Dépenses publiques PEFA. et Responsabilité financière

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1 Dépenses publiques PEFA et Responsabilité financière Directives pour l application du cadre de mesure de la performance du PEFA dans les collectivités publiques infranationales Volume 1 Principales directives Avant-projet Secrétariat du PEFA Mai

2 Table des matières Abréviations et sigles i 1 Introduction Objectif Organisation du document 3 2 Types de collectivités infranationales Définition d une entité infranationale Décentralisation administrative, budgétaire et politique Etats fédéraux et Etats unitaires Pays francophones et anglophones 6 3 Directives pour la préparation d une évaluation Introduction Objectif de l évaluation Champ de l évaluation Sélection d un échantillon représentatif Composition des équipes d évaluation Sources d information 11 4 Mise en œuvre par indicateur de performance Introduction Crédibilité du budget Exhaustivité et transparence du budget Budgétisation basée sur les politiques publiques Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget Comptabilité, enregistrement de l information et rapports financiers Surveillance et vérification externes Pratiques des bailleurs de fonds Pratiques de l administration centrale 27 5 Modification du rapport sur la performance Résumé analytique et introduction Contexte national Relations entre différents niveaux de collectivités Évaluation des systèmes, des procédures et des organes de gestion des finances publiques Processus gouvernemental de réforme 31 2

3 Abréviations et sigles AGA MDA ONG PEFA GFP RP-GFP IP TdR Administration publique autonome Ministère, direction, agence Organisation non gouvernementale Cadre d évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière Gestion des finances publiques Rapport sur la performance de la gestion des finances publiques Indicateur de performance Termes de références i

4 1 Introduction 1.1 Objectif Un solide système de gestion des finances publiques est essentiel pour mettre efficacement en œuvre les politiques publiques et atteindre les objectifs visés à travers une discipline budgétaire globale, une allocation stratégique des ressources et une prestation de services efficiente. Compte tenu de l importance croissante des collectivités infranationales dans l allocation des ressources et la fourniture des services, il est tout aussi important de disposer d un système de gestion des finances publiques ordonné et transparent au niveau infranational. Le cadre d évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) identifie six dimensions essentielles d un système de gestion des finances publiques ordonné et transparent, à savoir : i) la crédibilité du budget ; ii) l exhaustivité et la transparence du budget ; iii) la budgétisation fondée sur les politiques publiques ; iv) la prévisibilité et le contrôle de l exécution du budget ; v) l existence de systèmes appropriés de comptabilité, d enregistrement des informations et d établissement des rapports financiers ; vi) l existence et le fonctionnement de mécanismes de contrôle et de vérification externes. Le Cadre PEFA fournit un ensemble de 28 indicateurs GFP de haut niveau servant à évaluer la performance en fonction de ces six critères. Trois indicateurs supplémentaires permettent de mesurer l impact de l action des bailleurs de fonds sur la performance de l État. Le cadre PEFA a déjà été appliqué à de nombreuses reprises à l échelle infranationale, soit dans le cadre de l évaluation globale de la gestion des finances publiques d un pays, soit au niveau d une ou plusieurs collectivités infranationales uniquement. Pour permettre une utilisation homogène et adaptée des indicateurs et établir une bonne base d interprétation des observations, le programme PEFA a décidé d élaborer des directives concrètes et détaillées pour l application du cadre au niveau infranational. Le présent document, s appuyant sur les évaluations réalisées à ce jour, présente les normes détaillées pour l application de tous les indicateurs et de leurs dimensions respectives. Il suggère comment modifier et compléter le rapport de performance de l administration centrale et montre comment il est possible d échantillonner et de regrouper les résultats. Dans la mesure du possible, il essaie d aborder les nombreux types de collectivités infranationales existantes. Tout comme les normes d évaluation de l administration centrale, les présentes normes peuvent être appliquées par les collectivités nationales ou infranationales elles-mêmes, avec ou sans l aide des partenaires de la communauté du développement. 2

5 1.2 Organisation du document Le chapitre 2 fournit un référentiel des différents types de collectivités publiques infranationales. Les modalités de préparation d une évaluation au niveau d une collectivité locale, de l administration centrale ou des deux ensemble sont présentées au chapitre 3. Les particularités de chaque pays devront être prises en compte en ce qui concerne la faisabilité d une évaluation conjointe. Le chapitre 4 présente de manière détaillée les modalités d application de chacun des indicateurs. Le chapitre 5 expose les modifications et ajouts proposés au rapport de performance dans le cas des évaluations au niveau infranational et dans celui des rapports combinés 1, notamment sur la façon de regrouper les résultats (le cas échéant). Enfin, l annexe 1 offre une vue d ensemble des critères de notation et du contexte applicables aux différents indicateurs de performance voir chapitre 3 du cadre d évaluation des résultats de la gestion des finances publiques. Les changements qui s appliquent à l évaluation au niveau infranational y sont mis en évidence. 2 Types de collectivités infranationales 2.1 Définition d une entité infranationale L édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI envisage trois niveaux d administration : l administration nationale, les administrations d Etats (fédérés), de provinces ou de régions, et les administrations locales. L évaluation PEFA de base a été conçue pour couvrir tous les services de l administration nationale, quelle que soit leur localisation géographique. Par définition, les administrations publiques infranationales sont toutes celles d un échelon inférieur au niveau national (ou central) et par conséquent comprennent les États (fédérés) et les collectivités locales. Par État (fédéré), province ou région, on entend «la zone géographique la plus étendue pouvant constituer une subdivision politique ou administrative d un pays pris comme un tout. Ces zones géographiques peuvent recevoir d autres appellations, comme celles de province, canton, république, préfecture ou région administrative 2». Les collectivités infranationales exercent leur autorité législative, judiciaire et exécutive sur les «plus petits des territoires géographiques pouvant exister d un point de vue administratif et politique». Le Manuel indique qu une administration infranationale peut ou non être habilitée à prélever des impôts sur les unités institutionnelles ou sur les activités économiques inscrites dans son ressort territorial. Il reconnaît aussi que nombre 1 L expression «rapports combinés» est utilisée pour designer à la fois l établissement des rapports couvrant trois niveaux d administration et ceux qui n en concernent que deux. 2 Édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI, page 14 3

