Biocarburants : pour un développement raisonné et encadre des biocarburants

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1 Biocarburants : pour un développement raisonné et encadre des biocarburants Projet de rapport Présenté par M. Stéphane DEMILLY, député (France) Rapporteur OTTAWA (CANADA) 5 juillet

2 TABLE DES MATIÈRES I. LES BIOCARBURANTS, UN DEVELOPPEMENT ENCOURAGE... 4 A/ Les biocarburants : qu est-ce que c est?... 4 B/ La production de biocarburants se développe dans le monde et dans l espace francophone Choix politique et nouvelle culture de rente L expansion des biocarburants dans le bouquet énergétique mondial Etat des lieux dans l espace francophone C/ Pourquoi encourager la production de biocarburants? La réduction des émissions de gaz à effet de serre Une réduction de la dépendance énergétique Une production créatrice de richesse et d emplois II. UN DEVELOPPEMENT QUI DOIT ETRE ENCADRE ET REGULE POUR ETRE PLEINEMENT BENEFIQUE A/ Le développement non contrôlé des biocarburants peut avoir des effets néfastes Un exemple parmi d autres : la production d huile de palme en Ouganda Les conséquences sur l environnement et la sécurité alimentaire Les conséquences sociales et la question connexe des appropriations foncières B/ Réussir dans les énergies renouvelables par les biocarburants L expérience brésilienne L exemple de la culture du jatropha au Sénégal III. RECOMMANDATIONS ANNEXE : COMPARAISON DES AVANTAGES ET INCONVENIENTS DES BIOCARBURANTS DES DIFFERENTES GENERATIONS

3 Monsieur le Président, mes chers collègues, Je vous présente ici le dernier état d avancement du rapport qui m a été confié sur le développement et l évaluation des biocarburants dans notre espace francophone pour la Commission de la coopération et du développement de l Assemblée parlementaire de la francophonie. Le choix de l emploi du terme «biocarburant» m a été reproché par certains membres de la commission lors de la réunion d Abidjan l année dernière. Il n y a pas ici lieu de polémiquer. Il entretient en effet une ambiguïté sémantique sur le caractère «biologique» des biocarburants, alors qu ils ne sont pas nécessairement issus d une agriculture biologique. Le suffixe «bio-» indique simplement que les carburants proviennent de la biomasse. C est d ailleurs le terme communément employé dans la législation de l Union européenne et des pays francophones. La question des biocarburants attire l attention du monde politique, du monde de la recherche et de l industrie depuis une quinzaine d années maintenant. Il y a eu une première période d engouement, qui a permis le développement très rapide de la production et de la consommation de biocarburants, dans les pays du Nord notamment. Ce développement a été largement encouragé par des mesures politiques et fiscales : exonérations fiscales pour les agriculteurs, taux obligatoires d incorporation de biocarburants dans les carburants consommés A la suite de cette première phase s est ouverte une période d interrogation dans laquelle nous nous trouvons encore. Des études sur les effets de la production à grande échelle des biocarburants sur l environnement ont mis en doute leur caractère bénéfique en termes de limitation des émissions de gaz à effet de serre. A cela s ajoutent des critiques menées par la FAO sur les conséquences de ce développement sur la sécurité alimentaire, lorsque la production de biocarburants se fait aux dépens de l agriculture vivrière. Où en est-on aujourd hui? Faut-il encourager ou stopper le développement de ces biocarburants? Quelle place accorder aux biocarburants aujourd hui et sur le long terme? Les études sur le sujet sont contradictoires, les prises de position tranchées. J ai essayé d exposer ici les arguments des uns et des autres. Il semble que les arguments qui soutenaient à l origine le développement de la production et de la consommation de biocarburants sont encore valables aujourd hui. Il va de soi que les critiques portées à ce développement, lorsqu il n a pas été maîtrisé, doivent être prises en compte. Ainsi, il semble souhaitable de relancer le développement des biocarburants dans le cadre d une réflexion sur la durabilité et les bonnes pratiques agricoles. 3 Stéphane Demilly

4 I. Les biocarburants, un développement encouragé A/ Les biocarburants : qu est-ce que c est? 1 Les biocarburants sont des carburants de substitution obtenus à partir de la biomasse (matière première d origine végétale, animale ou issue de déchets). On utilise notamment cette énergie renouvelable dans le domaine des transports, en les mélangeant avec des carburants conventionnels (essence, diesel). Sans adaptation du moteur, l incorporation des biocarburants est limitée (jusqu à 10 % aujourd hui). Dans des véhicules adaptés, les biocarburants peuvent être utilisés à de plus fortes teneurs ou purs (véhicules dits «flex-fuel» ou polycarburants). Il existe deux grandes filières de production des biocarburants : La filière biocarburant «essence», pour les véhicules essence, qui comprend l éthanol et son dérivé l ETBE (éthyl tertio butyl éther). Sa production mobilise aujourd hui deux grands types de culture : celle des plantes sucrières (cannes à sucre, betteraves) et celles des plantes amylacées (blé, maïs), la canne à sucre et le maïs contribuant à la majeure partie de la production mondiale d éthanol. Filière biocarburant essence La filière biocarburant «gazole» pour les véhicules diesel, constituée par les EMAG (esters méthyliques d acides gras) fabriqués à partir d huiles végétales (tirées par exemple du colza, du tournesol ou encore de la palme ou du soja), de graisses animales ou d huiles usagées recyclées. Filière biocarburant gazole 1 Source : Ministère français de l écologie, du développement durable et de l énergie 4

