AMELIORER LA SECURITE AVEC LES AUTORITES LOCALES

Transcription

1 AMELIORER LA SECURITE AVEC LES AUTORITES LOCALES Antonio CACI Septembre 2012 Editrice responsable : A. Poutrain 13, Boulevard de l Empereur 1000 Bruxelles

2 INTRODUCTION... 2 A. L ANCRAGE COMMUNAL DE LA POLICE : UNE DONNEE ESSENTIELLE DE L ORGANISATION DE L ETAT BELGE La police, garante de la sécurité des citoyens et des libertés fondamentales L organisation de la Police : une police intégrée à deux niveaux La sécurité : une action transversale... 5 B. PRESERVER L AUTONOMIE LOCALE POUR RENFORCER LA SECURITE DES CITOYENS Le renforcement de la police de proximité sur le plan local La préservation et la sécurisation de l espace public La dynamisation des politiques de prévention... 9 C. PROPOSITIONS POUR UNE ACTION AU NIVEAU COMMUNAL EN MATIERE DE PREVENTION ET DE SECURITE CONCLUSIONS

3 INTRODUCTION Le 20 avril 2012, l Institut Emile Vandervelde organisait une rencontre en présence de mandataires communaux sur le thème «améliorer la sécurité sous l autorité des autorités locales». Pour tous les participants, permettre à chaque citoyen de vivre en sécurité constitue une condition indispensable pour améliorer la qualité de la vie et pour renforcer la cohésion sociale. La préoccupation des mandataires locaux est de préserver leur ancrage communal pour garantir au maximum la sécurité des citoyens face à toutes les formes de violences qui menacent d abord les plus fragiles. Confirmant la priorité qu ils y portent, les dépenses communales relatives à la police, occupent une place croissante dans les budgets. Le rôle de la police reste important en matière de service public à la population, tant dans le domaine de la prévention que dans celui de la répression de la délinquance. La Belgique compte 195 zones de police. C est plus de hommes et femmes qui au quotidien dans les communes assurent la sécurité et veillent à la tranquillité des citoyens. Un des principes de fonctionnement de la police est le concept de «police de proximité» c'est-à-dire une police organisée sur la base d un fort ancrage local, privilégiant la résolution des problèmes en partenariat avec l ensemble de la communauté locale. Si la police fait de manière générale un travail de qualité, des points doivent être améliorés. En effet, comme nous avions pu le constater précédemment 1, les principales difficultés rencontrées par les polices locales sont l insuffisance du financement fédéral aux zones de police, les problèmes d articulation entre le fédéral, le pouvoir judiciaire et le local, ainsi que la rigidité du fonctionnement de la police. Des insatisfactions sont apparues parmi les mandataires locaux surtout en ce qui concerne la mise en place d une réelle police de proximité. Ces constats sont toujours d actualité en 2012, même si les engagements du nouveau Gouvernement en la matière devraient contribuer à diminuer la pression sur les communes. Cette analyse cherche définir les conditions permettant de garantir l ancrage communal de la police sous l autorité effective des élus locaux. Comment renforcer la police de proximité dans les communes? Comment préserver la qualité de vie dans les espaces publics par des actions transversales des services de police et de l ensemble des services communaux? Et comment dynamiser les projets locaux de prévention? 1 Antonio Caci, Financement fédéral des zones de police : un enjeu pour la démocratie au niveau des communes, Etat de la question, 2009, 2

