COUR SUPREME CHAMBRE DES COMPTES

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1 COUR SUPREME CHAMBRE DES COMPTES REPUBLIQUE DE COTE D IVOIRE RESUME DU RAPPORT DEFINITIF DE CONTRÔLE DE LA GESTION DE LA CGRAE AU TITRE DES EXERCICES 2005 A 2007 Par lettre de mission du 27 mai 2009, Monsieur le Président de la Chambre des Comptes a donné mandat à l équipe composée de Madame le Conseiller Béatrice Guiraud, chef de mission, de Messieurs AMANGOUA Tanon, KOFFI Jules et DOUDOU Jonas tous trois Magistrats auditeurs et de Monsieur COULIBALY Lacina, Vérificateur comptable à l effet de procéder au contrôle de la gestion de la Caisse Générale de Retraite des Agents de l Etat (CGRAE) au titre des exercices 2005, 2006 et L équipe de vérification de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême a effectué son contrôle en tenant compte des risques liés à l activité de la CGRAE qui sont entre autres : - le risque de non prélèvement des cotisations des agents de l Etat ; - le risque de non reversement à la CGRAE des cotisations prélevées ; - le risque de non paiement de la pension aux agents retraités. Les objectifs qu elle s est fixée sont les suivants : - analyser le processus d admission à la retraite qui part de la constitution des dossiers au paiement de la pension ; - apprécier les procédures de contrôle interne ; - s assurer que les moyens mis en œuvre par la CGRAE pour le recouvrement des cotisations sont efficaces. En d autres termes, il s agissait de relever tous les éléments constituant des freins à une gestion saine, efficace et efficiente de la CGRAE. La démarche méthodologique de l équipe de contrôle a reposé essentiellement sur la revue documentaire, des entretiens libres non directifs, l observation physique, le contrôle mathématique et le contrôle formel et substantiel. Relativement aux entretiens, l équipe de contrôle a organisé des rencontres avec le Conseil d Administration, la Direction Générale et les directions opérationnelles de la CGRAE. Elle a également eu des rencontres avec les partenaires extérieurs de la CGRAE notamment les associations des retraités, les ministères des tutelles économique et technique, le Ministère de la Défense et les commissaires aux comptes. Les travaux de vérification sur place ont débuté le 2 juin 2009 et se sont achevés le 31 août

2 Les observations de la Cour ont fait l objet d un rapport provisoire transmis à la Direction Générale de la CGRAE le 1 er avril Celle-ci par courrier du 20 mai 2010, a répondu audit rapport en apportant des explications et des pièces justificatives complémentaires. Le présent rapport qui est le projet de rapport définitif de la Cour suite au contrôle de la CGRAE, s articule autour des six points ci-après : I) Présentation générale de la CGRAE ; II) Evaluation du contrôle interne ; III) Processus d admission à la retraite : de la liquidation au paiement de la pension ; IV) Gestion financière du régime de retraite ; V) Evaluation du régime de retraite ; VI) Recommandations. 2

