Propositions FEHAP CPOM nouvelle génération

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1 Propositions FEHAP CPOM nouvelle génération Le 1 er février 2015 Contribution de la FEHAP Aux groupes de travail nationaux relatifs aux réformes de la tarification des ESSMS accompagnant des personnes en situation de handicap, et des EHPAD Contractualisation obligatoire tous secteurs d activité Comme la FEHAP l a exprimé dans les cadre des différents groupes de travail installés dans le cadre des réformes de la tarification des ESSMS accueillant des personnes en situation de handicap et des personnes âgées (EHPAD), le CPOM, s il a vocation à devenir obligatoire, doit s appliquer à l ensemble des champs d activités couverts par ses gestionnaires adhérents : CPOM pluri établissements et pluri financeurs. Le CPOM social et médico-social obligatoire, dit «de nouvelle génération», devra par ailleurs être articulé avec le CPOM sanitaire notamment sur les durées et les échéances : de nombreux adhérents de la FEHAP sont gestionnaires d activités sanitaires, sociales et médico-sociales et demandent, depuis de nombreuses années, à ce que la politique publique de contractualisation sorte du cloisonnement dans lequel elle est ancrée, et ce malgré la création des Agences Régionales de Santé. I. De l intérêt d un CPOM SMS couvrant l ensemble du champ social et médico-social, voire sanitaire La FEHAP regroupe des gestionnaires «pluriactivités» : près de 5% des gestionnaires adhérents sont positionnés sur les champs sanitaire, social et médico-social. De grands opérateurs comme l ASEI, l ADPAT, l APF, la Croix Rouge Française, la Mutualité, l OHS sont concernés. Dans le champ sanitaire, le CPOM est rendu obligatoire aux articles L et suivants du CSP: «L'agence régionale de santé conclut avec chaque établissement de santé ou titulaire de l'autorisation prévue à l'article L un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens d'une durée maximale de cinq ans». Le CPOM dans le champ sanitaire permet notamment : - Un pilotage de l activité - Une programmation des investissements - Une programmation des projets nouveaux. Le guide méthodologique pour l élaboration des CPOM de la DGOS (2012) précise notamment en page 10 que «la signature d un CPOM ne revêt pas un caractère obligatoire pour les établissements médico-sociaux. Toutefois, depuis la loi HPST [cela est rendu possible par] l article L du CASF [dont l arrêté d application n a pas été publié] Pour autant, les modalités de l articulation entre les deux types de contractualisation doivent être définies, notamment pour les établissements de santé gestionnaires de services et d établissements médico-sociaux.il conviendra d assurer une convergence entre les objectifs des deux contrats notamment pour ce qui concerne les parcours des patients au sein de l établissement (filière gériatrique )». L obligation de CPOM doit en conséquence concerner, outre le champ médico-social «personnes âgées» et «personnes en situation de handicap», le champ social de la protection de AL/DSMS/Février_