6 de collectivités dépendent souvent essentiellement de subventions ou de transferts en provenance des niveaux supérieurs de l administration et que dans certains cas il leur arrive également d agir en qualité d agents de l administration nationale ou d État fédéré. Selon le même Manuel, «les statistiques des administrations locales peuvent couvrir une large palette d unités institutionnelles, comme les comtés, municipalités, villes et agglomérations, ou encore les quartiers, les districts scolaires et les districts de distribution d eau ou de services sanitaires». Toutefois, le Manuel précise que «pour être considérées comme des unités institutionnelles, elles doivent avoir le droit de posséder des actifs, de se procurer des ressources financières en empruntant en leur nom propre. Elles doivent aussi disposer d une certaine latitude dans l utilisation de ces ressources et avoir la capacité de choisir leurs propres responsables indépendamment de tout contrôle administratif externe». Dans le cadre des évaluations PEFA, ne pas prendre en compte les institutions qui n ont pas le pouvoir de contracter des emprunts est cependant considéré comme un point de vue trop restrictif. On considère donc comme administration publique infranationale toute entité publique d un niveau inférieur à l administration centrale, impliquée dans des activités d administration publique, ayant son propre budget, la capacité d ester en justice et disposant d un organe de décision constitué de personnes élues ou nommées. 2.2 Décentralisation administrative, budgétaire et politique La structure institutionnelle, les responsabilités, les pouvoirs et les caractéristiques des institutions décentralisées varient considérablement d un pays à l autre. En effet, la définition du terme décentralisation suscite beaucoup de débats. Les différentes formes de décentralisation sont définies ci-dessous en fonction des transferts de pouvoirs. Décentralisation budgétaire : capacité d engager des dépenses, transferts financiers et/ou transferts de la capacité à prélever des impôts et/ou à contracter des emprunts : il s agit d un transfert opéré par l administration centrale d un pays vers un échelon territorial inférieur. Décentralisation administrative (parfois appelée «déconcentration») : transfert des pouvoirs administratifs 3 et quelquefois du personnel correspondant vers un échelon territorial inférieur par l administration centrale d un pays. Décentralisation démocratique (politique) (parfois appelée dévolution) : transfert de fonds et de compétences (notamment pouvoir de décision et parfois de prélèvement fiscal) de l échelon central vers un corps élu. Il est clair que la décentralisation budgétaire est la clef du succès de la décentralisation démocratique. Les évaluations réalisées à ce jour au niveau infranational ont concerné 3 y compris budgétaire 4

7 des collectivités publiques infranationales ayant un certain degré de décentralisation démocratique. La déconcentration budgétaire désigne le transfert des responsabilités, des pouvoirs et des ressources de l administration centrale (ministères et agences) vers des antennes locales et régionales, se rapprochant ainsi des citoyens tout en faisant toujours partie du système de l administration centrale. Les administrations déconcentrées doivent par conséquent être traitées dans le cadre de l évaluation de l administration centrale. Quoi qu il en soit, des difficultés d interprétation peuvent survenir dans les cas où il existe un organe nommé et non élu, et également dans les situations où les administrations déconcentrées font partie intégrante de l administration centrale mais où cette dernière n est pas, ou pas totalement, responsable de leurs opérations financières. 2.3 Etats fédéraux et Etats unitaires Il existe globalement deux types de systèmes de gouvernements : les États unitaires et les Etats fédéraux. Toutefois, la distinction entre les deux est souvent assez ambigüe. Comme le montrent les paragraphes qui suivent, il existe des similitudes et des différences entre les deux types de gouvernement ainsi que dans leur mode d organisation. En général, une fédération est entendue comme une union comprenant un certain nombre d États partiellement auto-administrés ou de régions unies par un gouvernement central («fédéral»). Classiquement, le statut des États fédérés est défini par la Constitution et ne peut être modifié unilatéralement par le gouvernement fédéral ou central. En général, les États fédérés ont chacun leur propre constitution qui peut être modifiée sans recours à la fédération des Etats. Il est vrai que dans les situations de conflit, la constitution de la fédération prévaut généralement sur celle des États fédérés. Une liste de fédérations est fournie à l annexe 2. En général, la politique étrangère et la défense nationale sont du ressort de l État fédéral. En termes de distribution des autres pouvoirs et responsabilités, il n y a pas de responsabilité partagée. La Constitution des États-Unis prévoit que les États fédérés conservent tous les droits qui ne sont pas expressément conférés au gouvernement fédéral alors qu au Canada, le gouvernement fédéral conserve tous les droits constitutionnels qui ne sont pas expressément conférés aux provinces. Les États fédérés peuvent avoir un statut égal (fédéralisme symétrique) ou, pour des raisons historiques ou autres, des pouvoirs variables (fédéralisme asymétrique). Dans la majorité des cas, une fédération est structurée par deux niveaux : le gouvernement central et les «régions» (États fédérés, provinces, territoires). Le Brésil est une exception parce qu en 1988, la constitution a élevé les municipalités au statut d entités politiques autonomes, faisant ainsi de la fédération une structure tripartite comprenant l Union, les États fédérés et les municipalités. Les quelque cinq mille municipalités ont chacune leur assemblée délibérante, sont autonomes et sont hiérarchiquement indépendantes de l Etat fédéral et de l Etat fédéré. Certains prétendent que les «authentiques» Etats fédéraux sont le résultat d une union volontaire entre les États fédérés. Toutefois, en Argentine, au Brésil, au Mexique en Éthiopie et au Nigéria, ainsi qu avec la création d un État fédéral en République 5

