la majorité ont creusé leur déficit, et par conséquent gonflé leur dette. C est pourquoi, un an à peine après le début des plans de relance, un certain nombre d acteurs appellent à la modération des déficits : - En octobre 2009, alors que la croissance reste très modeste et fragile en Europe, le Conseil européen invite les 27 à la modération des déficits publics et les encourage à mettre progressivement fin aux mesures de relance. Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 2

3 - Afin de soutenir la croissance économique, le Fonds Monétaire International (FMI), qui a forgé sa légitimité depuis son intervention dans la gestion des effets du krach de 2008, soutient une politique budgétaire restrictive à l exception notable des États-Unis - craignant qu une forte augmentation des dettes publiques une année n engendre un ralentissement économique les années suivantes. Les pays ayant eu recours à des prêts du FMI s engagent donc dans des politiques de grandes économies budgétaires, assez tôt pour certains (Lituanie, Hongrie), et plus tard pour d autres (Grèce). L effort de relance diminue donc globalement dès 2010 : l Union européenne, la Chine, l Australie, la Russie et le Japon réduisent l intensité des mesures discrétionnaires de relance. Les États-Unis se démarquent des autres ensembles mondiaux en accroissant l intensité de leurs mesures de relance : en septembre 2011, un nouveau plan de 447 Milliards de dollars, axé sur le soutien à l emploi, est voté. Au sein de l UE, la situation reste disparate. Dans 6 des 10 États les plus endettés et/ou les plus déficitaires de l UE, cet effort baisse ou stagne (Grèce, Lettonie, Portugal, Royaume-Uni, France, Espagne, Italie, Belgique, Lituanie). Fig.2 - Mesures de relance budgétaire discrétionnaires en 2009 et 2010 (hors mesures de restriction budgétaire) en % du PIB (Source, MATH, Chronique internationale de l IRES 2010.) L année 2011 voit les craintes des marchés financiers se focaliser sur la santé des finances publiques des États occidentaux. En réponse, ces États se lancent dans un cycle d économies budgétaires parfois drastiques qui ne laisse plus ou peu - de place à la relance. 2. DE LA CRISE FINANCIERE A LA CRISE DES FINANCES PUBLIQUES OCCIDENTALES 2.1. Sous le coup des mesures de relance, les soldes publics des États occidentaux se sont dégradés dès Au sein de l UE, aucun des 27 États membres n est plus excédentaire en 2009 (ils étaient 7 en 2008, 9 en 2007) et 23 États dépassent le plafond fixé par le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) en matière de déficit public (3%). Mais la tendance s inverse dès 2010 : les premières mesures de consolidation budgétaires produisent leurs effets, et les déficits se réduisent à partir de 2010 dans 21 États de l UE. Malgré une dégradation de son solde public, la Norvège reste largement excédentaire (10, 5% de son PIB en 2010). Comme dans la plupart des États de l UE, les déficits des États-Unis, du Japon et des BRICs (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) se creusent jusqu en 2010, date à laquelle la tendance s inverse (Fig.3). Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 3

4 Fig.3 - Évolution du solde public des États (en points) 2007 / Source : Eurostat, FMI Corollairement, les dettes souveraines explosent dans les pays occidentaux, rompant avec la tendance de moyen terme à la baisse ou la stabilisation des dettes publiques qui prévalait depuis le milieu des années 1990 (Fig.4). En Europe, seules la Bulgarie et la Suède échappent à cette augmentation. En 2010, 13 Etats européens dépassent le plafond fixé par le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) en matière de dette publique (60%), contre 9 en Les dettes respectives de l Italie et de la Grèce dépassent 100% de leur PIB, suivies de près par la Belgique, l Irlande et le Portugal. Dans le monde, la tendance est la même pour les économies développées : la dette américaine bondit de 60 à 100% de son PIB, celle du Japon de 190 à 220%. Inversement, dans les puissances émergentes (BRICs), la dette est relativement stable, et même en légère diminution pour la Chine et l Inde (Fig.5). Fig.4 - Évolution de la dette publique dans la Zone Euro (dette brute >100 Milliards ), les États-Unis et le Japon, entre 1995 et 2010 Source : Eurostat, FMI. Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 4

