Allocution présentée par la surintendante Julie Dickson, Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF), dans le cadre du Life Insurance Invitational Forum 2008 du Northwind Professional Institute Cambridge (Ontario) Jeudi 13 novembre 2008 Pour de plus amples renseignements : Jason LaMontagne Communications et affaires publiques jason.lamontagne@osfi-bsif.gc.ca www.osfi-bsif.gc.ca
Allocution présentée par la surintendante Julie Dickson, Bureau du surintendant des institutions financières Canada (BSIF), dans le cadre du Langdon Hall Life Insurance Forum Cambridge (Ontario) Le 13 novembre 2008 La gestion des risques dans le secteur de l assurance-vie Événements mondiaux touchant le secteur financier Nous traversons tous une période tumultueuse les organismes de réglementation, les institutions financières et les Canadiens et Canadiennes, notamment ceux qui détiennent des placements et des régimes de retraite. Bien que le secteur financier au Canada soit solide, les événements des derniers mois n ont pas été faciles, et extrêmement exigeants pour ceux qui se sont trouvés en plein cœur de la tempête, comme c est le cas de nombre d entre vous. À situation extraordinaire, mesures extraordinaires, et c est la philosophie qu ont adopté les gouvernements un peu partout dans le monde; la situation demeure toutefois difficile. L un des défis de l heure est de déterminer la meilleure façon de réagir à certains aspects de ces événements jamais vus. Cela mènera de toute évidence à des interrogations profondes à l échelle internationale sur la nature de la réglementation et des incitatifs pour le secteur des services financiers. Les dirigeants de partout dans le monde discutent de cette question, le Forum sur la stabilité financière (FSF) a formulé des recommandations, et d autres se prononceront sur la question. Ces dernières semaines, différentes déclarations ont été faites à l échelle internationale; on s interroge notamment sur la pertinence d une réglementation fondée sur des principes (Royaume-Uni) et sur la nécessité de mettre en place une nouvelle architecture financière mondiale (certains dirigeants européens). Il faudra du temps pour déterminer l avenir de la réglementation, mais à court terme, le BSIF se concentre sur ce qui doit être fait maintenant, et nous continuerons à construire sur les fondements déjà établis, tout en intégrant rapidement les nouveaux apprentissages acquis en cours de route. Comme on l a souvent dit, le système financier canadien est entré dans la tempête avec une excellente capitalisation, ce qui nous aide à nous tenir la tête hors des eaux tumultueuses. La situation est tout de même grave, et c est l une des raisons pour lesquelles le BSIF a récemment pris des mesures pour s assurer que les banques et les sociétés d assurance-vie effectuant des offres 1
publiques de rachat dans le cours normal de leurs activités n exécutent pas de transactions de rachat d actions sans d abord obtenir le feu vert du BSIF. Lorsque les temps sont durs, il importe de faire preuve de prudence dans la gestion des fonds propres. C est également ce qui nous a motivés à annoncer cette semaine que nous offrirons une souplesse accrue aux institutions financières qui souhaitent émettre des actions privilégiées de grande qualité, actions qui pourront être incluses dans les fonds propres de catégorie 1. Bon nombre des décisions prises au Canada par le passé ont bien servi le système (par exemple, des cibles élevées en matière de fonds propres, l importance accordée à la qualité des fonds propres et le ratio de levier du secteur bancaire). Parallèlement, beaucoup des hypothèses formulées ont été complètement renversées, et il est clair que les organismes de réglementation, tout comme les institutions financières, doivent réfléchir à ces questions. J ajouterai même que, pendant que nous «réfléchissons», il est impératif de faire preuve d une grande vigilance, puisque les choses évoluent d une manière difficile à prévoir. La principale leçon qu il faut tirer, c est l importance primordiale des fonds propres. Nous avons constaté au Canada récemment les avantages des bons coussins de fonds propres pour nos institutions et notre système financier dans son ensemble. Ce nouvel intérêt pour les fonds propres incite tout le monde à s interroger le niveau de fonds propres qu il convient de maintenir, notamment dans le secteur bancaire, qui se trouve au cœur de la tempête. S il est difficile de comparer les ratios de fonds propres des sociétés d assurance-vie à l échelle internationale (à cause des différentes nomenclatures et approches), on peut le faire plus facilement pour les banques, et cette question suscite beaucoup d attention. Si