5 Ces filières de production de biocarburant sont dites «de première génération». Aujourd hui, les recherches portent de plus en plus sur le développement de filières dites de «deuxième et troisième générations». Elles se développent avec de nouveaux procédés industriels utilisant des sources de biomasse non destinées à l alimentation humaine ou animale. Les biocarburants de «deuxième génération» sont issus de la transformation de la lignocellulose contenue dans les résidus agricoles (paille) et forestiers (bois), ou dans des plantes provenant de cultures dédiées (taillis à croissance rapide). Deux voies sont développées pour transformer la lignocellulose des plantes : la voie thermochimique pour obtenir du biogazole de synthèse ; on parle aussi de filière BtL (pour Biomass to Liquid) la voie biochimique pour obtenir de l éthanol Filières biocarburants de «deuxième génération» Les biocarburants de «troisième génération» sont obtenus à partir d algues. Les biocarburants de deuxième et troisième génération, dits «avancés», présentent des bilans énergétiques encore plus favorables et pourraient en outre permettre de limiter les problématiques d usage des sols et de concurrence avec les débouchés alimentaires. Cependant, à ce jour, ce sont surtout les biocarburants de première génération qui sont produits à une échelle industrielle. Les autres procédés, plus récents, manquent encore d infrastructures. Vous trouverez en annexe un tableau comparatif des avantages et inconvénients de chaque génération de biocarburants. 5

6 B/ La production de biocarburants se développe dans le monde et notamment dans l espace francophone 1. Choix politique et nouvelle culture de rente La progression de la production de biocarburants s explique notamment par la mise en œuvre de politiques publiques qui y sont favorables. Elle se poursuit par l attrait que représente ce «nouvel or vert» pour les investisseurs. a) Le choix de politiques en faveur des biocarburants Au Sud comme au Nord, l expansion des cultures énergétiques résulte d abord de l adoption récente de politiques publiques visant le développement de la production et de la consommation de biocarburants. On compte en effet deux événements majeurs qui ont concrétisé ce choix aux Etats-Unis et dans l Union européenne : La promulgation en décembre 2007 aux Etats-Unis de la loi relative à l indépendance et à la sécurité énergétique ; L accord politique entre le Parlement européen et le Conseil de l Union européenne sur le paquet «énergie-climat» et notamment l adoption de la directive relative à la promotion des sources d énergie renouvelable (voir encadré page 11). Ces politiques sont guidées par des préoccupations d ordres énergétique, économique et environnemental. Il s agit de réduire la dépendance des économies nationales vis-à-vis du pétrole, dont le prix sur les marchés internationaux connaît des hausses imprévisibles, source d une grande vulnérabilité macroéconomique, tout en offrant des opportunités de croissance et de création d emplois dans les secteurs agricole et industriel. Les politiques nationales jouent à la fois sur la stimulation de la consommation (créer une demande interne) et de la production de biocarburants (créer une offre interne). La puissance publique est donc intervenue dans certains pays pour : Fixer des normes. La promotion de la consommation passe par la fixation d objectifs d utilisation contraignants sous la forme de pourcentages de mélange de biocarburants aux carburants classiques (taux d incorporation). Compenser un coût de production supérieur à celui de l essence ou du diesel dans la phase industrielle initiale. Les mesures adoptées sont diverses : allègement fiscal ou subventionnement de la production de la biomasse et des unités de transformation, facilitations administratives et fiscales en faveur des investissements extérieurs, facilitation de l acquisition de terres. 6

7 Investir dans la recherche et les infrastructures : investissement dans les infrastructures de stockage et de transport, implication majeure des entreprises publiques pétrolières, bancaires ou agricoles, financement de la recherche (en vue d améliorer le rendement des variétés, les technologies de transformation, l adaptation des moteurs des véhicules). Dans d autres pays, le cadre réglementaire fait parfois défaut. C est ce qui a été souligné lors de la conférence internationale «Biocarburants en Afrique» qui se tient tous les deux ans depuis 2007 à Ouagadougou, au Burkina Faso. L objectif de ces conférences est de «fournir aux gouvernements et aux décideurs des pays de la sous-région une évaluation objective du potentiel des biocarburants en Afrique de l Ouest» 2. Lors de la dernière édition, en novembre 2013, les participants auraient souligné les nombreuses contraintes qui, selon eux, constituent des obstacles au développement des biocarburants. En l occurrence, ils ont noté le manque de cadre législatif, incitatif, fiscal et de régulation des produits en Afrique, l absence de financement ou de subvention, l absence de cadre de représentation des acteurs, le manque d efforts nationaux pour mobiliser les fonds. 2 Brochure de présentation de la 4 ème Conférence biocarburants / bioénergies «Quel bilan et quelles voies d avenir pour les biocarburants et les bioénergies en Afrique?» - du 21 au 23 novembre 2013 à Ouagadougou 7

8 La politique de l Union européenne Considérant que la diffusion des biocarburants doit contribuer à réduire la dépendance énergétique de l Union européenne, à améliorer l environnement et également à diversifier les productions et les métiers du secteur agricole, l Union européenne a adopté en 2003 la directive 2003/30/CE visant à promouvoir les biocarburants dans les transports. Elle fixe pour les Etats membres un objectif d incorporation de 5,75 % de biocarburants dans les carburants d origine fossile pour En 2009, deux nouvelles directives relatives à la promotion de l utilisation de l énergie produite à partie de sources renouvelables (directive 2009/28/CE et 2009/30/CE) sont adoptées dans le cadre du paquet «énergie-climat». Elles visent à augmenter la part des sources renouvelables dans le bouquet énergétique. Le changement sémantique doit être souligné : il ne s agit pas uniquement d encourager le développement des biocarburants mais de toutes les énergies renouvelables, parmi lesquelles les biocarburants continuent de tenir une grande part. L objectif fixé est qu'en 2020, 10 % des carburants pour le trafic routier devront provenir de sources renouvelables. D'après les calculs des experts de la Commission, entre 2 et 5 millions d hectares de terres agricoles seront nécessaires pour atteindre cet objectif. Selon les derniers chiffres disponibles, 45 % des carburants alternatifs utilisés dans l UE se composent de biodiesel, 15 % d éthanol et 10 % d huile végétale pure. Entre un quart et un tiers des biocarburants utilisés en Europe vient de l étranger. En 2008, 3,4 % des carburants utilisés dans l UE étaient des biocarburants. A la suite des interrogations sur les conséquences environnementales de la production de biocarburants, cette directive introduit des critères de durabilité pour les biocarburants consommés dans l Union européenne. L utilisation des biocarburants doit être évaluée en termes de cycle de vie et doit permettre une réduction d au moins 35% des émissions de gaz à effet de serre par rapport à l usage des carburants fossiles en 2010 et de 50 % à partir de La production de biocarburants consommés dans l Union européenne ne doit pas provoquer des dommages sur les terres riches en biodiversité (forêts primaires, prairies naturelles ) ni être issue de matières premières provenant de terres présentant un important stock de carbone (zones humides ). Ces critères s appliquent également aux biocarburants en provenance de pays tiers. 8