3 I- PRESENTATION DE LA CGRAE Le régime des pensions civiles a été institué en Côte d Ivoire par la loi n du 7 novembre Mais c est le 5 avril 1977 que par l ordonnance n , fut créée la CGRAE sous la forme d un Etablissement Public Administratif (EPA). Elle fut par la suite érigée en Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial (EPIC) par le décret n du 29 janvier Dans le but de rendre l Institution plus opérationnelle et de lui conférer une autonomie fonctionnelle et financière ainsi qu une souplesse de gestion, la CGRAE a été enfin transformée en Société d Etat (SODE) par le décret n du 03 décembre Si le statut juridique de la CGRAE a changé à maintes reprises, le régime de retraite qu elle gère, lui, n a subi aucune modification. C est le régime dit obligatoire et par répartition qui est le système de financement des pensions versées aux retraités par les cotisations des agents encore en activité qui accumulent en contrepartie, des droits pour leur future retraite. La CGRAE est investie d une mission de service public qui se résume à deux activités essentielles à but non lucratif : percevoir les cotisations et subventions destinées au financement des pensions de retraite et autres prestations tout en assurant la gestion financière des excédents de cotisations ; effectuer en faveur des bénéficiaires désignés, différentes prestations. Dans le cadre de cette mission de service public et conformément à l article 24 du décret n du 3 Décembre 1992 susvisé, la CGRAE devrait passer avec l Etat de Côte d Ivoire pour compter de la gestion 1998, un contrat de programme qui devrait régir les obligations à la charge respective de la société et de l Etat. La Cour a noté que ledit contrat n a pas été signé. Les prestations de la CGRAE sont de deux ordres à savoir : les prestations directes payées aux retraités eux-mêmes (pensions périodiques civiles, pensions périodiques civiles, pensions périodiques militaires, pensions apériodiques) ; les prestations pour ayant droits payées aux veufs ou veuves et aux orphelins du retraité défunt (pensions périodiques, pensions apériodiques). En ce qui concerne ces dernières, la Cour a relevé les conditions draconiennes imposées aux veufs, conjoints des femmes fonctionnaires décédées dans l attribution de la pension de réversion du veuf. Elle a également noté la discrimination faite en matière de pension de réversion d orphelin en cas de décès de la mère fonctionnaire. 3

4 L organisation de la CGRAE a été analysée dans le rapport sous l aspect administratif, comptable et juridique : L organisation administrative de la CGRAE Elle repose essentiellement sur deux organes : le Conseil d Administration composé de 12 administrateurs issus de différents secteurs en rapport avec les missions de la CGRAE ; la Direction Générale constituée de cinq directions opérationnelles : la Direction des Pensions ; la Direction Financière et Comptable ; la Direction de la Planification et du Développement ; la Direction des Ressources Humaines ; la Direction des Systèmes d Information. Deux départements sont directement rattachés à la Direction Générale, ce sont : le département de l audit interne ; le département communication et actions sociales. Pour les gestions sous revue, l effectif de la CGRAE est le suivant : 107 agents en agents en agents en 2007 Concernant son organisation comptable Les comptes de la CGRAE font l objet conformément à la réglementation en vigueur d un contrôle annuel effectué par deux commissaires aux comptes choisis parmi ceux inscrits au tableau de l ordre des experts comptables. Pour les gestions sous revue ce sont : le Cabinet Nouvelle SOCOGEC ; le Cabinet UNICONSEIL. La CGRAE en tant que société d Etat est en principe soumise aux exigences des règles de gestion des entreprises commerciales relevant du traité de l OHADA et dont le référentiel comptable est le SYSCOHADA. Mais compte tenu de la spécificité de son activité principale, la CGRAE a retenu le modèle SYSCOHADA pour la présentation des comptes de bilan et le modèle du Plan Comptable 4

