I. Des délais encadrés de dépôt des Ad'AP

Transcription

1 Ordonnance du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d habitation et de la voirie pour les personnes handicapées I. Des délais encadrés de dépôt des Ad'AP Le 1er janvier 2015 est la date limite pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP). Tous les ERP sont et restent soumis à cette obligation. Tout établissement recevant du public doit faire connaître sa situation vis-à-vis du respect des règles d accessibilité soit en attestant que celles-ci sont respectées, soit en déposant un Ad AP. Engager une démarche d Ad AP sera la seule option pour poursuivre, en toute légalité, les travaux de mise en accessibilité après le 1er janvier Qu est ce qu un Ad Ap? C est un engagement de procéder aux travaux de mise en accessibilité d un ERP : - dans le respect de la réglementation y afférent, - dans un délai limité, - avec une programmation des travaux et des financements. Tout propriétaire ou gestionnaire d un ERP qui n est pas accessible doit déposer un Ad AP pour la part des travaux qui lui incombe. En ce qui concerne les travaux lourds liés au bâtiment, le propriétaire est généralement responsable de ceux-ci, sauf stipulations particulières portées au contrat de bail. Plusieurs personnes morales ou physiques peuvent cosigner un Ad AP. Elles engagent leur responsabilité à hauteur des travaux relevant de leur compétence. 1

2 Dans ce cas de figure, une d entre elles devient le correspondant de l administration dans le cadre du suivi de l exécution de l Ad AP. A. Délais de dépôt des Ad'AP 1- La règle de droit commun pour le dépôt de l Ad AP L ordonnance, dans son article 3, fixe au 27 septembre 2015 la date limite de dépôt des Ad AP ; toutefois, une prorogation du délai de dépôt peut être demandée dans trois cas de figure exposés infra. 2- Deux motifs pouvant être invoqués par les gestionnaires d ERP pour l obtention du report de la date de dépôt Deux premiers motifs peuvent être soulevés : les difficultés techniques ou les difficultés financières liées à l'évaluation ou à la programmation des travaux (article L du code de la construction et de l'habitation). Un arrêté va prochainement préciser la notion de difficultés financières (redressement ou liquidation judiciaires, capitaux propres négatifs, indicateurs de taux d'endettement ou de capacité d'autofinancement déjà dans le rouge). Pour les propriétaires ou exploitants d établissement(s) recevant du public qui sont déjà dans une situation financière particulièrement complexe, le dispositif des Ad AP ouvre la possibilité de demander une prorogation des délais du dépôt de l'ad AP. Plus précisément, au lieu d être déposé avant le 27 septembre 2015, celui-ci pourrait être élaboré seulement en septembre 2016, 2017 voire Le Gouvernement a souhaité que cette disposition ne concerne que les structures dont la survie économique ou budgétaire est en jeu et qui pourront donc concentrer toutes leurs énergies pendant les trois prochaines années en vue de cette survie. Il s agit des structures en procédure collective (liquidation ou redressement judiciaires) ou en capitaux propres négatifs. Dans chacune de ces situations, il est patent qu aucun prêt ne peut être accordé. Il ne serait pas acceptable de complexifier la constitution du dossier en exigeant des démarches inutiles. Ne pas entrer immédiatement dans la démarche Ad AP mais devoir le faire à meilleure fortune revenue, tel est l objectif recherché. Il ne s agit pas d une dérogation totale, comme celle prévue par la loi de 2005, mais d un simple différé. Quant à la notion de difficultés techniques, il n est pour le moment pas prévu d y apporter une définition réglementaire dans la mesure où il semble difficile 2