9 b) La recherche par les investisseurs internationaux d une nouvelle culture de rente Si l État a joué un rôle de premier plan dans l essor des filières et l émergence d un marché des biocarburants, en particulier dans les pays où il conserve une forte capacité d action, la croissance accélérée du secteur est indissociable de la ruée des investisseurs internationaux vers ce nouvel «or vert». Sans surprise, les acteurs les mieux placés sont les multinationales qui contrôlent déjà de larges pans de la production des matières premières agricoles, de leur transformation industrielle, de leur transport et de leur distribution. Nous reviendrons sur les conséquences de ces transactions foncières dans la suite du rapport. Des fonds publics et privés de plusieurs nationalités se mettent en place pour financer ces investissements. Par exemple, le gouvernement chinois finance à hauteur de cinq milliards de dollars un fonds de développement Chine-Afrique pour inciter les entreprises chinoises à investir dans l agriculture africaine au cours des cinquante prochaines années. 3 Autre exemple : le fonds africain des biocarburants et des énergies renouvelables (Faber), dont la création a été soutenue par la CNUCED et qui est logé à la Banque d investissement et de développement de la CEDEAO. Ce fonds s élève à deux cent millions d euros et vise à augmenter le nombre de projets africains bénéficiant du mécanisme de développement propre (MDP). 2. L expansion des biocarburants dans le bouquet énergétique mondial 4 La production mondiale de biocarburant a connu ces dernières années une très forte progression, aussi bien des volumes produits, que des surfaces qui y sont consacrées. Le volume de production a été multiplié par 5,5 entre 2000 et 2009 pour atteindre 55 millions de tonnes d équivalent pétrole (Mtep) en Parmi ces biocarburants, on compte 73 % d éthanol, utilisables dans les moteurs essence, et 27 % de biodiesel pour les motorisations diesel. Les superficies consacrées à la production de matières premières agricoles pour cet usage énergétique ont connu une croissance parallèle, passant de 13,8 millions d hectares en 2004, 3 Marie-Hélène DABAT, chercheur au Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), «Les nouveaux investissements dans les biocarburants» - Afrique contemporaine 2011/1 (n 237) 4 Institut Français du Pétrole-Energies nouvelles (IFPEN), «Le point sur les biocarburants : progression des marchés nationaux et internationaux» - Panorama

10 à 26,6 millions en 2007 et 37,5 millions en 2008, soit 2,3 % des terres cultivables dans le monde (PNUE, 2009), soit l équivalent de deux fois la surface cultivable de la France. Selon les sols et les climats, le choix des matières premières végétales pour la production des biocarburants diffère selon les pays. Le Brésil a fortement développé sa filière éthanol sur la base de la canne à sucre, l Argentine s est spécialisée dans le biodiesel de soja. Les États-Unis, premier producteur et consommateur de biocarburants dans le monde, produisent quant à eux leur éthanol quasi exclusivement via l amidon de maïs. Selon la matière première utilisée, les surfaces agricoles nécessaires à la production d une même quantité de biocarburants varient considérablement. Ainsi, les rendements à l hectare sont très variables : quand le Brésil atteint 4,34 tonnes d éthanol par hectare (à partir de canne à sucre) et la Malaisie 4,17 tonnes de biodiesels par hectare (à partir d huile de palme), le colza ne génère qu un rendement de 0,79-1,27 tonne de biodiesel par hectare. Sur les marchés internationaux, on estime qu en 2010 les échanges de biocarburants se sont élevés à respectivement 2,2 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep) d éthanol et 2,3 Mtep de biodiesel à travers le monde. Les pays exportateurs sont généralement des pays disposant de ressources en matières premières abondantes, comme le Brésil ou l Indonésie ou disposant de structures fiscales favorisant l export des produits (Etats-Unis). L approvisionnement des pays du Nord, qui consomment depuis plusieurs années davantage de biocarburants qu ils n en produisent, est un grand vecteur de l expansion des cultures énergétiques au Sud. L Union européenne, par exemple, a importé environ 22 % des 10 Mtep qu elle a consommées en 2008, année où elle a utilisé 3,3 % de biocarburants dans son carburant de transport. Pour l avenir, si l on en croit les programmes officiels, la production de biocarburants et l expansion concomitante des cultures énergétiques devraient encore s accélérer dans les années à venir. Par exemple : Les autorités brésiliennes ont prévu de doubler les surfaces de canne à sucre entre 2009 et 2017 (de 7 à 14 millions d hectares d après le zonage agroécologique de la canne à sucre adopté en 2009 par le gouvernement brésilien). En Asie, le gouvernement indien a projeté de consacrer 13,4 millions d hectares à la culture de jatropha pour le biodiesel, contre hectares en Cette même année a été approuvé un objectif national ambitieux d incorporation de 20 % de biodiesel et d éthanol dans les carburants à l horizon La Thaïlande affiche un même objectif de consommation (20%) à l horizon En Afrique, la production d éthanol, démarrée en 2007, progresse doucement, essentiellement au Malawi, au Swaziland et en Afrique du Sud. D autres pays comme la 10