4 A. L ANCRAGE COMMUNAL DE LA POLICE : UNE DONNEE ESSENTIELLE DE L ORGANISATION DE L ETAT BELGE 1. La police, garante de la sécurité des citoyens et des libertés fondamentales Le sociologue Max Weber a défini l Etat contemporain comme «une communauté humaine, qui dans les limites d un territoire déterminé revendique avec succès pour son propre compte le monopole de la violence physique légitime» 2. Le monopole de l usage de la contrainte légale et physique est un des éléments essentiels de tout Etat. Elle se concrétise par l organisation d une force publique composée de services de police responsables de la sécurité intérieure et de l Armée, chargée de la défense du territoire contre les menaces extérieures. L action de sécurité est l ensemble des activités déployées par l Etat ou contrôlées par celui-ci en vue de protéger les citoyens contre les dangers associées à la vie en société. La sécurité des citoyens se décline sous trois facettes différentes et complémentaires : - c est d abord, travailler à la sécurité objective, c'est-à-dire protéger les personnes et les biens contre les agressions, les menaces, les accidents et les catastrophes, - mais c est aussi assurer la tranquillité de tous les citoyens, et donc agir contre le sentiment d insécurité, notamment en luttant contre les incivilités, en prévoyant des patrouilles, des mesures de dissuasion (par ex la technoprévention) et aussi les projets de prévention sociale, - et enfin, sauvegarder la paix publique en mettant en place des mesures et dispositifs visant à empêcher que les petits conflits ne dégénèrent, via la mise en place de médiations, de procédures de conciliation en justice de paix. Dans les sociétés démocratiques, la force publique (police et armées) ne sera considérée comme légitime et acceptable que si elle est utilisée de façon modérée et qu elle est contrôlée, en conformité avec les principes de droit en vigueur. Autrement dit, «les citoyens d un régime démocratique consentent à l usage de la contrainte par l Etat dans la mesure où elle permet de préserver ce régime et qu elle n outrepasse pas les limites qui lui sont fixées par les principes fondateurs de celui-ci» 3. Tel est le sens de l article 12 de la Déclaration des droits de l homme et des citoyens de 1789, un des actes fondateurs de l Etat de droit moderne, lorsqu il édicte que «La garantie des droits de l'homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée.» 2 In Max WEBER, Le savant et le Politique, traduction, 1959 cité par Dominique MONJARDET, Ce que fait la police, sociologie de la force publique, éditions la découverte, Jean-Yves DORMAGEN et Daniel MOUCHARD, Introduction à la sociologie politique. De Boeck Pages 27 et suivantes : chapitre 2.1. Les grandes caractéristiques du phénomène étatiques : l Etat comme institution monopolistique. 3

5 L article premier de la loi sur la fonction de police de 1992 confirme le principe essentiel de soumission des services de police aux autorités de polices. Par autorité de police, la loi sur la fonction de police entend : «l autorité désignée par la loi ou en vertu de la loi pour prendre des mesures de police, et pour exécuter ou les faire exécuter par les services de police». Les constituants belges de 1830 ont adopté un système policier basé sur deux grands principes, à savoir «le contrôle de la force publique par le Parlement et la décentralisation en matière d ordre public. La responsabilité de celui-ci revenant en premier lieu aux autorités locales chargé de gérer une police locale qui est censée représenter le symbole de l autonomie locale, garante de nos libertés» 4. Tel est le sens des articles 184 de la Constitution belge qui confie l organisation de la Police, ses attributions et le statut de ses membres au Pouvoir législatif et de son article 162 reconnaissant le principe de l autonomie locale. 2. L organisation de la Police : une police intégrée à deux niveaux Dès sa création, l Etat belge a adopté un système policier pluriel reposant à la fois sur une ou des polices nationales (Gendarmerie, Police judiciaire des Parquets) et sur ses polices locales. La responsabilité du maintien de l ordre public c'est-à-dire assurer la sécurité, la salubrité et la tranquillité de la population - repose en premier lieu sur les autorités communales, garantes des libertés publiques. Cette dualité n a pas toujours été sans frictions et conflits, dont le dernier a conduit en 1998 à une réforme importante de notre paysage policier. Ce principe d organisation a été confirmé en 1998 lors de la réforme du paysage policier. Désormais, la police belge s organise sur une base intégrée, structurée à deux niveaux : les missions de police de base sont confiées aux zones locales de police, tandis que les missions de police spécialisées et l appui aux polices locales sont dévolus aux services de la Police fédérale. Les services de police sont organisés, au niveau fédéral, par la police fédérale qui assure des missions spécialisées et supra-locales de police administrative et judiciaire, ainsi que des missions d appui aux polices locales et au niveau local par les zones de police locales, qui assurent la fonction de police de base. La fonction de police de base, laquelle comprend toutes les missions de police administrative et judiciaire nécessaires à la gestion des événements et des phénomènes locaux sur le territoire de la zone de police. Celle-ci garantit un service minimum à la population qui se traduit plus particulièrement par sept fonctionnalités, c'est-à-dire un ensemble de tâches qui mettent en œuvre la mission de police de base : 1 le travail de quartier; 2 l accueil; 3 4 Pour les références historiques, lire Luc KEUNINGS, Des polices si tranquilles. Une histoire de l appareil policier belge au XIXème siècle. Presse universitaires de Louvain

