2. Développement durable et environnement naturel

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1 2. Développement durable et environnement naturel 2.1. De la gestion des ressources naturelles à l économie de l environnement : le rôle des «défauts» du marché Ressources naturelles/environnement/ économie de l environnement : éléments d analyse a. Les ressources naturelles Définition : Les ressources naturelles désignent les biens non issus des processus de production humains, mais qui répondent néanmoins à une demande de leur part et qui disparaissent lors de leur utilisation Ł contraintes particulières qui pèsent sur l offre et la demande de ces biens et marquent la formation de leur prix de marché. Caractéristiques de l offre - Certaines ressources naturelles sont en quantité importante, au moins localement, ou bien se renouvellent rapidement sans intervention humaine. Elles ne nécessitent pas une gestion particulière (au moins pour le moment), c'est le cas de l'eau de mer, de la lumière du soleil. - D'autres ressources naturelles sont irréversiblement extraites, telles le minerai, ou bien ont une vitesse de renouvellement très lente (forêts, ressources halieutiques), ce qui complique leur gestion. Lorsque cette gestion est en propriété privée des inefficacités peuvent apparaître. En effet, de nombreuses ressources naturelles sont exploitées de façon privative. C'est le cas général des ressources minérales, des forêts privées, des sols utilisés pour l'agriculture, de nombreuses sources d'eau, des réserves ou territoires de chasse privés. Ces ressources peuvent ne pas être à une seule personne, mais à une communauté réduite qui la gère collectivement. Un producteur disposant de ces ressources devrait être capable de les gérer de façon convenable en prenant en compte leur épuisabilité. Dans la pratique ce n'est pas forcément le cas, en particulier dans les cas suivants : - Les agents peuvent valoriser le présent de façon excessive et utiliser leur ressource trop intensivement. En économie on parle de préférence pour le présent. Si elle est très élevée, l'agent va vouloir du revenu immédiatement. La préférence pour le présent, peut être artificiellement importante si l'agent dispose de revenus si faibles qu'utiliser sa ressource est une question de survie. - L'information sur l'irréversibilité des actions ou la vitesse de renouvellement des ressources peut ne pas être disponible. C'est en particulier le cas pour les sols ou pour les énergies fossiles pour lesquelles les gisements sont connus par exploration. - L'État peut intervenir en subventionnant certaines activités qui requièrent des ressources naturelles. Par exemple il est fréquent que l'état subventionne l'agriculture, favorise la surproduction ce qui a pour conséquence un usage trop intensif des sols. C'était le 1

2 cas avec la politique agricole commune de l Union européenne fondée sur des prix garantis élevés servant à soutenir le revenu des agriculteurs. Caractéristiques de la demande Au niveau de la demande il est également possible qu'il y ait des inefficacités du même type que celles que l'on vient de décrire au niveau de l'offre (valorisation du présent, information, rôle de l Etat), et qui conduisent à une surconsommation des biens produits à partir de ressources non renouvelables. Par exemple le solaire thermique devrait être beaucoup plus utilisé, une diminution de la vitesse des voitures permettrait une baisse conséquente de la consommation de carburant, pour peu que les conducteurs sachent ce que cela leur rapporte. Les différences d'efficacité d'utilisation de l'énergie peuvent être importantes, à niveau de richesse égal. Par exemple les habitants des États-Unis utilisent beaucoup plus d'énergie que les Européens pour des usages identiques en raison d'une inefficacité importante (de l'isolation des maisons, des engins à moteurs). En France, dans les années 1970 et 1980 l'état a désinformé les ménages en mettant en avant le chauffage électrique alors qu'il est très coûteux pour les ménages, afin d'avoir une demande d'électricité justifiant le programme nucléaire. Ressources renouvelables ou non renouvelables (= épuisables) : «capital naturel» et conséquences en termes de «soutenabilité» Les ressources naturelles sont intégrées dans la croissance économique sous la forme d un facteur de production substituable au capital artificiel : le capital naturel. Rappel La production consiste à transformer des ressources naturelles et des biens (les consommations intermédiaires) en d autres biens (le produit final), en créant au passage de la valeur ajoutée. Cette valeur ajoutée est obtenue grâce à la combinaison technique de facteurs de production, travail et outils de production (capital). Corollaire : sil y a épuisement des ressources, le processus de production devient impossible Les différents types de capital : 1. Le capital physique. L accumulation des biens d équipement: principal facteur de croissance mis en avant par les économistes (Solow) : - Capital matériel (ordinateur) ou capital immatériel (logiciel) - Facteur accumulable car pouvant être produit. Chaque année, une partie de la production est consacrée à la fabrication de biens d équipement > Fraction de la production qui n est pas consommé (épargne) - Question: L accumulation du capital physique est-elle infinie? 2