8 Démocratique du Congo, l échelon central a joué un rôle dans la formation de la fédération, pour différentes raisons. Un État unitaire peut avoir un seul niveau d administration. C est souvent le cas (mais pas toujours) des petits États insulaires. Toutefois, il existe de nombreux exemples d États unitaires comprenant une ou plusieurs régions autonomes, ayant parfois plus d autonomie que dans certaines fédérations (cas de l Espagne, par exemple). D un point de vue technique, d aucuns affirment que la différence entre une fédération d Etats et ce type d État unitaire réside dans le fait que l autonomie de ces régions résulte d une tolérance du gouvernement central, qui peut la révoquer de façon unilatérale. En réalité, dans beaucoup de cas cela ne serait vraisemblablement pas politiquement acceptable ou réalisable. Dans d autres États unitaires, les administrations régionales ne sont que des prolongements de l administration centrale. 2.4 Pays francophones et anglophones Au niveau local, qu il s agisse d un Etat fédéral ou d un État unitaire, il existe de nombreuses institutions décentralisées. Les systèmes de districts ou d administrations locales, dans le cas desquels les bureaux locaux sont en fait «l administration centrale au niveau local», se rencontrent souvent dans les anciennes colonies françaises. Toutefois, d autres pays, notamment l Égypte et le Viet Nam, ont toujours eu par tradition un système centralisé. Cela étant, une décentralisation démocratique est en cours dans les anciennes colonies françaises, notamment au Sénégal, au Burkina Faso et au Bénin. Dans de nombreux pays anglophones, le système d administration locale semi-autonome existe depuis plus longtemps. Dans de tels cas, les autorités locales sont des personnes morales pouvant ester en justice. Toutefois, une comparaison entre pays montre qu il existe de nombreuses différences dans le fonctionnement de leurs administrations locales. Dans certains pays, la structure comprend un seul niveau alors que dans d autres, elle en a trois (Ouganda). L étendue de la décentralisation politique varie également : les responsables peuvent être désignés, élus ou les deux à la fois. Certaines autorités locales peuvent collecter des recettes ou contracter un emprunt et avoir une grande autonomie dans la gestion de leurs ressources financières alors que d autres n ont aucun ou très peu de ces pouvoirs. 3 Directives pour la préparation d une évaluation 3.1 Introduction L approche renforcée de la gestion des finances publiques met un accent particulier sur le pilotage par le pays lui-même de la mise en œuvre des réformes de la gestion des finances publiques et sur la collaboration entre les partenaires au développement et les pouvoirs 6

9 publics ainsi qu entre les partenaires au développement eux-mêmes. La réalisation d une évaluation à l'échelon infranational implique une collaboration encore plus étroite entre les parties concernées. Le contexte de chaque pays déterminera la nature de ces relations. Alors que le regroupement entre pays partageant les mêmes caractéristiques (fédération, État unitaire, Etat francophone, petit État insulaire) peut initialement sembler être la meilleure démarche à suivre, les différences sont aussi nombreuses au sein de ces groupes que d un groupe à l autre. À titre d illustration, le groupe des petits États insulaires comprend aussi bien les Comores et Saint-Kitts-et-Nevis (fédérations), que La Barbade (État unitaire, sans échelon infranational), et Vanuatu (État unitaire, avec échelon infranational). De toute évidence, la structure du secteur public et la manière dont les fonctions et les ressources sont partagées sont très différentes selon les niveaux d administration. Il est par conséquent crucial que le rapport sur la performance de la gestion des finances publiques (RP-GFP) indique le cadre juridique et réglementaire dans lequel la collectivité infranationale fonctionne et les règles fondamentales qui régissent les relations entre les différents niveaux d administration en termes de transferts financiers, de capacité d engagement des dépenses et de pouvoir d emprunt. En outre, il sera important d avoir une idée claire du cadre institutionnel de l administration publique infranationale, notamment en ce qui concerne son cadre administratif et sa mission de service public. Au niveau d un État, dans de nombreux cas, le cadre institutionnel correspondra au découpage entre organes parlementaires, gouvernementaux et MDA (ministères, directions et agences) du gouvernement central. Le cadre institutionnel des collectivités locales peut, en revanche, varier considérablement, surtout à l échelon du gouvernement qui peut revêtir les formes suivantes : i) assemblée plénière ; ii) système de commissions ; iii) maire élu assisté par une équipe de conseillers ; iv) dirigeant élu par l assemblée et assisté par des conseillers désignés par lui-même ou par l assemblée plénière ; ou v) maire élu assisté par un agent nommé par le conseil. 3.2 Objectif de l évaluation L évaluation PEFA est conçue pour fournir à tous les acteurs concernés une évaluation de haut niveau de la situation de la gestion des finances publiques d une institution ou d un pays. Comme il a été indiqué plus haut, l évaluation peut être réalisée par une collectivité, avec ou sans appui extérieur. Elle peut mettre en évidence des faiblesses au sein du système et permettre ainsi aux pouvoirs publics d élaborer des plans d action pour y remédier ou bien de mettre en place un cadre de concertation entre les partenaires de développement et les pouvoirs publics en vue d engager des réformes. Une fois les normes et les mécanismes de notation clairement établis, les notes initiales peuvent servir de valeurs de référence et le cadre de l évaluation peut ensuite être utilisé pour suivre, dans le cadre des réformes entreprises, les progrès accomplis. Les mécanismes d assurance qualité garantissent que l évaluation PEFA peut également fournir aux responsables du gouvernement de premier niveau, aux contribuables et aux partenaires de développement des informations sur le niveau potentiel du risque fiduciaire. Les différentes raisons pour lesquelles une évaluation PEFA est réalisée peuvent aussi être complémentaires. Ainsi une évaluation conduite pour contribuer à l évaluation du risque 7