6 l intervention; 4 l assistance policière aux victimes; 5 la recherche locale et l enquête locale; 6 le maintien de l'ordre public et 7 la sécurité routière. Dans les zones mono-communales, la police locale est un service communal à gestion distincte. Dans les zones pluri-communales, la loi a opté pour la création d institutions publiques, les zones de police disposant de la personnalité juridique et d organes propres : le conseil de police composé de mandataires communaux et le collège de police instance collégiale composé des bourgmestres et exerçant l autorité sur le chef de la zone. Le chef de zone est chargé de la direction des services de police. Divers mécanismes de coopération et de concertations existent entre ces deux niveaux, entre les différentes zones de police et avec les communes d une même zone de police. A ce titre, nous pouvons citer, notamment le conseil zonal de sécurité au niveau de la zone de police, le Directeur coordinateur au niveau de chaque arrondissement judiciaire, et au fédéral, le Conseil consultatif des bourgmestres et le Conseil fédéral de Police. 3. La sécurité : une action transversale Garantir la sécurité ne se réduit pas au simple maintien de l ordre public ou à une affaire de police. Une approche globale et transversale est devenue nécessaire. Répondre adéquatement aux questions de sécurité nécessite de travailler en amont, sur la restauration du lien social, sur les mécanismes de prévention, sur la création et la préservation des lieux publics, sur les mesures adéquates de répression et les modes alternatifs de résolution des conflits. Afin de contribuer à la tranquillité publique, les communes ont développé des espaces publics de convivialité et ont mis en œuvre des moyens visant à préserver l hospitalité des lieux publics. Même si elles représentent des atteintes objectivement peu importantes à l ordre public, les incivilités sont ressenties comme extrêmement gênantes et contribuent à renforcer le sentiment d insécurité au sein de la population. Avec les sanctions administratives communales et de la médiation, les pouvoirs locaux sont en mesure de lutter plus rapidement contre celles-ci. Des améliorations sont toutefois nécessaires. Nous y reviendrons plus en détails aux paragraphes suivants de cette note. Bien que les missions principales de sécurité soient confiées à la police, force est de constater qu elle ne peut pas assumer cette tâche à elle seule. Les communes ont dès lors mis en place des dispositifs de prévention et de sécurité non policière subsidiés par le Fédéral et les Régions, tels que les gardiens de la paix ou les agents de prévention et de sécurité. La prévention de la délinquance s est progressivement imposée, comme le complément indispensable de la répression au sein d une politique de sécurité. Plusieurs dispositifs légaux et budgétaires sont mis en œuvre au niveau fédéral : 5