5 Fig.5 - Évolution de la dette publique brute en pourcentage du PIB entre 2007 et 2010 (UE 27, BRICS, Japan, USA.) Source : Eurostat, FMI Dans ce contexte, c est la révélation de la fraude sur l état des finances publiques grecques en décembre 2009, et l estimation corrigée de la dette réelle du pays au double de celle estimée jusque là, qui met le feu aux poudres. Les marchés financiers jugeant la dette réelle du pays trop importante et tout endettement supplémentaire irraisonnable et donc risqué, les taux d intérêts augmentent de manière prohibitive et mettent la Grèce dans l impossibilité de se financer sur ces marchés, et dans l obligation de faire à son tour appel à l aide internationale (Fig.6). Fig.6 - Prêts internationaux aux pays membres de l UE Source : FMI, CRPM. Cet événement déclenche la crise des dettes souveraines que nous connaissons aujourd hui, dont les répercussions économiques, politiques et sociales sont colossales, et l issue très incertaine : - A l échelle mondiale, les marchés financiers et les agences de notation passent au crible les finances des économies développées et endettées et guettent leur gestion par les gouvernements, augmentant la pression sur ces pays pour qu ils assainissent leurs finances publiques sous peine de voir la note de leur dette dégradée, leur taux d intérêts augmentés, et leur situation financière empirée en conséquence (Fig.7). Cette situation, qui témoigne de l incapacité des dirigeants mondiaux (et notamment du G20) à avoir mis fin à l emprise de la finance sur l économie réelle tel qu ils l avaient annoncé en 2008, pose la question de la dépendance des économies occidentales aux marchés financiers, et interroge in fine la capacité du politique à pouvoir influencer l économique. L ampleur des mesures d austérité dans certains pays provoque également des dommages sociaux importants : en entravant la croissance d une part, et en réduisant la voilure des politiques sociales d autre part, elle pèse directement sur les populations, et fragilise d autant plus les groupes les plus à risque Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 5

6 d exclusion sociale. Dans ce contexte se pose la question délicate de l équilibre à trouver entre la consolidation des budgets publics et le soutien à la croissance et l emploi. - En Europe, la situation prend une tournure particulière du fait de l existence de l Union économique et monétaire (UEM) et de sa gouvernance. En l absence de mécanismes solides de coordination des politiques économiques des États de la zone Euro, la gestion de la crise grecque vire au casse-tête et secoue les fondamentaux de l Union. Les désaccords qui persistent au sein de l Eurogroupe quant au sauvetage de la Grèce et aux formes à donner à la gouvernance économique européenne naissante, débouchent sur des demi-mesures qui mettent crûment en lumière le déficit de solidarité et de confiance entre les États européens. Ces dissensions viennent alimenter les craintes des marchés que la crise de la dette ne se propage à d autres pays de la zone Euro, leur donnant finalement raison (le Portugal et l Espagne voient également leur note fortement rétrogradée par les Agences de notation financières). Alors que la contagion menace aujourd hui l Italie, les dirigeants de la zone Euro sont face à un choix cornélien : revenir sur l Union monétaire en en faisant sortir les membres les plus endettés, ou l approfondir en la complétant d une véritable Union économique. Plus largement, c est la cohésion d ensemble de l Union européenne et de son socle de valeurs qui est en question. Avril Septembre Avril Septembre Différence Différence Allemagne AAA AAA - Luxembourg AAA AAA - Autriche AAA AAA - Malte A+ A+ - Belgique AA+ AA+ - Pays Bas AAA AAA - Chypre AA- BBB -5 Portugal AA- BBB- -6 Espagne AAA AA+ -1 Slovaquie A+ A+ - Estonie - A+ - Slovénie AA AA - Finlande AAA AAA - USA AAA AA+ -1 France AAA AAA - Japon AA AA- -1 Grèce BBB+ CCC -9 Chine AA- AA- - Irlande AA- BBB+ -4 Inde BBB- BBB- - Italie AA- AA- - Brésil BBB- BBB+ +1 Fig.7 - Notation des dettes souveraines par l Agence Standard & Poors entre avril 2010 et Septembre Rouge = «pourri» (junk) ; orange = sous observation ; vert = note maximale. Source: Data blog, 3. CROISSANCE ET EMPLOI 3.1. Le krach de septembre 2008 a eu des implications contrastées sur la croissance mondiale : alors que les grandes économies développées ont subi directement le choc de la crise et sont entrées en récession, les économies en développement, aux taux de croissance dépassant parfois les 10%, ont subi le contre coup de la baisse de la demande mondiale et ont vu leur croissance se ralentir. Trois ans plus tard, les perspectives de croissance restent très asymétriques (Fig.8). La diminution rapide des mesures de relance aux États-Unis et en Europe expliquent en partie les effets relativement faibles de ces mesures sur la reprise de la croissance. Inversement, l impact des mesures de consolidation budgétaire des États fait débat : tandis que certains, dont la Commission européenne, estiment que les pays auraient tiré avantage d avoir introduit des limites de dépenses avant la crise, d autres jugent que les pays entrés tôt dans la rigueur n ont pas connu de signe de reprise supérieur aux autres États de l UE. Fig.8 - Croissance du PIB / Source : Fonds Monétaire international, World Economic Outlook Avril 2010 Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 6

