LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE?

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1 - > Le fait métropolitain > Le e fait m tro polita in Entre réalité géographique graph enjeux e institutionnels, quel e perspectives gouvernance n? Aymen BEN MILED Jean-François oisgiu GIUNTI I Olivier HERMEZ Maud RENON Bastien TALOC ADMINISTRATEURS A TERRITORIAUX RITORIAU PROMOTION P AIME A CESAIRE C NOVEMBRE

2 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? > Avant-propos p os L a présente étu, retive e au fait métropolitain en France, est le fruit d un travail mené par cinq administrateurs territoriaux promotion Aimé Césaire au cours leur formation à l Institut National s Etus Territoria ria (INET) pour le compte l Association s Maires Grans Vil France (AMGVF). Le débat autour du fait métropolitain tain l émergence souhaitable métropo fran- çaises à rayonnement européen voire international a été rencé par le Rapport du Comité pour réforme s collectivités loca dit «rapport Baldur». Mais si ce débat a débou- ché sur création, par loi du 16 décembre 2010, d un nouveau type d établissement sement public coopération intercommunale (EPCI), dénommé «métropole», ce rnier, ne dif- férant pasprofondément communauté urbaine, n apparaît paraîtpas comme un cadre at- tractif pour grans agglomérations. Peu novateur, le nouveau cadre légistif perm néanmoins aux collectivités d avancer sur voie métropolisation tion grâce à mise en pce s «pô métropolitains» qui, bien que juridiquement uement sembb b à s syndicats mixtes, se révèlent être tout même me s outils attractifs actifs du fait bellisation ation «métropolitaine» s opportunités travail en réseau qu ils offrent. frent. Concrètement, multiplication s projs pô métropoli- tains démontre volonté s collectivités l territoria s inscrire dans un processus métropolisation. Pour autant, c outil juridique n apparaît aît que comme une première e étape sur voie reconnaissance nce du fait métropolitain en ce qu il ne répond pas à problématique du financement s politiques portées dans son cadre qu il n appréhen n pas le proj territoire t dans sa globalité. L étu tente ainsi d apporter un écirage sur : > L intification s caractéristiques ristiques constitutives s métropo afin dégager une définition non uniquement fondée sur un critère démographique ; > Une prospective retive aux solutions institutionnel qui pourraient être appor- tées aux enjeux que comporte ce processus ; > Une réflexion sur retions que pourraient entrenir enirenir métropo avec leur espace environnant direct (périurbain rural) leur inscription dans l organisation administrative nationale européenne. Les auteurs ce rapport ont travaillé aillé en toute indépendance. nce. Ils ont étudié rapports récents mobilisant le concept métropole se sont appuyés sur un questionnaire transmis aux membres l AMGVF ainsi que sur s entriens ens menés auprès spécialis- s tes dumon urbain, d élus cadres administratifss s vil EPCI membres(voir en annexe personnes rencontrées ainsi que le questionnaire diffusé). fu Le contenu ce rapport ne reflète e donc que l opinion ses s auteurs NOVEMBRE

3 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? > Remerciements L es auteurs tiennent à remercier Monsieur Michel DESTOT, D T, Présint l AMGVF Député-Maire é Grenoble pour leur avoir confié réalisation cte étu, l équipe l AMGVF qui a accompagnés a : Monsieur Christian LALU, L L, Directeur général, Monsieur Cu MILLIOT, Directeur d étus Madame Céline BACHARAN, B, Chargée mission finances fiscalité. Ils remercient ent également Madame Jacqueline MAGNIER, M, Directrice s étus l INET, qui a soutenu ce travail, pour leur très précieuse ai, leurs collègues amis élèves administrateurs teur s promotion Aimé Césaire qui ont réalisé nombreux entriens avec s élus cadres supérieurs territoriaux partout en France. Enfin, ils remercient toutes collectivités ités membres l AMGVF pour leur participation ation à l étu au travers l enquête qui leur a été communiquée ainsi que universitaires i ir es qui leur ont accordé cordé s entriens fourni d uti informations n 2

4 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? > Table s matières Introduction tion 4 1> La métropole : une réalité géographique correspondant ondant à 6 l exercicee fonctions spécifiques par le territoire toire Une réalité géographique avant ant d être une catégorie institutionnelle tionnelle 6 De ville à métropole : fonctions métropolitaines 10 2> La métropolisation : un processus qui présente s opportunités pour le territoiree à condition d en maîtriser risques s à travers un proj partagé 13 L exercice ercice s fonctions métropolitaines peut créer un eff f d entraînement mais aussi engendrer s externalités négatives 13 La nécessité d un proj partagé agé pour concilier qualité vie compétitivité maîtriser externalités métropolisation 15 3> Des enjeux gouvernance e qui appellent le dépassement s cadres établis dans nombreux territoires 19 Les phénomènes déborment périmètre le besoin coopération ont conduit au développement d outils gouvernance e ad hoc 19 Ces différents outils réponnt en général à ux logiques distinctes mais complémentaires : une logique «intégrative» une logique 23 «fédérative érative» 4> Des agglomérations qui expriment, selon leur taille, leur position géographique leur environnement, ne ent, s attentes très différentes en matière nouveaux outils 25 Une réelle convergence sur l intification s points vigince que comporte le statut métropole 26 Dans grans agglomérations, une prépondérance s approches intégratives tives le souhait d une institutionnalisation métropole sur base transferts compétences ce 27 Dans agglomérations taille plus moste, une approche fonctionnaliste nnaliste un attachement à s cadres soup gouvernance ainsi i qu à une logique réseau, garante d un mailge du territoire toire 28 5> Dans termes du texte loi, le scénario d une combinaison i entre métropo pô métropolitains i apparaît le plus acceptable en dépit ses s limites i 31 Annexes 39 3

5 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? > Introduction ti on «La métropole De quoi parle-t-on? Il n est pas sûr que ce soit bien cir» Cte citation Michel Piron, député Présint délégué l Assemblée s Communautés munautés France (ADCF) donne mesure difficulté ficulté à saisir le fait métropolitain. La métropole oleest unconcept dynamique qui a connuenfr France une évolutionfondamen- n tale sous l eff conjugué décentralisation globalisation. Utilisée à l origine dans le cadre s politiques d aménagement du territoire e décidées par l Etat central, métropole s est affranchie cte e vision scendante pour venir aujourd hui une dé- marche programmatique matique impulsée conduite par territoires ires eux-mêmes. Ce changement profond nature métropole invali très rgement approches administratives i a tives «cssiques s» qui mtent t t l accent sur nécessité constructions ti institu- tionnel définies à partir s seuls seuils démographiques dont réforme territoriale toriale est emblématique. matique. Elle pose également question du rôle l Etat dans politique d aménagement du territoire. L approche pyramidale l architecture administrative française n est pas applicable à métropole. En eff, cte rnière e doit être appréhendée comme étant un phénomène complexe où, sur un même territoire re métropolitain, s articulent, au sein périmètres r différents, s préoccupations p loca d interdépendance croissante entre grans agglomérations ons leur bassin vie (aménagement, développement durable, c.), s préoccupations plus globa l (économiques, culturel, sociéta, c.) s inscrivant dans s logiques flux européens voire internationaux. La métropole apparaît donc davan- tage comme m une réalité géographique g un territoire vécu développant ses atouts à partir fonctions n métropolitaines i plutôt t que comme un simple édifice institutionnel (chapitre 1). Etape supérieure dans l évolution du fait urbain, métropole ole a l arnte obligation, pour contrer externalités négatives qu elle génère (incohérence ce l aménagement, manque cohésion on sociale, risques environnementaux, nnementaux, c.), d éborer un proj unique parta- a gé à l échelle métropolitaine (chapitre 2) d en assurer l appropriation par élus locaux poputions concernées. Elle doit également imaginer, à droit constant, nouvel modalités gouvernance susceptib permtre l articution s cadres institution-nels établis avec territoires métropolitains vécus divers périmètres coopération métropolitaine t intifiés i (chapitre 3). n Mais, si pragmatiques atiques soient-ils, ils, outils gouvernance ad hoc développés par territoires à droit constant touchent rapiment leurs limites. Ainsi, nombreuses grans vil françaises EPCI dont el sont membres (interrogés par questionnaire e ou à l occasion d entriens) ont bien intifié ces enjeux proj gouvernance expri- 4

6 ment aujourd hui s attentes vis-à-vis du légisteur, même si ces mans institutionnel sont très différentes selon taille position géographique s agglomérations (chapitre 4). Dans le contexte du débat autour du texte loi réforme territoriale, certaines ces mans s inscrivent davantage dans une logique intégrative (schématiquement celle métropole) d autres dans une démarche fédérative (schématiquement celle du pôle métropolitain). Au final, l analyse l impact possible d une réforme gouvernance métropolitaine sous l angle l aménagement du territoire s fonctions métropolitaines, nous a conduits à intifier quatre scenarii. Parmi ceux-ci, celui d une combinaison cohérente entre logique métropole celle du pôle métropolitain, au sens du texte loi, nous apparaît comme étant le plus acceptable (chapitre 5) 5

7 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? 1 > La métropole o : une réalité géographique correspondant à l exercice erc fonctions spécifiques par le territoire ire Une réalité é géographique avant ant d être eune catégorie institutionnelle t t ionnelle La métropole ole n est pas une invention n récente. Dès l Antiquité t grecque mropolis désignait ville mère 1 direction dépendances. e quirayonnaiten sescolonies AuXIX siècle, le apparaît La théorie générale 2 concept paraît dans l urbanisation d Ilfonso Cerdà qui réalisa le pn d urbanisme Barcelone pour faire entrer ville dans mornité industrielle. e. En France, question métropolitaine se développe dans le cadre politique d aménagement du territoire conduite sous l égi du Commissariat Général du Pn, «métropo o d équilibre» vant permtre d opérer un rééquilibrage entre «Paris le désert français». C est à c eff qu ont été créées en 1966, par voie légistive, premiè- res communautés urbaines. contrairement l aire urbaine l agglomération 3 Pourtant, à à a n, métropole ne bénéficie pas d une définition précise unanimement partagée. Dans l avis d avril 2003 du Conseil éco- nomique social (CES) consacré aux métropo, Marcel Roncayolo, professeur à l Ecole l s hautes étus en sciences socia (EHESS), appréhen e métropole comme «une très gran ville, le, qui s exprime par taille sa popution celle l agglomération qu elle anime, par son poids économique, politique, social culturel urel ainsi que par son pouvoir d attraction diffusion fu».. Mais aussitôt, sitôt, il souligne que «notion métropole répond à s trajectoires toires sens à s expériences historiques variées, même au sein vieille Europe». Cte te absence d une définition bien établie fait en sorte que métropole meure e géné-éralement e caractérisée par trois phénomènes que sont concentration économique démographique, le rayonnement international l organisation s rapports selon un 1 La métropole, ole, mropolis en grec, est contraction s mots grecs mêtêr (mère) polis (ville). 2 Ilfonso o Cerdà, La théorie générale l urbanisation,, Traduction française d Antonio Lopez Aberasturi, coll. Tranches vil, éd. Europan, Selonl INSEE, E, l aire urbaine est un ensemble communes d un seul tenant sans encve, constitué par un pôle urbain (unité urbaine offrant frant emplois ou plus n appartenant ant pas à couronne périurbaine d un autre pôle urbain) par s communes munes rura ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % popution p résinte ayant a un emploi travaille dans le pôle. L agglomération a (ou unité urbaine) repose sur continuité l habitat. C est un ensemble d une ou plusieurs communes dont le territoire est couvert par une zone bâtie d au moins habitants, dont constructions s sont séparées moins 200 mètres. 6