10 fiduciaire permettra également d établir une base de dialogue, d élaborer un plan d action et de définir l étendue de l aide au renforcement des capacités des administrations concernées. 3.3 Champ de l évaluation Le tableau 1 présente un certain nombre de scénarios possibles en fonction de l objectif de l évaluation et du champ d application envisagé. Rappelons encore une fois que les caractéristiques de chaque pays sont cruciales pour déterminer avec précision le champ de l évaluation. En règle générale, plus le degré de dépendance des entités infranationales à l égard des entités de premier rang est grand, plus il est important d avoir réalisé préalablement une évaluation au niveau le plus élevé de gouvernement ou une évaluation combinée 4. Tableau 1 Champ de l évaluation Objet Champ d application Observations Aide préalable à une entité Entité infranationale unique infranationale / Evaluation après aide à une entité infranationale. Appui à la réforme de la collectivité infranationale (évaluation préalable ou rétrospective) ou évaluation générale de la collectivité infranationale Appui à la réforme de la collectivité infranationale (évaluation préalable ou rétrospective) ou évaluation générale de la collectivité infranationale Evaluation générale de la gestion des finances publiques Evaluation générale de la gestion des finances publiques Evaluation générale de la gestion des finances publiques Une ou plusieurs entités infranationales Plusieurs entités infranationales + échelon supérieur de l administration Degré d autonomie significatif par rapport à l Etat central États fédérés ou collectivités locales disposant d une autonomie significative par rapport aux niveaux supérieurs de l administration États fédérés ou collectivités locales dépendant étroitement des échelons supérieurs de l administration Administration centrale Décentralisation faible ou inexistante Administration centrale + 1 er Pour les fédérations ou les États niveau de collectivité infranationale unitaires dans lesquels les États (États fédérés) fédérés ou les régions assument un niveau important de responsabilités en matière de prestations de services (et par conséquent de Administration centrale + 1 er niveau de collectivité infranationale (États fédérés, le cas échéant) + 2 ème niveau de collectivité infranationale (niveau local) dépenses) Pour les fédérations ou les États unitaires dans lesquels une part importante des responsabilités en matière de prestations de services et de dépenses corollaires a été décentralisée au niveau local 4 L expression «administration publique» n a pas été employée car une évaluation commune peut concerner les États fédérés et les collectivités locales ou l administration centrale et les États fédérés, mais pas les collectivités locales. 8

11 3.4 Sélection d un échantillon représentatif Comme il a été indiqué plus haut (3.2), pour diverses raisons, une évaluation peut être réalisée soit par l administration elle-même, soit en collaboration avec les partenaires de développement. Dans de nombreux pays, la prise en compte des deux premiers échelons d administration infranationale peut concerner plusieurs centaines, voire des milliers d institutions distinctes. Il serait coûteux pour un pays de les inclure toutes dans le cadre d une évaluation et il est peu probable que cet exercice se prête à une utilisation efficace des ressources. En outre, du point de vue des forces et faiblesses de la gestion des finances publiques, il y aura souvent beaucoup de similitudes entre les différentes institutions. La meilleure solution consisterait à sélectionner un échantillon représentatif. Cette démarche ne permettra pas nécessairement de réaliser une évaluation au moindre coût, que ce soit en termes de temps ou de coûts financiers mais elle permettra d éviter toute distorsion involontaire ou mauvaise interprétation des différences en matière de besoin de renforcement des capacités. Parmi les évaluations réalisées à ce jour, l échantillon sélectionné en Ouganda reposait sur l évaluation de la performance du Programme de développement de l administration locale (LGDP) et sur une répartition géographique 5. En Tanzanie, la sélection portait sur deux critères principaux, le bénéfice ou non d aide au développement, et l utilisation ou non du logiciel Epicor. Une collectivité locale avait aussi été sélectionnée parce qu elle était dirigée par l opposition. Pour choisir un échantillon réellement représentatif, il est proposé de tenir compte des facteurs ci-après 6. La liste n en est pas exhaustive, mais elle propose des critères de sélection acceptables par toutes les parties concernées. Population Niveau de dépenses par tête (élevé, bas) Économie (industrielle, agricole, etc.) ou source principale de revenus (pétrole, minerai) Structure organique (municipalité, ville, district) Milieu rural ou urbain (si cet aspect n est pas suffisamment pris en compte par la structure organique, le niveau de dépense ou l économie) Représentation politique (gouvernement et opposition) Accès aux infrastructures clés (routes, banques, etc.) Systèmes manuels ou informatisés Nombre d années d existence de l entité Importance de l appui des partenaires de développement, et Groupes sociaux ou ethniques. 5 Le premier échantillon avait été modifié par le ministère des Collectivités locales. 6 Ces caractéristiques peuvent ne pas s appliquer à chaque pays. 9