5 Régional de Référence des Organismes de Prévoyance Sociale des pays d Afrique de la zone Franc (PCRROPS) pour la présentation des comptes d exploitation. S il est vrai que l application conjointe de ces deux référentiels comptables a des avantages, il n en demeure pas moins qu elle aboutit à des incohérences qui affectent la pertinence des états financiers. Concernant le cadre juridique La Cour a relevé la multiplicité des textes régissant la CGRAE. Au titre des relations avec l extérieur L analyse de l environnement externe de la CGRAE a permis de mettre en évidence des liens fonctionnels très importants avec des organismes d Etat notamment : - les ministères de tutelle ; - le Ministère de la Fonction Publique et de l Emploi ; - les organismes affiliés tels que les établissements publics nationaux, les sociétés d économie mixte, les sociétés d Etat, les organismes privés, les institutions nationales et les organismes de défense. II) EVALUATION DU CONTROLE INTERNE DE LA CGRAE Les procédures de gestion au sein de la CGRAE sont contenues dans des manuels de procédures élaborés par direction opérationnelle. Le contrôle de la bonne application de l ensemble de ces procédures est assuré par un département de l audit interne. L analyse des procédures de gestion effectuée par la Cour au moyen des tests de régularité et de conformité a permis de relever les insuffisances suivantes liées au fonctionnement du Département de l Audit Interne : absence d autonomie et manque d initiative du département de l audit interne ; absence de mise à jour du manuel des procédures administratives comptables et financières ; défaillance du système d information et de gestion ; faiblesse de la fréquence des contrôles inopinés ; faiblesse du contrôle de la caisse ; absence d une procédure formalisée pour l octroi des dons ; cumul des fonctions de contrôle et des fonctions opérationnelles ; insuffisance de formation continue du personnel en charge des activités de contrôle. Ces carences relevées dans le système de contrôle interne ont inéluctablement une incidence sur le fonctionnement et la performance de la CGRAE. Le rapport indique cependant que la responsabilité de ces lacunes n incombe pas au seul Département de l Audit Interne mais également à l ensemble des autres acteurs qui interviennent dans la gestion de la CGRAE notamment la Direction Générale, les commissaires aux comptes et la Direction de la Participation et de la Privatisation. 5

6 III. PROCESSUS D ADMISSION A LA RETRAITE : De la liquidation au paiement de la pension La procédure de traitement des dossiers de pension fait apparaître deux étapes essentielles : - la liquidation et - le paiement. La liquidation de la pension C est l acte par lequel l on détermine les droits à pensions du fonctionnaire admis à la retraite. Deux entités se partagent la charge de cette activité. Il s agit d une part du Ministère de la Fonction Publique et de l Emploi pour les fonctionnaires et agents de l Etat émargeant au budget général de l Etat (BGE) et d autre part, de la CGRAE pour les organismes affiliés. Pour ces deux acteurs, le rapport décrit, le processus de la liquidation de la pension, de l admission à la retraite à la détermination des droits en passant par la constitution des dossiers. Le paiement de la pension Il est du ressort exclusif de la CGRAE. Toutefois, en raison de l insuffisance d infrastructures propres pouvant servir de guichets, une partie seulement de la pension de retraite est directement payée par la CGRAE, le paiement de l autre partie étant concédée au Trésor public qui dispose de moyens plus adéquats. Pour s acquitter de cette mission délicate, la CGRAE a mis en place une série de contrôles préalables qui sont retracés par le rapport. Au terme de l exposé de ce processus, le rapport a relevé que de nombreuses difficultés jalonnent le mécanisme de la liquidation et du paiement de la pension, à savoir : Les retards et le délai d attente des retraités ; La problématique de la forclusion ; Le retard lié à la production des pièces ; Les difficultés de mobilisation des fonds pour le paiement de la pension. Enfin, concernant la question de la responsabilité de la liquidation des pensions de retraite, le rapport présente la position de la Cour qui tout en encourageant le maintien du système tel qu il fonctionne actuellement, recommande pour plus d efficacité, le renforcement des capacités des acteurs. IV GESTION FINANCIERE DU REGIME DE RETRAITE LES RESSOURCES DE LA CGRAE Les cotisations de pension représentent la part la plus importante des ressources globales de la CGRAE (70 %). 6