8 schéma centre-périphérie. Les Global cities 4, conséquence globalisation, émergent d ailleurs conformément à ce schéma en concentrant fonctions direction commanment économiques qui leurs octroient un rayonnement international tout en organisant s fonctions production éparpillées sur l ensemble du globe. Or, le fait métropolitain connaît une forte mutation qui rend désormais ces trois caractéristiques non pertinentes pour le définir. En eff : > outre vil globa, qui meurent retivement peu nombreuses qui sont principalement grans capita à l image Londres, Paris, New York ou encore Tokyo, métropolisation concerne s vil moindre importance démographique dont le rayonnement peut ne concerner qu un segment économique ou technologique particulier. Dans son avis d avril 2003 consacré aux métropo, le CES intifie d ailleurs trois types métropo : métropo mondia (vil globa), métropo continenta (à rayonnement européen) enfin métropo régiona ; > le «rayonnement international» isse plus en plus pce à un processus autrement plus interactif qu est l «ouverture internationale». En eff, s il nécessite une démarche communication plus en plus morne aboutie, comme en témoigne récente mo s «vil marques» («I Amsterdam», «OnlyLyon», c.) 5, il n en meure pas moins que le rayonnement est uniquement tourné vers l extérieur voué à seule captation publics porteurs valeur ajoutée dans un environnement international où grans vil sont venues concurrentes. En revanche, l ouverture internationale complète démarche rayonnement par une approche quasi introspective puisqu elle entend favoriser prise conscience par popution autorités élues métropole du caractère «porte du mon» que revêt cte rnière. La métropole est dès lors une ville qui se pense comme telle, une incarnation globalisation que caractérise son cosmopolitisme, pas uniquement le réceptacle d Investissements directs étrangers (IDE) pqués sur un territoire sans connexion avec construction humaine démocratique cité. En ce sens, métropole est une modalité nouvelle fabrication l urbain. Si cte transformation n en est actuellement qu à ces débuts ne concerne encore, en priorité, qu une certaine «élite métropolitaine» 6, elle vrait constituer plus en plus, ne serait-ce que par l accroissement constant s mobilités internationa s migrations, un élément fondamental métropolisation comme semble le suggérer l interrogation que formule Martin Vanier : «Et si le cosmopolitisme était une s modalités essentiel construction métropolitaine?», pour quelle il propose éléments réponse suivants : «Le cosmopolitisme n est pas seule affaire s étrangers s immigrés : il est l expression d un rapport au mon, aux lointains, aux autres, à l universel, à mobilité internationale, au métissage culturel, aux échanges économiques à longue distance, c., qui est une s dimensions possib tout individu toute entreprise. Autrement dit, il est 4 Saskia Sassen, La ville globale : New York, Londres, Tokyo, coll. Urbanités, éd. Descartes Cie, Boris Maynadier, «Quand vil viennent s marques», Futurib, n 354, juill-août Voir Marie-Christine Jaill-Roman, «La "métropole vécue" : qui sont métropolitains?», Techni.Cités, supplément au n du 23 octobre

9 reconnaissance que métropole est ouverte, par ses individus en mouvement, il est l affaire tous [ ]» 7. > quant au schéma centre-périphérie, il a été très fortement retivisé, pour ne pas dire abandonné, au profit d une logique beaucoup plus complexe faisant davantage appel à notion réseaux ce à ux niveaux : au niveau l aire métropolitaine elle-même, Marie-Christine Jaill-Roman pointe le fait qu «il reste bien sûr à l intérieur s métropo s rapports domination entre groupes sociaux dépendance entre espaces. Mais ces logiques sont plus en plus désinxées d une géographie opposant un centre une périphérie» d ajouter que «Force est reconnaître que périphéries, au fur à mesure leur développement, s autonomisent d une dépendance fonctionnelle au centre sécrètent nouvel porités. Ainsi métropo viennent-el s ensemb urbains qui obéissent plus en plus à s logiques polycentralité» 8. A signaler tout même que le statut l espace périurbain meure encore incertain : s agit-il d un phénomène urbain non maîtrisé voire regrtable ou bien genèse d un territoire ni totalement urbain, ni complètement rural que Martin Vanier qualifie «tiers-espace» 9? Quelle que soit l analyse, le périurbain est cependant systématiquement inscrit dans une logique réseau ; au niveau s rapports avec l extérieur, Olivier Mongin rappelle que «le contexte global invite, plus que jamais aujourd hui, à repenser liens noués entre le global le local. [ ] Un proj local métropolitain [ ] a pour but faire du local une réponse à pression s flux (ceux-ci ne sont pas une dimension supplémentaire mais un hors d échelle), dans quels nous sommes immergés 10». De fait, en France, métropolisation perturbe une vision pyramidale s espaces institutionnels, fortement ancrée, qui veut que échelons territoriaux s empilent alors même qu il s avère qu ils s imbriquent uns dans autres. L image du millefeuille territorial est d ailleurs révétrice c état d esprit (tentative simpliste, d ailleurs ratée, réduction du nombre d échelons là où logique voudrait un fonctionnement plus performant nature à atténuer complexité inhérente au fonctionnement institutionnel fondé sur le partenariat le réseau). Or, dimension internationale imprègne fortement vie locale citoyens euxmêmes naviguent sans cesse, en fonction leurs besoins pratiques 11, entre diverses dimensions sorte que métropole apparaît comme un espace non pas vertical mais plus en plus multipoire. A l échelle métropolitaine, convergence du local du global donne naissance au concept «glocal» qui veut que le local ne se préoccupe plus seulement 7 Cosmopolitisme politiques métropolitaines, Rapport pour Ville Paris non diffusé, ACADIE, Marie-Christine Jaill-Roman, «Le modèle centre / périphérie : un modèle révolu pour rendre compte du fait métropolitain», Territoires, n 467, avril Voir à ce suj Martin Vanier, Le pouvoir s territoires. Essai sur l interterritorialité, Paris, Economica, 2 e éd Olivier Mongin, «Entre profusion raré. Pour un territoire durable», Esprit, décembre Voir sur ce thème Philippe Estèbe, Gouverner ville mobile, Paris, PUF, coll. «La ville en débat»,

10 ses territoires périphériques mais s adapte également aux flux internationaux squels il est partie prenante. Cte perte pertinence s trois caractéristiques «cssiques» métropolisation perm considérer qu il est désormais erroné qualifier, comme c est souvent le cas, «traduction urbaine globalisation». Une telle qualification est désormais réductrice inexacte l actuelle réforme territoriale s en inspire malheureusement. En eff, bien qu une masse critique doive être atteinte en termes popution richesse économique afin pouvoir donner une consistance aux ambitions métropolitaines, métropolisation est sans conteste un phénomène autrement plus complexe, un processus désormais autonome dynamique signifiant l apparition ville du XXI e siècle. De ce fait, contrairement aux préconisations du Comité pour réforme s collectivités loca 12 (dit Comité Baldur), création s métropo ne peut raisonnablement pas découler d un processus légistif scendant, uniquement fondé sur s considérations seuils démographiques. Il convient cependant, au passage, souligner que le comité Baldur avait proposé, à l article 10 son «avant-proj loi», s conditions d accès au statut métropole qui étaient moins radica que cel contenues dans le texte loi 13. Les logiques à l œuvre sont en eff radicalement différentes mtent au cœur du fait métropolitain choix opérés projs formulés par territoires locaux euxmêmes (cf. infra 2.2.). Pour preuve, lorsqu elle a été posée lors d entriens réalisés dans le cadre cte étu, question métropole «choisie» ou «subie» a reçu même réponse à savoir qu une gran ville dotée masse critique en termes popution richesse n acquérait pas automatiquement le rang métropole alors qu une ville plus moste mais déterminée à exploiter ses atouts pouvait éventuellement prétendre à ce statut. De même, le fait métropolitain interroge aujourd hui très fortement modalités cssiques d organisation administrative, gouvernance participation démocratique 14 à tel point qu existe actuellement un véritable tâtonnement au niveau local pour imaginer nouveaux cadres conduite s affaires métropolitaines. Ainsi, avant d être un niveau institutionnel, métropole est une ville cosmopolite qui s inscrit volontairement dans globalisation. Par formalisation d un proj métropolitain unique, elle assure le développement ses atouts fonctions supérieures prouve sa double capacité d adaptation tant aux flux globaux économiques sociétaux qui concernent son territoire, qu aux nécessités loca développement durable cohésion sociale. De fait, réalité géographique donc territoires vécus priment sur préoccupation institutionnelle. 12 Comité pour réforme s collectivités loca, Il est temps décir. Rapport au Présint République, Paris, Fayard La documentation française, En eff, l article prévoyait bien une intégration droit pour ensemb plus habitants mais aussi un accès au statut pour communautés urbaines ou d agglomération ayant attient un niveau d intégration validé par le Gouvernement par décr si le conseil général y était favorable, par loi si ce n était pas le cas. 14 Voir sur ce point Bernard Jouve, «La démocratie en métropo : gouvernance, participation citoyenné», Revue française science politique, vol. 55, n 2, avril 2005, p