7 Les taux de chômage, qui avaient explosé à partir de 2009 en Europe et aux États-Unis, ont continué d augmenter en Minés par une croissance faible, ils peinent à redescendre aux États-Unis et continuent de grimper en Europe. Les économies émergentes restent quant à elles moins touchées (Fig.9). Fig.9 - Taux de chômage dans la population active dans les grands ensembles mondiaux. Source : OCDE Au sein de l UE, les États ont été très diversement touchés par la crise, et récupèrent aussi très diversement depuis le point bas atteint en 2009 (Fig.10). En 2011, la Grèce et le Portugal sont toujours en récession. Dans les autres États, la croissance reste plus faible qu avant-crise. On observe en effet que si la majorité des États membres de l UE devraient reprendre la voie de la croissance, même faiblement, au cours des années à venir, 3 États ne devraient retrouver leur niveau de richesse de 2008 qu à partir de 2014 (ES/IT /UK), 2 en 2015 (EE, HU) et que 4 n auront probablement pas récupéré leur niveau de 2008 en 2016 (GR, IRL, LV, PT) (Fig.11). Fig.10 - Taux de croissance du PIB au sein de l UE Source : Eurostat Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 7

8 Fig.11 - Évolution du PIB des États Projections 2016 Source : FMI, World Economic Outlook, Avril UNE CRISE DE CONFIANCE GENERALISEE La situation actuelle reflète un déficit de confiance généralisé : entre les marchés financiers et les gouvernements d une part, entre les gouvernements européens entre eux d autre part. Dans ce contexte, les populations, qui se sentent majoritairement touchées directement par les différents aspects de la crise, doutent de la capacité des institutions à résoudre la situation, qu il s agisse de leur gouvernement national, de l UE comme des États-Unis (Fig.14). S ils ne doutent pas des bienfaits de leur adhésion à l UE, ils s interrogent en revanche largement sur les effets de la monnaie unique sur leurs économies (Fig.13). Dans certains États, les sentiments de repli national s exacerbent et pèsent sur les scènes politiques nationales, rendant d autant plus difficile la prise de décision à l échelle européenne. Fig.12 Pourcentage de personnes interrogées se sentant personnellement affecté par la crise Source : Transatlantic Trends Poll Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 8