2 l enfance, des CHRS, des CADA, mais aussi de l ONDAM spécifique (addictologie CSAPA- CAARUD). Il apparaît aujourd hui indispensable de modéliser un CPOM de nouvelle génération au regard de la diversité des activités qu il peut recouvrir, mais surtout des gestionnaires qui seront amenés, demain, à le négocier. Il s agit là d un enjeu majeur du décloisonnement et des parcours. II. Des évolutions législatives et réglementaires nécessaires 1. Au niveau législatif Le GT national a permis de mettre en évidence la nécessité de revoir les textes de rang législatif relatifs aux CPOM (L , L , L CASF) dans l objectif de rendre l outil obligatoire dans l ensemble du champ social et médico-social (cf paragraphe précédent) : Pour ce faire, la FEHAP propose un amendement portant sur l article L dans le cadre du projet de loi d adaptation de la société au vieillissement (annexe 1) qui pourrait utilement être élargi aux ESSMS sous compétence exclusive des départements de sorte que l obligation de CPOM intègre bien ce périmètre ; OU, la FEHAP propose de revoir la rédaction de l article générique, le L CASF, actant ainsi la contractualisation pour l ensemble des activités relevant du CASF (annexe 2). Il est également apparu nécessaire de réfléchir à des vecteurs de financement dédiés, dans la mesure où tout modèle en équation tarifaire ne peut englober l intégralité des besoins de financement des structures : La FEHAP propose depuis plusieurs années, dans le cadre des PLFSS, un amendement visant à la création de missions d intérêt général médico-sociales pouvant être financées dans le cadre de contrats pluriannuels d objectifs et de moyens : voir note jointe. Les frais de siège font également partie des dispositions à intégrer dans le dispositif législatif CPOM de nouvelle génération. Le gestionnaire doit être capable de piloter la dotation globalisée et la dimension pluriannuelle du contrat : - Centralisation et modernisation des outils : comptabilité payes ressources humaines/gpec gestion financière trésorerie - Contrôle de gestion, tableaux de bords de suivi internes points mensuels - Capacité à prendre des mesures correctives en temps réel - Démarche qualité et gestion des risques - Modernisation de la gouvernance : mise en responsabilité des administrateurs - Capacité à anticiper les évolutions à 5 ans : des publics, de l offre, des politiques publiques et à se projeter dans de nouveaux projets - Préparation des négociations et renégociations de CPOM. Pour ce faire, il doit disposer des compétences techniques au sein d un siège social. L enjeu de la reconnaissance des sièges sociaux et de la consolidation de leur financement est donc majeur dans la réussite de la contractualisation de nouvelle génération : La FEHAP demande à ce que toute autorisation de siège social soit accordée et/ou renouvelée sur la durée du CPOM (même si l autorisation court), sur la base d un financement assis sur un prélèvement unique sur chaque dotation globalisée commune, et non plus ESSMS par ESSMS (négocier un taux unique en entrée de CPOM sur la base d une stratégie à 5 ans). La prise en compte des services rendus par le siège aux autres activités hors périmètre du CPOM (sanitaires, sociales, autres) sera recherchée afin de ne pas désorganiser le fonctionnement des sièges sociaux existants. AL/DSMS/Février_

3 2. Au niveau réglementaire Les dispositions du sous paragraphe 6 du paragraphe 3 de la sous-section 1 de la section 2 du chapitre 4 du titre 1 du livre 3, relatif à la pluri annualité budgétaire, sont à revoir : la FEHAP propose des évolutions du dispositif réglementaire en annexe 3. L ensemble des dispositions réglementaires relatives tableaux de bord sont également à revoir, en fonction des décisions prises au sein du GT national, en matière d indicateurs de suivi et de gestion du CPOM : articles R à 31 du CASF. 3. La circulaire du 25 juillet 2013 à abroger La circulaire du 25 juillet 2013 avait pour vocation de relancer la politique de contractualisation (hors EHPAD). Le dispositif de contractualisation de nouvelle génération nécessitera son abrogation et la publication d un texte cohérent avec les lignes politiques et techniques prévues par la loi et les décrets en cours d élaboration, dans un cadre concerté. Plusieurs éléments seront d ores et déjà à prendre en compte : Tout d abord, s agissant de la politique de contractualisation, les consignes passées aux DG ARS seront communes à l ensemble des secteurs d activité relevant de leur compétence, à la différence de la circulaire du 25/07/2013 qui écartait les EHPAD de son champ d application. Une mise au point sera également à faire concernant la nature du contrat : contrat de droit public ou de droit privé? Compétence du TITSS ou du JA? Les rédacteurs de la circulaire de 2013 affirment que le CPOM est un «contrat administratif» (point 2.5 p. 10). C est bien le cas pour le volet financement/tarification du CPOM, la compétence pour trancher un éventuel litige entre les parties appartenant au TITSS (article L351-1 CASF). En revanche, s agissant du volet «objectifs» du contrat, le TITSS n est pas compétent. Ainsi, le CPOM ne relève pas intégralement de la compétence du TITSS contrairement à ce que précise la circulaire précitée: le tribunal administratif est compétent pour connaître par la voie du plein contentieux d un recours dirigé contre l inexécution d une obligation contractuelle et accompagné d une éventuelle demande d indemnisation. De plus, hors des cas où il est qualifié par la loi, un contrat est public lorsque deux conditions sont réunies : - Présence d une personne publique : ARS, CG - Soit le contrat : o A pour objet de confier le service public à une personne privée : le contrat n a pas pour objet de confier une mission de service public au co-contractant. Ce n est pas un contrat de délégation de service public. o Contient des clauses exorbitantes du droit commun : il conviendra donc d examiner au cas par cas les CPOM pour savoir s ils comportent ou non des clauses exorbitantes du droit commun, comme précisé dans la circulaire (point 2.5 p.10). Les CPOM sont en conséquence, presque toujours, des contrats administratifs dont le contentieux relève donc, le plus souvent, du juge administratif.!! Un point de vigilance majeure : le CPOM est un document administratif communicable au sens de la loi du 12 avril Une réflexion doit donc être engagée sur son contenu, le niveau de détails des informations contenues ou annexées, dans un contexte d approche stratégique prédatrice de certains groupes gérant des EHPAD ou souhaitant s installer dans ce secteur. AL/DSMS/Février_