12 Le nombre de critères retenus pour choisir les entités de l échantillon doit être limité à quelques uns pour conserver une vision claire de ce que chaque entité représente et donc de la manière dont les observations respectives peuvent être synthétisées. Les critères de sélection de l'échantillon représentatif et l'échantillon retenu doivent être acceptés par toutes les parties prenantes. Comme indiqué à la sous-section 3.7, un nombre important de données est souvent disponible au niveau de l administration centrale. Elles peuvent être utilisées en complément des observations réalisées lors des visites de terrain, au cours desquelles elles peuvent aussi être vérifiées. 3.5 Composition des équipes d évaluation Plusieurs méthodes ont été appliquées à l évaluation d entités infranationales multiples dans le cadre du PEFA et d autres études du même type. En Ouganda, au Nigéria et au Pakistan, des consultants locaux et internationaux ont réalisé l évaluation. Cette dernière a ensuite été examinée et approuvée par les pouvoirs publics et les partenaires au développement. En Tanzanie les partenaires au développement, les représentants des ONG et les consultants ont réalisé l évaluation qui a ensuite fait l objet de débats et d un accord avec les pouvoirs publics. Différentes possibilités de composition d équipes d évaluation sont présentées dans le tableau 2 ci-dessous. Quelques propositions de compositions des équipes d évaluation sont présentées dans ce même tableau. Une combinaison des diverses options pourrait aussi être adoptée sur une période donnée. Toutefois, il faut faire attention de ne pas mettre à mal l autonomie et l obligation de responsabilité des collectivités infranationales 7. Tableau 2 Possibilités de composition d équipes d évaluation Structure de l équipe Option 1 Équipes conjointes de consultants internationaux et locaux (apport des consultants locaux variable selon les capacités) Option 2 Équipes de consultants locaux + consultant(s) international/aux intervenant pour le regroupement des données et assurant la qualité de l interprétation et de la rédaction. Option 3 Option 1 ou 2 incluant des représentants de la communauté des bailleurs de fonds et des ONG. Commentaires La participation des représentants des bailleurs de fonds et des ONG est particulièrement utile pour comprendre les mécanismes de financement complexes des bailleurs de fonds et mieux appréhender les questions relatives à l obligation de rendre des comptes au public, à la prestation de services et à l accès à l information. Toutefois, le manque 7 L'option 6 fait référence aux responsables de l administration centrale ceci dépendra de la structure de gouvernance en place. 10

13 Option 4 Option 5 Option 6 Options 1, 2 ou 3 ci-dessus + des représentants des collectivités infranationales. Évaluation interne par des responsables des collectivités infranationales, une équipe de bailleurs de fonds ou de consultants assurant le contrôle de la qualité. Évaluation interne par des responsables de l administration centrale (Bureau de l audit, ministère concerné ou équipe chargée de la réforme dans le cadre de la réforme des entités infranationales), une équipe de bailleurs de fonds ou de consultants assurant le contrôle de la qualité. d'indépendance ou la tendance à privilégier certaines priorités peuvent poser des problèmes qu il faudra prendre en compte. Peut alourdir la gestion des équipes mais cette option a l avantage de renforcer la capacité à réaliser des exercices similaires à l avenir. Probablement plus facilement applicable au niveau des États fédérés bien que cette option puisse être utilisée pour des évaluations au niveau des collectivités infranationales si par exemple une équipe chargée de la réforme est en place. Des ateliers de démarrage seraient indispensables. Probablement plus facilement applicable au niveau des États fédérés. La formation théorique initiale pourrait être couplée à une évaluation conjointe pour un État qui se chargera ensuite d en former d autres. Selon les rapports entre l administration centrale et les entités infranationales, cette approche peut être adaptée bien que, comme il a été dit plus haut, elle doive être appliquée par des responsables formés à cet exercice. Là encore, les questions liées au manque d indépendance doivent être gérées avec prudence. 3.6 Sources d information Les visites de terrain peuvent être très fructueuses si l on consacre préalablement du temps à un travail de préparation. Une quantité d informations sur les systèmes, les procédures et les processus de gestion des finances publiques à l échelle infranationale existent au niveau de l administration centrale. Les informations sur le cadre légal et réglementaire dans lequel les collectivités infranationales devraient fonctionner existent souvent au niveau de l administration centrale sur les sites internet, à l imprimerie nationale et dans les ministères des Finances ou des Collectivités locales. Dans les pays dépendant de l aide, l information peut aussi être trouvée dans les rapports des partenaires pour le développement. Les collectivités locales et les ministères de l Intérieur ou des Finances peuvent également fournir des données sur les niveaux de dépenses ou de recettes 8. Les données sur les transferts budgétisés de l administration centrale devraient se trouver dans les documents relatifs aux prévisions budgétaires alors que les données sur les transferts réels existent au ministère des Finances et peuvent éventuellement être consultées via les communiqués de presse ou les sites internet. Les données sur les transferts en nature (médicaments et produits alimentaires) vers les collectivités locales devraient se trouver dans les ministères concernés. 8 Toutefois, les rapports destinés à l'administration centrale peuvent ne contenir que des données sur les transferts effectués par l administration centrale et par conséquent doivent être traités avec prudence. 11

14 Les programmes de réforme existants des États fédérés et des collectivités locales constituent une autre bonne source d information sur les niveaux de dépenses et de recettes. Dans certains cas, il existe des informations sur l évolution des principaux indicateurs de performance de la GFP dans la documentation relative au programme de réforme considéré 9. Les gestionnaires des transferts financiers détiennent également des informations sur les activités des collectivités publiques infranationales. Dans certains pays, les informations sur les activités des collectivités infranationales sont également placées sur des sites internet et incluent des prévisions budgétaires, des états financiers, les discours sur le budget, etc. Dans d autres pays, la loi exige l établissement de rapports assez détaillés à l intention de l administration centrale et de ce fait un nombre important de données peut être disponible au ministère des Finances. Les groupes de bailleurs de fonds du pays considéré et/ou les départements des ressources externes disposent d informations sur l appui que ces bailleurs apportent aux collectivités infranationales. Il est important d identifier tous les types d aide accordés aux collectivités infranationales. Ces concours peuvent revêtir les formes suivantes : appui budgétaire général aux États fédérés ou aux collectivités locales ; appui budgétaire sectoriel fourni au niveau central mais affectés aux opérations des États et des collectivités locales (fonds supplémentaires affectés à un fonds de transferts financiers vers une collectivité infranationale) ; appui budgétaire sectoriel fourni au niveau infranational mais affecté à un secteur particulier (par exemple la santé) ; panier de ressources financières affecté aux activités des collectivités infranationales ; panier de ressources financières pour un secteur donné (par exemple l éducation) décaissé à tous les niveaux d administration ; projets des bailleurs de fonds qui couvrent plus d un niveau d administration (exemple approvisionnement en eau et infrastructures scolaires) ; projets spécifiques financés par les bailleurs de fonds au niveau des collectivités infranationales ; et projets spécifiques financés par les bailleurs de fonds affecté aux entités infranationales. Les rapports d audit externe des institutions nationales d audit peuvent aussi fournir des informations sur les systèmes de gestion des finances publiques des collectivités locales. Ceci dépend cependant de l organisation du dispositif de vérification externe du pays. Les rapports d audit interne peuvent également être obtenus du ministère des Collectivités locales, mais ici encore, ceci dépend de l organisation de la vérification interne des pays. 9 L objectivité de ces évaluations n'est pas garantie. Elle doit par conséquent être vérifiée dans la mesure du possible. 12