7 les Contrats de Sécurité devenus les plans stratégiques de prévention et de sécurité, ainsi que les contrats «grandes villes». L objectif poursuivi est de garantir la sécurité aux citoyens dans les villes et communes, rétablir la qualité de vie et répondre aux besoins locaux en matière de sécurité et de protection des citoyens. Ils s intègrent dans une stratégie intégrée et intégrale selon le principe d une gestion préventif/répressif. Ce qui suppose d améliorer la concertation entre les services de police et les initiatives locales de prévention (éducateurs de rue, associations d aide aux toxicomanes, gardiens de la paix, maisons de jeunes, ) dans le respect des objectifs poursuivis par chacun des ces acteurs et de leur déontologie respective. 4. La police de proximité : une police axée sur la communauté, ouverte, accessible et transparente. Au cours des dernières années, on a pu constater que le travail policier a progressivement évolué passant avec parfois des résistances - d une «police d ordre» vers une police plus axée sur la société et les préoccupations des citoyens. Ce changement a été un des éléments de la modernisation de l appareil policier nécessaire à son adaptation aux défis de notre société. «Jamais l enjeu de l efficacité des politiques publiques de sécurité (protection des entreprises et des personnes, des biens matériels et immatériels) n a été à ce point au cours des débats» 5. L enjeu étant de concilier l efficacité de la police et respect des libertés. La réponse des autorités belges fut - notamment - de fonder le fonctionnement de tous les services de police (polices locales comme police fédérale) sur le principe du «community policing», c'est-à-dire une police orientée vers la communauté ou selon la terminologie francophone la police de proximité. Cette orientation a déjà été ébauchée dans les principes de la loi sur la fonction de police adoptée en 1992 et finalement conceptualisée par le Plan national de sécurité Selon ce document d orientation adopté par une large majorité parlementaire, le modèle de «community policing» vise une police intégrée dans la société, au service des citoyens. Ce concept repose sur cinq piliers essentiels: l orientation externe, le partenariat, l empowerment (démocratisation interne des services de police), le devoir de rendre compte ou transparence et finalement le travail visant la résolution des problèmes. Ce dernier pilier, «la résolution des problèmes», est à retenir tout particulièrement, car il est au cœur de l action de la police locale surtout dans sa fonctionnalité «police de quartier». Il signifie que «la police ne peut se 5 Frederic Ocqueteau, in «Polices et politiques de sécurité. Concilier efficacité et respect des libertés». Problèmes politiques et sociaux, La documentation française, mai 2010, pages 5 et suivantes. 6 Cfr la Circulaire ministérielle du 27 mai 2003 concernant la définition de l interprétation de la community policing, applicable au service de police intégrée, structuré à deux niveaux publiée au Moniteur Belge. 6

8 contenter de réagir aux incidents (intervention réactive), elle doit aussi détecter la cause d un problème et y remédier (réaction proactive)» 7. Ce qui suppose nécessairement le décloisonnement de l action policière, la mise en contexte des différents incidents qui perturbent la vie du quartier et l élaboration de réponses novatrices construites en partenariat avec les autres acteurs locaux institutionnels et associatifs. Pour reprendre l expression d un des plus éminents sociologues de la police, Dominique Monjardet, la police de proximité sur le plan local c est «la police de la vie quotidienne, c est la police du territoire urbain, du quartier, de la rue, c est la police du sommeil, c est-à-dire celle qui nous permet de dormir sur nos deux oreilles et qui intervient sur la qualité de notre vie quotidienne.» 8. La mise en place de cette police de proximité au niveau local demande non seulement la mobilisation et l implication des policiers, des autorités locales, des acteurs locaux et de la population, mais aussi des «autorités supérieures», que ce soit le fédéral et la région par un financement adéquat et suffisant des polices locales, mais aussi des autorités judiciaires qui doivent s engager vers «une justice de la proximité, ouverte, accessible et transparente». B. PRESERVER L AUTONOMIE LOCALE POUR RENFORCER LA SECURITE DES CITOYENS La réforme de la police semble donner des résultats positifs au niveau de la police locale. Selon les participants à la matinée d étude, elle est vécue comme constituant un plus au niveau démocratique. Toutefois, l évaluation de la réforme des polices et le retour d expérience des mandataires exprimés lors de la matinée d étude, révèlent néanmoins des éléments à améliorer : le refinancement de la police locale et l enjeu du rajeunissement des cadres, la lourdeur de certaines procédures qui ankylose le fonctionnement, la pérennisation des projets de prévention et de cohésion sociale, la proximité dans les quartiers, le recrutement de policiers en phase avec la sociologie du terrain, les difficultés d application des sanctions administratives. Des points particuliers ont pu être identifiés pour chacun des thèmes abordés. 1. Le renforcement de la police de proximité sur le plan local Il a été rappelé la nécessité d améliorer le financement et l appui des services de la Police fédérale aux zones de police car les effectifs sont très loin d être suffisants. Une des revendications fortes est le renforcement de la police locale. 7 In Giles L. Bourdoux, La loi sur la fonction de police, le manuel de la fonction de police, Politeia, 2007, page 46 8 In Dominique Monjardet, Ce que fait la police, sociologie de la force publique, éditions La Découverte,

