concernant l'etablissement Public Départemental du Port Rhénan de Mulhouse-Ottmarsheim

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1 Chambre Régionale des Comptes d'alsace 14, rue du Faubourg de Pierre STRASBOURG Tél. : Fax : OBSERVATIONS DEFINITIVES concernant l'etablissement Public Départemental du Port Rhénan de Mulhouse-Ottmarsheim - Exercices 1986 et suivants - I. - SITUATION FINANCIERE ET RECOUVREMENT DES DROITS Situation financière de l'établissement public départemental A la fin de la période vérifiée, soit le 31 décembre 1996, l'examen de la structure financière de l'epd ainsi que son exploitation consolidée révélait une situation des plus saines : * un chiffre d'affaires qui, de 18,3 MF en 1992 est passé à 26,4 MF, soit une progression de 44,26 %, * une exploitation toujours bénéficiaire, permettant d'autofinancer dans les meilleures conditions les dépenses d'équipement, * un effort d'équipement conséquent (38 MF) entrepris sans recourir à l'emprunt, avec le bénéfice de subventions à hauteur de 10 MF, * un bilan global arrêté sur un montant de 82,6 MF, * des ratios de trésorerie (2,18), de solvabilité (4,22), d'autonomie financière (3,22) et d'endettement (0,09) très satisfaisants. * Le renversement de la situation constaté en 1997 ne saurait inquiéter en ceci qu'il relève de circonstances exceptionnelles tenant au désengagement des collectivités locales associées à un projet de mise aux normes d'infrastructures. Ce retrait, motivé par l'abandon du projet de liaison fluviale Rhin-Rhône, a été par la suite compensé, rétablissant ainsi les grands équilibres antérieurs.

2 Recouvrement des droits de port Le recouvrement des droits de port est assuré par l'administration des Douanes. Au titre des frais de perception sur les recouvrements effectués, celle-ci reçoit une commission de 1,5 %. Ce taux est conforme aux dispositions de l'article 1er de l'arrêté du ministre de l'économie et des finances daté du 23 septembre Chaque mois, le receveur régional des Douanes adresse à l'epd un certificat de recettes au vu duquel un titre de recettes est établi pour le montant brut des sommes recouvrées. Dans le même temps, un mandat est libellé au nom des services des Douanes pour prendre en compte leur commission. Au cours de l'instruction il avait été précisé que des contrôles étaient effectués "au vu du certificat de recettes qui correspond à la période de recouvrement du mois m, la ventilation étant obtenue par rapprochement aux relevés mis en liquidation pour le mois m - 2", tout en reconnaissant qu'"en l'absence d'état de reconstitution des paiements constatés par l'administration des Douanes le port ne dispose d'aucun moyen pour vérifier l'exactitude des montants recouvrés". La Chambre constate que dans ces conditions l'ordonnateur n'est pas en mesure de procéder, même a posteriori, à la liquidation des recettes imposées par les dispositions de l'article 23 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Elle a pris note de la réponse que vous avez apportée sur ce point dans votre lettre du 22 avril 1999 précitée et du fait que vous entendiez saisir, en association avec votre agent comptable, M. le Directeur Régional des Douanes en vue de l'obtention du suivi demandé. Elle demeure désireuse de connaître la suite qui sera réservée à ses observations sur la nécessité d'instauration d'une procédure permettant au Port de Mulhouse-Ottmarsheim d'accéder à une connaissance précise de la liquidation de recettes qui lui sont aujourd'hui versées sans explication suffisante. II. - FONCTIONNEMENT DE L'EPD Encadrement et gestion de l'établissement La particularité essentielle de l'etablissement Public est qu'il fonctionne dans les faits au sein d'une structure disposant de l'enseigne commerciale "Ports Rhénan Alsace Sud" (PRAS) qui intègre huit sites d'exploitation donnant lieu à comptabilité distincte dont trois sont gérés par l'epd et 5 gérés directement par la Chambre de commerce du Sud Alsace/ Mulhouse. Les trois lieux d'exploitation fonctionnant sous la responsabilité juridique et comptable de l'epd sont