11 Tanzanie, le Mozambique et le Kenya disposent de programmes ambitieux de développement des filières. Des dizaines d autres pays du sud leur ont emboîté le pas, affectant officiellement des millions d hectares aux cultures énergétiques et se donnant des objectifs extrêmement ambitieux en matière de production et de consommation. Si les chiffres avancés de part et d autre doivent être pris au conditionnel la crise internationale du crédit, la volatilité des marchés agricoles et les réalités agronomiques ayant remis bien des investissements en question on observe indéniablement une tendance à l augmentation de la production. Du côté de la consommation, le scénario «nouvelles politiques» de l Agence Internationale de l Energie (AIE) scénario le plus optimiste s agissant des efforts en termes de développement des technologies bas carbone estime que cette consommation pourrait atteindre 4,4 millions de barils/jour à l horizon Les biocarburants représenteraient alors 8 % de la consommation totale d énergie dans les transports terrestres, contre 3 % en Une telle augmentation nécessiterait d investir 335 milliards de dollars d ici 2035 dans la capacité de production. Selon les prévisions, le développement des biocarburants de première génération devrait se poursuivre jusqu en 2020 environ, en attendant l émergence des technologies de deuxième génération (biocarburants utilisant des ressources non alimentaires). 3. Etat des lieux dans l espace francophone Ces données proviennent de diverses sources, dont les réponses des sections au questionnaire envoyé en début d année Je tiens à remercier les sections de leurs contributions. Un tableau détaillant ces éléments est placé en annexe du présent rapport. Sections ayant répondu au questionnaire sur les biocarburants : Andorre ; Belgique ; Burkina Faso ; Cambodge ; Canada ; France ; Grèce ; Hongrie ; Québec ; Niger ; Roumanie ; Sénégal a) Pays producteurs / pays non producteurs Toutes les sections ayant répondu au questionnaire produisent des biocarburants, sauf l Andorre et le Niger. Leurs productions ont débuté à des dates similaires, soit il y a environ une dizaine d années. Seules les productions du Canada et du Québec sont plus anciennes, puisque celles-ci ont débuté à la fin des années

12 b) Evaluation de la production Types de biocarburants produits Parmi les sections membres, les États membres de l Union européenne, le Canada dont le Québec, produisent essentiellement des biocarburants de 1 ère génération. Ils se sont lancés plus récemment dans la production et le développement des biocarburants de seconde génération. Les deux pays d Afrique ayant répondu au questionnaire (le Burkina Faso et le Sénégal) produisent des biocarburants de seconde génération. Quant au Cambodge, il s est lancé dans la production des biocarburants de première et seconde génération. Caractéristiques des producteurs Dans la majorité des pays ayant répondu au questionnaire, les biocarburants sont produits tant par des entreprises nationales qu étrangères. On peut toutefois souligner que parmi les États membres de l Union européenne, les entreprises nationales ont un plus grand volume de production que les entreprises internationales. En Grèce, le plus grand pourcentage de biodiesel est issu des unités grecques de production. Au Canada, les entreprises produisant des biocarburants sont également principalement nationales. Au contraire, au Sénégal, les entreprises étrangères sont plus nombreuses que les entreprises nationales ; il existe ainsi une entreprise nationale (la Compagnie Sucrière Sénégalaise) et trois entreprises étrangères (la Sen-Ethanol, Eco-new Oil, Neo Sénégal). c) L utilisation faite des biocarburants Secteur des transports Les pays membres de l Union européenne (Belgique, Grèce, Hongrie et Roumanie) ainsi que le Canada, utilisent le biocarburant dans le secteur des transports. Concernant les pays membres de l Union européenne, cette utilisation est imposée par la directive européenne 2009/28/CE qui dispose que chaque État membre doit veiller «à ce que la part d énergie produite à partir de ressources renouvelables dans toutes les formes de transport en 2020 soit au moins égale à 10 % de sa consommation finale d énergie dans le secteur des transports». Dès lors, chaque État membre de l Union européenne a adopté une législation afin d atteindre cet objectif. Le Canada a adopté une loi imposant que l essence produite et importée ait une teneur moyenne annuelle d au moins 5 % de carburant renouvelable et pour le diesel de 2 %. 12

13 Selon les réponses au questionnaire, le Burkina Faso, le Cambodge et le Sénégal n utilisent pas les biocarburants dans le secteur des transports. Exportation Les pays membres de l Union européenne (mis à part la Hongrie qui n a pas évoqué cette question) le Cambodge et le Canada sont exportateurs de biocarburant. A l inverse, les deux pays d Afrique de l Ouest que sont le Burkina Faso et le Sénégal ne sont pas exportateurs de biocarburants. Autres utilisations Les deux États d Afrique ayant répondu au questionnaire ont une utilisation des biocarburants différente de celle des autres États. Ainsi, le Burkina Faso utilise les biocarburants produits pour le fonctionnement des moulins et des plateformes multifonctionnelles en zones rurales. 13

14 Réflexion engagée, législation et programmes de recherche Tous les pays ayant répondu au questionnaire se sont engagés dans une réflexion relative à la production et à l utilisation des biocarburants et ont adopté une législation relative à ce sujet, sauf le Burkina Faso. Pour les États membres de l Union européenne (Belgique, France, Grèce, Hongrie, Roumanie), la législation adoptée répond à l obligation de transposition de la directive 2009/28/CE. Bien que le Cambodge n ait pas encore adopté de loi en faveur de la production des biocarburants, le gouvernement a d ores et déjà entrepris une politique d encouragement et de soutien de ce domaine. Le Sénégal a, quant à lui, adopté une loi d orientation sur les biocarburants le 15 décembre Enfin, tous les États, à l exception du Burkina Faso et du Cambodge, financent des programmes de recherche dans le secteur des biocarburants. Au final, la plupart des pays voient tout à la fois une perspective prometteuse et un risque. Le souci d assurer la sécurité alimentaire et de concilier biocarburants et cultures vivrières est ainsi souligné, ainsi que le risque écologique que peut provoquer la production de biocarburants (érosion des sols, dégâts sur les ressources naturelles, utilisation des produits chimiques, ). Les biocarburants en France La France est le 4 e pays producteur mondial de biocarburants (5% de la production mondiale) après les Etats-Unis, le Brésil et l Allemagne. En 2010, les 56 unités de production agréées en France ont produit près de 3 millions de tonnes de biocarburants. La consommation française de biocarburants correspond à moins de 5 % de la production agricole française de céréales, d oléagineux et de plantes sucrières. Elle est très majoritairement issue de productions agricoles nationales, pratiquement 100 % pour le bioéthanol et 70 % pour le biodiesel. Afin d encourager la production de biocarburants, la France a mis en place des dispositifs de soutien public fondés essentiellement sur des exonérations fiscales, en plus des obligations d incorporation de l Union européenne. La France présente à l heure actuelle l un des taux d incorporation les plus élevés de l Union européenne, près de 7 %, et ambitionne de réaliser l objectif d incorporation de 10 % en énergie renouvelables d ici