9 La valorisation du rôle de l agent de quartier est une priorité. En effet, Il y a peu de volontaires, son rôle est à redéfinir. Un des souhaits exprimés est que l agent de quartier puisse bénéficier d'une formation spécifique, notamment par rapport à la diversité et la multiculturalité. On rappellera que 30 à 40 % de leurs interventions se font pour des conflits de voisinage, familiaux et de quartiers A ce propos, de manière générale, les participants estiment qu il faut revoir l'ensemble du système de primes car non seulement cela nécessite une énorme bureaucratie, mais aussi des chasses aux primes au détriment de certaines fonctions policières comme l inspecteur de quartier. Une des propositions émises est que les différentes primes puissent être incluses dans le salaire de base. Les relations entre le pilier judicaire et la police locale doivent être revues et améliorées. En effet, la police locale doit gérer de nombreuses tâches administratives judiciaires, considérées inutiles ou redondantes par la plupart des policiers et les mandataires locaux. De plus, ces tâches demandent de mobiliser des capacités policières souvent au détriment de l action de proximité.. La lenteur de la justice et parfois l abandon des poursuites renforce alors le sentiment d insécurité dans le chef de la population. Cela génère également un sentiment d impunité parmi les délinquants. Il y a un manque de dialogue entre les différents acteurs de terrain et les différents niveaux de pouvoir. Il y a un manque de transversalité dans l approche. Il est nécessaire de promouvoir l approche pluri dimensionnelle, globale réunissant les différents acteurs et ce y compris le monde associatif. Les participants ont insisté pour qu'une représentation des bourgmestres soit assurée aux négociations syndicales qui ont des répercussions financières pour les Communes. 2. La préservation et la sécurisation de l espace public Tous les participants conviennent que les actes d incivilité et les nuisances qui en découlent (tags, dépôts de déchets clandestins, détériorations d équipements collectifs, tapages sonores, ) doivent être rapidement constatés et poursuivis. Toutefois, l expérience de terrain a mis en évidence certaines difficultés juridiques et techniques dans l application des sanctions administratives: montant trop faible des amendes en cas de récidive, difficulté de récupération, procédure parfois trop compliquée, pas de possibilité de perception immédiate, difficultés dans la mise en œuvre des prestations d intérêt général, problèmes dans la constation des infractions, prérogatives et formation à améliorer des gardiens de la paix, non application à certaines infractions légères au code de la toute (par exemple, le stationnement illégal), Ces problèmes doivent recevoir des solutions concrètes et rapides, et certainement pas créer plus de problèmes d application qu aujourd hui, en alourdissant les charges des communes dans l application des sanctions administratives. 8