l on compare les banques internationales aux banques canadiennes, on constate que nos cinq grandes banques sont entrées dans la tourmente avec des niveaux de fonds propres élevés (et nous pouvons dire la même chose des sociétés d assurance-vie). Au troisième trimestre de 2008, les ratios des fonds propres de catégorie 1 des banques allaient de 9,47 % à 9,81 %, alors que ceux des autres banques dans le monde étaient le plus souvent de l ordre de 6, 7 et 8 %. Si on examine le contenu des fonds propres de catégorie 1 ne dit-on pas qu il ne faut pas juger un livre par sa couverture, on constate que les banques canadiennes ont des fonds propres de catégorie 1 de qualité «platine» comparativement à ceux des banques d autres pays. La proportion d actions ordinaires est astronomique, ce qu on ne voit nulle part ailleurs dans le monde. 2
Les capitaux injectés par les gouvernements étrangers dans leurs banques centrales sont généralement des actions privilégiées (et parfois des actions privilégiées assorties d une progression de taux ou d incitatifs au rachat qui nuisent à leur permanence et l on sait que la permanence est un critère essentiel pour le BSIF en ce qui a trait aux fonds propres de catégorie 1). Au troisième trimestre de 2008, les actions ordinaires représentaient autour de 8 % des fonds propres de catégorie 1 des banques canadiennes, alors qu ailleurs dans le monde, cette proportion n atteignait que 5, 6 ou un peu plus de 7 %. En résumé, la qualité et le niveau des fonds propres sont tous deux importants, et c est ce sur quoi le marché doit se concentrer. À l avenir, les organismes de réglementation de partout dans le monde accorderont une importance considérable au niveau et à la qualité des fonds propres. Je crois que le Canada a quelque chose à apporter aux échanges à ce sujet. Je pense aussi qu aucune décision ne sera prise tant que les économies mondiales ne se seront pas rétablies, et les institutions financières seront informées bien à l avance des nouvelles exigences. Capitalisation des sociétés d assurance-vie Dans le secteur de l assurance-vie, le capital joue également un rôle clé. Les récents événements nous ont montré que les modèles de fonds propres existants pour les sociétés d assurance-vie relativement aux fonds distincts doivent être davantage conformes aux approches du dispositif de Bâle 2. En résumé, les approches de Bâle 2 ont tendance à être fondées sur des mesures tout au long du cycle, plutôt que sur des mesures ponctuelles, de sorte que les exigences de fonds propres applicables aux banques sont moins volatiles, tout en demeurant représentatives du risque. Les modèles de fonds distincts des sociétés d assurance-vie reposent surtout sur des mesures ponctuelles, ce qui mène à des niveaux de fonds propres très volatils, ainsi qu à des augmentations abruptes des exigences en matière de fonds propres pour des obligations qui n arrivent à échéance que dans de nombreuses années. C est ce qui a motivé notre décision du 28 octobre 2008 concernant la modification des exigences relatives aux modèles de capitalisation applicables aux fonds distincts. Vous vous demandez peut-être pourquoi les modèles de fonds propres des sociétés d assurance-vie reposant sur des fonds distincts sont si sensibles aux fluctuations des marchés? Après tout, les actuaires qui créent ces modèles adoptent toujours une vision à long terme, n est-ce pas? Je pense que justement, les calculs des actuaires sont axés sur le long terme; à long terme, les modèles sont sensés, mais à court terme, les résultats sont un peu moins probants. Certaines des différences entre les approches du secteur bancaire et celles de 3
l assurance-vie exigent qu on approfondisse nos réflexions sur la raison d être de ces différences, et sur la nécessité de les maintenir. On a beaucoup discuté de la possibilité d autoriser davantage d approches axées sur des modèles aux fins du calcul des fonds propres réglementaires dans le secteur de l assurance-vie, et le BSIF a publié un document de vision établissant un contexte à cette fin. Cela dit, je pense que nous devons nous arrêter et redéfinir notre calendrier d adoption d approches plus avancées pour l industrie de l assurance-vie. Trois points importants ressortent : les sociétés n ont pas toutes le même intérêt pour de telles approches, et il faut une masse critique pour obtenir des données valables et pouvoir comparer les modèles; il est préférable d attendre la fin du cycle en cours avant d apporter des changements majeurs au montant minimal permanent requis pour le capital et l excédent (MMPRCE); nous devons atteindre un meilleur équilibre entre une vision à long terme et une vision à court terme, ce qui exigera