11 1.2. De ville à métropole : fonctions métropolitaines Cte préoccupation croissante autour s enjeux métropolitains puis années 2000 (appel à projs métropolitains DATAR, rapports Perben Baldur, création métropole comme nouvel EPCI), quarante ans après création s «métropo d équilibre», s explique par considérab mutations économiques socia dont el sont l obj. Ces changements sont regroupés sous le terme «métropolisation», qui peut se définir comme «une dynamique concentration s fonctions économiques supérieures [liées notamment à recherche à l innovation, à finance, à l organisation s échanges aux éléments rayonnement international (culture, loisirs «mass medias», grands évènements)] dans un nombre limité grans régions urbaines 15. Sans entrer dans littérature économique abondante sur le suj 16, on se limitera à observer que le processus métropolisation fait s métropo actuel, outre s lieux pouvoir institutionnel concentration services économiques, nœuds d une économie en réseau centrée sur l innovation par logique cumutive concentration s activités, par effs d externalités positives (effs d agglomération). Cte économie réseau est renforcée par dimension internationale métropole dans un mon globalisé. On assiste, au travers ce processus, selon le rapport du CES, à une «dissociation entre espaces institutionnels territoires vécus». En contrepartie ces effs d agglomération, vil doivent supporter s charges centralité s coûts déborment, c est-à-dire coûts générés par l existence d équipements taille exceptionnelle (Pais s congrès, musées, stas municipaux, c.) leur utilisation par s usagers issus s communes voisines. La prise en compte ces charges par l échelon intercommunal apparaît donc comme un enjeu majeur métropolisation 17. D autre part, le rapport du Conseil économique social consacré aux métropo 18 souligne effs négatifs métropolisation : consommation excessive d espaces, congestion s centres urbains, bruit, pollution, surtout phénomènes ségrégation sociale, avec l encvement croissant certains quartiers (cf. 2.1.). Avec loi créant métropole comme échelon territorial, métropolisation vient également un enjeu politiques publiques en termes «marking territorial». On trouve ici l idée sous-jacente que métropo seraient en concurrence entre el pour capter ressources humaines matériel. Cte théorie ne doit toutefois pas faire oublier que 15 Gabriel Jourdan, Le processus métropolisation ses spécificités en Provence-Alpes-Côte d'azur, CERAM Sophia-Antipolis, 14 mars Voir notamment François Ascher sur le processus métropolisation. 17 Etu sur charges centralité s grans vil l intercommunalité, AMGVF Conjuguer, Métropo structuration du territoire, avis du 9 avril

12 l intégralité richesse produite n est pas forcément consommée sur ce même territoire 19. Les grans vil ont en eff, longue date, adopté s stratégies afin renforcer leur rayonnement national voire international. Comme le résume le rapport Perben 20 «métropole est le résultat d une stratégie où ville, plutôt qu exercer un véritable choix développement mutation, accompagne accélère un processus socio-économique existant». A titre d exemple, Lille a été une ville pionnière en matière d affichage d une stratégie métropolisation dans années 1990, grâce à l obtention sserte par le TGV (Paris Lille Londres / Bruxel). La gare TGV centre-ville a été valorisée par construction d un centre d affaires (Eurallille) tourné vers l accueil d entreprises. Le prisme métropolisation analysé au travers s fonctions économiques dites supérieures perm d aborr notion métropole façon dynamique, en termes processus, d aller au-là l approche par seuil. En eff, pour appréhenr ces phénomènes concentration, l INSEE a développé puis le milieu s années 1990 notion «d emplois supérieurs» venus «fonctions métropolitaines supérieures». Le nombre total d emplois est un critère plus «significatif» que popution pour caractériser une métropole. En eff, à taille démographique égale, le nombre d emplois peut varier sensiblement d une aire urbaine à l autre. Par exemple, l aire urbaine Grenoble compte habitants offre emplois (1999). Celle Toulon compte habitants mais n offre «que» emplois. Ces écarts s expliquent par différences structure par âge (moins d actifs dans l aire toulonnaise) dynamisme économique. Sont considérés comme «emplois métropolitains supérieurs» postes cadres professions intellectuel supérieures du secteur privé dans domaines culture, recherche, banque-assurance, l informatique, du commerce gros, commercial gestion dans l industrie, l information s médias, s services aux entreprises, s transports s télécommunications. Cte analyse perm souligner dynamique spécifique s métropo, notamment en termes d innovation. Selon l étu l INSEE 21, fonctions métropolitaines supérieures restent très concentrées dans capitale en 2008, mais se développent dans métropo régiona, par rapport à l étu précénte effectuée en Paris (avec 18 % ses emplois), Grenoble Toulouse (14 %) sont en première position ce cssement. Même si Paris maintient sa prédominance, cadres s fonctions métropolitaines augmentent façon diverse au sein s treize aires urbaines province plus emplois. La progression est nte à Toulouse, Grenoble, Rennes Lyon, plus modérée à Rouen à Toulon. La spécialisation s vil apparaît cirement : «Le commerce inter-entreprises atteint son maximum à Lyon, avec 17 % ces emplois, tandis que fonction culture-loisirs est particulièrement bien impntée à Paris Montpellier. La conception-recherche est très présente à Grenoble (45 %) 19 Laurent Davezies, La République ses territoires : circution invisible s richesses, Paris, La République s idées, éd. du Seuil, Imaginer métropo d avenir, janvier INSEE Première, n 1278, février

13 Toulouse (40 %), beaucoup plus qu à Nice Montpellier (29 % chacune).» Parmi différentes fonctions, celle gestion est souvent prédominante (administrations sièges sociaux d entreprise) mais fonctions production (fabrication, bâtiment) désertent capita régiona. Cte approche par fonctions a d ailleurs été renue par DATAR lors son appel à projs métropolitains, fondé sur une sélection en fonction l intérêt pour le rayonnement s porteurs projs non pas sur une approche par seuils. Il s agissait contrats entre «métropo» (une ou plusieurs vil en réseau, voire avec le département région ou un syndicat mixte) volontaires l Etat ncés en Les collectivités renues, sur base d un «proj métropolitain», pouvaient bénéficier fonds pour mtre en pce s actions visant à renforcer le rayonnement métropole. Six domaines d interventions avaient été définis par DATAR : le rayonnement économique, localisation d emplois publics, l accessibilité, recherche l enseignement supérieur enfin culture arts. Au final, suite à l appel à coopération ncé en juin 2004, vingt projs ont été présentés quinze d entre eux ont été renus, mais financements mobilisés apparaissaient bien en çà s enjeux (35 millions d euros pour quinze métropo). Parmi exemp réflexion sur le suj, l Agence développement d'urbanisme du Pays Brest (ADEUPa) vient publier un ats s fonctions métropolitaines, qui décrit, localise principa fonctions métropolitaines analyse nature s échanges qui qualifient le rayonnement l attractivité l Ouest bron. L enquête effectuée auprès s collectivités dans le cadre l étu montre que s agglomérations taille inférieure au «seuil métropolitain» habitants se sont appropriées cte réflexion en termes fonctions pour penser leur rayonnement sur leur territoire. Une capitale régionale telle que Poitiers, en dépit sa taille retivement réduite ( habitants), exerce malgré tout indéniablement s fonctions métropolitaines supérieures. L approche par fonctions perm dépasser l approche «statique» par seuils raisonner en termes dynamiques. La définition métropole en termes seuil exclusivement telle qu elle figure désormais dans le texte loi réforme s collectivités territoria occulte rgement cte dimension, ce qui est regrtable. Pour l avenir, DATAR a ncé démarche «Territoires 2040» en octobre , démarche prospective sur métropolisation qui envisage cinq scénarios d évolution dont contours restent encore à définir 22 Délégation interministérielle à l Aménagement du Territoire à l Attractivité Régionale (DATAR), Territoires 2040, Aménager le changement - Revue d'étus prospective n 1, Paris, La Documentation française,

14 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? 2 > La métropolisation : un processus s qui présente s opportunités portunités pour le territoire toir e à condition n d en maîtriser risques s à travers un proj partagé a L ml a métropole est nous l avons vu une réalité géographique, bien avant d être une catégorie institutionnelle. nnelle. C est une catégorie d analyse du territoire ire aujourd hui très présente dans travaux recherche rche réflexion stratégique. Mais métropole tend plus en plus à venir aussi une catégorie d action, mobilisée par déciurs, que ce soit simplement pour promouvoir leur région ou for- muler un proj territoire. En eff, f, métropole est un cadre où se posent aujourd hui urd s enjeux en termes cohésion, développement d aménagement. A c égard, elle peut engendrer er s externalités négatives dont prise en considération passe par for- mution d un proj politique partagé, agé, à l échelle où se posent ces problématiques L exercice erc e s fonctions métropolitaines peut créer r un eff f d entraînement e t mais aussi si engendrer er s externalités ern négatives La «métropolisation» est associée, au pn économique, à un processus captation tion richesses perçu généralement façon positive, métropo étant présentées comme s «locomotives otives» pour croissance nationale pour le développement du territoire régional. Mais ce processus peut aussi engendrer s externalités négatives. Ces externalités peuvent concerner à fois le territoire national, l aire rayonnement métropolitain tain le territoire métropole elle-même. El soulèvent s problématiques aussi s bien d équilibre que durabilité du développement du territoire. Le premier r risque inhérent à métropolisation tient à «l assèchement» du territoire qui correspond respon à l aire d influence rayonnement s grans agglomérations. En eff, métropole apparaît souvent comme m une «porte d entrée e» du territoire sur mondialisa- a tion comme me un point connexion sur principaux p flux d échanges. Cte position peut conduire à un phénomène «d aspiration» s richesses ses au détriment du territoire e régional. 13

