FINANCES PUBLIQUES 2017/2018

Transcription

1 FINANCES PUBLIQUES 2017/ Principes budgétaires et comptables (de Suisse) Cours de Alain Schönenberger MA MAP, Université de Genève Notes de cours - présentation (ne pas citer, svp) - 1 -

2 1.3 Principes budgétaires classiques Article 19 de l Ordonnance sur les finances de la Confédération Le budget et ses suppléments sont établis selon les principes suivants: a. le produit brut: les charges sont inscrites au budget séparément des revenus et les dépenses d'investissement séparément des recettes d'investissement, sans aucune compensation, chacun d'entre eux y figurant pour son montant intégral. L'Administration des finances peut, en accord avec le Contrôle des finances, accorder des dérogations dans les cas d'espèce; - 2 -

3 1.3 Principes budgétaires classiques Article 19 de l Ordonnance sur les finances de la Confédération b. l'universalité: l'ensemble des charges, des revenus, des dépenses d'investissement et des recettes d'investissement prévus sont portés au budget. Ils ne peuvent être comptabilisés directement sur des provisions ou des financements spéciaux; c. l'annualité: l'exercice budgétaire coïncide avec l'année civile. Les crédits inutilisés expirent à la fin de l'exercice budgétaire; d. la spécialité: les crédits ouverts ne peuvent être affectés qu'aux dépenses pour lesquelles ils ont été autorisés

4 1.3 Principes budgétaires classiques Selon Jéquier, le droit budgétaire répartit les principes classiques en trois catégories: 1. Forme et contenu du budget lors de sa préparation Principe de légalité - toute dépense et tout impôt doit avoir une base légale antérieure Principe d antériorité - pas d effet rétroactif, puisque le budget doit être légal, approuvé, avant le début de l exercice concerné Principe d unité (de l Etat) - inscrire toutes les dépenses et toutes les recettes dans un seul budget (év. dans des documents distincts) Principe d universalité - toutes les dépenses et toutes les recettes des opérations doivent figurer au budget, yc fonds spéc., provisions Principe du produit brut - pas de compensation entre dépenses et recettes, inscription séparée dans le budget (par exemple l impôt payé en produits, les frais de perception en charges, une subvention reçue ne vient pas en déduction de la dépense) - 4 -

5 1.3 Principes budgétaires classiques II 2. Procédure de vote du budget - Principe de l annualité, le dépenses et recettes sont votées pour une année/un exercice; pour les investissements dont les dépenses se font sur plusieurs années, le parlement vote un crédit d engagement, avec les crédits budgétaires/de paiement qui portent sur la tranche annuelle des travaux/dépenses - Principe de l antériorité des dépenses, le parlement autorise d abord les dépenses, avant les recettes (opportunité) qui découlent des décisions de dépenses (obligatoires) - La non-affectation des recettes (unité de caisse), les recettes sont versées dans une caisse unique, il n existe pas de liens juridiques entre une recette et son utilisation (affectation à des buts précis) - Spécialité des crédits, les dépenses sont détaillées et autorisées selon les rubriques budgétaires (B&S, salaires, honoraires...), pas de transferts automatiques entre rubriques - 5 -

6 1.3 Principes budgétaires classiques III 3. Exécution du budget par l administration Principes de comptabilisation comptabilisation des flux monétaires à leur date de paiement (mouvements en espèces) principe de caisse (recettes, dépenses), ou comptabilisation sur la base de la date de l événement qui déclenche le paiement (par exemple, date de livraison, échéance du paiement d impôt, etc.), même si le paiement du montant se fait au prochain exercice (par exemple les factures reçues ou envoyées non payées en fin d année, amortissements) principe de l échéance ou droits constatés (produits, revenus, charges) => le principe d échéance est appliqué dans l économie privée, qui veut connaitre les revenus et les coûts de production effectifs de l exercice en question Spécialité quantitative: il est interdit de dépasser le crédit autorisé, tout dépassement requiert une (nouvelle) autorisation. Spécialité qualitative: attribution du paiement à la rubrique prévue, pas de changement de la nature (personnel B&S), pas de transfert de solde, etc. Spécialité temporelle: interdiction de reporter les crédits à un autre exercice, les soldes en fin d année sont annulés