10 Pour les participants, il importe de traiter plus rapidement les dossiers de sanctions administratives et de promouvoir les mesures réparatrices afin que les auteurs prennent conscience des problèmes qu ils ont occasionnés et les réparent. Il sera aussi important d avancer sur l amélioration de la formation, des compétences et des prérogatives des gardiens de la paix, ainsi que sur la pérennisation pluriannuelles des plans stratégiques de sécurité et de prévention grâce auxquels sont financées les projets de prévention et l engagement de gardiens de la paix. 3. La dynamisation des politiques de prévention Pour les participants, la commune étant le niveau le plus proche du citoyen, il est donc important de maintenir le rôle de l autorité locale dans l organisation des politiques de prévention et de sécurité. Pour accroître l efficacité des projets de prévention, la volonté exprimée est de renforcer une approche intégrée en réseau associant les services communaux de prévention, les services de la police locale, la justice et les associations tant culturelles que sportives ou sociales. Le leitmotiv est de maximiser la prévention et pour ce faire, valoriser les approches concertées entre les différents acteurs, avoir une sécurité transversale et intégrale entre tous les acteurs de terrain : police, pouvoirs publics, associations, CPAS, etc. Il est aussi important de travailler à la gestion des conflits, des problèmes de quartier, de voisinage et pour ce faire il est proposé de mettre en place des médiateurs de quartier au sein des zones. En ce qui concerne le personnel - gardien de la paix, acteurs du monde associatifs, éducateurs - les discussions ont mis en évidence la nécessité de revaloriser, de repenser et d améliorer leur statut. Pour les gardiens de la paix par exemple certains se retrouvent dans des situations de risques à des heures impossibles : cela doit être pris en compte dans leur statut. Il faut également les équiper, les former pour ce genre de situation. Certains participants estiment que les gardiens de la paix ne doivent pas non plus devenir des auxiliaires de police, mais agir en partenariat avec elle. Il ne faut pas non plus que ce genre de tâches soit dévolu aux sociétés privées de gardiennage. Un autre point évoqué est le renforcement de la collaboration entre les acteurs de la sécurité intégrale et les établissements scolaires. Certains souhaitent organiser de manière pérenne des concertations entre ces deux types d acteurs dans le respect des missions et règles de déontologie de chacun. 9

11 C. PROPOSITIONS POUR UNE ACTION AU NIVEAU COMMUNAL EN MATIERE DE PREVENTION ET DE SECURITE A l issue de cette matinée d étude, des propositions ont été émises pour une action communale en matière de prévention et de sécurité. Promouvoir une approche locale concertée et transversale de la sécurité En concertation avec l ensemble des acteurs de la prévention et de la sécurité au sens large, la commune adoptera une Note-cadre de prévention et sécurité afin de déterminer ses priorités dans ce domaine. Cette note-cadre s articulera avec le Plan zonal de sécurité approuvé par le conseil zonal de sécurité. Préserver les lieux publics pour les rendre plus sûrs en appliquant effectivement les sanctions administratives. Il est essentiel de poursuivre les investissements qui rendent les lieux publics plus conviviaux et donc plus sûrs. Tous les actes d incivilité et les nuisances qui en découlent (tags, dépôts de déchets clandestins, détériorations d équipements collectifs, tapages sonores, ) doivent être rapidement constatés et poursuivis, notamment par une application effective des sanctions administratives communales. Renforcer la police de proximité au service de la population Le rôle de la police de proximité, en particulier de la police de quartier, est essentiel en matière de service public à la population tant dans le domaine de la prévention que dans celui de la répression de la délinquance. L objectif est de renforcer la police locale afin de rencontrer les préoccupations réelles des citoyens. Soutenir et dynamiser les projets de prévention La sécurité doit contribuer à renforcer la cohésion sociale. Pour cela, la commune soutiendra le développement de projets de prévention, de techno-prévention, d accompagnement des victimes et les modes alternatifs de résolution des conflits via notamment les services de médiation. 10

12 CONCLUSIONS Les mandataires locaux sont confrontés au quotidien à la réalité de la délinquance. C est leur défi au quotidien. Garantir à chaque citoyen de vivre en sécurité est une condition indispensable pour améliorer la qualité de la vie et pour renforcer la cohésion sociale. Les évènements récents nous le rappellent. C est là une des premières priorités des autorités publiques et plus particulièrement sur le plan local. Si le rôle de la police locale est important tant dans le domaine de la prévention que dans celui de la répression de la délinquance, il est tout aussi important de développer des politiques en amont pour créer, préserver et sécuriser les lieux publics et pour soutenir et dynamiser les projets de prévention sociale et les modes alternatifs de résolution des conflits. Et il est nécessaire d en revenir à l essentiel : donner aux polices locales et aux services de prévention et de cohésion sociale, les moyens suffisants afin de leur permettre d agir correctement sur le terrain dans un esprit de proximité et dans le respect de la démocratie locale. Institut Emile Vandervelde Bd de l Empereur, 13 B-1000 Bruxelles Téléphone : +32 (0) Fax : + 32 (02) iev@iev.be 11