15 «L assèchement» qui en découle pour le territoire peut être par ailleurs radicalisé par le fonctionnement s réseaux infrastructures transport reliant métropo. En eff, celui-ci est susceptible d engendrer s effs «tunnel», territoires situés entre métropo étant traversés par ces réseaux sans pour autant bénéficier proximité d un point d accès (aéroport, gare TGV, échangeur autoroutier). Le uxième risque que comporte métropolisation est celui l exacerbation concurrence territoriale, métropo entrant dans une compétition pour captation richesses à travers s stratégies offensives non coopératives différenciation leurs fonctions. Ce risque est d autant plus fort dans un contexte raréfaction s ressources publiques réorientation politique d aménagement dans le sens d une concentration s moyens sur territoires mieux insérés dans mondialisation, au nom d une logique globale compétitivité. Une telle dérive est d autant plus marquée que l Etat n est plus porteur d une logique régution d une stratégie coopérative d aménagement qui assure un partage s fonctions métropolitaines sur le territoire national. En ajoutant à ce le risque voir s engager une course agressive entre territoires pour obtenir s cofinancements venus rares l Etat, ce rnier apparaît plus en plus alors comme un «catalyseur concurrence» 23. On perçoit ici aisément que l approche métropole, au-là s débats auxquels elle peut donner lieu au pn institutionnel, est déterminante philosophie politique nationale d aménagement du territoire inversement. A l image politique d aménagement du territoire aujourd hui, métropole oscille entre une approche qui fait prévaloir compétitivité une autre, plus soucieuse du mailge du territoire l équilibre son développement. A c égard, le débat sur seuils démographiques est emblématique : il traduit forte tension entre une approche métropole «millionnaire», rang au moins européen, inspirée cirement s exemp étrangers, réalité d un réseau urbain français composé d agglomérations taille souvent bien plus moste que chez nos voisins. A l échelle ville du bassin vie qui intègre métropole, le processus métropolisation comporte s risques tant pour cohésion sociale qualité vie que pour durabilité du développement. Les risques plus présents dans représentations courantes sont ceux liés à concentration d activités à nsité : pollution, artificialisation excessive s sols, bruit, saturation l espace public (conflits d usage, embouteilges, c.). La métropole, par concentration richesses, est en eff rappelons-le le résultat d un processus d agglomération. 23 Renaud Epstein, «Gouverner à distance. Quand l Etat se rire s territoires», Esprit, novembre Voir également le dossier «Le gouvernement s vil», Esprit, février

16 Mais si métropole est associée à nsité, elle peut aussi susciter «sous-nsité». Et l on néglige souvent le fait que, façon ambivalente, métropolisation engendre également une dispersion popution s activités sur le territoire son bassin vie, bassin délimité par trajs domicile-travail. L illustration par excellence cte logique est l étalement urbain, pression foncière liée aux effs d agglomération conduisant à un étalement non-maîtrisé ville. Or, si consommation supplémentaire d espace est inévitable lorsqu une ville se développe (ce qui est même souhaitable invite à ne pas non plus verser dans une condamnation excessive l étalement), elle vient problématique dès lors qu elle repose sur faib nsités qu elle n est pas maîtrisée (le «mitage» constituant à c égard en France une forme répandue d étalement, particulièrement consommatrice d espace). A ce il convient d ajouter le fait que c étalement mos vie qu il induit sont aussi consommateurs dépcements, notamment pour s trajs domicile-travail dont distance durée moyennes tennt à augmenter puis plusieurs années. Or transports collectifs étant peu développés hors du périmètre s transports urbains (PTU), ces dépcements s effectuent plupart du temps en automobile. C étalement constitue, nous le verrons plus loin, un défi pour gouvernance, enjeux qu il induit débordant plupart du temps du périmètre l EPCI. Enfin, cohésion sociale peut être mise à mal par métropolisation en ce que recomposition du territoire qui en découle (à travers concentration richesses effs dispersion) peut conduire à s logiques ghtoïsation à une juxtaposition poputions territoires niveaux vie très différents. A ce suj, l image métropole s appuyant sur une ville-centre «gentrifiée» mérite d être rgement nuancée tant évolutions récentes ssinent une ville qui voit certes le rour poputions aisées mais aussi présence poputions défavorisées isolées. Et, dans même idée, le développement banlieues pavillonnaires peut répondre à une logique subie «fuite» vant pression foncière immobilière comme à une logique ghtoïsation La nécessité d un proj partagé pour concilier qualité vie compétitivité maîtriser externalités métropolisation Le «développement» accéléré anarchique, dans certains pays émergents, grans «vil champignons» (asphyxiées par pollution embouteilges, mitées par poches pauvré, menacées incapab faire face aux risques majeurs, c.) confirme qu une métropole ne peut pas être appréhendée comme étant simplement une concentration d habitants d entreprises. De tels processus pénalisent à terme l attractivité ces vil dont seule résilience s externalités négatives pourra être qualifiée durable. 15

17 La France est a priori à l abri tels processus mais ces exemp extrêmes ont pour vertu pir en faveur d un développement maîtrisé formalisé dans un proj métropolitain global tenant lieu véritable pn d action à long terme en faveur d une «métropole durable» ou du moins «vivable» au sens où elle offrirait une qualité vie satisfaisante pour ses habitants suffisamment attractive compétitive pour autres. La première étape d une telle formalisation du proj métropolitain pourrait s appuyer sur structure intercommunale existante, non pas pour l approfondir en tant qu instrument lutte contre l émitement communal (dotations majorées l Etat, Taxe professionnelle unique), ce qu elle a principalement été jusque là, mais bien pour s en emparer comme outil coopération autour d un proj. En eff, «tout montre que plupart s élus locaux font l intercommunalité a minima, rarement l intercommunalité proj, ne lâchent sur solidarité territoriale que lorsqu ils ne peuvent plus faire autrement» 24. Ainsi, coopérations intercommuna meurent souvent thématiques cloisonnées à l image d élus communautaires qui siègent souvent en tant que représentants s intérêts leurs propres communes rarement en tant que porteurs d une ambition intercommunale (même si ce constat ne doit pas être généralisé si ces logiques sont rgement favorisées par cadres d élection légitimation actuels). La création d une métropole nécessite s emparer s enjeux métropolitains non pas par juxtaposition projs thématiques mais par l émergence d une conscience métropolitaine formalisée dans un proj unique. Loin relever l idéalisme n ignorant pas que enjeux politiques locaux meurent lourds conséquences en matière d intercommunalité, cte prise conscience a été notée lors plusieurs entriens réalisés dans le cadre cte étu, notamment auprès d exécutifs d Etablissements publics coopération intercommunale (EPCI), doit être analysée comme étant conséquence ux phénomènes importants : > d une part, compréhension que l ambition métropolitaine nécessite un proj global prospectif dépassant égoïsmes communaux à l image certains Schémas cohérence territoriale (SCOT) ambitieux voire d inter-scot comme c est le cas par exemple à Toulouse. C est avec le même ssein que Marseille Provence Métropole s est ncée dans un processus politiquement consensuel garantissant aux maires s pites communes un poids décisionnel intique à celui Marseille. Bien que ce pose une question d éthique démocratique, procédure pourrait lever nombreux blocages ; > d autre part, manifestation d une volonté maîtrise locale l aménagement du territoire métropolitain (par mise en pce politiques publiques à l échelle du bassin vie, par le partage au sein d un réseau ville fonctions métropolitaines afin d assurer un équilibre régional) donc d une minoration du rôle l Etat en matière. Le fait métropolitain marquerait-il ainsi une nouvelle étape dans décentralisation? 24 François Ascher, La République contre ville. Essai sur l avenir France urbaine, Paris, éd. l Aube, Antérieure à loi du 12 juill 1999 retive au renforcement simplification coopération intercommunale (loi Chevènement), cte affirmation n a pas perdu sa pertinence. 16

18 Certains points vigince peuvent être relevés afin d être pris en compte par le proj métropolitain : > assurer l articution spatiale temporelle entre multip préoccupations dont elle a charge. La «glocalisation» est en eff l un s principaux défis que doit relever métropole. Ainsi, par exemple, attentes en matière dépcements ses habitants actifs qui entennt réduire leur temps traj domicile-travail diffèrent cel s chefs d entreprises fréquentant son territoire qui souhaitent rejoindre au plus vite une pte-forme aéroportuaire internationale. A cte fin, s réflexions en matière chrono-aménagement 25, notamment dans le domaine s transports, sont conduites afin d articuler attentes loca (accès aux services proximité, temps parcours intiques sur l ensemble journée, c.) autres (rapidité d accès aux pô économiques décisionnels, nœuds intermodaux, c.) mais aussi afin veiller à ce que le culte vitesse réduction s distances ne sserve pas l aménagement équilibré du territoire en conduisant par exemple à suppression services proximité (également uti à l économie présentielle résintielle) venus très rapiment atteignab pour certains mais pas forcément pour le plus grand nombre ; > anticiper, grâce à un travail prospective poussé continu, éventuel externalités négatives (l étalement urbain, progression part s dépenses transport dans revenus s ménages, transferts revenus hors du territoire où ils ont été générés 26, c.) engendrées par l attractivité qu exerce métropole ; > favoriser participation l appropriation du proj métropolitain par poputions concernées est une condition essentielle à sa réussite. En eff, plus le sentiment d appartenance métropolitaine s affirmera, plus légitimité du proj métropolitain sera gran plus l implication s élus locaux sera forte. Au-là d une communication institutionnelle performante ( plupart s EPCI institutions en charge du SCOT ont développé s outils communication sous forme d un mensuel /ou d un site Intern), une telle ambition implique une prise en compte s préoccupations, interrogations besoins exprimés par habitants. Malgré leurs limites, expériences dites démocratie participative (réunions publiques, conférences-débats, renz-vous réguliers à l image s Jeudis du proj d agglomération organisés par Grenoble Alpes métropole, c.) ont le mérite susciter une telle mobilisation démocratique autour s enjeux métropolitains ; > prendre en compte effs son propre développement métropolitain sur territoires limitrophes sans doute dans le cadre d un dialogue formalisé afin d exploiter complémentarités possib tout en réduisant à fois externalités négatives le niveau s charges centralité ; 25 Syndicat mixte du schéma directeur l Agence d urbanisme région grenobloise, Chronoaménagement autoroute autrement : proximité au secours du territoire, Lyon, Ed. du CERTU, Laurent Davezies, La République ses territoires : circution invisible s richesses, Paris, La République s idées, Paris, Ed. du Seuil,

19 > éviter tentation d un aménagement irraisonné avec création d équipements redondants ou inadaptés aux besoins aux caractéristiques métropole. Il convient en eff ne pas tomber dans le piège «métropole idéale» source d une concurrence stérile entre métropo folie s granurs qualifiée syndrome Bilbao 27. A l évince, le besoin d un proj métropolitain pose question essentielle s modalités gouvernance. Or, cadres établis n offrent pas aujourd hui une boîte à outils satisfaisante appellent s mécanismes renouvelés 27 Le syndrome Bilbao traduit l idée selon quelle un bâtiment (en l occurrence le musée Guggenheim Bilbao) peut changer nature d'une ville. Atteintes par ce syndrome, nombreuses grans vil engagent s travaux construction sur-dimensionnés souvent inadaptés aux besoins réels du territoire. Les conséquences, notamment financières (non-rentabilité), urbanistiques socia (fmbée s prix l immobilier) peuvent être très dommageab. 18