4 ANNEXE 1 Proposition conjointe de la FEHAP et de la FHF d amendement relatif à la détermination du seuil à partir duquel certains établissements et services du secteur social et médico-social font l objet pour leur financement d un contrat pluriannuel d objectifs et de moyens (CPOM) Après l article 40 du projet de loi d adaptation de la société au vieillissement, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé : L article L du code de l action sociale et des familles est ainsi modifié : Au premier alinéa, après les mots «un seuil», les mots «fixé par arrêté des ministres chargés des affaires sociales et de l'assurance maladie» sont supprimés et remplacés par les mots «établi sur la base des trois seuils fixés à l article L du code de commerce multiplié par trois». EXPOSÉ DES MOTIFS Première étape dans l évolution des systèmes de tarification, le CPOM a permis de substituer la dotation globale de financement aux prix de journée et offre une souplesse de gestion nouvelle, dans un cadre pluriannuel à 5 ans, permettant aux gestionnaires de structures sociales et médicosociales d appréhender un exercice budgétaire sans la contrainte du maintien de la réalisation d une activité qui, de plus en plus souvent, est fixée à un niveau très élevé par les autorités de tarification sans tenir compte des parcours et des absences des personnes accueillies. Au 31 décembre 2013, 34% des ESAT et 31,6% de l Objectif Global de Dépenses «Personnes Handicapées» de la CNSA, entrent dans le périmètre d un CPOM. Les premiers contrats arrivent à échéance et de nombreux gestionnaires rencontrent des difficultés dans leur renouvellement. Le CPOM constitue pourtant un objectif de dépense opposable au gestionnaire et un outil de prévision budgétaire pour l autorité en charge de la tarification. De plus, le présent projet de loi propose, en son article 45, des cas d exonération de la procédure d autorisation par appels à projets sous condition de conclusion d un CPOM. L équité de traitement entre les gestionnaires et les structures est en jeu. L arrêté prévu à l article L du code de l action sociale et des familles (CASF) qui prévoit la détermination d un seuil à partir duquel certains établissements et services du secteur social et médico-social font l objet pour leur financement d un contrat pluriannuel d objectifs et de moyens (CPOM), n est à ce jour pas publié et accuse 5 ans de retard. Dans un tel contexte, le présent amendement a vocation à abroger la publication de l arrêté et à inscrire dans la loi ces seuils, déterminés sur la base de trois fois les critères de l article L du code de commerce définis à l article R du même code. Le CPOM peut ainsi être considéré comme un véritable outil de régulation par la disparition du différentiel entre approbation et exécution budgétaires. Cet outil permet par ailleurs le développement d un nouveau mode de gouvernance associative engageant nécessairement la rénovation de la gestion des structures. AL/DSMS/Février_