7 Il s agit des cotisations (part patronale et part employé) prélevée sur la solde des fonctionnaires et agents de l Etat et sur le traitement des agents des organismes affiliés. En outre, la CGRAE dispose pour le financement de ses charges de fonctionnement et d investissement, de ressources constituées par le prélèvement sur les ressources précitées, d un pourcentage variant entre trois et cinq pour cent. En ce qui concerne les ressources, la Cour a relevé les manques à gagner dus aux écarts imputables aux taux de prélèvement pratiqués par la Direction de la Solde. Elle a également noté un important stock d arriérés de cotisations de pension concernant aussi bien les cotisations devant être reversées pour le compte des fonctionnaires et agents émargeant au Budget Général que pour celui des agents des organismes affiliés. En outre, la Cour a relevé le non reversement par l Etat de l intégralité des subventions dues à la CGRAE. LES CHARGES La plupart des dépenses supportées par cette institution sont liées au paiement des pensions : ce sont les dépenses techniques. A ces dépenses s ajoutent celles liées à l exploitation et qui se subdivisent en fonctionnement courant et en investissement. Les dépenses des opérations techniques ou dépenses techniques Les dépenses techniques constituent l ensemble des paiements effectués directement ou indirectement aux pensionnés et à leurs ayants droit par la CGRAE. Les dépenses techniques sont composées à la fois des paiements récurrents et des paiements uniques. De 2005 à 2007, le volume des charges des opérations techniques est passé de f à f, soit un écart de f équivalant à un taux d accroissement de 18,66%. En nombre, le volume global des prestations fournies par la CGRAE est passé de dossiers en 2005 à en 2007, soit un écart de correspondants à un taux d accroissement de 16,06%. Les pensions principales qui regroupent les pensions d ancienneté, proportionnelles, les rentes et allocations viagères représentent en volume, 62.18% des prestations totales de la caisse en 2005, 61.22% en 2006 et 60.68% en Le rapprochement entre la valeur des pensions principales et le volume des prestations fournies par la Caisse au cours de la période sous revue permet de conclure que la pension moyenne payée par l institution au cours de chacune des années est de f par bénéficiaire. Les dépenses d exploitation - En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement Aux termes des dispositions de l article 22 du décret n du 3 décembre 1997, portant création de la CGRAE, «les ressources de la société affectées au financement des frais de fonctionnement, sont limitativement constituées par un prélèvement sur les ressources définies à l article 20, à concurrence d un pourcentage variant dans une fourchette de 3 à 5% des dites ressources». 7

8 A l examen des budgets de la période sous revue, il apparaît que la quote-part des ressources affectées à la fois au budget de fonctionnement et d investissement représente 3% desdites ressources. Les dépenses affectées aux besoins de financement générés par l exploitation de l institution ont connu une évolution croissante au cours de la période sous revue. Ainsi, de 2005 à 2007, elles sont passées de f à f soit un écart de f équivalant à un taux d accroissement de 67,49 %. La hausse des charges de fonctionnement a été principalement induite par certains postes de dépenses d exploitation notamment les frais de personnel, la consommation d eau, d électricité, de carburant et de fournitures, l entretien, la réparation et la maintenance, la publicité, la publication et les relations publiques, la rémunération d intermédiaires et conseil et les rémunérations d administrateurs dons et mécénats. A l examen et au contrôle de la régularité d un échantillon représentatif de pièces justificatives de ces dépenses, il ressort de nombreuses irrégularités. Celles-ci concernent entre autres la non production de factures normalisées par les fournisseurs, les dons, aides et subventions diverses accordés aux tiers, les jetons de présence alloués aux administrateurs, certains paiements en espèces, les immobilisations incorporelles et corporelles. Une autre irrégularité ayant retenu l attention des rapporteurs est la création en 2006 de la «trésorerie active» par le Conseil d Administration de la CGRAE qui en assure la gestion. Après investigation, les rapporteurs ont découvert que «la trésorerie active» est en réalité, un levier que le Conseil d Administration de l institution se donne pour financer des dépenses dont le bien fondé et la légitimité restent contestables. A preuve, la Haute Juridiction Financière n a pu avoir les éléments d explication relativement aux critères de sélection et/ou à la nature des dépenses éligibles sur le budget de ladite trésorerie. S agissant des dépenses d investissement Elles sont passées de f en 2005 à f en 2007, soit un écart de f équivalant à un taux d accroissement de 211,94%. Les dépenses d investissement réalisées sur la période portent sur les immobilisations corporelles et incorporelles. Le contrôle de la régularité des dépenses d investissement effectué par les vérificateurs sur un échantillon représentatif de pièces justificatives y afférentes, a révélé que des opérations d une valeur globale de f ont été réalisées avec des prestataires de services n ayant pas produit de factures normalisées. S agissant des provisions En raison de leur nature spécifique, la Cour s est particulièrement intéressée aux provisions constituées par la CGRAE, à l effet de couvrir les risques de non recouvrement de fonds liés à certaines opérations et à des cotisations sociales de tiers. Ainsi, après investigation, la Cour fait observer qu elles n ont pas fait l objet d un traitement comptable approprié et a demandé leur réintégration et un redressement des états financiers trois ans après la date de constitution desdites provisions et la transformation des créances douteuses en créances irrécouvrables. Cette réintégration devrait pouvoir impacter les résultats comptables respectifs, ce d autant que les provisions constituent un facteur aggravant la situation financière de l institution. 8