20 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? 3 > Des enjeux gouvernance nce qui appellent le dépassement s cadres établis dans nombreux territoires ires L a métropolisation aboutit, t, d une part, à s problèmes d adéquation entre territoires vécus cadres institutionnels établis, d autre part, induit it s besoins coopération qui sont difficilement satisfaits sfaits par cadres institution-nels établis. Le cadre légistif a pu fournir aux territoires s outils soup dépassement s périmètres institutionnels droit commun mais ces outils dont lisibilité ilité pose question sont-ils à hauteur s enjeux eux n? 3.1. Les phénomènes déborment me périmètre eu le besoin coopération opération ont conduit au développement pe d outils outils gouvernance e ad hoc Face à ces enjeux majeurs, collectivités territoria concernées, au premier er rang d entre el es communes-centres, centre s, doivent s organiser pour gérer politiques i publiques à l échelon métropolitain mtre e en pce le proj stratégies métropolisation tion quand el es existent sont partagées. Dans ce domaine, principaux i écueils sont respectivement ent 1 ) question s périmètres pertinents 2 ) multiplicité s acteurs concernés. nés Les outils existants sont nombreux, mais pèchent par leur complexité notamment vis-à-vis s du citoyen. L intercommunalité munalité communautés urbaines communautés d agglomérations est bien sûr le principal p outil enfrance pour mener s projs au-là l échelon communal historiquement iq morcelé. A c égard, il convient noter que nombreux territoires ont, à partir l intercommunalité, munalité, engagé un processus d intégration très poussé conduisant à une mutualisation tio volontariste s servicess voire également à gestion unifiée du personnel nel entre ville-centre l EPCI. Dans certains cas, notamment àbrest, ceprocessus sus aété éconsi- déré comme me constitutif métropolisation comme une composante du proj développement p ement local : l enjeu est gagner en efficacité pour tourner davantage encore collectivité l i t vers production politiques publiques vers qualité son ingénierie i i qu elle peut ainsi mtre au service e d un territoire plus vaste ( surcroît dans un contexte 19

21 rrait rapi s services l Etat dans ce domaine). Cte intégration n échappe cependant pas aux limites l intercommunalité en France notamment celle du périmètre l EPCI. Ce processus ne perm pas en eff le dépasser réellement même s il perm porter plus facilement un discours au-là s limites l intercommunalité (à l échelle du pays Brest dans le cas d espèce). Enfin, ce processus aboutit à un obj institutionnel original qui se montre rapiment en décage avec mécanismes électoraux traditionnels. La prise décision vient en eff dans ces structures plus «communautaire» qu «intercommunale» (à l image construction européenne distinction communautaire / intergouvernemental) tandis que le cadre légitimité principal reste commune. Une analyse situation s différentes agglomérations isse apparaître que le périmètre s EPCI leur gré d intégration sont très variab, le problème concernant aussi bien métropo que communautés communes. A l échelon métropolitain, ce se traduit par disjonction entre l aire urbaine communauté d agglomération ou communauté urbaine (même communautés ayant réussi un processus d intégration n échappent pas à cte problématique). C est le cas pour toutes intercommunalités ayant répondu à l enquête (12), à l exception s communautés d agglomération Saint- Étienne Besançon. Les collectivités ont s réponses très diverses quant à l intification l échelon pertinent pour faire face aux enjeux du territoire, comme l illustre le tableau page suivante. La question du périmètre est particulièrement sensible dans le domaine s transports l urbanisme. Actuellement, outils institutionnels disponib relèvent ux ordres : s outils transversaux s outils thématiques. L articution entre ces ux niveaux est problématique, vient s ajouter à celle superposition entre différents échelons. Cte absence cohérence est particulièrement sensible dans politiques d urbanisme transports, où outils (SCOT, PLH, PLU pour l urbanisme, PDU pour transports, c.) sont rarement harmonisés car situés à différentes échel, rendant fréquemment nécessaire le recours à un syndicat mixte. Ainsi, à Montpellier, le périmètre SCOT est intique à celui communauté d agglomération. En revanche, le périmètre SCOT Boraux concerne 93 communes (alors que Communauté urbaine Boraux en compte 27). La situation toulousaine (amenée à évoluer avec création récente Communauté urbaine) est plus particulière puisque charte inter-scot prévoit constitution d un SCOT central qui correspond au pôle urbain plus particulièrement aux EPCI Communauté urbaine du Grand Toulouse, Communauté d agglomération Sud-Est Toulousain (SICOVAL) du Murain, ainsi qu à trois communautés communes 28. A Poitiers, démarche inter-scot poussée par un syndicat mixte regroupe jusqu à 133 communes onze intercommunalités, soit près s ux tiers du département Vienne. 28 Isabelle Roger, Les processus métropolisation dans capita régiona européennes (agglomération à 1 million d habitants) : Les cas Boraux, Bristol, Montpellier, Saragosse Toulouse, Thèse doctorat Géographie Aménagement, Université Toulouse II - Le Mirail,

22 A Dunkerque, le Syndicat Mixte Côte d Opale (SMCO) regroupe s intercommunalités du littoral (Boulogne, Cais, Saint-Omer), s collectivités belges, CCI, c. travaille sur questions ports, tourisme représentation. Au Havre, l Estuaire Seine regroupe cinq pays : le Pays du Havre Pointe Caux, le Pays s Hautes Faises, le Pays d'auge, le Pays Risle Estuaire le Pays Caux Vallée Seine. La gestion administrative est assurée par l'agence d'urbanisme du Havre. En Bragne, le niveau privilégié est celui du pays : Région est entièrement couverte par 21 pays qui sont reconnus comme un niveau d intervention pertinent. La diversité ces outils illustre diversité s contextes locaux. > Répartition s réponses à question «S agissant s enjeux suivants, quelle échelle vous semble pertinente pour traiter?» Enjeu/Echelon pertinent EPCI Aire urbaine SCOT Autres (pays, région, c.) Transports collectifs sur le bassin vie Maîtrise l'étalement urbain Interconnexions entre infrastructures Equilibre développement commercial Création pô d innovation Développement touristique 33% 38% 8% 21% 8% 46% 38% 8% 23% 46% 8% 23% 23% 31% 23% 23% 40% 33% 7% 20% 33% 33% 7% 27% Cohésion territoriale 54% 23% 15% 8% Equipements culturels sportifs Stratégie d'accueil s investissements emplois 47% 27% 7% 19% 43% 28% 7% 22% Cohésion sociale 75% 8% 8% 9% Environnement 20% 15% 27% 38% 21

23 Enfin, le rapport du Conseil économique social (CES) souligne le rôle positif s agences d urbanisme, outils partagés ayant «notamment pour mission suivre évolutions urbaines, participer à définition s politiques d aménagement développement à l éboration s documents d urbanisme (notamment schémas cohérence territoriale) préparer projs d agglomération dans un souci d harmonisation s politiques publiques». Associations loi 1901 ou groupement d intérêt public (GIP), ces structures sont base d un proj développement partagé. Le problème ces cadres soup, tels que réseaux vil d agglomérations (exemple Poitiers-Niort-La Rochelle-Angoulême dit AIRE198), est leur caractère souvent plus politique qu opérationnel, qui rend difficile leur pérennité. L évaluation l appel à projs métropolitains DATAR illustre ce problème en notant que l absence d institutionnalisation à freiné mise en pce projs concrs, note également le problème surcharge l agenda politico-administratif issu nécessité du dialogue avec s partenaires supplémentaires. En outre, il meure s difficultés financement s politiques publiques à cte échelle puisque ces coopérations reposent sur s contributions volontaires. Par ailleurs, problèmes lisibilité cte gouvernance tant au pn démocratique qu interne aux collectivités (surtout dans le cas s intercommunalités plus intégrées sur ce point, le management l organisation étant rendu complexe par multiplicité l hétérogénéité s processus décision) sont symptomatiques d une gouvernance ad hoc qui aboutit à un dilemme entre fonctionnalité gouvernance sa lisibilité. C est notamment le cas du pays sur ce rnier point. Dans ce domaine, création métropole comme nouveau type d EPCI n apporte pas solution puisqu elle ne règle pas question du périmètre en se contentant créer un nouvel outil se résumant à une «CU-plus». Comme le relevait un directeur général s services rencontré, aller au bout logique métropolitaine signifierait que l ensemble s compétences territoria (communa, départementa régiona) soit dévolu à l échelon métropolitain nouvellement créé, métropole se chargeant ensuite déléguer cel-ci pour en assurer le bon exercice. Les collectivités interrogées se décrent en eff majoritairement intéressées par le statut métropole en raison notamment reconnaissance qu il perm en dépit s changements limités apportés par réforme. Les conseils généraux seraient associés avec voix consultative par le biais s conseils développement (assemblées consultatives créées par loi Voyn prévues au sein chaque agglomération ou Pays pour être associées à l'éboration du proj d'agglomération ou Charte Pays ainsi qu'à leur mise en œuvre à leur évaluation). Les collectivités interrogées expriment toutefois leur souhait ne pas se limiter au seuil démographique pour définir métropole mais d appréhenr réalité s fonctions métropolitaines, qui pourraient être mesurées au travers présence certains grands équipements. 22

24 3.2. Ces différents outils réponnt en général à ux logiques distinctes mais complémentaires : une logique «intégrative» une logique «fédérative» Au-là s limites qu ils comportent, outils gouvernance développés façon pragmatique par grans agglomérations issent apparaître cirement ux logiques coopération. Ces ux logiques corresponnt à ux types besoin gouvernance suscités par métropolisation. La première logique, que l on qualifiera «d intégrative», part du constat du déborment l intercommunalité (dans ses modalités périmètres actuels) par l extension du bassin vie (délimité par s trajs domicile-travail dont distance moyenne tend à augmenter). Ce déborment implique essentiellement s problématiques qualité vie suppose s réponses adaptées en termes services publics (transports collectifs, gestion l eau, c.) d aménagement (maîtrise l étalement urbain à travers documents d urbanisme). Le développement coopérations (à travers s syndicats mixtes ou, plus récemment, s sociétés publiques loca) à l échelle du bassin vie ou d un périmètre intifié comme s en rapprochant le plus est perçu par collectivités territoria comme une solution palliative à l inadéquation du périmètre l EPCI centre. Les politiques publiques portées dans ce cadre sont essentiellement s politiques qualité vie (dépcements, aménagement, eau, c.). Il n est d ailleurs pas étonnant constater que dépcements sont généralement considérés comme un s thèmes plus fédérateurs à l échelle du bassin vie (ou pays) avec l enjeu l articution entre transports urbains (sur le PTU) transports interurbains. La solution «métropole», dans le texte loi, est celle qui se rapproche le plus cte première logique. La uxième logique, que l on qualifiera «fédérative», est radicalement différente en ux points. Tout d abord, elle touche davantage au développement économique, à l innovation, à l enseignement supérieur à culture. En ce sens, elle concerne davantage l exercice fonctions rayonnement métropolitain tandis que première logique concerne le plus souvent s fonctions proximité. Ensuite, son assise territoriale est différente puisque ce type coopération ne s appuie pas sur le bassin vie mais sur s réseaux vil, sans continuité territoriale. La logique fédérative peut être perçue notamment comme une logique d alliance permtant un portage plus efficace s candidatures à différents bels à l attribution concours financiers dans le cadre s grans politiques nationa recherche d innovation (comme pô compétitivité). L appel à projs métropolitains DATAR en 2004 a constitué à c égard un puissant levier ces coopérations. La plupart ces réseaux a en eff été institutionnalisée puis lors continue fonctionner. La logique fédérative peut même répondre à une volonté ambitieuse partage s fonctions métropolitaines entre agglomérations développement équilibré du territoire. Nous verrons plus loin qu elle peut, en termes d aménagement du territoire, constituer une 23

