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1 Parlamentsdienste Services du Parlement Servizi del Parlamento Servetschs dal parlament Argumentaires Contre Sauvez l or de la Suisse (Initiative sur l or). Initiative populaire Dokumentation Documentation Documentazione Parlamentsbibliothek Bibliothèque du Parlement Biblioteca del Parlamento

2 Les données ci-après ont été rassemblées à des fins documentaires par les Services du Parlement. Ceux-ci n ont aucune influence sur la forme ou la nature des arguments présentés.

3 Département fédéral des finances DFF Initiative «Sauvez l or de la Suisse (Initiative sur l or)» Etat: septembre 2014 Arguments du Conseil fédéral L initiative nuit à la Suisse et au franc. Un pourcentage minimal d or inaliénable dans le bilan de la Banque nationale ne garantirait ni l indépendance de la Suisse, ni la stabilité de notre monnaie. Au contraire, les restrictions apportées à sa capacité d action ne feraient que compliquer la tâche de la BNS, qui consiste à assurer la stabilité des prix et à contribuer au développement harmonieux de l économie. En outre, la Suisse dispose déjà de réserves d or élevées. L initiative est donc superflue. Le Conseil fédéral et le Parlement recommandent au peuple et aux cantons de la refuser. L initiative demande que la part de l or représente au moins 20 % des actifs de la Banque nationale. En outre, les réserves d or seraient inaliénables et devraient être stockées en Suisse. Le franc suisse jouit d une grande confiance La Suisse se signale par sa stabilité des prix. La Banque nationale s est donc très bien acquittée de son mandat jusqu ici. L initiative laisse entendre que la stabilité du franc suisse serait menacée aujourd hui. C est le contraire qui est vrai: le franc jouit d une grande confiance tant en Suisse qu à l étranger, ce qui explique son cours plutôt élevé. Le franc fort reste d ailleurs un sujet de préoccupation pour notre économie d exportation. Depuis longtemps déjà, la stabilité du franc n est plus assurée par la parité-or, mais par une politique monétaire crédible. Celle qui est pratiquée aujourd hui est parfaitement appropriée pour garantir des prix stables et une monnaie stable. La stabilité des prix serait menacée Les exigences de l initiative - pourcentage minimal fixe d or au bilan, réserves d or inaliénables restreindraient la capacité d action de la Banque nationale, à qui il serait plus difficile de garantir la stabilité des prix et de mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. En cas d adoption de l initiative, la Banque nationale devrait réaliser des achats massifs d or (pour près de 60 milliards de francs) pour atteindre dans son bilan une part d or d au moins Communication DFF Bundesgasse 3, 3003 Berne Tél Fax info@gs-efd.admin.ch

4 20 %. En outre, chaque fois qu elle acquiert des devises pour maintenir la stabilité du franc, la BNS devrait acheter de l or. Des achats de métal jaune s imposeraient également lors d autres décisions de politique monétaire, ou en cas de baisse du cours de l or. Par contre, l or une fois acheté ne pourrait plus être aliéné, même si la politique monétaire exigeait une telle mesure. Du même coup, la part de l or au patrimoine de la Banque nationale pourrait devenir considérable avec le temps. La Banque nationale ne pourrait plus annoncer des décisions crédibles et les mettre en œuvre avec la même détermination qu aujourd hui, comme le montre l exemple suivant: Dans le sillage de la crise financière mondiale, une appréciation massive du franc menaçait de se produire dès 2010, face à l euro notamment. Les produits helvétiques auraient coûté encore plus cher à l étranger et seraient devenus difficiles à vendre. Pour éviter un tel scénario, la Banque nationale a instauré en septembre 2011 un cours plancher de 1 franc 20 pour 1 euro. Elle s est alors déclarée prête à acheter au besoin des devises en quantités illimitées pour imposer ce taux de change minimal. Cette mesure de la Banque nationale a porté ses fruits, parce que les acteurs du marché l ont crue capable de faire prévaloir le cours plancher. Si l initiative était acceptée, de tels achats de devises ne seraient plus autorisés à l avenir qu à condition d augmenter parallèlement les réserves d or. Cette obligation saperait l indispensable confiance des marchés financiers dans la capacité de la BNS d imposer le taux de change minimal annoncé. La liberté d action de la Banque nationale ne doit pas être inutilement limitée L initiative veut obtenir que la Banque nationale suive des règles sur le niveau minimal que devraient atteindre ses réserves d or. Ses possibilités d action seraient fortement restreintes, alors que pour mener à bien sa tâche, elle doit garder son indépendance et sa liberté d action. Ces deux aspects sont cruciaux pour la confiance des marchés dans la capacité de garantir la stabilité du franc. A cet effet, la BNS doit pouvoir se procurer ou aliéner à court terme des réserves monétaires. De l or inaliénable serait inutile en cas de crise Des réserves d or élevées et inaliénables constitueraient un gros risque pour la Banque nationale, sachant que le prix du métal jaune est soumis à de brusques variations. Le Conseil fédéral juge absurde d interdire à la Banque nationale de vendre ses réserves d or même en période de crise. La Suisse détient déjà des réserves d or élevées La Banque nationale dispose aujourd hui de 1040 tonnes d or. La part de l or représente près de 10 % de ses actifs. Les réserves d or par habitant de la Suisse restent ainsi les plus élevées au monde. La Banque nationale n envisage pas de nouvelle réduction de son stock d or. 1 Rien ne justifie par conséquent de constituer des réserves d or supplémentaires. 1 Thomas Jordan, Président de la Direction générale de la Banque nationale suisse (BNS), a dit à propos de l «initiative sur l or» que la BNS qu il n était nullement question de vendre de l or (source: > Informations sur > Publications > Conférence > , Exposé à l Assemblée générale de Thomas Jordan, p. 8). 2