3 2. Le capital humain. Accumulation centrée sur les connaissances (Schumpeter, Romer) 3. Le capital naturel. Ressources finies, non renouvelables, épuisables (la terre /ressources énergétiques...) ou renouvelables. Peut constituer une limite à la croissance Si l on considère qu il est important qu il n y ait pas de décroissance du capital global entre les générations ; peu importe la forme du capital que l on laisse aux générations futures (baleines, arbres, machines ou matière grise), pourvu que l on transmette au moins autant si ce n est plus de capital que l on a reçu. - Sous l hypothèse de soutenabilité faible, les biens environnementaux ne méritent pas d attention particulière. L épuisement total d une ressource naturelle ne pose pas de problème particulier dès l instant où sa raréfaction est compensée par l augmentation d une autre composante du stock total de capital (capital humain, capital physique) Ł règle de Hartwick : les rentes issues de l exploitation d une ressource naturelle devraient être investies dans des actifs reproductibles capables de se substituer aux inputs en ressources naturelles dans la fonction de production. - La soutenabilité forte refuse l idée de substituabilité parfaite entre les différentes formes de capital en faisant remarquer que le capital naturel assure aussi des fonctions extra économiquesł nécessité de maintenir dans le temps un «stock de capital naturel critique». Selon le point de vu retenu, une intervention étatique peut être nécessaire pour limiter, organiser l exploitation des ressources naturelles. b. Environnement / économie de l environnement L environnement L'environnement au sens d'environnement naturel qui entoure l'homme s'est développé dans la seconde moitié du XXe siècle. Le mot environnement est à différencier du mot nature. La nature désigne l'ensemble des éléments naturels considérés seuls, alors que la notion d'environnement s'intéresse à la nature au regard des activités humaines, et aux interactions entre l'homme et la nature. Ces biens ou ces actifs naturels rendent des services à l homme en entrant : - dans la fonction d utilité des consommateurs comme l air pur ou les aménités procurées par un paysage, qui peuvent être altérés par les pollutions, les déchets,.. - et dans la fonction de production comme les matières premières, les ressources énergétiques, les réserves de ressources naturelles ou leur fonction d assimilation des déchets. Mais, lors de ses activités, l homme «détruit ces actifs naturels Ł la notion d'environnement englobe aujourd'hui l'étude des milieux naturels, les impacts de l'homme sur l'environnement et les actions engagées pour les réduire. 3

4 La frontière qui séparait l économie des ressources naturelles (avec l étude des modalités de prélèvement sur les ressources naturelles renouvelables et épuisables) et l économie de l environnement (avec l étude de l impact des pollutions sur le bien-être) s est progressivement estompée. L économie de l environnement puise ses fondements dans les résultats de l économie du bien-être et de la gestion des ressources naturelles. Les fondements de l analyse sont plutôt microéconomiques ; l objectif étant d aboutir à la détermination d un optimum paretien. Les problèmes s inscrivent dans la recherche d une allocation optimale des ressources environnementales entre les agents en fonction de leurs préférences. Rappel : dans l analyse économique, le libre fonctionnement du marché est censé conduire l économie dans un état optimal (au sens de Pareto) caractérisé par le fait qu il devient impossible d améliorer la situation d une personne sans détériorer celle d une autre. Comme cette situation peut être remise en question en présence de pollution, d exploitation intensive de certaines ressources, la théorie cherche alors à fournir les outils nécessaires au rétablissement d un optimum économique. L économie de l environnement est abordée à la fois à travers l exploitation des ressources naturelles et leur transmission comme capital, et les externalités sur l environnement issues des défaillances du marché et leur internalisation. 4

5 Les défaillances du marché et les externalités a. Eléments généraux Le succès d une économie dépend du bon fonctionnement du marché qui transmet par l intermédiaire des prix la rareté relative des différentes ressources. Or ce mécanisme peut ne pas jouerł défaillances du marché : - Une consommation d environnement trop élevée (trop d arbres abattus, trop de poissons capturés, trop d effluents versés dans les cours d eau) révèle une défaillance du marché qui n est pas capable de signaler une rareté croissante de la ressource. - La sous (mauvaise)-estimation des ressources naturelles et plus largement des biens environnementaux, (comme le prix du bois brut qui ne reflète pas la valeur des fonctions écologiques et climatiques des forêts ou comme la valeur des zones humides qui n inclut pas une valeur écologique et hydrologique,..) montre que le marché reçoit des signaux inadaptés. Ce défaut de tarification constitue une cause importante de détérioration et de gaspillage des ressources. - Une attitude de passager clandestin dont le comportement individualiste conduit à une sous-déclaration de son intérêt pour un bien environnemental exprime également une défaillance du marché. Définition On désigne par «externalité» ou «effet externe» le fait que l'activité de production ou de consommation d'un agent affecte le bien-être d'un autre sans qu'aucun des deux reçoive ou paye une compensation pour cet effet. Une externalité présente ainsi deux traits caractéristiques : - d'une part, elle concerne un effet secondaire, une retombée extérieure d'une activité principale de production ou de consommation. - d'autre part, l'interaction entre l'émetteur et le récepteur de cet effet ne s'accompagne d'aucune contrepartie marchande. Une externalité peut être positive ou négative selon que sa conséquence sur le bien-être est favorable ou défavorable. Externalité négative Externalité positive A (auteur) N a pas à payer N est pas compensé B (affecté par l action de A) N est pas compensé N a pas à payer 5

6 La pollution sous toutes ses formes est un exemple typique d'externalité négative : lorsqu'une usine rejette des déchets dans l'environnement, elle inflige, sans contrepartie, une nuisance aux habitants de la région. L'encombrement dû à la circulation automobile est un exemple d'externalité négative réciproque. Correspondance avec le concept de «bien public» Caractéristiques d un bien public : - indivisibilité (ou non rivalité) : il est possible de le consommer plusieurs fois sans le modifier et la consommation d un bien par une personne ne diminue pas la quantité disponible pour les autres consommateursł elle est «non rivale» de celle des autres consommateurs Ł le coût marginal engendré par le consommateur supplémentaire est nul (exemple : l éclairage public, la qualité esthétique d un paysage qui peut être appréciée par de nombreux individus,.. ). - non exclusivité (ou non exclusion) : le fournisseur ou le propriétaire d un bien ne peut en réserver l utilisation seulement à ceux qui sont disposés à payer ; ou on constate une impossibilité théorique ou contingente de définir des droits d usage exclusifs. Et inversement, il n est pas possible de se soustraire à la consommation de ce bien. Les biens publics sont toujours associés à des externalités (positives ou négatives). Un agent qui produit un bien public en fait bénéficier les autres agents et la consommation ne peut pas passer par un marché, vu le caractère de non exclusion de ce bien. - Dans le cas d une externalité positive chaque agent a intérêt à consommer du bien public sans contribuer à son financement Ł risque de stratégies égoïstes, «passager clandestin» = les personnes ne sont pas incitées à contribuer au financement des biens publics puisqu elles savent ne pas être exclues de leur utilisation une fois qu ils ont été produits. - Dans le cas d une externalité négative (= une pollution globale comme c'est le cas pour les émissions de dioxyde de carbone créant l'effet de serre), chaque pays a intérêt à ce que les autres pays diminuent leurs émissions et à ne rien faire lui-même, et plus les autres pays diminuent leurs émissions, moins les combustibles fossiles sont chers et plus il a intérêt à en consommer. Mais une externalité peut être ou pas indivisible : - Externalité «indivisible»ou «non rivale». Exemples : les nuisances en termes d odeurs issues d une décharge d ordures s imposent à tous les habitants d un quartier. - Par contre, externalité «divisible» ou «rivale» : lorsque des sacs en plastiques issus de la décharge, atterrissent dans un jardin, ils ne tombent pas dans le jardin voisin. On retiendra le concept d externalité comme le plus général, celui qui permet de traiter de questions relatives aux ressources naturelles (sur-exploitation ou mauvaise gestion) et à l environnement (non prise en compte en particulier des «atteintes» à l environnement) - défaillances du marché de même nature auxquelles il faut remédier. 6