25 réponse pertinente complémentaire s solutions intégratives au risque décrochage entre métropo leur territoire régional. Cependant, son efficacité sur ce point reste indissociable du rôle réguteur l Etat, surcroît dans régions où ce type coopération n est pas spontané compte tenu d une rivalité forte entre agglomérations. La solution du «pôle métropolitain», dans le texte loi, est celle qui se rapproche le plus cte logique 24

26 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? 4 > Des agglomérations glomérations qui expriment, e selon leur taille, leur position géographique leur environnement, s attentes tentes très différentes fé en matière nouveaux outils S ds i l on note l engagement à fois dans s logiques intégrative fédérative érati dans plupart s territoires, l appréhension ces logiques en termes institution-t n nels dans le cadre réforme territoriale varie selon agglomérations ce à plusieurs égards. En eff, il ressort notre enquête que si certaines es ag- glomérations souhaitent une consécration institutionnelle poussée du fait métropolitain, d autres, au contraire, restent très attachées à une certaine soupse s outils gouvernance. Par ailleurs, si s agglomérations adhèrent auprincipe ipe d éligibilité i ili é à un statut selon s critères démographiques, autres, très nombreuses, revendiquent l introduction ion critères qualitatifs, selon une approche proche fonctionnaliste métropole. Enfin, attentes exprimées portent, selon territoires, plus ou moins sur s outils in- tégratifs (à l échelledubassinvi vie) ou coopérationen réseau, sans continuitét territoriale nécessairement. sairement La taille l agglomération son éligibilité ou non au statut métropole au sens du texte loi semblent assez déterminantes dans conceptions que collectivités développent pent métropole. Au-là taille du positionnement nement géographique ( donc s attentes es vis-à-vis politique d aménagement du territoire), l histoire institution-t n nelle peut être aussi un facteur explicatif. A titre d illustration, dans agglomérations caractérisées é par un rapport port plus conflictuel avec l environnement nement autres niveaux collectivité, l approche institutionnelle, à travers s transferts ts compétences, est vécue comme seule solution viable pour surmonter rivalités loca. Très schématiquement, il se dégage g une opposition entre e ux visions : d une part, une vision institutionnelle itutionnelle métropole, ole au service d une logique compétitivité impli- i quant donc s seuils élevés d éligibilité à un éventuel statut t ; d autre part, une approche proche plus fonctionnaliste naliste qui m davantage l accent sur nécessité sité d un mailge du territoire. ritoire. Pour autant, tenants l une l autre ces visions s expriment leur insatisfaction vant le texte loiqui en l état nevrait pas apporter changements significatifs à court terme. e. Nous verronsqu il constitue néanmoins unbel attractif que collectivi- l i tés qui ne peuvent en bénéficier expriment leur inquiétu s en trouver écartées. 25

27 4.1. Une réelle convergence sur l intification s points vigince que comporte le statut métropole Une attention particulière sur pce s acteurs non institutionnels est développée par nombre collectivités. En eff, el constatent aujourd hui difficulté qui existe à faire vivre s structures intercommuna sur le territoire dont légitimité démocratique n est pas pleinement reconnue. Cte réalité est problématique pour gouvernance structures dont projs sont portés au gré d accords politiques. Aussi, l appui sur le suffrage universel, démocratie participative ou conseils développement apparaît comme essentiel afin d assoir légitimité métropole. En matière gouvernance, ux scenarii extrêmes sont généralement considérés comme inacceptab par agglomérations : celui, d une part, d une hyper-centralisation du pouvoir dans le cadre d une structure très intégrée, dépourvue mécanismes d équilibre (que ce soit au niveau communal ou à travers une participation s acteurs non institutionnels) ; d autre part, celui d une «cantonalisation» métropole, conduisant à une balkanisation l intérêt général, actions politiques conduites dans le cadre métropolitain résultant le plus souvent d accord politiques au coup par coup entre communes. Ces craintes renvoient à s enjeux qui n ont rien d inédit dans mesure où cte tension a toujours été présente dans débats sur gouvernance s intercommunalités en France. Les inquiétus exprimées sont aussi le résultat l expérience d agglomérations qui ont été confrontées à difficulté piloter s intercommunalités intégrées en termes compétences mais rgement restées au milieu du gué en France en termes gouvernance tant el restent dépendantes mos d élection qui ne corresponnt plus à leur gré d intégration. Ainsi, el «tâtonnent» souvent dans leur réponse à question pce à réserver à l échelon communal. Les réactions l échelon communal lors s débats parlementaires qui ont précédé l adoption du texte loi témoignent, sur ce point, sensibilité cte question. Il est à c égard intéressant noter diversité s réponses apportées par intercommunalités. Si certaines font le choix mtre en pce s instances ad hoc du type conférence s exécutifs (comme à Toulouse notamment) ou «réunion s maires», d autres jugent que ces solutions induisent un risque consacrer s logiques décision plus intercommuna que communautaires (fragmentant ainsi l intérêt communautaire) donner le sentiment prendre acte d une faibse légitimité du conseil communautaire sur s compétences qui sont pourtant cel communauté urbaine ou d agglomération. Dans ces territoires, s instances du type «conférence s présints commissions» sont privilégiées. Un autre élément souvent mis en avant dans le cadre notre enquête est celui l inscription métropole dans le paysage institutionnel existant. Tout d abord, collectivités rencontrées partagent l intérêt d attribuer à c acteur cuse générale compétences dont ne disposent pas aujourd hui EPCI. En eff, cte disposition apparaît nécessaire afin rendre incontournable l acteur «métropole» sur le territoire per- 26

28 mtre le développement ses actions en lien avec fonctions métropolitaines qu il exerce. Si collectivités ont s avis divers sur question du transfert compétences tant sur le principe (transfert ou délégation plus souple) que sur détermination celci, il apparaît que collectivités se posent question pce métropole par rapport aux collectivités départementa, régiona, aux territoires périphériques. Le mo d intervention sur territoires qui ne seraient pas inclus dans le périmètre métropolitain constitue également un point vigince. Enfin, si s transferts compétences peuvent être imaginés entre collectivités du territoire métropole ou l Etat métropole, conscience s difficultés liées à pérennisation financements à hauteur s dépenses engagées dans le domaine du transfert pousse collectivités interrogées à prunce. Nonobstant ces convergences, on peut distinguer schématiquement ux approches gouvernance métropolitaine à travers attentes s agglomérations Dans grans agglomérations, une prépondérance s approches intégratives le souhait d une institutionnalisation métropole sur base transferts compétences Dans agglomérations plus peuplées éligib fait au statut métropole au sens du texte loi, on note qu une intégration institutionnelle plus poussée sur le périmètre l EPCI sur base transferts compétences est considérée comme l enjeu essentiel en matière gouvernance. Cte intégration est perçue comme un levier d accroissement du rayonnement l agglomération confortation l exercice s fonctions métropolitaines. Ainsi, il apparaît que certaines collectivités, dont l importance tant en termes popution que structuration sur le territoire n est pas à prouver, appréhennt métropole non dans ses fonctions sur le territoire el sont indiscutab mais par rapport aux compétences qu el pourraient exercer pour conforter leur positionnement au niveau national, européen voire international. Dès lors c est une vision essentiellement institutionnelle non fonctionnelle qui est développée. Concernant compétences dont métropole vrait se saisir dans le cadre ce schéma, il s agit pour certains territoires sûrement en lien avec s précénts historiques qui fonnt rgement l intité s agglomérations concernées leur rapport difficile avec leur environnement institutionnel l ensemble s compétences du département sur le territoire. La métropole est jugée par ces agglomérations mieux pcée que le département pour répondre aux mans s citoyens. La métropole constituerait ainsi un éche- 27

29 lon d administration majeur, issant à considérer compétences à partager avec autres échelons l équilibre à trouver avec autres territoires du département 29. Cependant, dans mesure où l approche institutionnelle se double le plus souvent d une approche du fait métropolitain en termes compétitivité économique, plupart s agglomérations tenantes cte vision ont tendance à privilégier s transferts compétences région. Ces transferts vraient ainsi porter sur questions développement économique, d enseignement supérieur, formation d aménagement du territoire. Par ailleurs, cte approche conduit ses tenants à souhaiter une éligibilité au statut sur base critères élevés, sans que ces critères ne soient nécessairement seulement démographiques. De façon générale, il convient noter que cte approche est le plus souvent le fait grans agglomérations ou d agglomérations confrontées à s situations rivalité/conflictualité avec leur environnement. Les premières voient dans solutions intégratives un eff levier pour leur proj développement leur compétitivité tandis que secons voient dans solutions institutionnel introduites par voie légistive seule possibilité dépasser leurs difficultés gouvernance. Notons enfin que ces agglomérations développent une approche qui ne s inscrit pas pleinement dans distinction cire que nous avons pu opérer entre logique intégrative logique fédérative (cf. 3.2.). Ici, le territoire métropole est perçu comme le support commun s fonctions proximité s fonctions rayonnement métropolitain Dans agglomérations taille plus moste, une approche fonctionnaliste un attachement à s cadres soup gouvernance ainsi qu à une logique réseau, garante d un mailge du territoire Il ne faudrait pas déduire ce qui a été dit précémment que autres agglomérations se désintéressent d un éventuel statut. Bien au contraire. Très souvent, agglomérations poids démographique plus moste perçoivent un intérêt stratégique à l attribution du bel «métropole», tant du point vue politique d aménagement que leur stratégie développement. Ces vil mtent en avant le dynamisme s projs locaux, fonctions stratégiques existantes sur leurs territoires (universités, aéroports hôpitaux, entreprises, c.), leur positionnement géographique. Un directeur général s services interrogé m ainsi en avant 29 Cte optique est à inscrire en lien avec le souhait d une simplification du système institutionnel sur le territoire. 28