5 Moindres risques, grâce au stockage d une partie de l or à l étranger La demande de rapatrier en Suisse les réserves d or stockées à l étranger empiète elle aussi inutilement sur la liberté d action de la Banque nationale. Il est judicieux et conforme aux exigences d une gestion prudente de ne pas entreposer tout l or en Suisse. Le stockage dans différents pays actifs dans le négoce de l or accroît les chances de pouvoir dûment tirer parti de l or en cas de crise. Diminution du bénéfice distribué à la Confédération et aux cantons L initiative sur l or n est pas non plus dans l intérêt des cantons. Deux tiers du bénéfice net de la Banque nationale sont distribués aux cantons, un tiers à la Confédération. Or plus la part d or inaliénable inscrite à son bilan est élevée, moins la BNS a de possibilités de distribuer un bénéfice. En effet, l or ne génère pas de revenus sous forme d intérêts ou de dividendes. Par conséquent, le bénéfice distribué par la Banque nationale à la Confédération et aux cantons diminuerait. 3

6 Département fédéral des finances DFF Répliques aux arguments du comité d initiative «Sauvez l or de la Suisse (Initiative sur l or)» Etat: septembre 2014 Arguments du comité d initiative L or a été vendu en raison de pressions américaines massives. Avis du Conseil fédéral On voit mal à quoi les auteurs de l initiative font allusion ici. Une polémique sur la provenance de l or de la Banque nationale suisse (BNS) a éclaté durant les années La Suisse s est retrouvée sous le feu de la critique internationale (de la part des Etats-Unis surtout). Les débats parlementaires sur les ventes d or avaient déjà commencé. C est ainsi que le 3 octobre 1991, la Commission de l économie et des redevances du Conseil national a accepté l initiative parlementaire Hafner (90.244). Celle-ci invitait notamment à réduire par étapes les réserves d or de la BNS et à prévoir une réglementation spéciale sur la répartition du produit de cette vente. 1 A la même époque, il était question d adapter séparément les dispositions constitutionnelles et légales sur la monnaie. En réalité, la Suisse a abandonné relativement tard dans sa législation la parité-or, soit 30 ans après l écroulement du système de changes fixes de Bretton Woods, basé sur l «étalon or-dollar», qui a rendu superflu le rattachement des monnaies à l or. Il est exact que dans ses Statuts, le Fonds monétaire international (FMI) impose depuis 1978 à ses Etats membres (la Suisse est membre depuis 1992) de renoncer à la couverture-or de leur monnaie. Ainsi se produisit un simple ajustement du droit public économique basé sur la pratique existante en matière monétaire. 1 Par la suite, l initiative a été transformée en postulat ne demandant plus que de «diminuer» la couverture-or des billets en circulation et d activer une partie des réserves d or «en vue de produire un rendement». Communication DFF Bundesgasse 3, 3003 Berne Tél Fax info@gs-efd.admin.ch

7 Arguments du comité d initiative L or avait longtemps été qualifié d inaliénable, avant d être vendu. L or a été bradé à vil prix. Un régime d interdiction des ventes s impose, pour éviter de nouvelles ventes d or. L or est la fortune du peuple le fruit du travail acharné des générations qui nous ont précédés. L or n est en sécurité qu en Suisse (et non dans des pays étrangers surendettés). La Banque nationale a récemment cessé de miser sur l or. Avis du Conseil fédéral Il est vrai qu il y a eu un revirement d opinion. Mais il faut garder à l esprit que le thème avait fait l objet, durant les années 1990, de vives discussions qui avaient notamment débouché sur le projet d un nouvel article constitutionnel sur la BNS. Un rapport d experts mandaté à cet effet avait clairement montré que l or n était plus nécessaire pour mener la politique monétaire. Le pouvoir symbolique associé à l or comme réserve monétaire spéciale, rehaussant la confiance placée dans la solvabilité d un pays, a rapidement perdu l importance qu il avait pour beaucoup de gens. De telles déclarations, faites a posteriori, sont faciles à faire. Au moment des ventes d or, personne n était en mesure de prévoir l évolution du cours du métal jaune. Une tendance baissière était en place depuis de longues années. Et comme le soulignent eux-mêmes les auteurs de l initiative, la Banque nationale n a pas pour vocation de maximiser les bénéfices de ses placements (par un «timing» optimal en terme de marché), mais d accomplir des transactions financières utiles à la politique monétaire. Les réserves excédentaires d or ont été vendues jusqu en 2008, et le produit des ventes a été redistribué. Depuis lors, il n y a pas eu de nouvelle réduction du stock d or, et la BNS ne prévoit pas non plus de reprendre ses ventes. Mais en principe, la BNS est seule responsable de gérer les réserves de devises et celles d or, au service de la politique monétaire. A cet effet, il faut donc lui laisser la possibilité de vendre de l or à l avenir aussi, en cas de crise notamment. L or n est pas le seul actif figurant dans le bilan de la BNS. La fortune de la BNS dépend des bénéfices annuels et sert de volant de sécurité pour renforcer la crédibilité de la politique monétaire dans les années difficiles. La BNS a pour vocation non pas de générer des bénéfices et d accumuler un patrimoine important, mais de mener une politique monétaire axée sur la stabilité des prix, en tenant compte de l évolution économique, autrement dit de déployer une politique au service de l intérêt général. Quant aux retombées du travail acharné des générations passées, présentes et futures, elles concernent plutôt le revenu national (produit intérieur brut). A travers sa politique monétaire, la BNS contribue au maintien de conditions-cadres propices au développement économique. Il est indiqué de conserver une partie de l or à l étranger, pour des raisons de bonne répartition des risques et de proximité de plusieurs places de négoce de l or. Une telle mesure permet de vendre plus facilement de l or en cas de crise. Le choix des lieux de stockage à l étranger repose sur des critères bien définis. Le pays d accueil doit afficher une grande stabilité tant politique qu économique. Le coût de l entreposage des lingots d or à l étranger est comparable à celui de leur entreposage en Suisse. Par ailleurs, même les pays «surendettés» n ont pas forcément intérêt à confisquer des biens de tiers. Une telle pratique serait illégale et entraînerait des mesures de rétorsion, comme la confiscation d actifs détenus à l étranger par de tels Etats voyous. L or n a plus guère d importance dans la politique monétaire depuis l écroulement du système de changes fixes de Bretton Woods, basé sur l «étalon or-dollar». La parité-or est ainsi devenue superflue. Ce n est toutefois que presque 30 ans plus tard, en 2000, que le droit suisse a été adapté à cette réalité. On ne peut donc parler d évolution récente. 2