7 1.3 Modèle comptable I devrait donner un état de la situation financière claire et objective - définitions claires de recettes/revenus et de dépenses/charges, etc. - éviter la comptabilité créative (en prévoyant explicitement des fonds spéciaux hors budget, des provisions extraordinaires, etc.) devrait faciliter la comparaison (=> modèle harmonisé des cantons) - classifications communes et bien définies, plan comptable - taux d amortissement uniformes (entre cantons et communes) - le cas échéant, principes uniformes pour les fonds spéciaux et les provisions (par exemple dans le cas des réserves conjoncturelles qui lissent les déficits et excédents, pour tenir compte de l impact du cycle conjoncturel) devrait informer sur le coûts des prestations (hors comptes analytiques) - imputations internes - charges d amortissements selon l obsolescence et la dépréciation effective de l actif - comptabilisation des revenus et des charges pour éviter les paiements différés - 7 -

8 1.3 Modèle comptable II - les dépenses/charges: utilisation des fonds publics qui servent à réaliser/exécuter des fonctions et des tâches publiques uniquement, sans acquérir en contrepartie des biens ou services qui peuvent être revendus (investissements au bilan: distinction entre patrimoine administratif et patrimoine financier) - imputations internes de charges et de revenus (revenus: prestations fournies à d autres unités des administrations publiques, charges: prestations reçues d autres unités) => important dans la nouvelle gestion budgétaire ou du New Public Management - classifications variées (des dépenses) - Fonctionnelles, selon les tâches qui doivent être assumées par les administrations publiques - Nature: types de frais, de charges (personnel, biens et services, intérêts, transferts et subventionnement, fonctionnement, etc.) - Dépenses courantes, d exploitation/de fonctionnement vs dépenses d investissements. - Le compte courant (des résultats) vs le compte financier - Le compte administratif enregistre les ressources utilisées ou reçues en rapport avec les tâches publiques - Le compte financier enregistre tous les flux monétaires qui n ont pas de relations directes avec les fonctions de l Etat. Les actifs acquis peuvent être vendus sur le marché sans une atteinte à la réalisation des tâches publiques (opérations en obligations d Etat, gestion des liquidités, investissements financiers, cash management) - 8 -

9 1.3 Modèle comptable III - Le compte administratif est divisé en compte de fonctionnement (dans MCH2: compte de résultats) et compte des investissements - Le compte de fonctionnement ou de résultats ressemble au compte des pertes et profit d une entreprise privée. Il renseigne sur le coût de fonctionnement et le degré de couverture des charges par les revenus. - Le compte des investissements met en évidence le volume des investissements nets, soit l investissement brut diminué des recettes qui y sont liées (les entreprises privées enregistrent ces opérations directement au bilan). - En Suisse, deux systèmes comptables coexistent ( ) - Le modèle des comptes harmonisés pour les cantons et les communes (MCH1, MCH2 implémenté progressivement entre 2008 et 2018), voir ci-après exemple de la Ville de Genève pour MCH1, etc Bâle-Campagne pour MCH2 (réf. Soguel) - Le nouveau modèle des comptes de la Confédération (voir ci-dessous) s intéressent avant tout aux flux financiers (dépenses et recettes), à cause du montant important des transferts (aux autres secteurs de l administration publique); des opérations financières importantes dans le cadre du financement des infrastructures, de la gestion de la dette publique; de la politique budgétaire, par exemple frein à l endettement, et des prestations faiblement orientées vers la population

10 - 10 -

11 Compte de la Ville de Genève,

12 1.3. Modèle comptable MCH2 (changement de la définition de certaines rubriques budgétaires)

13 1.3. Modèle comptable MCH2 (changement de la définition de certaines rubriques budgétaires) Nouveautés principales: - Le groupe de charges [MCH2, 32] "charges d'armement" concerne uniquement la Confédération. - Charges financières (MCH2, 34) : intérêts sur engagements courants et financiers, frais de capitaux, pertes de change, pertes sur patrimoine financier, charges courantes du PF, travaux d entretien courant du PF, réévaluations et amortissements - Taxes (MCH2, 42) : taxes de compensation, émoluments administratifs, taxes pour hôpitaux, EMS, etc., frais d écolage et taxes de cours, taxe d utilisation et prestations de services, ventes, remboursements, amendes - Revenus divers (MCH2, 43) : revenus d exploitation (honoraires de médecins), saisies judiciaires, prestations propres, variations de stock, legs et successions. - Revenus financiers (MCH2, 44) : intérêts de liquidité et des placements, gains réalisés sur vente PF (placements financiers, immobilisations), revenus de participations PF (dividendes), produits des immeubles PF (loyers), revenus d entreprises publiques

14 1.3. Modèle comptable MCH2 (modification de la présentation du résultat total)

15 1.3. Modèle comptable MCH2 (dès 2008 application progressive)