30 le fait que collectivités plus pite taille ont aujourd hui l opportunité comme grans recruter s hauts cadres fonction publique, ce qui prouve convergence s problématiques s questions stratégiques entre structures. Ces vil souhaitent ainsi qu une approche par s critères qualitatifs, correspondant aux fonctions métropolitaines, vienne tempérer une approche fondée exclusivement sur s critères démographiques. Pour autant, el se montrent soucieuses crédibilité du «bel» perçoivent s limites en ce sens d un «abaissement» s seuils. Ces agglomérations soulignent en eff le caractère structurant du bel «métropole» en ce qu il s agit d un bel qui permtrait porter une intité plus forte face aux partenaires institutionnels. Cte légitimité conférée par le statut pourrait donner aux territoires plus confiance pour agir mener s projs. A c égard, façon dont est perçu par el le risque ne pas se voir attribuer ce statut est écirante : certains territoires y voient le risque d une non reconnaissance s projs engagés au profit d une concentration s moyens s grans politiques nationa (recherche, enseignement supérieur, c.) sur quelques grans métropo désignées par un statut. La politique d aménagement du territoire s en trouverait ainsi profondément modifiée, en rupture avec une logique mailge du territoire. Ces craintes illustrent en tout cas l importance accordée au statut métropolitain aux intentions du légisteur par territoires qui risquent s en trouver exclus. Ces agglomérations, intéressées par le statut, tennt généralement à privilégier, à différence s grans agglomérations, une approche institutionnelle très souple fondée non sur s transferts compétences mais sur une logique partage l exercice compétences à travers s conventionnements avec autres échelons. Les tenants cte position ne sous-estiment pas cependant limites cte logique notamment le fait qu el supposent un contexte local pacifié s habitus si ce n est une culture politique travail en bonne intelligence sur le territoire. Au pn institutionnel également, ces vil prônent l association s structures métropolitaines aux démarches pnification contractualisation (contrats projs notamment) au niveau régional. Tel était le sens s rniers ajouts au proj loi réforme qui reprenaient propositions l AMGVF dans quel il s agissait d associer droit métropole aux discussions sur grands schémas pnification programmation mis en œuvre au niveau régional. A l inverse, certaines collectivités avec qui nous étions en contact ne se sentent pas concernées par le statut métropole bien qu el développent en leur sein une réflexion sur fonctions métropolitaines leur territoire. Ces vil ne se perçoivent effectivement pas comme s métropo rang européen. Dans certains cas, solutions intégratives ne leur semblent pas nécessaires dans mesure où correspondance entre le périmètre l EPCI l aire urbaine (comme dans le cas Besançon) suffit, à leurs yeux, à servir base à une gouvernance pertinente fonctionnelle. Plus rgement, l approche s métropo au sens loi leur semble peu adaptée à réalité du réseau urbain français, constitué vil taille moste. Ces territoires tennt, en conséquence, à priviligier une approche alternative, fondée davantage sur logique réseau, dans continuité l appel à projs DATAR dans l optique d un partage s fonctions métropolitaines (comme 29

31 l illustre encore le cas Besançon avec le réseau métropole Rhin-Rhône qui a pour support une association). Il est cir que, dans ces territoires où l accent est mis sur le mailge, formule du pôle métropolitain est considérée comme plus appropriée à logique réseau, même si, aulà l appeltion, le pôle métropolitain apporte peu plus-values dans mesure où dispositions généra sur syndicats mixtes offrent déjà s possibilités coopération. En amont, ces territoires plus mostes ont mené en général un travail important réflexion sur leurs fonctions métropolitaines souvent dans le cadre réseaux vil constitués à l occasion l appel à projs DATAR. Certains disposent groupes travail sur ces questions ont développé s cartographies leurs fonctions sur le territoire. Il est assez remarquable à c égard constater que ce sont souvent agglomérations moins «éligib» au statut métropole qui ont le plus investi réflexion sur leurs fonctions métropolitaines (à travers s démarches d ats notamment). Dans nombreuses agglomérations, solutions du type «métropole», si el constituent un bel perçu par plupart s agglomérations comme déterminant, y sont rarement vues comme une réponse pleinement intéressante aux enjeux gouvernance métropole. L approfondissement l intégration l EPCI son hinternd 30 n est pas en eff un enjeu spécifique aux métropo. Cte préoccupation renvoie au problème plus général l approfondissement l intercommunalité rationalisation s périmètres. Pour ces agglomérations, ces questions n ont pas vocation à être traitées spécifiquement dans le cadre nouveaux outils gouvernance métropolitaine. Il s agit surmonter plus généralement problèmes pertinence périmètre charges centralité en érgissant l EPCI à l aire urbaine. Par ailleurs, dans même idée, cte échelle l aire urbaine constitue plus un bassin vie où s expriment s besoins en matière qualité vie (eau, transports, urbanisme, c.) que l échelle déploiement s fonctions métropolitaines. Elle ne correspond pas à l aire rayonnement métropolitain qui est plus vaste appelle s coopérations à d autres niveaux (réseaux ville) en vue partager fonctions métropolitaines. C est pourquoi le pôle métropolitain est vu comme un outil plus spécifiquement adapté à l exercice s fonctions métropolitaines même si, du point vue s possibilités juridiques qu il offre, plus value loi sur ce point meure moste. Il est d ailleurs intéressant noter que agglomérations qui prévoient actuellement recourir à cte formule envisagent le plus souvent une mise en œuvre à l échelle d un réseau vil régional (alors que le proj loi perm une mise en œuvre sur une assise géographique qui peut très bien constituer l aire urbaine). La constitution d un pôle limité au bassin vie ou au pays y est jugée peu «stratégique» 30 Si, historiquement, ce terme définit une région sservie par un port ou, plus précisément, l arrière-pays d un pôle portuaire, il tend à désigner plus rgement aujourd hui le bassin vie d un pôle urbain. 30

32 LE FAIT METROPOLITAIN : ENTRE REALITE GEOGRAPHIQUE ET ENJEUX INSTITUTIONNELS, QUELLES PERSPECTIVES DE GOUVERNANCE E? 5 > Dans termes es du texte loi, le scénario nariod d une uneco combinaison entre e métropo pô métropolitains apparaît araî le plusacce acceptable en dépit ses limites N otre groupe travail a intifié renu quatre scenarii pour l évolution l à venir gouvernance emétropolitaine. Nous avons ainsi, sur base d une dé- marche prospective ces scenarii qui nous sembient réalistes, tenté déceler quel pouvaient être forces, faibses implications en matière d aménagement du territoire ainsi que gouvernance chacun ces modè-. Si perspectives pectives offertes par le texte loi sont plus réduites, ce qui isse penser que certains impacts évoqués ci-après sont sans doute surestimés, s, nous avons souhaité mtre en évince e quitte à radicaliser certains constats principaux enjeux chacune c s évolutions possib. Nous avons délibérément pris le parti nous positionner non du point vue d une agglomération on qui aurait à opter entre différentes formu mais celui l aménagement du territoire à l échelle nationale. Ce choix tient à volonté d analyser globalement ent conséquences du recours à telle ou telle formule pour l ensemble du territoire en matière développement d aménagement. A l issue cte analyse, il se dégage g schématiquement : > un modèle fortement concurrentiel compétitif mais très peu coopératif (scénario n 1) ; > un modèle peu concurrentiel el mais aussi peu compétitif non nécessairement n coo-pératif (scénario n 2) ; > un modèle fortement coopératif mais non nécessairement compétitif du fait d un risque faib cohérence lisibilité (scénario n 3) ; > un modèle qui se veutcompétitif coopératif même m s il souffre fre faibses s évintes es (scénario n 4). 31

33 Scénario n 1 : Renir un nombre restreint métropo sur base critères démographiques très sélectifs dans un souci compétitivité La France doit mtre en avant ses grans métropo donner une plus gran visibilité aux agglomérations jugées comme ayant «taille critique» (par comparaison avec leurs homologues étrangères). Un critère démographique situé à un niveau élevé perm ne renir que ces agglomérations ayant «taille critique». Principe ce modèle La compétitivité économique nationale est cirement principale préoccupation ce modèle. Il doit pour ce faire s appuyer sur une logique «bellisation» s grans agglomérations. La crédibilité du bel est ici centrale conduit le légisteur à pcer très haut le seuil d éligibilité (entre million d habitants). Les autres agglomérations n ont d autre choix que d opter pour formule du pôle métropolitain. Ce bel peut être également pour l Etat le vecteur d une réallocation s ressources s grans politiques nationa (recherche, enseignement supérieur, c.) dans le sens d une concentration sur grans agglomérations désignées ainsi par le statut métropole. Ce modèle confère une visibilité plus importante aux grans agglomérations en consacrant leur rayonnement (bel) perm conforter l exercice s fonctions métropolitaines dans grans agglomérations (concentration s moyens s politiques nationa). Cte démarche présente le risque se centrer exclusivement sur territoires plus producteurs richesses à l exclusion s territoires captation (cf. critique Laurent Davezies) ce qui n est pas nécessairement à l avantage s bénéficiaires d une telle politique qui continueront produire s richesses absorbées par d autres territoires. Enjeux d aménagement du territoire Au sein métropole, le risque est renforcer inégalités phénomènes ghtoïsation. Le rôle du proj politique métropolitain sera alors traiter ces problématiques. Mais ce modèle semble centré sur s considérations compétitivité économique. Ce modèle présente un risque élevé décrochage s agglomérations taille plus moste d assèchement du territoire s régions où sont situées grans métropo. Les métropo ne sont en eff nullement incitées à coopérer avec leur environnement régional auront tendance à entrer dans une démarche fortement concurrentielle avec leurs homologues étrangères. Là est son principal défaut : celui d aboutir à une contradiction entre son inspiration ( exemp étrangers grans métropo rayonnement international) réalité du réseau urbain français, constitué d agglomérations taille moste. Il apparaît alors peu pragmatique. 32