8 Arguments du comité d initiative La BNS a imprimé une grande quantité de billets, qu elle a échangés contre des titres d Etat. Une telle politique est erronée. On ignore comment la BNS investit ses réserves de devises. La BNS constitue des réserves de devises en euros et en dollars, à cause des pressions subies de l étranger. Les monnaies papier sont peu sûres. Contrairement à elles, l or possède une valeur réelle. Même en cas d adoption de l initiative, il resterait possible de vendre de l or, en modifiant la constitution ou en recourant au droit d urgence. La Banque fédérale d Allemagne rapatrie son or des Etats-Unis. Avis du Conseil fédéral Pour mettre efficacement en œuvre une politique du taux de change minimal, il est nécessaire d acquérir des réserves monétaires, dont notamment des titres émis par différents Etats. La BNS s accommode d un gonflement de son bilan, afin de défendre le cours minimal fixé. Mais les placements en devises permettent aussi de générer à long terme des bénéfices, grâce aux produits d intérêts et aux dividendes reçus. Le cours minimal a été unanimement salué lors de son adoption en septembre 2011, car toute appréciation supplémentaire du franc aurait durablement nui à l économie d exportation et donc à toute l économie suisse. En outre, le risque de déflation aurait été considérable. La BNS a donc agi au sens de son mandat, consistant à garantir la stabilité des prix. La répartition par devise des réserves monétaires est publiée tous les trois mois. La BNS indique par ailleurs la répartition par classe de placements (actions, titres porteurs d intérêts). Tant ses examens trimestriels de la situation économique et monétaire que ses rapports annuels renseignent en détail sur sa politique monétaire. Les réserves monétaires doivent être constituées dans des monnaies que l on peut facilement se procurer et rapidement écouler. Il est par conséquent inévitable que la BNS détienne une part élevée de ses réserves en dollars et en euros. Cette situation n a rien à voir avec de quelconques pressions étrangères. La valeur des devises modernes ne repose plus sur l or, mais est garantie par la politique monétaire des banques centrales, qui fixent les taux d intérêt sur le marché monétaire et assurent ainsi l approvisionnement du pays en numéraire. La BNS a pour tâche comme les autres banques centrales de garantir la stabilité du pouvoir d achat. Elle tient compte à cet effet de l évolution économique. Certaines fluctuations de valeur, réduites au minimum, s avèrent inévitables, et parfois même souhaitables. Par contre, la valeur de l or est soumise à de très fortes fluctuations. Le texte de l initiative exclut expressément une aliénation de l or. Une modification constitutionnelle prévoyant la vente de l or nécessiterait une nouvelle votation populaire et prendrait beaucoup de temps. Quant au Conseil fédéral, il pourrait certes user du droit d urgence, mais il lui faudrait pour cela passer outre le libellé de la Constitution, qui interdirait les ventes d or. Par conséquent, en cas de crise aiguë, cette disposition ne permet pas de garantir que la BNS puisse disposer rapidement de l or dans le cadre de sa politique monétaire. Pour des raisons historiques, la Banque fédérale d Allemagne (= banque centrale allemande) détient une plus grande part de son or que la Suisse à l étranger, aux Etats-Unis notamment. La Banque fédérale a décidé d en rapatrier une partie. Mais le retour de cet or a visiblement été ajourné. La Suisse ne détient pas d or aux Etats-Unis. 3