15 Les données peuvent être limitées ou contradictoires, en ce qui concerne notamment les transferts entre différents échelons et les questions de fiscalité à l échelon local ; les éléments ci-dessus fournissent une orientation sur les sources potentielles d information avant les visites de terrain au niveau infranational, là où les informations peuvent être vérifiées. 4 Mise en œuvre par indicateur de performance 4.1 Introduction Les évaluations menées jusqu ici montrent que l on peut appliquer l ensemble des indicateurs au niveau infranational, même si dans certaines circonstances, des indicateurs ou certaines de leurs composantes peuvent se révéler inappropriés. La section consacrée aux relations entre différents niveaux d administration qui fait l objet du chapitre suivant, mettra en relief les cas où l application de tel indicateur ou telle composante d un indicateur n est pas applicable à l échelon infranational. Certaines collectivités locales étant fortement dépendantes de «l échelon central», certaines des évaluations réalisées à ce jour ont tenté d évaluer la performance du gouvernement central. Comme on le verra en détail dans le chapitre 5, les résultats de la gestion des finances publiques au niveau infranational sont souvent fortement tributaires du comportement de l administration centrale, même s ils peuvent varier d une institution à l autre. Même si les indicateurs PI-8 et PI-16 applicables à une évaluation de l administration centrale couvrent certains aspects de cette relation, l impact financier d une contribution retardée sur l exécution du budget infranational n est pas pris en compte. Il est donc recommandé de réfléchir, dans certains cas, à l adjonction d un indicateur supplémentaire sur les pratiques de l administration centrale. Le présent chapitre définit un certain nombre de règles d application pour chaque indicateur et l explication/l interprétation des résultats, formule des suggestions quant à l évaluation complémentaire de l administration centrale, et propose de légères modifications concernant la rédaction de certaines composantes et critères de notation. À toutes fins utiles, l annexe fournit un guide d utilisation indicateur par indicateur. Comme dans les évaluations de l administration centrale, la notation doit faire référence à la source d information (avec date si possible). Le manque d informations, notamment de données fiables, peut constituer un handicap au niveau infranational. C est aussi souvent un problème dans les évaluations de l administration centrale. Dans ce cas, tout comme dans les évaluations de l administration centrale, il faut l expliquer et le mentionner clairement dans le rapport et s abstenir d attribuer une note quelconque. Une évaluation qualitative peut être proposée. 13

16 4.2 Crédibilité du budget PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé Emploi. L indicateur de performance PI-1 peut être appliqué sans modification. Le budget initialement approuvé est le budget total approuvé par l assemblée délibérante infranationale et non le transfert approuvé par l instance législative nationale. Comme on l a recommandé pour les évaluations de l administration centrale, les paiements au titre du service de la dette (le cas échéant) et les dépenses relatives aux projets financés par les bailleurs de fonds 10 ne sont pas pris en compte dans le calcul des écarts. Explication : Dans un contexte où les collectivités infranationales sont fortement tributaires des transferts budgétaires ou des recettes partagées, les résultats au niveau local seront considérablement influencés par la prévisibilité (réf : PI-8 i) évaluation de l administration centrale) et la rapidité des transferts (référence proposée : indicateur CG1). En outre, la capacité d exécution des dépenses prévisionnelles peut également dépendre de l aptitude des collectivités infranationales à obtenir des financements/contracter des emprunts pour remédier à l insuffisance des transferts financiers et/ou des ressources intérieures. Il peut arriver que les résultats soient aussi influencés par la communication tardive ou inexacte des informations nécessaires sur les transferts inscrits au budget national qui doivent être pris en compte dans le processus budgétaire infranational 11 (réf. PI-8, composante ii évaluation de l administration centrale). Des retards dans l appui budgétaire général ou sectoriel destiné à financer les activités des collectivités infranationales (réf indicateur D1 évaluation de l administration centrale) peuvent aussi expliquer des résultats médiocres. PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé Emploi. L indicateur PI-2 peut être appliqué sans modification. Rappelons que le budget initialement approuvé est le budget total approuvé par l assemblée délibérante infranationale, y compris les dépenses financées par des recettes propres, les transferts du gouvernement central qu'ils soient ou non fléchés et l appui budgétaire fourni directement par les bailleurs de fonds, qui ne se limite pas aux transferts approuvés par l instance législative nationale 12. Comme nous l avons recommandé pour les évaluations du niveau central, les paiements au titre du service de la dette (le cas échéant) et les 10 Il s agit ici de l ensemble des dépenses budgétisées, financées par les bailleurs de fonds, mais qui n obéissent pas intégralement aux procédures gouvernementales. L appui budgétaire général et l appui budgétaire sectoriel ne doivent pas être exclus. 11 Une telle situation peut se produire si les exercices budgétaires ne coïncident pas et/ou si, après avoir été approuvé à l échelon infranational et avant l attribution effective des ressources par l échelon central, le montant des transferts aux collectivités locales change entre temps. 12 Dans certains pays, le montant du transfert approuvé par l instance législative nationale est différent de celui figurant dans le budget infranational, en raison du fait que les budgets des collectivités locales sont approuvés avant le budget national. 14