3 * le Port d'ottmarsheim, * le Port d'ile Napoléon et * la Zone Industrielle Mulhouse-Rhin. * 5 autres lieux d'exploitation fonctionnent sous le couvert de la CCISAM. Ce sont * le Port d'huningue, * l'entrepôt d'ottmarsheim, * l'entrepôt d'ile Napoléon, * l'entrepôt de l'autoport Sud Alsace et * l'entrepôt sous douane de l'euroairport. * Selon la direction des PRAS, cette organisation a été privilégiée dans un souci d'unité de l'ensemble : tarif uniforme - direction unique - saine concurrence entre les différentes installations portuaires régionales - rationalisation des frais de fonctionnement et des frais de structure. Elle ne va pas toutefois sans conséquences quant à la réalité de l'existence de l'etablissement Public et de son utilité pratique. Relations avec la CCISAM * MISE A DISPOSITION DE PERSONNEL * Selon la jurisprudence relative aux établissements publics à caractère industriel et commercial, le directeur et le comptable de ces organismes ont un statut public. Dans le cas de l'epd, seul le comptable est public. La délibération du conseil d'administration de l'epd en date du 26 juin 1989 décide : "le recrutement du personnel de direction, d'encadrement et de la catégorie des ETAM affecté à la conduite et à l'administration des activités de l'etablissement Public, est assuré par la Chambre de Commerce et d'industrie de Mulhouse. * Ce personnel émarge dans un premier temps au budget général de la CCI de Mulhouse ; les charges engagées par cette dernière au titre des traitements et des couvertures ou avantages

4 sociaux font l'objet annuellement d'une demande de remboursement auprès de l'etablissement Public" ; * Cette organisation, si elle se révèle efficace et économique pour l'epd n'en soulève pas moins des problèmes de fond. En effet, le conseil d'administration de l'etablissement Public Port Rhénan de Mulhouse-Ottmarsheim comprend deux représentants de la CCI de Mulhouse, conformément aux dispositions de l'article 3 du décret constitutif de l'établissement public, publié au JO le 19 mars Or, l'article 5 du même décret dispose : "Les membres du conseil d'administration ne peuvent prendre ou conserver aucun intérêt, occuper aucune fonction dans les entreprises traitant avec l'établissement pour des marchés de travaux ou des marchés de fournitures ou assurer des prestations pour ces entreprises". L'objectif recherché par l'article 5 du décret est d'éviter que les administrateurs puissent être placés dans des situations de conflit d'intérêt. Même si les CCI, qui sont des établissements publics administratifs, ne peuvent être assimilées à des entreprises, il convient de s'interroger sur la double qualité de la CCI de Mulhouse qui se trouve à la fois être un prestataire de service important pour l'établissement public départemental, notamment par son rôle dans la gestion du personnel et par son rôle de bailleur des locaux et être un membre de son conseil d'administration. En ce qui concerne le personnel d'exécution, une note de présentation de l'epd décrit ainsi le dispositif adopté : Aux 27 salariés (ETAM et encadrement) détachés par la CCISAM s'ajoutent 41 salariés relevant d'une convention collective de droit privé et affectés aux opérations de manutention, de transbordement et de conduite des engins. Ces salariés sont employés par les 3 établissements portuaires et sont constitués en Unité Economique et Sociale (UES). Ce mode d'organisation génère nécessairement des échanges de personnel et l'introduction de critères de répartition des charges communes à la structure. Si l'on remarque que deux seulement des trois établissements portuaires relèvent de l'epd et un directement de la CCISAM, nonobstant les avantages évidents du système, notamment en ce qui concerne la souplesse, la question se pose de savoir si ce dispositif ne constitue pas un prêt de main d'oeuvre illicite (ou marchandage) défini et réprimé par les articles L et L du Code du Travail. Au surplus, les salaires du personnel d'exécution sont versés par le biais d'une régie de l'epd qui rembourse mensuellement l'avance faite par la CCISAM pour le paiement de tous les salaires des PRAS, y compris ceux de l'epd.