16 1.3. Modèle comptable MCH2 (ex. Bâle-Campagne 2008) I

17 1.3. Modèle comptable MCH2 (ex. Bâle-Campagne 2008) II

18 1.3. Modèle comptable MCH2 (ex. Bâle-Campagne 2008) III

19 1.3. Modèle de compte de la Confédération - Compte de résultats à trois étapes: 1. résultat opérationnel ordinaire, 2. résultat ordinaire comprenant le résultat financier (intérêts et frais financiers), 3. résultat extraordinaire (tel que défini dans les dispositions du frein à l endettement). Des comptes équivalents existent au niveau des unités administratives (départements, divisions, services ) en tant qu instrument de gestion et de planification budgétaire (classification plus fine, imputations internes); - L activité d investissements au niveau des unités administratives (gestion des crédits) est gérée dans le Compte des investissements, qui fait apparaitre les flux financiers générés par les investissements (recettes/dépenses liées aux immobilisations corporelles et incorporelles, remboursement/octroi de prêts, ventes/acquisitions de participations); - Le Compte de financement montre une vue d ensemble des flux financiers qui ont une incidence sur les liquidités (paiements et encaissements), et ceci au niveau des tâches ordinaires (recettes/dépenses courantes et d investissements ordinaires) et des transactions extraordinaires. Le solde de financement des transactions ordinaires et extraordinaires constitue le solde de financement total, auquel on ajoute les variations de fonds du patrimoine financier net (emprunt, remboursements) et les variations des fonds externes

20 Unités administratives Confédération Compte des unités administratives du point de vue des crédits Tenue des comptes (saisie) - Personnel - Débiteurs - Créditeurs - Finance - Placements - Compte de résultats Revenus ordinaires opérationnels Charges ordinaires opérationnelles Résultat ordinaire opérationnel Résultat financier Résultat ordinaire Compte de résultats Revenus ordinaires opérationnels Charges ordinaires opérationnelles Résultat ordinaire opérationnel Résultat financier Résultat ordinaire Compte de financement Dépenses courantes ordinaires Recettes courantes ordinaires Dépenses d investissement ordinaires Recettes d investissement ordinaires Solde de financement résultant de transactions ordinaires Résultat extraordinaire Résultat annuel Résultat extraordinaire Résultat annuel Solde de financement résultant de transactions extraordinaires Solde de financement, total Investissements Résultat d investissements ordinaire Résultat d investissements extraordinaire Investissements nets Flux de fonds provenant de financement externe Flux de fonds provenant de variations du patrimoine financier net Bilan Bilan Variation du fonds de la Confédération (variation de l état du fonds)

21 1.3. Questions - Quel est l objectif d énoncer des principes budgétaires? - Quels sont les avantages et inconvénients d une affectation des recettes? - Donner ou imaginer des exemples ou il existe un lien automatique entre une charge et un revenu (ou vise versa) = > application du principe de l enregistrement du produit brut (de non compensation) - Quelle est la différence entre une dépenses et une charge, respectivement un revenu et une recette? - A quoi sert un tableau des flux de trésorerie/liquidité? - Expliquer le principe de caisse vs. le principe d échéance pour l enregistrement des opérations. - Quelle est la différence entre les charges/dépenses de fonctionnement ou d exploitation et les charges/dépenses d investissement? - Comment les collectivités publiques financent-elles leurs investissements? - Quels pourraient être les désavantages des comptes harmonisés du point de vue des politiques?

22 Références techniques: 1.3. Références AFF, NMC, Le nouveau modèle comptable de la Confédération, septembre AFF, Principes applicables à la gestion des finances, économiques, juridiques et organisationnels, janvier CDF, Modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes MCH2, Manuel, édition 2008, Publication du Groupe d études pour les finances cantonales, Soleure (anc. Recueil de comptabilité publique, MCH1, 1978, 1982). Elsener, M. & Gasser, A., Le nouveau modèle comptable de la Confédération, La vie économique 11, Soguel, Nils, Eléments de comptabilité publique 2e édition, support de cours, IDHEAP Références recommandées: Weber, Luc et al. : Section 8.1. Grands principes budgétaires, dans: Economie et finances publiques, Economica, Paris, 2017, pp Jéquier, R., Le processus budgétaire public, Publications du Groupe d'études pour les finances cantonales, Editions FkF, Soleure 1994 (extrait sur principes budgétaires). Lecture obligatoire: Soguel, N., Présentation des états financiers publics, chap. 31, Manuel d administration publique suisse, PPUR, Lausanne,