5 ANNEXE 2 Proposition de rédaction de l article L du CASF Sans préjudice des dispositions de l'article L , des contrats pluriannuels sont conclus entre les personnes physiques et morales gestionnaires d'établissements et services et la ou les autorités chargées de l'autorisation et, le cas échéant, les organismes de protection sociale, afin notamment de permettre la réalisation des objectifs retenus par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont ils relèvent, la mise en œuvre du projet d'établissement ou de service ou de la coopération des actions sociales et médico-sociales. Ces contrats fixent les obligations respectives des parties signataires et prévoient les moyens nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis, sur une durée maximale de cinq ans notamment dans le cadre de la tarification. Dans ce cas, les tarifs annuels ne sont pas soumis à la procédure budgétaire annuelle prévue aux II et III de l'article L Ces contrats peuvent concerner plusieurs établissements et services. AL/DSMS/Février_

6 ANNEXE 3 PROPOSITIONS D EVOLUTIONS REGLEMENTAIRES Article R Le budget d'un établissement ou service est peut être fixé selon des modalités pluriannuelles, en vue notamment : 1 D'assurer une reconduction, actualisée chaque année selon des règles permanentes, de ressources allouées lors d'un exercice antérieur ; 2 De garantir la prise en charge, sur plusieurs années, des surcoûts résultant d'un programme d'investissement ou d'une restructuration de l'établissement ou du service ; 3 D'étager sur plusieurs années l'alignement des ressources de l'établissement ou du service sur celles des équipements comparables ; 4 De mettre en œuvre un programme de réduction des écarts, à la suite d'une procédure engagée sur le fondement de l'article R Article R Les éléments pluriannuels du budget sont fixés dans le cadre, soit du contrat pluriannuel prévu par l'article L , soit de la convention pluriannuelle mentionnée au I de l'article L Le contrat ou la convention comportent alors un volet financier qui fixe, par groupes fonctionnels ou par section tarifaire selon la catégorie d'établissement ou de service, et pour la durée de la convention, les modalités de fixation annuelle de la tarification. Ces modalités peuvent consister : 1 Soit en l'application directe à l'établissement ou au service du taux d'évolution des dotations régionales limitatives mentionnées aux articles L et L ; 2 Soit en l'application d'une formule fixe d'actualisation ou de revalorisation ; 3 Soit en la conclusion d'avenants annuels d'actualisation ou de revalorisation. Article R I. - Si le volet financier du contrat ou de la convention mentionnés à l'article R stipule que la tarification de l'établissement ou du service est intégralement fixée selon l'une des modalités mentionnées au 1 ou 2 du même article, le contrat ou la convention peuvent prévoit que la fixation annuelle du tarif n'est pas soumise à la procédure contradictoire définie au sousparagraphe 2 du paragraphe 3 de la présente sous-section. Le contrat ou la convention indique alors ceux des documents mentionnés aux articles R et R que l'établissement ou le service doit transmettre chaque année à l'autorité de tarification, et les délais dans lesquels cette transmission doit avoir lieu. A travailler dans le cadre du GT national, dans la même veine que pour les indicateurs II. (Abrogé). Article R Lorsqu'il fait ont application des dispositions du I de l'article R , le contrat ou la convention peuvent prévoit, par dérogation au I de l'article R et à l'article R , que l'affectation des résultats est librement décidée par l'établissement ou le service, dans le respect des règles fixées aux II, III et IV de l'article R ou de l'article R Des évolutions dans les possibilités d affectation des résultats sont à envisager dans le cadre du GT national. Article R Dans le cadre des contrats mentionnés à l'article L , la fixation pluriannuelle du montant global des dépenses nettes autorisées est peut être commune à plusieurs établissements et services, gérés par la même personne morale et relevant de la même autorité de tarification et des mêmes financements. Ce budget pluriannuel prend peut prendre la forme d'une dotation globalisée pour ces établissements et services. Elle est versée dans les conditions prévues aux articles R et R ou R et R ou R à R AL/DSMS/Février_

7 L'arrêté de tarification, qui fixe chaque année le montant de la dotation globalisée ainsi que sa répartition prévisionnelle entre les différents établissements et services concernés, est notifié par l autorité de tarification au gestionnaire au plus tard le 30 janvier de l année auquel il se rapporte. En cours d'exercice budgétaire, il peut être procédé par décisions modificatives des établissements et services concernés à une nouvelle répartition de la dotation globalisée, dans la limite de ce montant. AL/DSMS/Février_