5 * FOURNITURE DE LOCAUX ET AUTRES SERVICES * Depuis la création de l'epd en mars 1960, la CCI de Mulhouse en accueille le siège social et la direction en son hôtel consulaire sis 8, rue du 17 novembre à Mulhouse. Jusqu'en 1994, la Direction des Ports Rhénans Alsace Sud et ses services centraux ont continué de bénéficier de la gratuité de séjour en l'hôtel consulaire de Mulhouse, gratuité qui représentait un effort financier important pour la CCI et qui prouvait bien, si cela était nécessaire, l'étroite imbrication entre CCI et EPD. Un bail professionnel conclu pour une durée de 6 ans et prenant effet le 1er janvier a été signé le 1er mars Il prévoit le règlement d'un loyer annuel de F (HT) payable par fraction semestrielle à terme échu. Comme toutes les charges de l'epd, celles-ci sont définies par application de clefs de répartition : * 70 % pour l'epd Port Rhénan de Mulhouse Ottmarsheim : * 55 % Port d'ottmarsheim, * 15 % Port d'ile Napoléon. * 30 % pour la CCI Sud Alsace Mulhouse * 15 % Port de Huningue, * 5 % Entrepôt d'ottmarsheim, * 5 % Entrepôt d'ile Napoléon, * 2,5 % Autoport Alsace, * 2,5 % Entrepôt de l'aéroport. * Il est à noter que le loyer mis à la charge de l'epd est largement inférieur au prix du marché. En matière de services, l'un des plus couramment rendus par la CCI consiste en la fourniture d'avances de trésorerie * pour payer les salaires des dockers (6 millions de francs en 1996),

6 * pour réaliser des acquisitions foncières, par exemple un terrain de F en 1995 : * "CCISAM, compte tenu des délais de règlement de la comptabilité publique à laquelle est soumis EPD, a accepté d'avancer à EPD la somme de F au titre du paiement de M. et Mme Gérard ESSLINGER du produit de leur vente. CCISAM, dans le cadre de sa mission d'animation de EPD, renonce à appliquer des intérêts sur son avance". Cette façon d'opérer mise en place pour accélérer les paiements a été utilisée à d'autres reprises dans le cadre de mutations foncières conduites avec des propriétaires privés". La Chambre relève toutefois qu'elle limite le rôle du comptable public à celui de caissier qui n'a plus qu'à régler, à un tiers qui n'est pas le véritable créancier, une dépense déjà effectuée et sur laquelle il n'a plus de pouvoir de contrôle. Quant à la chambre de commerce, elle fournit le personnel, y compris de direction, les locaux, divers services, les coûts étant répercutés à l'epd par le biais de clefs de répartition, tout en gérant elle-même directement un port et quatre entrepôts. Rôles du Service de la Navigation ou de l'etablissement Public Voies Navigables de France L'indépendance déjà limitée de l'epd en raison du rôle susévoqué de la CCI se trouve encore restreinte par les multiples rôles de l'etablissement Public Voies Navigables de France qui a succédé au Service de la Navigation. Celui-ci apparaît tout d'abord comme membre du conseil d'administration. Il y siège, en effet, une première fois en tant que membre nommé par le ministre des transports et une deuxième fois en tant que directeur du Port autonome de Strasbourg puisque cette direction lui est dévolue. Cette qualité de membre du conseil d'administration pose la question, comme pour la CCISAM, de son rôle de fournisseur de l'établissement public départemental. Il apparaît ensuite comme premier employeur du directeur adjoint de l'epd qui n'est autre que l'ingénieur d'arrondissement du Service de la Navigation. Le salaire versé par l'epd à cet ingénieur rémunère en fait un concours permanent apporté à l'établissement par divers ingénieurs subdivisionnaires ou autres et qui, dans les faits, est réparti selon les tâches respectivement accomplies. Voies Navigables de France apparaît également comme prestataire de services, notamment pour des missions de maîtrise d'oeuvre.