9 Arguments du comité d initiative L or détenu à l étranger n aurait d utilité qu en cas d invasion ou occupation militaire de notre pays. Or un tel scénario est peu probable aujourd hui. Il est bien de détenir des réserves d or, dans un but de diversification aussi. Les réserves monétaires seraient plus sûres et plus stables avec un maximum d or. Les réserves d or exercent un effet stabilisateur sur l évolution des prix et de la monnaie. Une part d or fixée à 20 % n a rien d excessif, en 2011 la BNS en détenait autant. Avis du Conseil fédéral L or sert principalement de garantie en cas d événements peu probables ou imprévisibles. L or à l étranger n est pas utile qu en cas d invasion, mais peut être rapidement vendu ou mis en gage sur une place de négoce de l or. C est vrai, mais ce n est pas un argument en faveur de l initiative. Les réserves d or de la Suisse restent très élevées. Aucun pays ne détient autant d or par habitant. En chiffre absolu aussi, la Suisse figure avec 1040 tonnes parmi les dix plus grands propriétaires d or. Il n est pas prévu de réduire les stocks. Il n y a donc pas lieu d acquérir encore plus d or, dont le prix est soumis à de fortes fluctuations, et qui d ailleurs ne génère pas de revenus courants sous forme d intérêts ou de dividendes. Il peut être judicieux de détenir une partie des actifs en or, mais ce ne doit pas être un argument pour constituer des stocks aussi élevés que possible, supérieurs à leur niveau actuel. L or fait partie des réserves monétaires et peut à ce titre contribuer à compenser les risques du bilan. Mais en soi, ce métal compte parmi les placements les plus risqués du bilan de la BNS, en raison de sa volatilité élevée. Une part d or élevée présenterait donc un risque accru. Et faute de contrepartie sous forme d augmentation du rendement des placements, cette prise de risque serait contraire à une politique de placement responsable. Un accroissement de la part de métal jaune entraînerait une diminution du bénéfice distribué à la Confédération et aux cantons. D une part, l or ne génère pas de revenus sous forme d intérêts ou de dividendes. D autre part, l interdiction des ventes d or ne permettrait pas de réaliser des plus-values. Aujourd hui, l or n a plus guère d importance pour la politique monétaire. Des réserves d or plus élevées ne permettent donc pas de stabiliser l évolution des prix. Au contraire, l adoption de l initiative pourrait même décrédibiliser la politique monétaire, notamment celle du taux de change minimal. Il faudrait alors s attendre à de nouvelles pressions haussières sur le franc suisse. Le problème n est pas le seuil visé pour la part d or détenue dans le bilan, mais l obligation d acquérir de grandes quantités d or en cas d acceptation de l initiative. L interdiction de revendre l or serait encore plus problématique, si une telle mesure devait se justifier pour des raisons de politique monétaire (p. ex. nécessité de puiser dans les réserves de change). Une simple baisse du prix de l or obligerait la BNS à acquérir de l or. Après l adoption de l initiative, il lui faudrait compléter son stock d or à hauteur de 20 % de ses avoirs, pour un montant d env. 60 milliards. Et si par la suite les réserves monétaires fondaient p. ex. de moitié, la part de ses actifs en or bondirait automatiquement à 40 %. Rien ne justifie d introduire une part minimale d or. Une telle mesure compliquerait la politique monétaire, et sa crédibilité sur les marchés financiers en pâtirait. Le but d assurer la stabilité des prix en tenant compte de l évolution de la conjoncture serait par la suite plus difficile à atteindre. 4

10 Arguments du comité d initiative Tout allait bien mieux avec l étalon-or. Une dévaluation serait exclue sous un tel régime. En cas d adoption de l initiative, la BNS n aurait pas besoin d acheter pour 60 milliards d or afin de parvenir au seuil de 20 %. Elle pourrait réduire ses réserves de change. Avis du Conseil fédéral L étalon-or n est pas l objet du débat. Outre que l initiative n en parle pas, un tel régime ne serait pas introduit si elle passait. Les réserves d or joueraient effectivement un rôle plus important dans un régime d étalon-or (couverture de la totalité ou d une partie des billets en circulation par de l or). A propos, l étalon-or a abouti à une dévaluation massive de la monnaie, durant la crise économique mondiale des années Toutefois, l ordre monétaire international défini (parités-or) avait déjà été ajusté ici ou là dans le passé (p. ex. pendant la Première Guerre mondiale ou lors de crises aiguës de la balance des paiements). C est exact, il serait théoriquement possible d augmenter la part des actifs en or en vendant des devises contre des francs. Mais une telle mesure accroîtrait la pression à l appréciation du franc et ne constitue donc pas une solution acceptable. Une nouvelle pression haussière sur le franc, avec la surévaluation massive du franc qui s ensuivrait, pénaliserait durablement l économie d exportation, et donc aussi l économie suisse et son potentiel de croissance. Et comme une appréciation du franc ferait plonger les prix de tous les biens importés, des pressions sur les prix se feraient également sentir dans le pays. D où l obligation pour la BNS d intervenir pour combattre le risque de déflation. On peut donc s attendre à ce que la BNS exclurait d emblée de s engager sur une telle voie. 5