9 Détermination et analyse des résultats L analyse des résultats comporte trois volets : - la présentation des résultats des opérations techniques ; - la présentation des résultats de fonctionnement et - la présentation des résultats nets. - Les résultats des opérations techniques Le résultat technique par exercice est la différence entre l ensemble des produits techniques et des dépenses techniques. Ces résultats sont de f en 2005, en 2006 et f en Ainsi, sur les trois années de la période sous revue, le régime des pensions présente d importants déficits structurels qui s accroissent d année en année. Ces déficits traduisent une insuffisance des ressources sur les charges de pensions. - Les résultats de fonctionnement Sur les trois exercices de la période sous revue, seule l année 2005 présente un résultat positif de f. En 2006 et 2007, l institution présente des résultats négatifs respectivement de f et f. Ces résultats sont largement tributaires de l insuffisance de la subvention d équilibre effectivement mise à la disposition de la Caisse par l Etat. - Les résultats nets Les résultats nets sont la somme des résultats des opérations techniques et ceux des opérations de fonctionnement. Ils sont structurellement déficitaires et sont de f en 2005, f en 2006 et f en A l analyse, la Cour note que les revenus de la CGRAE sur les trois exercices ne lui permettent pas de couvrir ses charges de structure, ce qui compromet manifestement la continuité de l exploitation. V- EVALUATION DU REGIME DE RETRAITE Les rapporteurs se sont principalement fondés sur l examen de l équilibre financier du régime et l avis des bénéficiaires sur la qualité des prestations qui leur sont fournies par la Caisse Equilibre du régime En ce qui concerne l équilibre du régime, les rapporteurs se sont appuyés sur trois éléments qui sont : - le ratio de dépendance démographique ; - les capitaux propres ; - un ensemble de facteurs endogènes et exogènes exerçant un impact pernicieux sur l équilibre du régime. 9

10 Le ratio de dépendance démographique Le régime des pensions civiles et militaire géré par la CGRAE est basé sur un système de répartition c'est-à-dire que ce sont les actifs qui cotisent pour les retraités. Dans un système qui fonctionne correctement, 4 ou 5 actifs cotisent pour un pensionné (ratio de dépendance démographique). Après examen du régime de la CGRAE, les rapporteurs ont trouvé que le ratio de dépendance démographique pour chacune des trois années de la période sous revue est de 2,5. Ce ratio est donc insuffisant pour garantir l équilibre du régime. Les capitaux propres Les capitaux propres enregistrent les ressources de financement durables disponibles pour une entreprise. En ce qui concerne la CGRAE, ces ressources sont mises à sa disposition par l Etat. Mais du fait des pertes cumulées sur les exercices antérieurs, l actif net de l établissement est devenu inférieur à la moitié du capital. Au 31 décembre 2007, le montant total des capitaux propres négatifs était de f. Les capitaux propres étant négatifs, la Caisse n obéit pas aux dispositions de l OHADA auxquelles elle est soumise en tant que société anonyme, et dont les articles 664 à 669 traitent du niveau minimum des fonds propres et des mesures à prendre lorsque ceux-ci sont inférieurs à la moitié du capital. Ces fonds propres traduisent ainsi l incapacité de la CGRAE à être autonome. Les autres facteurs d aggravation du déséquilibre Plusieurs autres facteurs concourent au déséquilibre du régime des pensions parmi lesquels les rapporteurs ont retenu : - l inadéquation entre le mode de calcul des pensions et celui des cotisations ; - le non reversement automatique des cotisations prélevées ; - la minoration du taux légal de prélèvement de la part patronale de 12% ; - le cumul des pensions ; - les pensions suspendues. Evaluation du régime par les bénéficiaires Les rapporteurs se sont appuyés sur les avis de trois associations des retraités qu ils ont rencontrées. Les récriminations formulées par ces associations sont de deux ordres : La longue attente Elle peut aller de deux (2) à cinq (5) ans pour la perception des rappels de pensions pour les personnes dont la pension est liquidée par le Ministère de l Emploi et de la Fonction Publique. Il arrive parfois même que les bénéficiaires, pendant cette longue période d attente, décèdent dans le dénuement total. Les tensions de trésorerie Elles caractérisent le Trésor Public dont dépend la CGRAE et qui amènent cette dernière à émietter le paiement de leurs rappels de pensions. 10