15 C/ Pourquoi encourager la production de biocarburants? Divers arguments sont avancés pour justifier et encourager le développement des biocarburants. 1. La réduction des émissions de gaz à effet de serre Aujourd hui, le développement des biocarburants est lié à la volonté de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). En effet, ils sont destinés à remplacer pour les transports terrestres une part des hydrocarbures fossiles dont la combustion dégage du gaz carbonique, l un des principaux gaz à effet de serre. La combustion des biocarburants dégage elle aussi du CO 2, tout comme les procédures de fermentation pour les biocarburants à base de sucres et les différentes consommations intermédiaires induites par les biocarburants (emploi d engrais, engins agricoles, transport). On considère que le CO 2 dégagé lors de la transformation et de la combustion est compensé par le CO 2 absorbé par les végétaux lors de leur croissance. Des analyses du cycle de vie des produits ont été menées pour évaluer l impact global des différents carburants, de l extraction des matières premières jusqu à la combustion finale, en passant par la distribution et le transport. Si les résultats demeurent controversés, la fourchette habituelle se situe entre 50 % et 60 % d économie en termes de gaz à effet de serre en faveur des biocarburants, hors effet indirect lié à l affectation des sols 5. De plus, l amélioration des techniques utilisées devrait permettre d améliorer encore le bilan des biocarburants, comme le démontre clairement une récente étude de l Institut National de Recherche Agronomique (INRA) en France 6. Par ailleurs, dans le cadre d une diminution générale de la pollution de l air, l incorporation de biocarburants à l essence et au gazole enrichit le carburant en oxygène, ce qui améliore l efficacité de la combustion dans les moteurs et réduit ainsi les rejets polluants. Ces arguments ont pris du poids dans le paysage politique mondial dans la mesure où de nombreux Etats se sont engagés lors de la signature du Protocole de Kyoto à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, compte tenu des conséquences néfastes de ces émissions sur le climat. C est dans ce cadre que l Union européenne a émis la directive 2009/28/CE relative à l énergie produite à partir de sources durables fixant comme objectifs d ici 2020 de 5 Rapport d information fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat français sur les biocarburants, par Mme Bernadette BOURZAI, sénatrice décembre Etude de l INRA «Modélisation du changement d affectation des sols induit par les biocarburants», par Alexandre GOHIN (avril 2014) 15

16 réduire de 20 % la consommation d énergie de la région, diminuer de 20% l émission de GES et porter à 20% la proportion de production d énergie renouvelable. L impact environnemental semble positif mais doit être nuancé. Si l effet est plutôt bénéfique concernant la réduction des GES, la question de la pollution des eaux et des sols doit être aussi prise en compte. Nous y reviendrons plus tard dans ce rapport. 2. Une réduction de la dépendance énergétique Nombreux sont les Etats qui dépendent en grande partie des importations dans le domaine énergétique. En Europe, près de 50 % des énergies consommées sont importées. Cette dépendance énergétique peut avoir des effets considérables sur la balance commerciale dans la mesure où les prix des hydrocarbures sont volatiles et la sécurité de l approvisionnement peut être fragilisée par la situation géopolitique mondiale. On sait que le pétrole devrait devenir de plus en plus rare et de plus en plus cher. Le développement des biocarburants permet donc d anticiper l épuisement des réserves mondiales de pétrole. Ils sont la seule source d énergie renouvelable disponible sous forme liquide et qui peut par conséquent se substituer immédiatement aux hydrocarbures dans le domaine des transports. Ils peuvent donc permettre dès maintenant de réduire la dépendance vis-à-vis des hydrocarbures. Ce n est pas par hasard si les biocarburants ont été particulièrement développés dans les périodes de hausse des prix du pétrole. Le développement d une filière forte de biocarburants dans un Etat peut ainsi devenir une assurance pour demain face à la volatilité des prix du pétrole. Ils peuvent permettre dans un second temps de réduire la facture énergétique. Cependant, le coût de production des biocarburants est encore aujourd hui souvent plus élevé que le prix de marché des carburants d origine fossile. Cette indépendance reste inévitablement limitée, dans la mesure où les biocarburants conventionnels sont des additifs aux produits pétroliers, et que dans l immédiat, les moteurs ne sont pas conçus pour utiliser plus de 10 % de bioéthanol. L avenir des biocarburants dépend donc aussi de l évolution de la motorisation. On note qu il existe déjà des moteurs fonctionnant indifféremment selon le carburant utilisé. Ces véhicules polycarburants se développent notamment sur le continent américain (Canada, Etats-Unis, Brésil). 3. Une production créatrice de richesse et d emplois Tout en réduisant la dépendance énergétique, la production de biocarburants est créatrice de richesses et d emplois. Dans l Union européenne, la Commission européenne prévoit une 16