3 d imaginer à l avance un cadre valable pour des situations potentiellement très diverses : elle recouvre notamment les cas de patrimoines très étoffés qui nécessitent la mobilisation de plusieurs bureaux d'études (diagnostiqueurs, puis économistes de la construction, puis "ensembliers") ou d'erp nécessitant la réalisation d'études en amont particulièrement complexes. Le préfet sera amené à apprécier au cas pas cas les éléments figurant au dossier de demande d obtention de prorogation de délais qui doit lui être soumis. Cette demande de prorogation des délais de dépôt de l'ad'ap doit être adressée au préfet avant le 27 juin 2015 (I de l'article R du code de la construction et de l'habitation). Celui-ci dispose d'un délai de 3 mois pour statuer (cf. article R du code de la construction et de l'habitation). La durée maximale de la prorogation dérogatoire du dépôt des délais de dépôt est de 3 ans (cf. article L du CCH). Le préfet a l'obligation de rendre une décision de dérogation sur cette demande (" A défaut de notification d'une décision explicite du préfet dans le délai de trois mois à compter de la date à laquelle il a reçu la demande, la demande de prorogation est réputée rejetée." cf. article R ) : ici le "silence vaut rejet". 3- Disposition prévue en cas de rejet de l Ad AP par le préfet Afin de garantir la sécurité juridique des propriétaires ou exploitants d'erp en cas de rejet d'un premier Ad'AP, il existe un cas de prorogation de dépôt d'un Ad'AP. En cas de rejet du premier Ad AP par le préfet, ce dernier fixe en effet une prorogation pour son nouveau dépôt qui ne peut excéder 6 mois (cf. II de l'article R du CCH : "Lorsque la demande d'approbation d'un agenda d'accessibilité programmée est rejetée, l'autorité qui prend cette décision précise le délai laissé pour présenter une nouvelle demande, qui ne peut excéder six mois"). Ce dispositif est prévu pour la situation suivante : des gestionnaires d ERP demandent à bénéficier du dispositif de longue durée (6 ans) alors qu ils ne sont pas exploitants d un ou de plusieurs établissements dont au moins un du premier groupe (première et quatrième catégorie). Le préfet devra alors refuser l'ad'ap et inviter le propriétaire ou exploitant de l'erp à redéposer dans les mois à venir un Ad'AP de durée de droit commun (3 ans). Enfin, il convient de préciser que le Conseil d'etat considère que le risque 3

4 d'effet d'aubaine est très limité. En effet, si le dossier d'ad'ap est notoirement insuffisant, il est considéré comme n'ayant jamais existé et expose donc le propriétaire ou l exploitant de l établissement recevant du public responsable à des sanctions (voir infra). B. Décision implicite d acception et de rejet du dispositif Ad'AP La règle générale est une décision implicite d'acceptation du préfet des dossiers d'ad'ap (cf. III de l'article R du CCH). Toutefois le préfet a l'obligation de prendre une décision expresse pour les dossiers d'ad'ap demandant une durée plus longue, à savoir pour des raisons financières ou de complexité du patrimoine (cf. 2 du III de l'article R du CCH). Comme vu précédemment, les demandes de prorogation du délai de dépôt de l'ad'ap sont soumises à la règle du silence vaut rejet, tout comme les demandes de prorogation des délais d'exécution de l'ad'ap (article R du CCH).Autrement dit, toutes les dispositions hors du droit commun sont en "décision implicite de rejet". II. Des délais d'ad'ap en prise avec la réalité économique A. Un volontarisme affirmé en termes de durée Conscient du retard dans l application de la loi de 2005, le Gouvernement a retenu une durée marquant un engagement fort en faveur de l adaptation du cadre de vie aux besoins de tous, notamment des personnes handicapées. La durée de base des agendas d accessibilité programmée est de 1, 2 ou 3 ans durée proposée par le propriétaire ou l exploitant de l établissement recevant du public en fonction de sa programmation des travaux (dont aucune année ne doit être blanche) puis validée par le préfet. Toutefois, il est possible à un propriétaire ou exploitant d établissement recevant du public du 1 er groupe (soit de manière générale ceux qui reçoivent plus de 200 personnes en même temps) de déposer un agenda d accessibilité programmée d une durée supérieure à 3 ans et pouvant aller jusqu à 6 ans. Cette différence de traitement s explique par le fait que les obligations d'accessibilité sont supérieures pour ces établissements du 1 er groupe par rapport à celles de 5 ème catégorie : Pour les établissements de 5 ème catégorie, l obligation d accessibilité correspond à la mise en accessibilité de la porte d entrée de l établissement et uniquement d une partie de l'établissement où toutes les prestations peuvent être délivrées. 4