que nous examinions de plus près les expériences des banques et des sociétés d assurance afin de retirer les meilleurs éléments de chacune. Bien que le BSIF ait choisi de ralentir la transition, dans le cadre du Pilier 1, vers des approches avancées en matière de fonds propres assimilables à celles du dispositif de Bâle pour l industrie de l assurance-vie, je ne crois pas qu il convienne de freiner les activités relatives aux deux autres piliers de Bâle pour l industrie de l assurance, soit le Pilier 2 et le Pilier 3. Le Pilier 3 concerne la divulgation et la transparence. Faire la lumière sur ces enjeux ne fait qu encourager une bonne gestion des risques. L amélioration de la divulgation au sein de l industrie bancaire dans la foulée des recommandations du Forum sur la stabilité financière (FSF), bien qu elle ne change pas vraiment les choses au Canada puisque beaucoup de renseignements étaient déjà divulgués a rehaussé la capacité des analystes à évaluer le risque au moment crucial. On constate que le fait de lever le voile sur certains mystères rapporte gros. Nous visons le même objectif pour le secteur de l assurance-vie. Il y a quelques années, nous avons exigé la divulgation des revenus selon la source des gains et des pertes; cette initiative s est révélée très utile pour jeter la lumière sur des moteurs importants des sociétés d assurance. Je pense qu il faut maintenant orienter le projecteur sur les modèles internes et hypothèses actuarielles, puisque qu une plus grande divulgation aiderait les analystes et les investisseurs 4
à évaluer la situation financière des sociétés. Nous toucherons à plusieurs options afin d accroître la divulgation à l avenir. Le Pilier 2 concerne quant à lui la gestion du risque. Les bouleversements des marchés financiers nous ont clairement montré l importance d une gestion du risque à toute épreuve au sein des banques et des sociétés d assurance-vie. À titre d organisme de réglementation, nous examinons souvent les choses à l envers nous constatons les opérations après qu elles aient été inscrites dans les livres. Nous pouvons certes prendre beaucoup de mesures correctrices, mais ce n est pas nous qui prenons les décisions opérationnelles quotidiennes ou qui instaurons une culture organisationnelle au sein de l institution. Ainsi, le premier moyen de défense quand il est question de sûreté et de solidité, c est la banque ou la société d assurances elle-même, notamment les secteurs d activités et les fonctions de contrôle, le chef de la gestion des risques, la vérification interne et la conformité. De récents rapports préparés par l industrie bancaire mondiale ont mis en lumière les lacunes qui prévalaient au sein des plus grands banques internationales. Il est essentiel que toutes les institutions financières prennent connaissance de ces rapports. J ai d ailleurs discuté de ces derniers avec les présidents et chefs de la direction des plus grandes banques canadiennes. Bon nombre des volets de ces rapports sont tout aussi pertinents pour l industrie de l assurance-vie. Toutes les institutions doivent déterminer si elles ont des lacunes dans l un des secteurs pertinents ou, même si elles sont actuellement dans une bonne position, si elles sont en mesure de relever les futurs défis. Les éléments qui déclenchent les perturbations et les chocs ne sont pas faciles à cerner, mais si les mécanismes de contrôle et la gestion des risques sont robustes, la capacité de faire face à des événements du genre est grandement améliorée. Nous le constatons maintenant. Cible du BSIF Les thèmes qui ressortent de deux rapports récents, soit celui de l Institut de finances internationales (IFI) diffusé le 17 juillet 2008 et celui du Counterparty Risk Management Policy Group (CRMPG) III diffusé le 6 août 2008, sont semblables. Ces rapports sont volumineux, mais ils renferment plusieurs éléments importants pour les banques et les sociétés d assurances. Les institutions doivent examiner de près leurs investissements dans la gestion des risques et les fonctions de contrôle. Le BSIF a toujours surveillé les compressions des institutions financières dans ces secteurs, mais le fait de consacrer davantage de ressources à une fonction ne la rend pas 5