9 Fig. 13 Effets positifs de l adhésion à l EU et à l Euro sur l économie Source : Transatlantic Trends Poll Fig.14 Efficacité des institutions dans la gestion de la crise Source : Eurobaromètre août CONCLUSION : QUELS ENJEUX POUR L EUROPE? QUELS ENJEUX POUR SES REGIONS? 5.1. La crise actuelle, complexe et multiforme, pose de nombreuses questions. Le nouvel équilibre mondial, dans ses dimensions politiques, économiques et sociales, qui émergera à l issue de la crise dépendra des réponses qui y seront apportées par les différents acteurs : - Au plan économique : entre croissance faible, chômage en hausse et finances publiques dégradées, comment trouver un équilibre entre assainissement nécessaire et mesures de relance? - Au plan politique : comment parvenir à une gouvernance mondiale efficace dans laquelle les rôles et places respectives du politique et de l économique sont rationnalisés et stabilisés? La dépendance actuelle des gouvernements dans les marchés financiers et les agences de notation provient notamment de l incapacité des gouvernements notamment dans le cadre du G20 à avoir répondu suffisamment clairement et fortement au krach de Il faut espérer que, face au spectre de la désorganisation générale de l économie mondiale, les gouvernements accepteront de relancer rapidement des travaux en ce sens. Bien qu actuellement aux manettes, les marchés financiers n en envoient pas moins des signaux en ce sens, en forçant par exemple les dirigeants européens à structurer une gouvernance économique qu ils rechignent à mettre en place. - Au plan social : comment limiter les impacts des plans d économies sur l emploi et les politiques sociales, particulièrement touchées par les coupes budgétaires? Les impacts directs de ces mesures sur les populations ne risquent-ils pas, in fine, de menacer les fondements des scènes politiques nationales, mais aussi le socle démocratique de l Europe? 5.2. L Europe, à un nouveau tournant historique de sa construction politique, n échappe bien entendu pas à ce questionnement. Les dirigeants politiques européens doivent aujourd hui choisir le cap qu ils souhaitent donner à l Union européenne toute entière. Quelles que soient les conséquences économiques de ce choix, il enverra un signal politique clair aux populations et à l ensemble des acteurs de la planète. Que les dirigeants fassent le choix d un détricotage de l UEM, et ce sera le signe qu un rebond de solidarité européenne est impossible, et, au mieux, qu aucun progrès de l intégration politique n est envisageable. Un tel scénario remettrait en question la capacité de l UE à peser sur la scène mondiale comme elle s en est fixé l objectif, et comme la majorité de ses partenaires semble attendre d elle. Qu ils Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 9

10 fassent le choix de donner à l UEM un nouveau cap, à travers la construction d un pilier économique fort et d une solidarité renouvelée, et ils rallumeront alors le moteur de la construction européenne, ouvriront une perspective d avenir largement attendue, et affirmeront leur volonté de faire de l UE une puissance mondiale à part entière Dans ce cadre, les enjeux pour les Régions européennes seront de deux natures : - L évolution de l équilibre entre les niveaux de pouvoir et de la gouvernance multi-niveaux au sein de l Union. L assainissement des finances publiques nationales et la recherche d un équilibre entre austérité et soutien à la croissance pose la question de la participation volontaire des Régions à cette démarche, et inversement, des répercussions des mesures d austérité sur les budgets régionaux et des marges de manœuvre des Régions européennes. La CRPM se propose de réaliser un travail de veille et d analyse à ce sujet dans les mois à venir ; - L impact du contexte économique sur des éléments clés de la négociation européenne : le volume global du budget, le budget de la politique régionale et la conditionnalité macroéconomique appliquée à la Politique régionale. L ensemble de ces éléments sera abordé à l occasion de l Assemblée générale de la CRPM à Aarhus les 29 et 30 septembre prochains, et fera l objet d actions politiques ciblées dans les mois à venir. Référence CRPMNTP A0 Septembre 2011 p. 10