17 forte augmentation de l emploi dans le secteur des énergies renouvelables, de 1,5 million aujourd hui à 4,5 millions en Ils peuvent offrir un débouché supplémentaire aux filières agricoles. Les pays du Sud non producteurs de pétrole pourraient amoindrir leur dépendance énergétique en développant la culture de végétaux pour transformation en biocarburants (il a été calculé qu à Madagascar, l affectation à cet usage de 1 % des terres permettrait de satisfaire l intégralité de la consommation en carburant du pays). L approvisionnement des pays du Nord, qui consomment depuis plusieurs années davantage de biocarburants qu ils n en produisent, est l autre grand vecteur de l expansion des cultures énergétiques au Sud. L Union européenne, par exemple, a importé environ 22 % des 10 Mtep qu elle a consommées en 2008, année où elle a utilisé 3,3 % de biocarburants dans son carburant de transport. Parallèlement à l augmentation des objectifs d incorporation, la demande de l Union européenne en importation de biocarburants devraient encore augmenter d ici Pour autant, à moyen terme, c est la consommation interne davantage que les exportations, qui devrait tirer la production dans les grands pays émergents. Le Brésil lui-même consomme 80 % de sa production d éthanol. De même, en Colombie, en Indonésie ou en Thaïlande, l adoption d objectifs de mélange obligatoire devrait canaliser l essentiel des volumes produits vers le marché domestique. Ceci ne diminue pas l énorme enjeu commercial que constituent les exportations, mais signifie que l enjeu de la sécurité énergétique nationale primera vraisemblablement sur la conquête de nouveaux marchés à plus long terme. 17

18 II. Un développement qui doit être encadré et régulé pour être pleinement bénéfique A/ Le développement non contrôlé des biocarburants peut avoir des effets néfastes 1. Un exemple parmi d autres : la production d huile de palme en Ouganda a) Le Projet de Kalangala : acteurs et financement En Ouganda, le «Vegetable Oil Development Project» (VODP) ou «Projet de Kalangala» a été lancé en 1998 par le gouvernement ougandais, la Banque mondiale et le Fonds international pour le développement agricole (FIDA). L objectif annoncé du projet consistait «à vaincre la pauvreté sur les îles», tout en accroissant la production d huile de palme destinée à la consommation domestique en Ouganda. Le projet de Kalangala est une joint-venture (co-entreprise) entre le géant mondial des biocarburants Wilmar International et BIDICO, l une des plus grandes compagnies de graines oléagineuses en Afrique de l Est avec le soutien financier et politique des institutions financières internationales comme la Banque Mondiale. Il est financé pour 120 millions de dollars par des financements privés, 10 millions de dollars par International Finance Corporation et la Banque Mondiale, pour 19,9 millions de dollars par le Fonds international pour le développement agricole et pour 12 millions de subsides du gouvernement ougandais. La Banque mondiale s est retirée du projet en 2004, au motif qu il pourrait être incompatible avec ses politiques forestières internes. La première phase du projet consistait à planter hectares de palmiers à huile sur les îles de Kalangala, ce qui implique la conversion d au moins un quart de la terre de l île principale, Bugala. Jusqu à présent, seuls hectares ont été plantés. En , une évaluation interne de la première phase a recommandé la poursuite du projet. La phase suivante en est au stade de l acquisition d une nouvelle superficie de terre de hectares. Dans le cadre de l accord tripartite, le gouvernement ougandais est tenu d acquérir des terres «libres et quittes de toute charge» au nom du projet, sur la base d un bail de 99 ans. Les parties au contrat affirment que les terres seront acquises à des propriétaires désireux de vendre sur une base «acheteur consentant vendeur consentant». 18

19 a) Les conséquences du projet sur les populations locales Les communautés qui vivent et travaillent sur les terres acquises pour les plantations de palmiers à huile ont été déplacées, souvent sans aucune compensation ni alternative pour subvenir à leurs besoins. Si le FIDA affirme que le projet a généré de l emploi, ses propres analyses montrent que 95 % des emplois créés par les plantations sont attribués à des travailleurs migrants venus d autres régions du pays, et pas aux membres des communautés locales. Les travailleurs migrants reçoivent des salaires de loin inférieurs au salaire moyen pratiqué sur l île. Le changement d affectation des terres. Une grande partie des plantations de palmiers à huile se trouve dans des zones précédemment couvertes par une forêt naturelle. Selon plusieurs sources (les rapports du FIDA, les Amis de la Terre), hectares de forêt ont été détruits pour laisser la place aux plantations de palmiers à huile. Outre des impacts environnementaux et climatiques lourds (réduction de la biodiversité, augmentation des gaz à effet de serre), cette déforestation a dépouillé de très nombreux habitants des îles qui dépendent de la forêt pour trouver leur nourriture, leurs médicaments et un moyen de subsistance. Qualité et consommation de l eau. Deux villages auraient déposé des plaintes selon lesquelles leurs principales sources d eau ont été rendues inutilisables par la pollution ou par la plantation qui entrave leur accès, ce qui rend impossible l accès à de l eau propre pour des centaines de personnes. Les communautés se plaignent de l insécurité alimentaire croissante sur l île depuis que de grandes zones autrefois consacrées à des cultures destinées à la consommation locale ont été converties en plantations de palmiers à huile. Ce projet a également alimenté la spéculation foncière, les défrichements illicites et les conflits communautaires : de riches propriétaires terriens qui ne vivent pas sur l île ont tenté d acquérir plus de terres sur l île, sans aucun égard pour les accords de tenure antérieurs. Pourtant, l expansion du projet se poursuit, sans qu aucune étude sur les impacts environnementaux ou sociaux, n ait été menée. Le FIDA et le gouvernement ougandais ont justifié à de nombreuses reprises le projet en invoquant son objectif annoncé : «réduire la grande dépendance de l Ouganda aux huiles végétales importées par la promotion de la production d huile végétale domestique.» Pourtant, le FIDA admet que l objectif de hectares destinés à la zone de plantation produira une quantité deux fois supérieure à la consommation domestique de l Ouganda. Le secteur privé a également lourdement investi dans une usine de transformation d une capacité largement supérieure aux besoins de la consommation nationale. Par conséquent, 19