7 b. Le concept d externalité dans la littérature économique : quelques exemples fondateurs A l origine : Arthur Pigou (1932, 4 ème édition, The economics of welfare, 1 ère édition, 1920)) Une externalité correspond à une situation où : «une personne A, en même temps qu elle fournit à une personne B un service déterminé pour lequel elle reçoit un paiement, procure par la même occasion à d autres personnes, des avantages ou des inconvénients d une nature telle qu un paiement ne puisse être imposé à ceux qui en bénéficient, ni une compensation pour ceux qui en souffrent». Définition qui insiste sur le caractère hors marché de l effet externe (extérieur à l échange marchand) qui peut être positif ou négatif. L exemple initialement donné par Pigou est celui - externalité négative- de la locomotive à vapeur (le train servant au transport des voyageurs et des marchandises) qui déclenche sur son passage des incendies détruisant les récoltes ou les forêts ; d où un préjudice pour des personnes ne participant pas à l échange du service ferroviaire. Cette externalité négative est bien illustrée aujourd hui par la pollution : si A est une usine fabriquant des produits chimiques pour B, et si, lors de l activité de production, les émanations des cheminées de A sont susceptibles de rendre les cultures de l agriculteur riverain impropres à la consommation. James Meade, 1952, The theory of economic externalities : the control of environnemental pollution and similar costs : les externalités pécuniaires Est surtout connu pour sa «fable» de l apiculteur : un apiculteur profite de sa proximité avec un arboriculteur, et réciproquement. Les abeilles de l'apiculteur pollinisent les arbres de l'arboriculteur qui font des fruits et les arbres de l'arboriculteur nourrissent les abeilles avec le nectar et le pollen. Il s'agit d'un effet bénéfique croisé involontaire entre les deux activités. Sa définition : «une économie (ou déséconomie) externe est un phénomène qui apporte un bénéfice appréciable (ou inflige un préjudice significatif) à une ou plusieurs personnes qui n ont pas été parties prenantes du processus de décision qui a abouti directement ou indirectement à l effet produit». Externalités dites pécuniaires = l interaction entre les agents passe par les prix. En effet : l apiculteur profite de la proximité de l arboriculteur et obtient un miel de meilleure qualité qu il peut vendre plus cher, mais l arboriculteur n est pas payé pour ce service ; lui, de son coté, profite gratuitement de la pollinisation de ses arbres, améliorant ses rendements sans avoir à recourir à des méthodes coûteusesłéconomies de coûts de production. David Pearce (1976) : externalités statiques / dynamiques Externalités statiques : spécifiques, localisées, réversibles. Externalités dynamiques ; effets prolongés sur l environnement (altération de la couche d ozone, renforcement de l effet de serre ) caractérisés par leur globalité, leur irréversibilité et leur complexité. 7

8 William Baumol et W. Oates (The theory of environmental policy, 1988) : externalités privées / externalités publiques Les externalités publiques caractérisent les effets externes non rivaux = pour lesquels le préjudice subi (ou le bénéfice retiré) par un agent ne diminue pas les nuisances subies (ou les bénéfices retirés) par un autre agent Ł exemple déjà vu des nuisances en termes d odeurs d une décharge. Les externalités privées caractérisent les effets externes «rivaux» = divisibles Ł exemple déjà vu des sacs de plastiques issus de la décharge L internalisation des effets externes Les externalités sont les effets (principalement négatifs dans le cadre de l économie de l environnement) d une action sur d autres parties lorsque ces effets n ont pas été pris en compte par l auteur de l action. Ces effets n ont pas donné lieu à échange ou à compensation monétaire. Comment les prendre en compte? En internalisant les effets externes = faisant émerger un signal-prix incitant les agents à modifier leur comportement. L internalisation des effets externes passe, d un point de vue économique par deux grandes possibilités : - soit, comme le préconise Pigou, «on» instaure une taxe administrative, - soit, comme le préconise Coase ou Dales «on» crée les conditions d une négociation bilatérale entre émetteur et victime de l externalité. Dans les deux cas, l environnement se trouve intégré dans la sphère marchande et l intensité de son utilisation sera fonction de son prix, administré ou de marché. a. Pigou et le principe du pollueur-payeur 1 Pour Pigou, l externalité, positive ou négative, est analysable en termes de divergence entre le coût privé et le coût pour la collectivité ou coût social ; cet écart fait que l on ne se trouve pas dans une situation Pareto-optimale. Toute activité économique a un coût. L ensemble des coûts imposés par une activité à la collectivité constitue le coût social. Une partie ou peut-être l ensemble de ce coût social est compensé par les paiements effectués par l agent à l origine de l activité (coût des matières premières, du capital, coût du facteur travail). : ce sont les coûts privés D autres coûts peuvent être imposés à d autres agents sans qu un paiement serve de compensation (le feu aux récoltes, les émanations de fumées toxiques, la rivière polluée, autant d évènements qui entraînent toute une série de coûts = perte de récoltes, impossibilité de consommer les produits agricoles, impossibilité de consommer l eau, problèmes de santé, épuisement des ressources naturelles..) 1 C est le mode d internalisation développé par Pigou (1920) qui sert de fondement théorique au principe pollueur-payeur énoncé par l OCDE en 1972 et repris en France