11 Au total, les travaux de vérification effectués par la Juridiction Financière à la CGRAE ont permis de relever de nombreuses faiblesses. Celles-ci ont fait l objet de recommandations visant à insuffler une dynamique nouvelle à l institution. VI- RECOMMANDATIONS Les recommandations de la Cour visant à soutenir le régime de retraite civil et militaire géré par la CGRAE sont essentiellement de trois ordres : - les recommandations d ordre juridique et institutionnel, - les recommandations d ordre paramétrique et - les recommandations au plan de la gestion. Recommandations d ordre Juridique et Institutionnel Elles concernent : - la signature du contrat de programme ; - le maintien du statu quo dans la pratique actuelle des activités de liquidation des pensions et le renforcement des capacités des acteurs ; - l implication de la CGRAE dans la détermination de la base de calcul des cotisations sociales ; - le respect par l Etat de ses obligations vis-à-vis de la CGRAE ; - la création d un cadre permanent d échanges avec les partenaires institutionnels de la CGRAE ; - la rédaction d un texte unique pour les régimes de pension. Recommandations d ordre paramétrique I s agit de : - la mesure de dégel des salaires des fonctionnaires et agents de l Etat en activité ; - l augmentation de l âge de départ à la retraite ; - la cessation de la discrimination à l égard des veufs, conjoints des femmes fonctionnaires décédées ; - la cessation de la discrimination en matière de pension de réversion d orphelin en cas de décès de la mère fonctionnaire. Recommandations au plan de la gestion Au plan de la gestion administrative - la représentativité au sein du Conseil d Administration des fonctionnaires et agents de l Etat ; 11

12 - l actualisation du manuel de procédures ; - la correction des dysfonctionnements constatés au niveau du Département de l audit interne. Au plan de la gestion financière et comptable - la mise en place d un système de collecte de données financières et comptables fiables ; - le respect de la règlementation rendant obligatoire l usage de la facture normalisée ; - l exonération de paiement de certains impôts ; - la régularisation des manques à gagner dus aux écarts de prélèvement ; - la mise en place de règles écrites en matière d octroi de dons, d aides et de subventions diverses ; - la prise d actes réglementaires fixant le montant des jetons de présence et des avantages en nature ; - la suppression de la Trésorerie Active ; - les poursuites au plan judiciaire relatives aux fonds versés à l AGPS pour l acquisition de l immeuble de l ex Union Africaine ; - la réintégration des provisions qui ont été constituées sur une longue période et le redressement financier qui s en suit. - En ce qui concerne les relations avec les retraités - la création d une spécialité en gériatrie à l UFR des sciences médicales et d un centre de gériatrie au profit des retraités ; - la création de CGRAE régionales. 12