nécessairement plus efficace. Les rapports recommandent de déterminer rigoureusement si les dépenses sont suffisantes, et si elles sont utilisées de manière judicieuse. Les chefs de la gestion des risques devraient périodiquement demander que les investissements effectués au chapitre de la gestion des risques soient examinés et évalués et qu un compte rendu en soit fait à la haute direction et au conseil d administration. Cette démarche ne doit pas être entreprise uniquement après que l on ait constaté un problème grave; elle doit faire partie des activités courantes de la société. Les grandes institutions devraient être en mesure de surveiller en tout temps les positions et les expositions importantes aux risques et de recueillir ces renseignements en l espace de quelques heures. Les institutions doivent analyser davantage les concentrations et les corrélations entre les expositions. Il s agit d agréger les expositions et, quand je parle des corrélations, ce n est pas dans le but d obtenir une réduction des exigences de fonds propres. Les institutions devraient périodiquement se livrer à des exercices complets visant à évaluer le goût du risque. La plupart des institutions financières aiment indiquer au BSIF leur appétit pour le risque, mais ce n est pas rien que de connaître son véritable appétit pour le risque. Il faut surveiller les processus d approbation des produits avant et après leur lancement, car les produits peuvent se transformer et leur profil de risque peut évoluer avec le temps. C est ce qui de toute évidence s est produit avec le crédit structuré et avec les produits offerts par l industrie de l assurance. Il faut éviter le cloisonnement et le manque de communication à l échelle de l institution. Le BSIF est particulièrement habile pour déceler une telle situation a posteriori, lorsqu un facteur contribuant à un problème est souvent le manque de communication entre deux fonctions névralgiques d une institution. Compte tenu de l importance que ces rapports sectoriels accordent aux points dont je viens de parler, le BSIF concentrera de plus en plus ses activités de surveillance sur ces points. Simulations de crise Une parenthèse concernant les simulations de crise s impose. 6
Il faut continuer à sans cesse porter attention aux simulations de crise. Au BSIF, nous sommes généralement d avis que les sociétés d assurance-vie ont l habitude des simulations de crises et qu elles s en tirent relativement bien à cet égard. Toutefois, les résultats des essais dynamiques de la suffisance du capital (EDSC) ne sont utiles que si la direction et le conseil d administration en discutent et y donnent suite. Nous avons constaté de grandes améliorations à ce chapitre au cours des dernières années, mais il y a encore du travail à faire. Il peut être utile de recourir à certains scénarios normalisés à appliquer par tous les assureurs, en plus des scénarios fondés sur le jugement déjà sélectionnés par l actuaire désigné. À l heure actuelle, les divers moyens qu utilisent les actuaires désignés pour mettre au point des scénarios courants (par exemple, les scénarios de ralentissement économique) constituent un problème. Le BSIF envisage l adoption de certains scénarios d EDSC normalisés, de sorte qu une partie des scénarios employés à l échelle de l industrie soient construits avec une grande rigueur. Notre objectif n est pas de retirer à l actuaire désigné sa responsabilité de créer des scénarios en fonction des besoins de l assureur. Les scénarios normalisés ont toutefois l avantage de permettre une meilleure analyse des risques systémiques. Comptabilité Au cours des derniers mois, les choses ont été mouvementées dans le monde de la comptabilité. L annonce la plus importante concerne les lignes directrices relatives à la juste valeur dans les marchés peu liquides, plus précisément la déclaration qu un bon jugement (ou le simple bon sens) peut suffire à déterminer la juste valeur. D aucuns crient victoire et affirment que la notion de juste valeur est suspendue. Les responsables de l établissement des normes soulignent que cette souplesse d évaluation a toujours existé, et que les décisions récentes concernant l autorisation d évaluer les actifs en fonction du simple bon sens ne constituent qu un éclaircissement des lignes directrices déjà en place. En ce qui me concerne, je suis particulièrement heureuse de ces lignes directrices sur la juste valeur; beaucoup d organismes de réglementation étaient d avis que de telles lignes directrices étaient nécessaires. Je pense que le fait qu il ait fallu plusieurs mois à l International Accounting Standards Board (IASB) et au Financial Accounting Standards Board (FASB) pour émettre ces lignes directrices illustre la complexité de la question. Je crois aussi que cela indique que la comptabilité de la juste valeur a été mise en place sans que l on tienne suffisamment compte des répercussions sur les marchés peu liquides. J admets 7