11 Département fédéral des finances DFF Initiative «Sauvez l or de la Suisse (Initiative sur l or)» Etat: septembre 2014 Questions et réponses Que demande l initiative «Sauvez l or de la Suisse (Initiative sur l or)»? L initiative demande que la part de l or représente au moins 20 % des actifs de la Banque nationale suisse (BNS). En outre, les réserves d or seraient inaliénables et devraient être stockées en Suisse. Pourquoi le Conseil fédéral rejette-t-il l initiative? L initiative crée d importants problèmes et limite fortement la marge de manœuvre de la BNS. L obligation de détenir un pourcentage minimal d or inaliénable compliquerait la mission d assurer la stabilité des prix en contribuant au développement de l économie. Par ailleurs, la Suisse dispose déjà de réserves d or très élevées, et la Constitution l oblige de surcroît à constituer une part de ses réserves monétaires sous forme de métal jaune. Pourquoi la Suisse a-t-elle besoin de réserves d or? En cas de grave crise, notamment si la Suisse devait se trouver à court d argent, il pourrait être utile de puiser dans les réserves d or. A fortiori s il n y avait plus d autres moyens à disposition. Car l or peut servir de moyen de paiement entre Etats, en cas de crise internationale. C est pourquoi, aujourd hui déjà, la Constitution fédérale oblige la Banque nationale à détenir une part de ses réserves en or. A combien se montent les réserves d or de la Banque nationale? La Banque nationale détient aujourd hui 1040 tonnes d or. Grâce à ce stock d or ainsi qu aux autres placements en monnaies étrangères, la Banque nationale dispose de réserves élevées, dont elle peut disposer en cas de besoin. En chiffre absolu, la Suisse figure parmi les dix pays possédant le plus d or (voir tableau), et détient même le record mondial des plus grandes réserves d or par habitant. Communication DFF Bundesgasse 3, 3003 Berne Tél Fax info@gs-efd.admin.ch

12 Pays tonnes d or 1 1. Etats-Unis Allemagne Italie France Russie Chine Suisse Japon Pays-Bas Inde 558 L or représente environ 10 % du patrimoine de la Banque nationale. Celle-ci n a nullement l intention de réduire ses réserves d or.2 En outre, la Constitution l oblige déjà à constituer une part de ses réserves monétaires sous forme d or. Quel est le rôle de l or à l égard des devises et dans la politique monétaire? L or servait jadis de moyen de paiement, comme l argent et d autres métaux. Il a encore joué un rôle central dans l ordre monétaire international, longtemps après le remplacement des pièces d or et d argent par le papier-monnaie: il servait d étalon aux monnaies, dont la valeur était fixe par rapport à l or. Entre-temps, le métal jaune a définitivement perdu ce rôle: la politique monétaire ne se réfère plus à lui depuis le début des années 1970, où la parité ordollar a été abandonnée. La Banque nationale garantit aujourd hui, à travers sa politique monétaire, la stabilité du franc suisse. Elle assure l approvisionnement du pays en numéraire, de façon à ce que les prix restent le plus stables possible. L or ne joue plus de rôle significatif dans ce contexte. L initiative réintroduirait-elle l étalon-or? Non. Sous le régime de l étalon-or en vigueur jusqu à la Première Guerre, non seulement la plupart des banques centrales devaient détenir des réserves d or couvrant une partie des billets en circulation, mais il leur fallait pouvoir rembourser en tout temps ces billets en or, à un cours fixe. D où l apparition des taux de change fixes. Même le système issu des accords de Bretton-Woods, instauré après la Deuxième Guerre mondiale, se référait à l or: le prix de celui-ci était fixé en dollars, et le cours de change entre les autres monnaies et le dollar devait rester constant. La solution préconisée n exige ni couverture d or, ni convertibilité du franc en or à un prix fixe. L initiative n entraînerait donc pas un passage du système monétaire actuel à un système d étalon-or. Quel serait l impact de l initiative sur la politique de la Banque nationale? En vertu de la Constitution fédérale, la BNS a pour tâche, en sa qualité de banque centrale indépendante, de mener une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. Elle assure la stabilité des prix en tenant compte de l évolution équilibrée de l économie. A ce titre, elle crée des conditions-cadres propices à la croissance économique et au plus bas taux de chômage possible. Les exigences de l initiative, à savoir que la part de l or doit toujours constituer au moins 1 Source: World Gold Council, juillet N.B.: cette liste ne tient pas compte du stock d or détenu auprès du FMI. 2 Déclaration faite par Thomas Jordan, Président de la Direction générale de la BNS, dans son exposé à l Assemblée générale des actionnaires de la BNS du 26 avril