17 dépenses relatives aux projets financés par les bailleurs de fonds 13 ne sont pas pris en compte dans le calcul des écarts. Explication : Des écarts dans la composition des dépenses sensiblement différents de ceux observés au niveau national peuvent résulter de la dépendance à l égard des subventions affectées. Par exemple, le non versement de subventions affectées nécessaires aux dépenses sectorielles (par exemple dans la santé) modifiera la composition des dépenses. L absence de définition claire des responsabilités entre collectivités infranationales et services déconcentrés en matière de dépenses peut également amener celles-là à allouer des fonds 14 à des secteurs ne relevant pas de leur compétence, ou à compenser le fait que d autres secteurs déconcentrés ne répondent pas aux besoins locaux. PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé. Emploi. Selon cet indicateur qui couvre les recettes intérieures, «la précision des prévisions de recettes intérieures est un aspect primordial de l évaluation des performances de la gestion des finances publiques, dans la mesure où ces prévisions conditionnent l allocation des crédits budgétaires». La principale question consistera à définir précisément ce que l on entend par recettes intérieures à l échelon infranational. Les transferts opérés par les bailleurs de fonds et les échelons supérieurs de l administration doivent clairement être exclus. Les taxes et redevances instituées par une institution locale sont rattachées aux activités de cette institution, mais la situation est beaucoup plus complexe en ce qui concerne les recettes partagées. Il serait souhaitable que la partie des recettes partagées qui est collectée par l entité infranationale soit incluse dans ses recettes intérieures, mais que la partie collectée par l administration centrale (et donc due à l échelon infranational) soient traitées de la même façon que les transferts de l administration centrale. Dans tous les cas, les évaluateurs devront indiquer clairement les éléments qu ils ont inclus dans les recettes propres (c est-à-dire, lorsque les échelons infranationaux exercent un contrôle significatif sur la détermination des taux/le recouvrement/l établissement des reçus de recouvrement d une recette) et ce qui est compris dans les recettes partagées (recettes transférées qui échappent largement au contrôle de la collectivité infranationale). Explication. Pour nombre de collectivités locales fortement dépendantes, les recettes intérieures telles que définies plus haut représentent une proportion infime de leurs recettes. L indicateur PI-7 couvre les taxes et les redevances locales non rapportées. Si l évaluation des indicateurs PI-8 et PI-16 à l échelon central analyse l existence de systèmes transparents fondés sur l application de règles, la disponibilité de données fiables en temps opportun pour l un, la prévisibilité et la disponibilité des fonds pour 13 Il s agit ici de l ensemble des dépenses budgétisées, financées par les bailleurs de fonds, mais qui n obéissent pas intégralement aux procédures gouvernementales. L appui au budget général et l appui budgétaire sectoriel ne doivent pas être exclus. 14 Si la dépense est budgétisée, la composition du budget ne sera pas modifiée. L expérience montre cependant que ces dépenses sont souvent engagées en marge du processus budgétaire. 15

18 l engagement des dépenses pour l autre, l évaluation quantitative des variations réelles entre transferts prévus et transferts réalisés n est pas traitée,. Il serait donc souhaitable d inclure un indicateur distinct (CG1) dans toutes les évaluations des collectivités infranationales dont plus de 10 % des ressources proviennent des transferts de l administration centrale ou de recettes partagées. PI-4. Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses Emploi. L indicateur PI-4 qui évalue le stock et le suivi des arriérés de paiement sur les dépenses est applicable à tous les niveaux des collectivités infranationales. Une définition des arriérés peut exister dans les législations nationale ou locale, auquel cas, la définition retenue doit être clairement indiquée. Tout comme dans l évaluation de l administration centrale, en l absence de définition, on s appuiera sur les pratiques commerciales admises au plan international, en vertu desquelles une obligation est considérée comme impayée si elle n est pas payée dans les 30 jours suivant la réception par les autorités de la facture/demande de paiement du fournisseur (correspondant à la livraison de fournitures, services ou travaux). En revanche, le non paiement des salaires des agents ou le non respect d une échéance de paiement des intérêts sur la dette entraîne immédiatement la mise en arriéré du paiement. Le suivi et la régularisation des arriérés peuvent être pilotés par l échelon central 15. Explication. Le versement tardif des dotations de l échelon supérieur peut entraîner une accumulation «sans responsabilité» d arriérés, si par exemple ces dotations sont directement destinées aux paiements des salaires ou des dépenses en rapport avec les salaires. Les autres arriérés de dépenses sont similaires à ceux constatés dans les ministères de l administration centrale lorsque les commandes sont passées sans les crédits nécessaires ou à la suite d une décision de justice. 4.3 Exhaustivité et transparence du budget PI-5. Classification du budget Emploi. L indicateur PI-5 peut être appliqué à l échelon des collectivités infranationales. Il serait cependant souhaitable de modifier légèrement les critères minima. Le critère minimal pour l attribution de la note «B» est que «la préparation et l exécution du budget reposent sur la classification administrative, économique et sous-fonctionnelle (et utilisent au moins dix des fonctions principales du COFOG), en ayant recours aux normes GFS/COFOG ou à une norme susceptible de fournir une documentation cohérente par rapport à ces normes.» On pourrait par exemple remplacer l expression «s inspirent au moins des dix fonctions principales du COFOG» par «(utilisent soit les fonctions principales du COFOG, dans la mesure où celles-ci s appliquent à la collectivité infranationale évaluée, soit une classification «reflétant» les principales fonctions du COFOG ou «compatible» avec ces fonctions)». 15 En Tanzanie par exemple, pour régler le problème du non paiement des cotisations patronales par les administrations infranationales, il a fallu réduire l importance des transferts et acquitter les cotisations à partir de l échelon central. 16