34 A première vue, solutions gouvernance assorties au statut métropole ne sont pas le principal intérêt ce modèle qui répond plus à une logique «bel». Il existe tout même un risque, dans ce modèle, d aboutir à une gouvernance hyper-centralisée au profit d une structure intégrée perçue comme technocratique. Enjeux gouvernance L enjeu est donc d éviter ce scénario à travers mise en pce mécanismes d équilibre, fondés sur participation s acteurs non-institutionnels à décision : Conseil Développement aux compétences actuel ou érgies, conseils quartiers, c. Il existe un risque dégradation s retions avec autres niveaux collectivité. Avec région compte tenu du rôle conféré aux métropo par l Etat en matière économique. Avec le département compte tenu du risque décrochage s territoires non-métropolitains du département. Une association renforcée métropole aux négociations avec l Etat (CPER, pn rence, c.) peut avoir un eff ambivalent : elle peut permtre surmonter le risque rivalités avec région au profit d une approche coordonnée du développement régional comme elle peut donner le sentiment d un face à face direct entre l Etat métropole, réduisant pce région dans négociations. Le risque serait alors radicaliser désavantages ce modèle. Rôle l Etat Un rôle correcteur : il doit s assurer, par sa politique d aménagement, que ce modèle ne suscite pas décrochage s territoires non-métropolitains. Pour ne pas entrer en contradiction avec finalité du modèle (valoriser grans métropo), l objectif l Etat sera, dans un contexte raréfaction s ressources publiques dans le meilleur s cas, celui d une stabilisation s écarts richesses entre territoires. Un rôle coordinateur / réguteur entre grans métropo : il doit éviter concurrence entre métropo sur s fonctions analogues, concurrence qui risquerait neutraliser réduire bénéfices en termes compétitivité nationale. Pour ce, il doit susciter une spécialisation s agglomérations à travers une stratégie coordination qui doit intégrer également l articution avec métropole parisienne. 33

35 Scénario n 2 : Renir un nombre élevé métropo sur base critères qualitatifs moins sélectifs dans un souci mailge du territoire Principe ce modèle Afin d éviter risques inhérents au premier scénario, il s agit ici, dans une logique mailge, d érgir l éligibilité au statut métropo sur base critères qualitatifs (approche fonctionnaliste). Le pôle métropolitain apparaît alors comme un outil secondaire à nombreux territoires. Ce modèle perm une reconnaissance s fonctions métropolitaines exercées par s agglomérations dont le poids démographique n aurait pas été suffisant pour accér au statut dans le scénario n 1. Le risque décrochage ces agglomérations par rapport aux grans métropo est écarté. Enjeux d aménagement du territoire Cependant, le risque d assèchement du territoire régional notamment s territoires situés dans l aire rayonnement métropolitain n est pas écarté. En ce sens le dispositif s métropo ne se suffit pas à lui-même (cf. enjeux gouvernance). Le principal défaut ce modèle concerne sa crédibilité. En eff, il existe un risque parvenir, du fait critères moins sélectifs, à un «bel» dont crédibilité sera faible voire quasi-nulle à l international. Ainsi l eff «visibilité», fort dans le scénario n 1, sera faible ici. Dans même logique, il existe, dans un contexte raréfaction s ressources, un risque d aboutir à un saupoudrage s moyens s politiques l Etat en matière recherche d enseignement supérieur notamment. Les enjeux gouvernance sont simiires à ceux du scénario n 1. Enjeux gouvernance Rôle l Etat Il convient d ajouter que, contrairement à ce que isserait penser l affichage d une logique mailge qui sous-tend ce modèle, le risque d assèchement du territoire régional n est pas ici écarté. En eff, le dispositif métropole, assis sur un territoire continu n induit en lui-même aucune coopération spontanée avec autres territoires vil plus pite taille l aire rayonnement. Le statut métropole ne fournit pas d outil coopération (logique fédérative) son érgissement à un nombre élevé d agglomérations, réparties sur l ensemble du territoire, ne prémunit donc pas contre le risque décrochage du territoire régional. Un rôle crificateur coordinateur : crédibilité lisibilité du bel «métropole» étant plus faible, l Etat doit éviter le risque saupoudrage afficher une stratégie d aménagement du territoire d autant plus cire que spécialisations fonctions s différentes métropo sont beaucoup moins lisib dans ce modèle. 34

36 Scénario n 3 : Déisser le statut métropole privilégier un mailge du territoire à partir s pô métropolitains Le statut métropole apportant une plus-value très limitée par rapport à l intercommunalité dans ses modalités actuel, agglomérations privilégient le recours à formule du pôle métropolitain. Principe ce modèle Comme le perm le texte, un double emploi cte formule est fait sur le territoire. Certaines agglomérations l utilisent dans une logique coopération, sur une base géographique sans continuité territoriale, afin constituer un réseau vil régional (1 er usage). D autres, le perçoivent davantage comme un «lot consotion» (par rapport au statut métropole) mtent en œuvre le pôle métropolitain sur une base géographique continue : celle du bassin vie (2 ème usage). Ce modèle m l accent sur constitution réseaux régionaux (cas du 1 er usage), ce qui n était pas le cas s ux précénts scenarii. Il intègre donc préoccupation cohésion régionale. Ces réseaux peuvent se voir assigner une fonction ambitieuse : celle d un partage s fonctions métropolitaines entre leurs entités dans un souci d équilibre du développement régional. En termes d innovation (cf. enjeux gouvernance) cependant le pôle métropolitain a surtout pour avantage d afficher le terme «métropolitain» donner ainsi une meilleure visibilité aux entités qui le composent (logique bel). Enjeux d aménagement du territoire A c égard, pertinence du 2 ème usage du pôle n est pas évinte : l échelle du bassin vie n est probablement pas celle où s exercent fonctions rayonnement métropolitain mais présente essentiellement s enjeux qualité vie, renvoyant à s fonctions proximité (cf. III B). Par conséquent, l utilisation du bel «pôle métropolitain» semble peu stratégique à cte échelle plus pertinente à l échelle d un réseau vil (1 er usage). La lisibilité réussite d un éventuel partage s fonctions dans le cadre d un réseau qui serait le support du pôle métropolitain sont très rgement dépendantes gouvernance l absence ou non rivalités loca (cf. enjeux gouvernance). C est sa principale faibse. L autre défaut majeur ce modèle concerne crédibilité externe s pô métropolitains, qui n est pas plus assurée que pour métropo dans le scénario n 2. En eff, ce modèle peut surtout pâtir l absence chef file ces réseaux. Ces réseaux n auront en eff poids visibilité que s ils s articulent autour d une ou plusieurs agglomérations dont le rayonnement est suffisant pour être crédible. 35

37 Ce modèle repose davantage sur une logique gouvernance par projs sur quelle pourrait s appuyer l Etat (cf. le rôle l Etat). Le 2 ème usage peut apparaître comme une solution dépassement du périmètre l EPCI centre du bassin vie mais, en réalité, outre le fait que c usage apparaît peu stratégique, le caractère innovant du pôle métropolitain est très discutable. Enjeux gouvernance En eff, juridiquement, le pôle métropolitain ne comporte pratiquement aucune plus-value par rapport aux dispositions généra sur syndicats mixtes. Il peut donc difficilement être regardé comme une solution dépassement s limites l intercommunalité actuelle puisqu il s y ajoute. De façon générale, le pôle métropolitain ne perm pas surmonter limites cssiques s outils gouvernance ad hoc. Sa plus-value est donc négligeable, notamment en matière financement : le pôle métropolitain s appuiera sur s contributions volontaires, ce qui réduit rgement son intérêt sa crédibilité. Une s conséquences cte faibse s mécanismes gouvernance est que réussite du pôle métropolitain ( notamment le partage fonctions en réseau) reste très rgement subordonnée localement à qualité s retions entre agglomérations d une même région. Rôle l Etat Dans une telle configuration, l Etat aurait un rôle réguteur à jouer. Ainsi il vrait s assurer cohérence s réseaux constitués l absence marginalisation certaines agglomérations. Il pourrait également jouer un rôle d appui en allouant une partie s ressources ses politiques d aménagement à ces réseaux, sur base d une logique projs bellisation. 36

38 Scénario n 4 : Conjuguer métropo pô métropolitains dans un souci mailge du territoire compétitivité Principe ce modèle Ce rnier modèle tente tirer conséquences s trois précénts scenarii. Il consiste à combiner : - d une part, s métropo constituées sur base critères suffisamment crédib, combinant seuil démographique critères qualitatifs ; - d autre part, s pô métropolitains qui permtent mise en réseau s autres agglomérations autour ces métropo le partage l exercice fonctions métropolitaines. Les métropo seraient donc également membres pô métropolitains plus rges. Sa logique est chercher à combiner compétitivité mailge du territoire. Les grans métropo, plutôt que se ncer dans une démarche fortement concurrentielle avec leurs homologues étrangères, sont en eff invitées à davantage travailler coopérer avec autres agglomérations, taille plus moste, région dans quelle el se situent. Ce modèle repose ainsi sur s métropo qui s appuient sur un réseau régional dont elle constitue clef voûte. Enjeux d aménagement du territoire Il s agit ainsi conforter l exercice s fonctions métropolitaines, sans que c exercice n entraîne décrochage s autres territoires agglomérations. Ce modèle présente cependant ux faibses car sa réussite est subordonnée à ux éléments : - cohérence constitution ces réseaux (éviter réseaux purement défensifs) ; - leur gouvernance pérennité leur animation. Si ces ux éléments ne sont pas réunis, le réseau ne relève que d une logique d affichage il existe alors un risque significatif basculer vers un scénario simiire au scénario n 1. Enjeux gouvernance Ce modèle combine problématiques gouvernance métropole (dans une moindre mesure cependant que dans le scénario n 1) du pôle métropolitain. La faibse gouvernance s pô métropolitains présente un risque dysfonctionnement coopération d un basculement vers un scénario d hégémonie régionale métropole décrochage s autres agglomérations. 37

39 Il s agit d un modèle exigeant pour l Etat, dont le rôle constitue une condition réussite du modèle. Rôle l Etat L Etat doit ainsi veiller à cohérence s réseaux constitués (éviter réseaux purement défensifs) à réalité s coopérations entre métropole entités du pôle métropolitain. L allocation d une part s ressources ses politiques d aménagement sur base ces réseaux selon une logique projs peut être un outil d encouragement à pérennité coopération l animation du dispositif. Il joue également un rôle coordinateur comparable à celui décrit dans le scénario n 1. 38

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