9 Ces coûts sans compensation pécuniaire peuvent néanmoins être évalués monétairement. Dès lors, si ces coûts sont pris en compte dans la somme des coûts qui déterminent le coût social, celui ci se révèle être bien supérieur au coût privé. prix coût marginal social P externalité coût marginal privé P S D S Q Q quantités produites Soit une activité industrielle de production, sur un marché de concurrence parfaite, le prix et la quantité produite sont, à l équilibre, P et Q. Supposons que des coûts non compensés sont infligés par cette production à d autres agents Ł le prix de marché ne reflète pas la totalité des coûtsł Q est un équilibre fictif. Le coût privé de production doit être augmenté de ces éléments de coût social non pris en compteł déplacement de l offre S en S, soit le passage du coût marginal privé au coût marginal social. La prise en compte de ces coûts, le fait de combler l écart entre coût social et coût privé, correspond à l internalisation de l externalité négative, et entraîne la détermination d un nouveau prix P > P, pour une quantité produite inférieure Q < QŁretour à une situation Pareto-optimale. En Q il y «surproduction» = au-delà de ce qui est socialement admissible, et mauvaise allocation des ressources Pour Pigou, une externalité est un coût social non compensé, c est-à-dire imposé à des tiers, en dehors de toute transaction volontaire et la modalité d internalisation de l externalité consiste à faire payer une taxe à l émetteur de la nuisance, taxe dont le montant est égal à la différence coût social-coût privéł 9

10 l internalisation de l externalité, phénomène hors-marché, se traduit par un paiement supporté par l émetteur = prix de la nuisanceł le prix du bien = coût marginal social = coût privé+ la taxe. Pour Pigou, l internalisation des effets externes négatifs se fera en instaurant une taxe unitaire pour atteindre le niveau optimal de pollution. Si l on reprend l exemple d origine, pour Pigou, la taxation de la compagnie de chemins de fer, dont les locomotives à vapeur sont à l origine d incendies, en l amenant à diminuer la fréquence des trains, permettra de diminuer les dommagesłon voit apparaître l idée d un «optimum» quelque part entre le niveau élevé de dégâts en l absence de toute procédure d internalisation et le niveau zéro de dégâts qui supposerait la suppression du chemin de fer. En étendant le raisonnement à des situations plus contemporaines : la taxe est un paiement effectué sur chaque unité de pollution déversée. On fixe ainsi un coût aux émissions polluantes et le pollueur qui, dans le cadre de l analyse classique recherche la maximisation de son profit, va arbitrer entre payer la taxe ou investir dans la dépollution. La taxe représente en quelque sorte le prix à payer pour l utilisation de l environnement, et plus elle est élevée, plus les pollueurs seront incités à dépolluer pour ne pas avoir à la payer. Ce principe sert de base aux différents outils d une fiscalité environnementale (Ł intervention de l Etat). Il pose le problème de la quantité optimale de pollution à retenir par confrontation du coût de dépollution et du dommage de pollution. Problèmes soulevés : - la taxe n est pas reversée pour compensation à la victime de l externalité, ce qui serait nécessaire pour que la «solution pigouvienne» soit optimale au sens de Pareto. Si l on veut que le produit de la taxe compense effectivement la perte de bienêtre subie par la victime, il faut qu une négociation bilatérale entre l émetteur de l externalité négative et la victime puisse s engager. - le pollueur est-il clairement identifiable? b. Ronald Coase, John Dales, droits de propriété, marchandage et marché de droits à polluer 2 Coase (1960), négociation bilatérale (marchandage), droits de propriété Pour Coase, qui critique la solution de Pigou car elle est unilatérale, l internalisation d effets externes ne peut être effectuée que lors d une négociation (un marchandage) entre émetteur et victime 3 Ł a priori, pas d intervention étatique Condition essentielle : la nullité des coûts de transaction (en l occurrence, d organisation de la négociation) ; ce qui est peu probable. 2 Le marché des droits à polluer est à attribuer à Dales (1968). 3 Une des principales critiques à l idée du marchandage a été émise par Hans Jonas et son principe responsabilité : un marchandage est-il possible avec les générations que nous ne connaitrons pas? 10