19 Explication. Il peut arriver que l administration centrale demande aux collectivités locales d utiliser un autre système de classification. Étant donné que cet indicateur évalue la performance par rapport aux pratiques internationales de référence, l application de règles dont la maîtrise échappe aux collectivités infranationales doit être indiquée dans le rapport. PI-6. Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire Emploi. Cet indicateur couvre le budget annuel et les documents budgétaires qui l accompagnent. Dans le cas des collectivités infranationales, les documents budgétaires dont il est question sont ceux qui ont été soumis à l instance délibérative infranationale et non à l organe législatif national. Il peut arriver que parmi les neuf types d information mentionnés dans le cadre PEFA, certains soient sans objet au niveau de la collectivité infranationale. C est le cas de certaines hypothèses macroéconomiques (taux de change et déficit budgétaire). On pourrait cependant les remplacer par des hypothèses sur l inflation, par exemple. Il serait donc souhaitable de noter l indicateur PI-6 au prorata du nombre total d éléments pertinents. PI-7. Importance des opérations non rapportées de l administration centrale Emploi. L indicateur PI-7 sur les dépenses non rapportées est applicable, mais pour ce qui concerne les bailleurs de fonds ne seront pris en compte que les fonds versés directement à la collectivité /l entité concernée, et non ceux transférés par ou partagés avec un échelon supérieur de l administration. Comme pour l administration centrale, on doit tenir compte des dépenses engagées sur des recettes non rapportées. Dans le cadre d une évaluation conjointe ou générale de l Etat, on prendra soin d éviter les doubles comptabilisations, par exemple, les ressources du fonds routier affectées aux échelons national, régional et local. S agissant de la dimension i), il est préférable de ne prendre en compte dans le calcul que les seules opérations extrabudgétaires relevant de la compétence de la collectivité infranationale concernée. Pour la composante ii), les critères minima d attribution des notes «B» et «C» sont respectivement : «des informations complètes sur les recettes/dépenses sont incluses dans les rapports budgétaires pour tous les projets financés grâce à des emprunts et au moins 50 % (en valeur) des projets financés grâce à des dons» ; et «des informations complètes portant sur les recettes/dépenses concernant tous les projets financés grâce à des emprunts sont incluses dans les rapports budgétaires». Dans nombre de cas, les collectivités infranationales n ont pas directement accès à un appui sous forme de prêts ; on pourrait donc supprimer la mention «projets financés grâce à des emprunts» dans les deux cas et, pour attribuer la note «B», utiliser le critère «au moins 50 % (en valeur) des projets financés par les bailleurs de fonds ; pour attribuer la note «C», utiliser le critère «au moins 25 % (en valeur) des projets financés par les bailleurs de fonds Il s agira alors de tous les projets financés par les bailleurs de fonds, quels que soient leurs mécanismes de financement. 17

20 Explication. Comme dans les évaluations de l administration centrale, il arrive que certaines entités publiques mobilisent d importantes recettes extrabudgétaires (frais de scolarité et frais hospitaliers par exemple) qu elles utilisent en dehors du mécanisme normal de contrôle. PI-8. Transparence des relations budgétaires intergouvernementales Emploi. Cet indicateur peut être appliqué à une évaluation à l échelle infranationale mais il doit concerner les échelons inférieurs (quand cela est pertinent) de la collectivité concernée. Par exemple, une évaluation menée au niveau d un État fédéré peut s intéresser aux transferts destinés aux collectivités infranationales. Une évaluation de la collectivité infranationale peut quant à elle couvrir les transferts des districts vers les villages. Pour éviter toute confusion en ce qui concerne les composantes i) et ii), on pourrait les reformuler légèrement de la manière suivante : i) Systèmes transparents et fondés sur des règles pour l affectation horizontale entre les collectivités infranationales des échelons inférieurs des transferts inconditionnels et conditionnels en provenance de l échelon administratif évalué (affectation prévue dans le budget et affectation réelle) et ii) Communication en temps voulu d informations fiables par la collectivité infranationale évaluée aux collectivités de l échelon inférieur sur leurs affectations budgétaires pour l exercice à venir. La composante iii) concerne la mesure dans laquelle les informations budgétaires sont collectées à l administration centrale et communiquées. De ce point de vue, elle n est pas adaptée au niveau des collectivités infranationales. Cela étant, une évaluation de la mesure dans laquelle les collectivités infranationales collectent les informations selon les catégories sectorielles pourrait fournir des renseignements utiles à toute évaluation de l administration centrale. Cette composante est par conséquent reformulée comme suit : «Mesure dans laquelle l information financière (concernant au moins les recettes et les dépenses) est collectée et produite par les collectivités infranationales évaluées selon les catégories sectorielles». Les références à l administration centrale dans les critères minima, doivent être traitées de la même façon dans les autres indicateurs. PI-9. Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public Emploi. La première composante de cet indicateur n est applicable que si la collectivité locale évaluée a une fonction de surveillance vis-à-vis d une quelconque agence publique autonome ou d une entreprise publique. Selon la méthodologie PEFA, «Les risques budgétaires peuvent trouver leur origine dans les activités des collectivités décentralisées, les agences publiques autonomes et les entreprises publiques et se traduire, entre autres, par une cessation du paiement du service de la dette (avec ou sans les garanties émises par le gouvernement), des pertes résultant d opérations quasi-budgétaires non financées, des arriérés de paiement sur les dépenses et des obligations non financées au titre des pensions». Dans la plupart des cas, les mécanismes de communication de l information utilisés par les agences publiques autonomes/entreprises publiques de l État fédéré ou de l administration infranationale relèvent de la compétence du niveau d administration concerné et non de celle de 18

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