13 20 % des actifs de la Banque nationale et que l or en général ne doit plus pouvoir être aliéné, restreignent fortement la politique monétaire de la Banque nationale. Elles compliquent en outre la gestion des risques liés aux réserves monétaires. Le problème ne tient pas qu à la part d or fixe exigée, mais aussi et surtout à l interdiction des ventes d or. Dans certaines situations, cette restriction entraverait l adoption des mesures de politique monétaire nécessaires. A supposer par exemple que la Banque nationale doive accroître son offre en francs, elle se procurera à cet effet des réserves monétaires, p. ex. des placements en euros. La toute récente crise a rappelé l importance de pouvoir constituer rapidement, en cas de besoin, des réserves monétaires à l occasion des mesures de stabilisation du système financier de 2008 (sauvetage d UBS) ou lors de l introduction, en 2011, du taux de change minimal du franc par rapport à l euro. Or la Banque nationale doit aussi être en mesure de réduire plus tard son offre en francs, afin de garantir la stabilité des prix, en vendant une partie de ses réserves monétaires. Cette flexibilité serait mise à mal par les exigences de l initiative. La BNS devrait aujourd hui doubler son stock d or, pour atteindre la part minimale fixée à 20 % de ses actifs. Par la suite, ce métal ne pourrait pas être aliéné, même si la BNS se trouvait dans l obligation de vendre des positions en monnaies étrangères pour préserver la stabilité des prix. En outre, chaque fois qu elle acquiert des devises pour maintenir la stabilité du franc, la BNS devrait acheter de l or. Des achats d or s imposeraient également lors d autres décisions de politique monétaire, ou en cas de baisse du cours de l or. Par contre, le métal jaune une fois acheté ne pourrait plus être aliéné, même si la politique monétaire exigeait une telle mesure. Du même coup, la part de l or au patrimoine de la Banque nationale pourrait devenir considérable avec le temps. Cette restriction saperait l indispensable confiance des marchés financiers dans la capacité de la BNS d imposer un taux de change minimal. Pourquoi serait-il problématique d interdire les ventes d or? Une interdiction des ventes d or limiterait inutilement la capacité d action de la Banque nationale. Après tout, le sens et le but des réserves monétaires est d être rapidement à disposition du pays en cas de besoin, et cela sans conditions. Cette disponibilité en cas de crise est importante même si comme aujourd hui des ventes d or ne sont pas à l ordre du jour. Au cas où l or deviendrait inaliénable, on en viendrait à se demander s il a encore sa place parmi les réserves monétaires, faute de remplir la fonction centrale des réserves monétaires. L initiative pourrait-elle aboutir à ce que la BNS n ait plus que de l or à son bilan? Si la Banque nationale était tenue d acquérir de l or à chaque augmentation provisoire de son bilan, sans avoir la possibilité de s en défaire par la suite, l actif de son bilan pourrait être essentiellement composé, à la limite, d or inaliénable. Or faute de moyens liquides (réserves de devises), la BNS ne serait plus capable d agir. L initiative demande que l or de la Banque nationale soit inaliénable. Autrement dit, il ne serait pas permis de le vendre même en cas de crise? Le texte de l initiative exclut expressément l aliénation de l or. Une modification constitutionnelle prévoyant sa vente nécessiterait une nouvelle votation populaire et prendrait beaucoup de temps. Quant au Conseil fédéral, il pourrait certes user du droit d urgence, mais il lui faudrait pour cela passer outre le libellé de la Constitution, qui interdirait les ventes d or. L initiative prétend que notre or n est en sécurité qu en Suisse. Est-ce vrai? Non. La Banque nationale stocke à l heure actuelle 70 % de ses réserves en Suisse, et 30 % à l étranger soit 20 % auprès de la Banque d Angleterre et 10 % auprès de la banque 3

14 centrale du Canada. Cette diversification géographique sert à une répartition des risques potentiels et garantit, en cas de crise, un accès à plusieurs marchés de l or. En période de crise notamment, il est important que la Banque nationale puisse vendre rapidement de l or dans l intérêt de la Suisse. Pourquoi la Suisse a-t-elle vendu de l or entre 2000 et 2007? A la fin des années 1990, il existait en Suisse un large consensus politique autour du niveau trop élevé des réserves d or de la Banque nationale. La discussion faisait suite à un débat de spécialistes, visant à savoir si la BNS détenait des réserves monétaires surdimensionnées et si l énorme part d or dans ses actifs la poussait à mener une politique d investissement peu rentable et risquée. Selon le droit d alors, le franc était encore rattaché au métal jaune, qui faisait l objet du même coup d évaluations bien en dessous du prix du marché, selon une parité fixe («prix officiel de l or»). La réforme de la Constitution fédérale entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a consacré sur le plan formel la dissolution du rattachement du franc suisse à l or, qui avait déjà disparu dans la pratique depuis longtemps. La nouvelle loi fédérale sur l unité monétaire et les moyens de paiement, entrée en vigueur le 1er mai 2000, a ancré ce découplage sur le plan légal. La voie était désormais libre à un ajustement de la part d or inscrite au bilan de la Banque nationale. Dès l année 2000, 1550 tonnes d or ont donc été vendues par étapes. Sur le produit de ces ventes, 21 milliards de francs ont été distribués, à hauteur de deux tiers aux cantons et d un tiers à la Confédération. Où la Banque nationale stocke-t-elle son or? La Banque nationale stocke à l heure actuelle 70 % de ses réserves en Suisse, et 30 % à l étranger soit 20 % auprès de la Banque d Angleterre et 10 % auprès de la banque centrale du Canada. Cette diversification géographique sert à une répartition des risques potentiels. En outre, un entreposage dans différents centres de négoce de l or accroît la chance de pouvoir tirer parti de cette réserve monétaire en cas de crise. Il est par conséquent judicieux, et conforme aux exigences d une gestion prudente, de ne pas entreposer tout l or en Suisse. L initiative laisse entendre que la stabilité du franc suisse est menacée aujourd hui. Est-ce vrai? Pas du tout. Le franc suisse bénéficie plus que jamais d une confiance accrue, par rapport aux monnaies étrangères notamment. Le franc fort est un problème récurrent pour notre économie d exportation. Ces dernières années, le risque d une appréciation massive et donc d une surévaluation du franc était bien réel. La politique du taux de change minimal mise en place par la Banque nationale a permis d écarter cette menace jusqu à nouvel ordre. L or n est-il pas un placement plus sûr que les dollars ou euros d Etats endettés? L or fait partie, avec les devises, des réserves monétaires et peut à ce titre contribuer à compenser les risques. Mais en soi, il compte parmi les placements les plus risqués, en raison de sa volatilité élevée. C est ainsi qu en 2013, la Banque nationale a enregistré de lourdes pertes à cause de la dépréciation de l or. En outre, l or ne génère pas de revenus réguliers sous forme d intérêts ou de dividendes. Les actifs de la BNS libellés en devises étrangères comme l euro ou le dollar sont constitués en grande partie de titres sûrs, rapportant des intérêts. 4