11 Pour Coase, la négociation bilatérale aboutit à deux variantes symétriques : - variante 1 : l émetteur de l externalité négative verse une indemnité compensatoire à la victime pour les dommages subis du fait du maintient de son activité. - variante 2 : la victime potentielle verse une somme susceptible de dissuader l émetteur de se livrer à cette activité nuisible Le théorème de Coase : dans l un et l autre cas, le point d équilibre de la négociation est déterminé par le montant que chacun accepte de recevoir et/ou de payer ; ce point est un optimum (de pollution) au sens de Pareto. Du point de vue de la recherche du niveau optimal de pollution, ces deux solutions sont équivalentes. Comment s établit le choix de l une ou l autre des variantes au cours de la négociation? Selon Coase, cela dépend de l allocation initiale des droits de propriété. Dans le cas d une pollution issue de A et touchant B : - si A possède les droits de propriété sur l environnement, alors B, la victime, doit le dédommager pour l empêcher de continuer son activité polluante ; - si B possède ces droits, A doit compenser les dommages subis par B. Cette solution n implique, a priori, aucune intervention de l État, si ce n est la dévolution des droits de propriété. Dales (1968), l échange de droits de propriété Pour Dales, les externalités sont essentiellement dues à l absence ou à la mauvaise définition des droits de propriété sur les biens. En particulier les «biens environnementaux» (l air, l eau..) sont souvent considérés comme des biens «libres», non appropriés et donc non économiques. Pour d autres biens, les droits de propriété sont «atténués» : particulièrement les biens publics, consommés par tous sans «rivalité» et sans «exclusion». Si des droits de propriété exclusifs 4 et transférables 5 peuvent être définis sur les biens environnementaux, les problèmes d environnement peuvent être réglés par une négociation bilatérale directe, un marchandage (Coase) entre détenteurs de droits de propriété. Si ce n est pas le cas, Dales propose d établir des droits de propriété exclusifs et transférables chaque fois qu il est nécessaire sur des biens jugés jusque là comme non appropriables et comme tels, sources d externalités Ł la constitution des droits de propriété et leur échange marchand aboutit à la fixation d un prix d équilibre (qui est un optimum au sens de Pareto). 4 Droits de propriété exclusifs : tous les coûts et tous les bénéfices liés à la possession et à l usage de la ressource doivent être à la charge du propriétaire ou lui revenir, soit directement, soit indirectement par l échange marchand 5 Droits de propriété transférables : tous les droits sont librement transférables par échange volontaire 11

12 A ce prix l externalité est réintégrée dans le calcul économique des agents (elle est internalisée) et disparaît en tant que phénomène hors marché Si des droits sont créés et peuvent s échanger, l incitation financière à préserver la ressource est retrouvée. Le système conduit à définir le prix optimal du droit à polluer par le jeu des offres et des demandes de droits. Le prix de la pollution n est plus administré comme chez Pigou. Ces droits à polluer fournissent une incitation permanente pour les agents pollueurs à adopter des procédés moins polluants et permettent une répartition efficace des efforts de dépollution, puisque l on minimise le coût global de réalisation d un niveau global d émission. Ceux qui ont les coûts de dépollution les plus faibles peuvent vendre leurs droits à ceux qui ont les coûts les plus élevés. L instauration d un marché de droits à polluer nécessite l intervention de la puissance publique au stade de la conception du dispositif et s effectue en trois étapes : la fixation d un plafond global de pollution ; la répartition des droits entre les acteurs concernés par l externalité ; l autorisation d échange des droits. c. La notion d optimum de pollution (ou de dépollution) Les trois analyses précédentes mettent en évidence l existence d un niveau de pollution correspondant à un optimum de Pareto. Celui-ci peut être illustré sur le graphique de Ralph Turvey (1963) Supposons deux entreprises situées au bord d une rivière : - en amont, une tannerie qui fabrique du cuir pour une entreprise de chaussure, et, pour cela rejette des eaux sales - en aval, une fabrique de bière qui a besoin d au propre. On suppose que les dommages infligés à la brasserie sont proportionnels à la production de la tannerie La solution à ce problème consiste à équilibrer le surplus du pollueur (son profit) avec le coût induit pour le pollué (qui doit dépolluer l eau s il veut s en servir), afin d atteindre un optimum de Pareto. En abscisse : les quantités produites par la tannerie En ordonnées, les profits, les coûts La droite PM représente le profit marginal de la tannerie, sur un marché concurrentiel (recette marginale=prix de marché coût marginal croissant) Ł le profit marginal est décroissant avec la productionł OM = quantité produite pour un profit maximum pour la tannerie 12

13 La droite OR représente la perte marginale de la brasserie = évaluation de l externalité négative qu elle subit ; les coûts des dommages augmentent avec la production de la tannerie Ł OM = quantité produite par la tannerie pour laquelle la perte de la brasserie est maximum. Que faire? Eviter de rejeter de l eau sale qui oblige la brasserie à dépolluer? Mais cela signifie la fermeture de la tannerieł on est dans un cas de sous-optimalité Il existe donc un niveau de pollution optimum qui permet d améliorer la situation de la brasserie sans détériorer celle de la tannerie ; ce niveau est en N. OQ < OM, est la quantité de cuir produite par la tannerie telle que son profit marginal = la perte marginale de la brasserie. On remarque que cette réduction de la quantité produite par la brasserie peut être due soit à l imposition d une taxe pigouvienne, soit à une négociation entre les deux entreprises. profits coûts P N R O Q M Quantités Ce schéma est parfois interprété comme illustrant le marché de la dépollution 13