toutefois que probablement personne ne s attendait à une situation comme celle que connaissent les marchés aujourd hui. En outre, je pense que les investisseurs sont en mesure d apprécier l importance d une méthodologie qui permet d obtenir des valeurs défendables et raisonnables fondées sur le jugement et tenant compte de tous les facteurs importants. Les changements apportés par le BSIF aux exigences en matière de capital au titre des garanties de fonds distincts traduisent le même esprit la nécessité d obtenir des valeurs qui satisfont aux critères d évaluation et qui sont raisonnables. Sur le plan concret, il faut établir des règles en matière de capital qui sont représentatives du risque et qui favorisent la stabilité et non l instabilité. Le BSIF a des préoccupations similaires en ce qui concerne les régimes de retraite, pour lesquels les exigences en matière de capitalisation sont en partie fondées sur des taux d intérêt ponctuels, plutôt que sur des moyennes historiques ou prospectives à long terme. Cette situation est attribuable à l application de la norme de la valeur actualisée, qui est établie par un organisme de normalisation indépendant et qui fait actuellement l objet d un examen. Il a toujours été incroyablement difficile pour les organismes de réglementation de composer avec un système où les exigences en matière de capitalisation des régimes de retraite sont hautement volatiles. Et il est incroyablement difficile pour les régimes de retraite à prestations déterminées de composer avec les fluctuations des exigences en fonction des mouvements des taux d intérêt à court terme. Il est également difficile de composer avec des marchés financiers extrêmement volatiles (dans ce cas, on ne peut pas compter sur la norme de la valeur actualisée). Je souligne que dans le cas de la capitalisation des régimes de retraite, les règlements autorisent déjà, dans une certaine mesure, l établissement d une moyenne de l actif du régime sur cinq ans, de sorte qu il n est pas nécessaire de tenir compte de la valeur d un élément d actif à une date particulière. Toutefois, selon les lignes directrices du BSIF, les valeurs ne devraient pas dépasser de plus de 10 % celles du marché lorsqu on a recours à la méthode de la moyenne. Il s agit là d un exemple du caractère raisonnable intégré au système des régimes de retraite, et l enjeu consiste à déterminer s il faut faire plus. Rien de cela ne signifie qu il ne faut pas prendre en compte les événements réels qui se produisent lorsqu on détermine la juste valeur, ou qu on calcule les exigences en matière de fonds propres ou de capitalisation des régimes de retraite. Cela signifie plutôt qu il faut être conscient du fait que les marchés peuvent surchauffer et qu ils peuvent être extrêmement volatiles, et que si les mesures ponctuelles nous donnent des indices, elles ne disent pas tout. Les 8
mesures ponctuelles peuvent traduire des phénomènes transitoires ou, et il importe de ne pas l oublier, constituer des signaux d alerte qu une ère nouvelle est arrivée, que des bulles sont crevées et que les choses pourraient ne pas revenir à la normale avant un certain temps (ou que la nouvelle normale n est pas celle que nous connaissons). Ce dernier scénario ne peut pas être ignoré; en d autres termes, il est nécessaire d équilibrer ces risques. Conclusion En conclusion, je vous aurai parlé de trois enjeux importants : 1. Les fonds propres dans le secteur bancaire : Une comparaison des niveaux des fonds propres des banques canadiennes à ceux de contreparties ailleurs dans le monde révèle que les banques canadiennes demeurent très bien capitalisées, en dépit du fait que bon nombre de banques étrangères ont reçu des fonds de leurs gouvernements. Les ratios des actions ordinaires des six grandes banques sont particulièrement élevés. 2. Le capital et la gestion des risques dans le secteur de l assurance : Dans le cadre du Pilier 1, il convient de ralentir l élaboration des approches relatives au capital assimilables aux approches du dispositif de Bâle 2 pour le secteur de l assurance; toutefois, les Piliers 2 et 3 progressent comme prévu, compte tenu du fait qu ils sont axés sur la gestion des risques, les simulations de crise et la divulgation, éléments qui sont à la base du capital. 3. Les mesures ponctuelles : Les événements récents nous ont montré que les approches sur une période de temps spécifique liées au capital, à la comptabilité et même aux régimes de retraite ne sont peut être pas souhaitables dans le secteur financier. Il ne fait aucun doute que le système financier mondial subit un stress extraordinaire, même si les nombreuses mesures annoncées par les gouvernements contribuent à soulager ces tensions. Une attitude prudente, une planification solide, une bonne gestion des risques et un soupçon de raison constituent la clé qui nous permettra de passer à travers la tempête qui secoue les marchés. Je vous remercie. 9