20 une grande partie de la production sera vraisemblablement exportée, ce qui privera les communautés de terres qu elles pourraient utiliser pour produire de la nourriture destinée à la consommation locale. On voit bien à partir de cet exemple, les effets sociaux et environnementaux «en cascade» suscités par un tel projet. Cet exemple nous invite donc à souligner les risques que comporte la mise en œuvre d une politique de développement des biocarburants non contrôlée. 2. Les conséquences sur l environnement et la sécurité alimentaire a) La question de l affectation des terres et son impact sur les émissions de gaz à effet de serre La question de l affectation des sols est indissociable d une réflexion sur les biocarburants. Cette externalité est surtout à prendre en compte pour les biocarburants dits de première génération (à base de sucre ou d huile). Il est cependant à noter qu un biocarburant basé sur des plantes non alimentaires peut aussi nuire à la sécurité alimentaire de façon indirecte, y compris en matière de compétition pour l utilisation des terres (par exemple, le jatropha). Le débat porte alors sur le changement d affectation des sols direct (CASD) et le changement d affectation des sols indirect (CASI). Dans le premier cas, il s agit de l affectation d une surface auparavant consacrée à la culture vivrière pour la production de biocarburants. Dans le second, lorsqu une surface agricole passe de l alimentation aux biocarburants, d autres surfaces doivent être allouées à l alimentation, au détriment des prairies ou forêts. Ces changements d affectation des sols ont donc des conséquences sur la sécurité alimentaire et sur les émissions de CO 2 et la biodiversité. Pour évaluer l impact global des biocarburants sur l environnement, il est nécessaire de prendre en compte les changements d affectation des sols. Cette évaluation manque cependant encore de précision et les experts ne s accordent pas toujours sur les hypothèses de calcul. Une récente étude de l INRA démontre qu il est impossible d avancer des certitudes en la matière et que les modélisations n intègrent pas l amélioration des rendements, ce qui est pourtant une variable essentielle. Toute amélioration des rendements diminue de facto l impact du changement d affectation des sols. La Commission européenne a reconnu en 2009 que les biocarburants n'apportent pas autant de bénéfices pour le climat qu'initialement escompté, notamment en raison des contributions indirectes aux émissions de gaz à effet de serre. En effet, l'union européenne est importatrice nette de matières premières, telles que le colza ou l'huile de palme, à la fois pour produire du biodiesel et pour compenser les volumes autrefois utilisés dans l'agroalimentaire. Et ces besoins nouveaux, créés par l'objectif européen de 10 % d'énergie 20

21 renouvelable dans le secteur des transports d'ici 2020, entrainent des conversions de terres dans les pays étrangers, et donc des émissions de gaz à effet de serre (GES), en particulier lorsqu'il s'agit de déforestation ou de conversion de zones humides. La déforestation, par exemple, réduit les puits de carbone, comme dans la forêt amazonienne ou encore dans la forêt vierge d Indonésie, où 1,8 millions d hectares sont détruits chaque année. Ainsi, dans l Union européenne, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un projet de directive, en date du 17 octobre 2012 qui est en cours de navette. Cette directive porte principalement sur le changement dans l affectation des sols indirect. La Commission propose de limiter la contribution des biocarburants de première génération (dits «conventionnels») aux objectifs fixés. Le 11 septembre 2013, le Parlement européen s'est prononcé pour plafonner la part des biocarburants de 1re génération à 6% de l'énergie finale consommée dans le secteur des transports. Ce plafonnement vise à réduire l'impact du développement de cette catégorie de biocarburants sur la production alimentaire. Un objectif de 2,5% est par ailleurs fixé pour les biocarburants de 2e et 3e génération. Le débat est aujourd hui houleux dans les instances européennes. Un changement de politique serait susceptible de compromettre les investissements existants, et rendrait la réalisation des objectifs de l UE plus coûteux et plus difficiles. L adoption de la directive ne devrait pas intervenir avant les prochaines échéances électorales prévues pour juin b) La sécurité alimentaire Les biocarburants ayant tendance à détourner des ressources productives (terres, main d œuvre, capital) de la production de cultures vivrières au profit de la production d énergie, leur développement entraîne une concurrence avec les cultures destinées à l alimentation. Les biocarburants peuvent réduire l offre d aliments à usage nutritionnel, car la demande effective de céréales, de sucre ou d oléagineux et d autres denrées alimentaires de base servant de matières premières pour la production de carburants risque de l emporter sur celle d aliments.. L accroissement démographique dans de nombreux pays en développement rend la situation plus inquiétante Cette nouvelle source de demande exerce en outre un effet sur les prix en raison de la compétition dans l utilisation des productions et des contraintes sur les disponibilités alimentaires. Cependant, le rôle des biocarburants dans l augmentation des prix des matières premières reste controversé. Il faut aussi tenir compte de plusieurs autres facteurs : climat, spéculation, hausse de la demande, amélioration des rendements c) Les conséquences environnementales Les études sur le bilan environnemental des biocarburants soulignent principalement les conséquences sur les émissions de gaz à effet de serre en raison des changements 21