14 Sur le graphique figurent : - le coût de dépollution d'une unité supplémentaire de pollution pour la tannerie en fonction de la quantité de pollution. On suppose qu il est d'autant plus difficile de dépolluer qu'il y a déjà une pollution faible. Autrement dit le coût de dépollution d'une unité additionnelle décroît avec la quantité de pollution, PMŁ l offre de dépollution du pollueur est d autant plus forte que le niveau de pollution est fort. Quand il n y a aucun effort de dépollution, le coût est nul Ł la quantité de pollution émise est maximale. Moins l entreprise pollue et plus il est difficile et donc coûteux de dépolluer. - le gain, pour la fabrique de bière, d'une unité de pollution en moins pour tous les niveaux de pollution. On suppose que le gain est important lorsque la pollution est importante tandis qu'il est faible pour une pollution faible et donc que le gain d'une dépollution additionnelle augmente avec le niveau de pollution ORŁ la demande de dépollution de la part de la victime augmente avec le niveau de pollution Ł son consentement à payer pour la dépollution s accroît avec la pollution) L'optimum est atteint au niveau du croisement de ces courbes. Dans ce cas le coût de la dépollution d'une unité additionnelle est égal au bénéfice retiré de la dépollution de cette unité additionnelle Ces conceptions en matière d externalités, et de leur gestion (leur internalisation) ont leurs prolongements dans les instruments élaborés dans le but d agir par une politique publique sur les problèmes d environnement ; élaboration d une politique (de régulation) environnementale pour orienter le plus efficacement possible le comportement des agents. Ł idée centrale : compte tenu des défaillances du marché, l Etat intervient dans le souci de rétablir l efficacité économique (Rappel = Le critère de Pareto est un critère normatif permettant de juger de l'optimalité collective d'une situation donnée. Il y a optimalité au sens de Pareto lorsqu'il n'est pas possible d'améliorer le bien-être d'un agent sans diminuer celui d'un autre agent. Ce n'est pas du tout un critère d'équité de justice, en effet une situation dans laquelle un agent a tout et les autres rien est un optimum de Pareto. C'est même un critère relativement inégalitaire puisqu'il empêche une véritable redistribution. C'est en revanche un critère d'efficacité, il semble pertinent d'éviter toute situation Pareto sous-optimale puisque dans ce cas on peut améliorer le sort d'un agent sans détériorer la situation des autres agents.) d. L évaluation monétaire des externalités Préalablement à la définition des instruments d une politique de régulation environnementale, il importe de chiffrer monétairement les dommages et donc les coûts causés par une atteinte à l environnement ; mais en amont c est tout d abord la valeur des biens environnementaux qui pose problème. Comment fixer la réparation d un dommage à un bien, si ce bien est sans valeur? 6 6 On ne traitera pas ici de l évaluation de l impact environnemental d un projet industriel ou agricole, mais il est évident que si l analyse prospective de rentabilité ne tient pas compte des dommages possibles sur l environnement, celle-ci sera surestimée. 14

15 La valeur des biens environnementaux On considère généralement que la valeur économique d un bien environnemental (ou des dommages causés à ce bien) se décompose en deux : - la valeur d usage : composée des produits pour lesquels existent des marchés (le bois des forêts, les poissons de la mer..), mais aussi des possibilités d usages récréatifs possibles (randonnées, chasse, pêche, baignade ). Comment évaluer la valeur d usage de la rivière pour un pêcheur? Par exemple en calculant les dépenses qui lui permettent de satisfaire sa passion (achat de matériel, permis de pêche, frais de déplacement..) Ł approximation de son consentement à payer. - la valeur de non-usage : attribuée par un individu indépendamment de tout usage personnel (on parle aussi de valeur d existence), mais souvent envisagée par rapport aux générations futures (valeur de legs). Cela peut concerner aussi un bien que l on entend protéger aujourd hui pour des usages possibles dans l avenir (valeur d option) Dans ce cas, il faut procéder à des enquêtes en demandant aux personnes leur opinion, leurs préférences ; surtout ce qu elles seraient prêtes à payer, par exemple pour garder une bonne qualité pour l eau d une rivière ou ce qu elles seraient prêtes à accepter en compensation d une modification de l environnement. Ł le consentement à payer (pour garder un bien environnemental) ou à recevoir une compensation (en cas de changement, de dégradation) apparaît comme un moyen de révélation des préférences des individus (avec l hypothèse que les individus ont des préférences bien établies quant aux différents états du monde dans lequel ils vivent). Les méthodes d évaluation On distingue trois méthodes : (1) Les méthodes indirectes ou «des marchés de substitution» Ł révélation des préférences Fondées sur l observation des comportements, elles relient la demande de services par nature non marchands (le plaisir de la pêche, le silence, un paysage) à des achats de biens marchands (matériel, l installation de doubles vitrages pour se protéger, coûts de déplacement..) Ł elles renvoient plutôt à la valeur d usage. Exemple : la méthode des prix hédonistes Elle repose sur l hypothèse que le prix d un bien dépend de ses caractéristiques Ł particulièrement utilisée pour l étude du prix des biens immobiliers : 2 logements comparables, mais situés dans des zones où la pollution de l air est différente auront des prix différents Łcela donne une idée du prix que les individus accordent à leur environnement. 15

16 (2) Une méthode directe la méthode d évaluation contingente Ł expression des préférences - Présentation pratique Elle consiste à interroger directement les personnes sur leurs préférences, sous la forme de leur consentement à payer (CAP) ou à recevoir pour une dégradation (CAR) ; elle permet d obtenir la mesure d une valeur qui comprend la valeur d usage et la valeur de non-usage (expérience initiale de la National Oceanic and Atmospheric Administration suite à la marée noire de l Exxon Valdès). Une évaluation contingente est un sondage qui comporte plusieurs étapes : 1. Définition du marché expérimental : bien à valoriser, personnes à interroger 2. La construction du scénario de référence : il s agit de rendre plausible pour la personne interrogée, une situation fictive où elle aurait à payer pour une modification de son environnement (amélioration de la qualité de l air, de l eau ) et le paiement correspondant (taxe pour la qualité de l air, augmentation de la facture d eau..) 3. La révélation des valeurs : l enquête proprement dite. Ce peut être une question ouverte demandant abruptement quel prix la personne est disposée à payer ; une question fermée demandera à la personne de se prononcer sur un prix ou une fourchette de prix. 4. Le calcul du CAP (ou du CAR) : calcul de la moyenne des réponses avec un problème particulier = les valeurs nulles (refus de payer ou refus de répondre?) 5. La recherche des variables explicatives : lien entre les réponses et les caractéristiques des enquêtés (revenu, éducation, sexe..) 6. L agrégation des résultats : multiplication du CAP moyen par la population totale. 7. Evaluation de l étude cherchant en particulier à mettre en évidence les biais possibles : - comportement stratégique des répondants / problème des passagers clandestins qui sousestime leur CAP - biais hypothétique : pb de la différence entre une situation fictive et le choix effectivement fait lorsque la situation se présente - biais lié à la conception (formulation des questions) et à l administration du questionnaire Ł - Avantage d une méthode pouvant être appliquée à une très large variété de sujets, mais qui doit être menée avec beaucoup de précautions autant dans la façon de mener l enquête que de traiter les données obtenues + coût de l enquête. - Problème d une méthode qui, en s adressant aux victimes, suppose implicitement qu elles n ont pas le choix et que la décision de polluer ou de modifier l environnement est prise de façon unilatérale par le pollueur sans tenir compte des dommages Précision : contrairement à ce que l on pourrait croire CAP et CAR ne sont pas symétriques Ł le CAP est toujours inférieur au CAR (ce qui peut être expliqué par le fait que les personnes valoriseraient davantage toute perte de bien-être que les gains équivalents, ainsi que toute réduction des pertes par rapport aux réductions de gains envisageables) 16