15 Quel serait l impact de l initiative sur l or sur la distribution des bénéfices de la Banque nationale? Deux tiers des bénéfices nets de la Banque nationale reviennent aux cantons et un tiers à la Confédération. Or plus la part d or inaliénable inscrite à son bilan est élevée, moins la BNS a de possibilités de distribuer un bénéfice. En effet, l or ne génère pas de revenus sous forme d intérêts ou de dividendes Autrement dit, la distribution des bénéfices de la Banque nationale tend à être inversement proportionnelle à la part d or dans ses actifs. 5

16 Votation populaire fédérale du 30 novembre 2014 Non à l initiative populaire «Sauvez l or de la Suisse (initiative sur l or)» Argumentaire À l instar du Conseil fédéral et du Parlement, la Conférence des directrices et des directeurs cantonaux des finances (CDF) rejette l «initiative sur l or». Cette initiative astreindrait la Banque nationale suisse (BNS) dans ses efforts à poursuivre une politique monétaire garante de la stabilité des prix et contribuant au développement stable de l économie : pas de corset pour la BNS : restreindre la marge de manœuvre de la BNS est coûteux et inutile ; pas de placements hasardeux : loin d être sûre, la valeur de l or est très fluctuante ; pas de réserves d or intouchables : une réserve de secours que l on ne peut pas utiliser en cas d urgence ne sert à rien. Pas plus que des réserves d or inaliénables ; pas de nouvelle menace sur la distribution du bénéfice : la pression sur les hausses d impôts, la diminution des prestations et/ou un nouvel endettement dans les cantons pourrait s intensifier. Exigences formulées par l initiative sur l or : Les réserves d or de la BNS sont inaliénables. La BNS doit impérativement garder ses réserves d or en Suisse. Il existe à cet égard un délai transitoire de deux ans à compter de l acceptation de l initiative. La BNS doit détenir au moins 20 pour cent de ses actifs en or à l issue d un délai transitoire de cinq ans. Arguments de la CDF contre l initiative sur l or Pas de corset pour la BNS : restreindre la marge de manœuvre de la BNS est coûteux et inutile. La BNS a pour mandat légal d assurer la stabilité des prix en tenant compte de l évolution de la conjoncture (art. 5, al. 1, LBN). La réalisation de ce mandat, dont la BNS s acquitte avec succès depuis longtemps, serait considérablement entravée si l initiative était acceptée. La limitation à 20 pour cent de la part d or limiterait fortement la marge de manœuvre de la BNS. Fin 2013, les actifs de la BNS représentaient une valeur au bilan de CHF 490 milliards. La part de l or, chiffrée à CHF 35,6 milliards, correspondait à quelque 7 pour cent. La BNS devrait ainsi tripler ses actifs en or, à un moment où le prix du marché est, historiquement, Secrétariat Maison des cantons, Speichergasse 6, Postfach, CH-3000 Bern 7 T / F /