7 Il est de plus le service d'instruction auquel a recours le Préfet dans le cadre de la tutelle qu'il exerce sur l'établissement public. Il est encore, en tant que directeur du Port Autonome de Strasbourg, représentant du concurrent le plus direct sur le plan commercial de l'epd. Il est enfin, aux termes du décret du 19 janvier 1999, susvisé autorité concédante en matière d'outillage public des ports fluviaux. Tout en notant qu'il s'agit de missions distinctes effectuées par des personnes physiques différentes relevant de localisations géographiques diverses, il convient toutefois de noter l'importance des rôles dévolus à l'établissement public Voies Navigables de France qui, joints à celui de la CCISAM, contribue à ôter tout rôle propre à l'etablissement Public départemental. III. - AVENIR DE L'EPD Le rôle tenu dans le fonctionnement de l'epd du Port Rhénan de Mulhouse-Ottmarsheim par la CCI de MULHOUSE d'une part et par Voies Navigables de France d'autre part, tel qu'il est décrit ci-dessus, conduit à constater que l'établissement public départemental n'a pas de réalité propre. La question paraît donc devoir être posée des raisons qui justifient le maintien d'une concession d'outillage public à cet établissement public en parallèle à la même concession accordée à un autre organisme, en l'occurrence la chambre de commerce et d'industrie, qui de fait est le gestionnaire unique de l'ensemble portuaire appelé "Ports Rhénans Alsace Sud". Cette question conduit évidemment à une deuxième, celle de l'intérêt de maintenir l'existence de l'epd lui-même. Cette deuxième question mérite d'autant plus d'être posée que les statuts issus du décret de création du 11 mars 1960 paraissent inadaptés au contexte législatif et réglementaire nouveau né des lois de décentralisation de 1982 et 1983, notamment en raison de la présence au conseil d'administration de représentants d'organismes d'etat et de membres nommés par le ministre des transports, et d'une tutelle de l'etat exercée par le préfet (art. 11 du décret précité). Le maintien d'un établissement public, qui pourrait prendre la forme d'un syndicat mixte associant le département, les communes intéressées et la CCI, ne paraîtrait justifié que dans la mesure où il aurait un autre objet que la gestion des installations portuaires concédée au nom de l'etat pas Voies Navigables de France. En effet, cette concession peut être entièrement confiée à la CCI ou à tout autre organisme qualifié, dans les conditions fixées par les dispositions relatives à la dévolution des délégations de service public contenues dans la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Cependant, le maintien d'une instance de coopération impliquant le département et les communes

8 sièges des installations portuaires n'aurait de sens que si cette structure disposait, pour exercer ses compétences, d'un minimum de moyens propres assurant la réalité de son existence et son autonomie. La Chambre a pris acte du fait que ces questions de fond devront faire l'objet d'une étude approfondie par l'epd. CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D'ALSACE Strasbourg, le 27 mai 1999 Le Président JPH/CR/N /GR RECOMMANDEE AVEC A.R Monsieur le Président de l'etablissement Public Départemental du Port Rhénan de Mulhouse- Ottmarsheim CCISAM BP MULHOUSE Cedex OBJET:Communication des observations définitives. P-J:1 Monsieur le Président Par lettre du 24 mars 1999, je vous avais fait part des observations provisoires que la chambre régionale des comptes avait formulées sur la gestion de l'etablissement Public Départemental du Port Rhénan de Mulhouse-Ottmarsheim. Vous voudrez bien trouver, ci-joint, la version définitive de ces observations arrêtées par la Chambre, dans sa séance du 12 mai 1999, après examen, conformément à l'article L du code des juridictions financières, des éléments de réponse contenus dans votre lettre du 22 avril Ces observations définitives devront être communiquées par vos soins au conseil d'administration de l'établissement public à l'occasion de la première réunion qui suivra leur réception, conformément aux dispositions de l'article L du code précité. Elles doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour et être jointes à la convocation adressée à chacun des conseillers. En application du principe du libre accès aux documents administratifs institué par la loi n

9 du 17 juillet 1978 et en application de l'article 117 du décret n du 23 août 1995, les observations définitives sont communicables aux tiers dès qu'a eu lieu la première réunion du conseil d'administration dont vous voudrez bien me communiquer la date. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée. signé : Bernard LEVALLOIS