17 - Approche théorique 7 - En matière de biens environnementaux n ayant pas de prix, la variation du bien-être des agents est causée par une variation des quantités de biens = la consommation des biens est «contrainte par les quantités». La variation du bien-être est évaluée comme l ajustement de revenu monétaire nécessaire pour maintenir un niveau d utilité constant avant comme après le changement de quantité de bienł problème du choix du niveau d utilité de référence, soit le niveau initial, soit le niveau final. Deux approches de la variation du bien-être sont possibles : - la variation (de bien-être) équivalente : ajustement de revenu monétaire pour amener un individu au niveau final d utilité, malgré l absence de changement de quantité de bien. - la variation (de bien-être) compensatoire : ajustement de revenu nécessaire pour qu un individu conserve son niveau initial d utilité malgré le changement de quantité de bien. La variation du bien-être d un individu pouvant être positive (gains) ou négative (perte), il y a 4 scénarios possibles, pris 2 à 2 : (1) pour un gain en bien-être (le changement de quantité du bien accroît l utilité) Ł amélioration de l environnement : - (1.1.) la variation compensatoire du revenu correspond au montant de revenu monétaire qu un individu consent à payer pour s assurer que le changement de quantité interviendra (amélioration de l environnement), le ramenant à son niveau initial d utilité - (1.2.) la variation équivalente du revenu correspond au montant de revenu monétaire que l individu consent à recevoir pour atteindre le niveau final d utilité, sans changement de quantité (même sans amélioration de l environnement) (2) pour une perte en bien-être (le changement de quantité diminue l utilité) Ł détérioration de l environnement): - (2.1.) la variation équivalente du revenu correspond au montant de revenu monétaire qu un individu consent à payer pour éviter le changement de quantité (la détérioration de l environnement), mais ceci entraîne une diminution d utilité - (2.2.) la variation compensatoire du revenu correspond au montant de revenu monétaire qu un individu consent à recevoir en compensation d un changement de quantité (détérioration de l environnement), mais qui lui permet de revenir à son niveau initial d utilité. 7 Faucheux, Noël, p224 17

18 Consentement à payer Consentement à recevoir Changement proposé Objectif Mesure Amélioration de l environnement Amélioration, mais niveau initial d utilité Atteindre le niveau final d utilité, même sans amélioration Variation compensatoire Variation équivalente CAP CAR Détérioration de l environnement Eviter la détérioration, mais avec diminution d utilité Détérioration, mais niveau initial d utilité Variation équivalente Variation compensatoire CAP CAR - Illustration 8 - Soit les courbes d indifférence d un individu pour deux niveaux d utilité (U0 initial < U1 final) entre le bien d environnement E (qualité d environnement), en abscisse, et tous les autres biens regroupés en un bien composite X, en ordonnée. Le bien E n ayant pas de prix, la droite de budget apparaît comme un droite horizontale Z. Pour une qualité d environnement initialement donnée, E0, (contrainte par les quantités) l équilibre initial est en A. On suppose qu un gain en bien-être est lié à une amélioration de la qualité de l environnement, de E0 à E1 ; ce qui équivaut à un mouvement le long de la droite de budget de A sur U0 (niveau initial d utilité) vers B sur U1 (niveau final d utilité). Cette variation (gain) en bien-être de la personne peut être mesurée : - soit par la variation de revenu équivalente = l augmentation de revenu qui serait nécessaire pour atteindre le niveau final de bien-être (sur U1) sans amélioration de la qualité de l environnement (et donc avec un accroissement de la consommation de X, jusqu en D) Ł AD = CAR de l individu si l amélioration de l environnement ne se produit pas - soit par la variation de revenu compensatoire = l abandon de revenu nécessaire pour conserver le niveau de bien-être initial (sur U0), malgré la variation de qualité de l environnement (et donc en consommant moins de X, jusqu en C)ŁBC = CAP de l individu pour obtenir cette amélioration de l environnement sans perdre en bien-être. 8 Beaumais, Chiroleu-Assouline, p 52 18

19 X U1 D CAR A B Z CAP C U0 E0 E1 E La même analyse en symétrie pourrait être menée à partir de B sur U1 pour une détérioration de l environnement vers A sur U0 ; dans ce cas BC est le CAP pour que la détérioration de l environnement ne se produise pas, mais ceci amène le passage de U1 (B) à U0 (C) : l agent préfère payer (donc abandon de revenu) pour que la détérioration ne se produise pas AD est le CAR si la détérioration de l environnement se produit, mais qui permet à l individu de rester au niveau initial d utilité (U1) en D : l agent reçoit une compensation (augmentation du revenu) qui permet de maintenir un niveau d urilité, malgré la détérioration de l environnement. (3) La méthode des «relations dose-réponse» Il est parfois difficile pour la population d avoir conscience de l impact sanitaire des pollutions (l exposition aux métaux lourds) ou des services procurés par les écosystèmes (la disparition d espèces nous prive pour la recherche biomédicale et le développement de nouveaux médicaments)ł dans ce cas il est vain de chercher à évaluer un consentement à payer ou à recevoir Ł il s agit alors d essayer d établir une relation entre un changement environnemental et ses effets (dose-effet), puis d évaluer la réponse au prix de «remplacement». Par exemple, études sur les relations pollution-santé : disposant des relations «dose-effet» et connaissant les expositions, les avantages sociaux correspondants peuvent être chiffrés en termes de nombre d années de vie gagnées, ou de morbidité, que l on peut valoriser ensuite en termes monétaires, par référence aux efforts que la collectivité est prête à consentir en général pour améliorer l espérance et la qualité de vie des populations. L étude «ExternE» (External Costs of Energy) réalisée par la Commission européenne a ainsi évalué la valeur des coûts externes associés aux émissions de différents polluants atmosphériques. 19