17 2 plutôt élevé. Compte tenu des dispositions transitoires prévues, cette multiplication devrait en outre être achevée au bout de cinq ans. Pour la solidité du franc, la confiance inspirée par la BNS grâce à sa politique monétaire claire et transparente et à la crédibilité de son action est fondamentale. Or, sa liberté d action serait contrecarrée par la présence d une quantité élevée et en constante augmentation d or invendable. La politique actuelle du taux plancher par rapport à l euro, tout comme les mécanismes destinés à assurer la stabilité financière, ne pourraient plus être mis en œuvre avec la même détermination et la même crédibilité. Des emplois de la place industrielle et de la place financière pourraient être menacés. Parallèlement aux achats massifs de devises effectués depuis 2009, la BNS aurait également dû accroître massivement ses actifs en or. Son bilan aurait encore enflé et, au lieu de diminuer, les risques au bilan auraient augmenté. Dans les années 90, il y avait un large consensus que les réserves en or de la BNS étaient trop élevées. Le Parlement fédéral avait exigé une meilleure gestion des réserves monétaires et une réduction des réserves en or. Si l entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, le 1 er janvier 2000, a dissout la parité-or du franc suisse, le statut particulier de l or a été ancré dans la loi. La part des réserves monétaires à constituer en or est déterminée par la BNS. Les ventes d or ont donc commencé à partir des années Depuis le dépôt de l initiative, en mars 2013, la hausse du prix de l or a marqué un ralentissement, qui s est traduit depuis par d importantes pertes d évaluation dans le bilan de la BNS. Les responsables des caisses de pension et les conseillers en placement sont confrontés aux mêmes problèmes. Tous ceux qui avaient parié sur l or ont encaissé de lourdes pertes à la fin de l année dernière. L or a perdu de son aura, sa réputation de valeur refuge a disparu. La voie empruntée par la BNS il y a près de 15 ans est stratégiquement judicieuse, puisqu elle a permis de surmonter avec succès les turbulences de ces dernières années. La consigne de l initiative selon laquelle toutes les réserves d or devraient être stockées en Suisse restreint elle aussi la liberté d action de la BNS. À l heure actuelle, 300 des 1040 tonnes d or que détient la BNS sont entreposées à l étranger (200 tonnes à la Banque d Angleterre et 100 tonnes à la Banque du Canada). Tandis qu une concentration des actifs en or en Suisse est inutile, cette diversification des lieux de stockage de l or est positive. Pas de placements hasardeux : loin d être sûre, la valeur de l or est très fluctuante. L indépendance et la crédibilité de la BNS contribuent de manière décisive à ce que le franc soit l une des devises les plus stables du monde. Ce succès de la politique monétaire est aujourd hui menacé par l initiative, qui contraint la BNS à concentrer les risques. S il y a un enseignement à tirer de l évolution du prix de l or ces dernières années, c est que le métal jaune n est pas un garant de la stabilité de valeur. L initiative ne serait toutefois pas contraire uniquement à la politique responsable et prudente menée par la BNS en matière de placement et d affaires : quiconque opère des placements diversifie ses risques et évite de mettre tous ses œufs dans le même panier, surtout si le contenu de celui-ci est susceptible, dans le pire des cas, de ne plus comprendre que des valeurs inaliénables, qui ne génèrent de surcroît aucun revenu. Une «réserve d or de secours» à laquelle on ne peut pas toucher ne sert à rien.

18 3 Prix d un kilogramme d or en Suisse '000 60'000 50'000 40'000 30'000 20'000 10' Prix de l or en francs de 2012 (corrigé de l inflation) Source : AFF Par rapport aux banques centrales des autres pays, les réserves d or de la BNS demeurent substantielles. Aves ses 1040 tonnes d or de la BNS la Suisse se place au 7 ème rang après des pays beaucoup plus grands comme les Etats-Unis d Amérique, l Allemagne, l Italie, la France, la Russie et la Chine. Par rapport à la population, la Suisse se place même au premier rang. L évolution du prix de l or de quelque - 30 pour cent l année dernière montre la forte volatilité du métal jaune dans le bilan de la BNS. Avec une part d or d au moins 20 pour cent, la BNS serait obligée de racheter de l or si son prix baisse. Or, une nouvelle accumulation des réserves d or augmenterait le risque lié à un placement qui ne génère pas de revenus et sur lequel il n est pas possible, vu l interdiction d aliénation, de réaliser des plus-values. Ces deux éléments réduiraient le potentiel de rendement de la BNS à tel point que la distribution du bénéfice de la BNS à la Confédération et aux cantons seraient encore davantage compromis. Pas de nouvelle menace sur la distribution du bénéfice : la distribution du bénéfice aux cantons serait encore plus compromise. La pression sur les hausses d impôts, la diminution des prestations et/ou un nouvel endettement dans les cantons pourrait s intensifier. Bien que la réalisation et la distribution du bénéfice ne fassent pas partie du but et du mandat de la BNS, l absence de la distribution du bénéfice, comme ce fut le cas durant l exercice 2013, est regrettable. Si, à elle seule, la part actuelle de l or, qui s élève à un peu plus de 7 pour cent, s est traduite par une perte d évaluation de CHF 15 milliards, on ne peut qu imaginer le trou béant qu aurait laissé une part d or de 20 pour cent dans la réserve des bénéfices. Il faudrait alors attendre beaucoup plus longtemps pour pouvoir envisager une reprise des versements. L or ne générant pas de revenus, on ne pourrait tabler sur des gains comptables. La distribution du bénéfice aux cantons serait donc encore plus compromise. L absence de distribution du bénéfice de la BNS aux cantons en 2014 montre qu une telle mesure intensifie la pression sur les hausses d impôts, la diminution des prestations et/ou le nouvel endettement des cantons.

19 4 Annexe : Teneur de l initiative I La Constitution fédérale est modifiée comme suit: Art. 99a (nouveau) Réserves d or de la Banque nationale suisse 1 Les réserves d or de la Banque nationale suisse sont inaliénables. 2 Elles doivent être stockées en Suisse. 3 La Banque nationale suisse doit détenir une part importante de ses actifs en or. La part de l or ne doit pas être inférieure à 20 %. II Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont modifiées comme suit: Art. 197, ch. 9 (nouveau) 9. Disposition transitoire ad art. 99a (Réserves d or de la Banque nationale suisse) 1 L al. 2 doit être mis en œuvre dans un délai transitoire de deux ans à compter de l acceptation de l art. 99a par le peuple et les cantons. 2 L al. 3 doit être mis en œuvre dans un délai transitoire de cinq ans à compter de l acceptation de l art. 99a par le peuple et les cantons.