22 d affectation des sols, car cette problématique est spécifique au développement des biocarburants. Cependant, le développement des biocarburants à grande échelle comporte d autres risques environnementaux, comme la pollution des eaux et des sols. Ces problématiques concernent quant à elles l ensemble des productions agricoles. Sont visés les systèmes utilisant trop de produits chimiques ou trop d eau, de façon peu efficace ou polluante. L essor de la monoculture est aussi accusé de dégrader la biodiversité et d appauvrir les sols. 3. Les conséquences sociales et la question connexe des appropriations foncières a) Les appropriations foncières à grande échelle dans les pays en voie de développement Ces dix dernières années, les pays en développement ont été sollicités comme jamais par des investisseurs étrangers en quête de terres agricoles bon marché. Les transactions auraient porté sur près de 45 millions d hectares pour la seule année 2009 (Banque mondiale, 2010). 70 % de ces transactions se situeraient en Afrique. Les données provenant de plusieurs études nationales et de rapports de l Union africaine, de l ONU et de la Banque mondiale indiquent que l Afrique a cédé pour quelque 100 milliards de dollars de terres depuis l an La crise financière de 2008 n a fait qu accroître la pression sur les terres. Un grand nombre de ces contrats concernent des cultures vivrières, mais on observe un intérêt croissant pour les biocarburants, notamment pour approvisionner le marché en expansion de l Union européenne (essentiellement jatropha, palmier à huile et sorgho sucrier). L ampleur prise par le phénomène d appropriations foncières à grande échelle dans les pays du Sud a ravivé les débats sur la sécurité alimentaire, la gouvernance foncière et les modèles de développement du secteur agricole. La plupart des États n ont pas les moyens de négocier d égal à égal avec les multinationales qui s entourent de bataillons d experts, d avocats Les populations locales n ont pas la capacité et les marges de manœuvre pour négocier avec les investisseurs car souvent elles n ont pas d alternatives économiques (pauvreté extrême, chômage, dépendance climatique). Dans des pays pauvres ou en sortie de crise, les experts sont rares, les contrats se traitent au cas par cas, et les États élaborent dans le meilleur des cas, des législations très faibles. Or en l absence d un cadre législatif solide, il est difficile d imposer ses conditions, tant en termes de revenus, d emplois, que de respect de l environnement. Certains gouvernements comme la Guinée, sont engagés dans la renégociation de contrats qu ils ont trouvés en arrivant au pouvoir. D autres hésitent encore, par crainte d envoyer un mauvais signal aux investisseurs. On notera néanmoins que le projet d Herakles Farms 22

23 (plantation de hectares de palmiers à huile) a récemment été suspendu au Cameroun, sous le coup des critiques : éviction des communautés locales, déforestation, corruption et maigres retombées pour les caisses de l État. b) Des risques sociaux à prendre en compte La culture des biocarburants est bénéfique si le modèle agricole est redistributif et s il accorde aux acteurs économiques locaux une réelle place dans la filière. Les appropriations foncières peuvent avoir pour conséquence l expropriation de petits agriculteurs qui deviennent alors sans terre. Certes, ce phénomène est davantage lié aux politiques foncières et aux structures des pays qu aux biocarburants en eux-mêmes. Mais pour que ces investissements soient bénéfiques, il est nécessaire que les populations locales puissent défendre leurs droits sur les terres et les ressources naturelles qu elles utilisent. Les politiques publiques doivent offrir des garanties pour la protection des droits locaux sur les sols, les ressources naturelles et le partage des gains. Les pays en développement pourraient donc adopter des réglementations et des mécanismes appropriés pour tirer parti des investissements étrangers dans les terres agricoles tout en préservant les moyens de subsistance et les intérêts des populations locales. B/ Réussir dans les énergies renouvelables par les biocarburants 1. L expérience brésilienne a) Une politique pionnière et volontariste Le Brésil est un pays pionnier pour l utilisation des biocarburants. L utilisation de la canne à sucre comme carburant remonte aux années 1930 quand 5 % d éthanol entrait déjà dans le mélange avec l essence. Aujourd hui, 45% de l énergie consommée au Brésil est d origine renouvelable. Ce résultat découle de politiques anciennes, très volontaristes. En réaction directe aux difficultés graves que lui provoque le premier choc pétrolier, le Proalcool, Programme national de l alcool, mis en place en 1975, a entrainé la restructuration de la filière alcool-sucrière. Il a notamment encouragé la production de voitures tout alcool ( véhicules dès 1980). L Etat subventionne alors le prix de l alcool à 60 % de celui de l essence. Les politiques brésiliennes de développement des biocarburants conjuguent des exonérations fiscales, des niveaux d incorporation obligatoires dans l essence (de 20 à 25 %), et le développement des moteurs polycarburants associé à une généralisation sur le territoire des pompes de bioéthanol pur. 23

24 b) Une production rentable et massive grâce à l étendue cultivable et la maîtrise technologique On produit au Brésil deux types de biocarburants : l éthanol à partir de la canne à sucre et le biodiesel à partir du soja. L immensité des terres brésiliennes permet à ce pays d échapper à la critique concernant une trop forte mobilisation des terres agricoles et les risques sur la sécurité alimentaire. Le pays comprend encore un potentiel agricole inexploité et plus de 100 millions d hectares non cadastrés. Investissements, recherche et innovations technologiques ont permis de gagner en efficacité énergétique. L alcool de canne à sucre est d ailleurs le biocombustible à plus haute productivité du monde et celui qui présente le meilleur bilan énergétique lors de sa transformation. L éthanol est aujourd hui rentable au Brésil grâce au progrès technique, à la motorisation de la récolte, à la conception de distillerie de grande dimension permettant des économies d échelle. Les fournisseurs de canne ont en effet tendance à se regrouper pour mieux répondre aux exigences industrielles. c) Un bilan globalement positif La filière sucre-alcool comprend près de 7 millions d hectares de canne en production, producteurs, 410 millions de tonnes récoltées, 330 usines-distilleries, 19 milliards de litres d éthanol, 26 millions de tonnes de sucre, de la bagasse (résidu fibreux de la canne à sucre) produisant de l électricité et faisant obtenir des crédits carbone. La filière offre emplois directs et plus de 3 millions d emplois indirects. Pour les 20 millions d automobiles qui circulent aujourd hui au Brésil, la proportion des biocarburants consommés s établit comme suit : 56% d essence, 37% d alcool, 6% de gaz naturel véhiculaire (GNV). Le tableau n est évidemment pas tout rose. Une telle expansion territoriale et une telle croissance de la production ont entraîné des problèmes environnementaux. La monoculture appauvrit les sols, l usage des herbicides et engrais amplifie les atteintes aux milieux et pollue l eau, et dans certaines zones, la déforestation menace les réserves de carbone. Ces phénomènes poussent cependant à la recherche de solutions pour rendre ce secteur plus durable. Par exemple, la bagasse, résidu de cannes, tend à être utilisée comme combustible dans les chaudières, assurant l autonomie énergétique des usines. Les vinasses et tourteaux de filtres servent de fertilisants dans les champs. A tous les niveaux, des systèmes de normes se mettent en place et la législation environnementale se fait plus précise. 24