20 2.2. Les instruments d une politique de régulation environnementale Politique de régulation environnementale : mesures institutionnelles dont le rôle est de susciter chez les pollueurs un comportement moins polluant ou de définir les conditions d accès à une ressource naturelle. [Remarque : dans la mesure où, théoriquement, cette politique vise à internaliser des externalités liées aux interactions hors marché entre des agents, une solution serait de supprimer la source de l externalité = la relationł - par séparation : fumeurs/non fumeurs ; zonage en matière d aménagement du territoire - par fusion : l usine chimique rachète le verger voisin ; devenue productrice des deux produits elle doit allouer efficacement ses ressources. Une autre solution étant finalement de ne rien faire ] Traditionnellement on oppose les instruments non économiques et les instruments économiques. Mais les difficultés rencontrées par ces politiques «traditionnelles» ont amené récemment à une évolution de la régulation environnementaleł «nouveaux» instruments. Dans cette section, la présentation des instruments est illustrée d exemples, principalement français, mais les questions relatives à l environnement et aux ressources naturelles qui se posent en France dans un contexte national se posent largement dans un contexte d interdépendance européenne et mondiale Les instruments traditionnels - Instruments non économiques = juridiques ou administratifs (non économiques par nature, mais qui ont des incidences économiques, sur le niveau des coûts de production, l activité des firmes, l emploi, les prix.). - Instruments économiques = fondés sur des incitations économiques = qui portent directement sur l activité économique qu ils tentent d orienter dans un sens favorable à l environnement. Cette distinction, pratique pour l exposé, n implique pas qu un instrument d une catégorie soit utilisé à l exclusion d un instrument d une autre catégorie ; dans la réalité plutôt combinaison des deux types d instruments. La difficulté de l évaluation monétaire amène certains économistes à considérer que le niveau de dépollution à atteindre est une donnée exogèneł la seule question est celle du choix de l instrument qui permet d atteindre l objectif au meilleur coût. a. Les instruments non économiques Définition : ce sont des mesures institutionnelles qui visent à contraindre le comportement des agents économiques sous peine de sanctions administratives ou pénales; ils reposent sur le contrôle direct du régulateur. Ils peuvent prendre plusieurs formes (pas faciles à distinguer et souvent complémentaires) : - d un coté, un ensemble d obligations, d autorisations ou d interdictions visant à protéger l environnement - de l autre, la définition de normes. 20

21 Ces dispositions s inscrivent en général dans un cadre législatif qui, dans le cas français, se fait de plus en plus au niveau européen ; il s agit d une application au niveau français de directives européennes. Disposant de peu de moyens la politique environnementale de l UE agit surtout par voie réglementaire, par la création de normes, ce qui permet un rapprochement des législations nationales dans un souci de prévention, de «précaution». a1.obligations, autorisations, interdictions Obligations - Ce peut être l obligation de respecter une valeur limite d émission d un polluant (soit par quantité produite, soit sous forme de quotas absolus) ; ce qui suppose que l administration en charge de l environnement soit en mesure de connaître parfaitement les rejets effectués pour chaque pollueur potentiel. - Ce peut être l obligation d adopter certains équipements ou certaines techniques, tant pour la production des biens que pour la dépollution. Depuis la directive de 1991, les communes de plus de 2000 habitants devaient se doter de stations d épuration d ici 2005 maximum. - Ce peut être l obligation de recyclage imposée aux constructeurs et aux importateurs informatiques : directive européenne sur les déchets d équipements électriques et électroniques entrée en vigueur à partir d août 2005 (voir p. suiv.) 21

22 Deux directives DEEE complémentaires Ce sont en fait deux directives distinctes qui ont été adoptées fin 2002, puis diffusées au journal officiel des Communautés européennes début La première concerne directement les déchets DEEE et applique le principe du "pollueurpayeur" aux fabricants, responsables du cycle de vie des produits et du financement de leur collecte. Un quota de 4 kg de matériel par an et par habitant a d'ailleurs été fixé. La deuxième directive concerne, elle, l'élimination de certains matériaux dangereux (cadmium, mercure, chrome, plomb, brome...). Les Etats Membres européens ont eu quelques années (jusqu'en 2006) pour transposer ces directives dans leur droit national. "Ce qui va changer avec ces directives, une fois appliquées au plan national, c'est la prise en charge par les constructeurs du coût de la filière de retraitement et, pour les distributeurs, la reprise de ce qu'ils mettent sur le marché selon le principe du 'un pour un' Les écrans, ordinateurs, imprimantes, fax, copieurs, centraux téléphoniques vont être soumis, dès 2006, à des conditions très strictes de collecte et de valorisation. Les composants dangereux compris dans ces équipements devront par ailleurs en être progressivement interdits. Une batterie de mesures qui impacte directement les constructeurs, importateurs, distributeurs (sous marque propre) et... acheteurs de ce type de matériels. Selon une loi française datant de juillet 1992, mais entrée en vigueur seulement en mi-2002, les détenteurs de ce type d'équipements ont interdiction de les mettre en décharge, seuls les déchets dits "ultimes" pouvant faire l'objet d'un enfouissement (un déchet ultime ne peut plus être valorisé). Ils doivent donc s'adresser à des entreprises spécialisées qui se chargeront de leur enlèvement et de leur recyclage. Cette responsabilité a basculé sur les producteurs dès août Ł problème du financement? 22