5 Pour les établissements de 1 ère à 4 ème catégorie, chaque m² de la partie ouverte au public doit respecter les normes techniques d accessibilité. Cette différence d approche a une répercussion notable sur les budgets d'investissement à mobiliser : CCI France considère qu un commerce de 5 ème catégorie doit investir 10 k pour sa mise en accessibilité, tandis que l observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement estime à 150 k le budget moyen pour la mise en accessibilité d'un collège (établissement fréquemment classé en 4 ème ou en 3 ème catégorie). Les agendas d'accessibilité programmée portant sur un établissement de 1 ère à 4 ème catégorie et dont la programmation s'étendra sur 4, 5 ou 6 années ne seront approuvées par le préfet, en application de l'article R du code de la construction et de l habitation, que si des travaux sont réalisés sur chacune des années de l'agenda (aucune année blanche). Ainsi un Ad AP de plus longue durée ne sera accepté pour un établissement de 1 ère à 4 ème catégorie que si l ampleur des travaux le justifie. La loi de 2005 ne prenait pas en compte l existence de patrimoine et donnait une durée identique quelle que soit l importance de ce dernier. Serait-ce raisonnable de n accorder que 3 ans à une collectivité (ou un office d HLM, ou un réseau de succursale...) qui bien qu ayant déjà mis en accessibilité 1/3 de ses bâtiments doit encore faire évoluer plus de ERP? Dans ce cas de figure, il est possible de mobiliser jusqu à 9 ans. B. Une durée qui peut être étendue sur justification d'une situation économique délicate Par ailleurs, le dispositif des Ad AP prend en compte la réalité économique des maîtres d ouvrage, tant publics que privés. La capacité de financement (par fonds propres ou par emprunt) des travaux d'accessibilité par le propriétaire ou l exploitant de l établissement recevant du public est un élément pris en compte. Ainsi, si le maître d ouvrage démontre que les budgets d investissement nécessaires à la mise en accessibilité obèrent sa marge d autofinancement et son taux d endettement, celui-ci peut envisager un Ad AP de longue durée, à savoir 6 ans. De même, si ses indicateurs de marge d autofinancement et de taux d endettement passent dans le rouge avec une programmation sur 6 ans, le maître d ouvrage peut soumettre un Ad AP à 9 ans. Le principe retenu est de programmer les travaux d accessibilité sur une plus longue durée sans pour autant dépasser 9 ans. 5

6 L objectif est donc bien d assurer la mise en accessibilité par l octroi de délais complémentaires aux entreprises ou des établissements en difficulté, qui de toute façon n auraient pas été en capacité d assurer les travaux dans des délais plus courts. III. Des procédures administratives ajustées A. Des modalités d'approbation des Ad'AP adaptées aux circonstances L agenda d accessibilité programmée est un schéma directeur de mise en accessibilité du patrimoine qui permet de poursuivre en toute légalité une démarche d accessibilité après le 1 er janvier Démarche obligatoire pour tout établissement non conforme au 31 décembre 2014, l Ad AP est approuvé par le préfet. Les modalités d approbation de l agenda d accessibilité programmée s inscrivent en droite ligne de la décision du Président de la République traduite par la loi n du 12 novembre 2013 de généraliser le principe «silence de l administration vaut acceptation». Il s agit d une mesure de simplification. Ainsi, les Ad AP d une durée de droit commun bénéficient d une décision implicite d acceptation, à savoir : les Ad AP d'une durée de 1, 2 ou 3 ans et les Ad AP portant sur un établissement recevant du public de 1 ère à 4 ème catégorie dont l ampleur des travaux justifie une programmation sur 4, 5 ou 6 ans. En revanche, toutes les autres situations font obligatoirement l objet d une décision expresse et motivée du préfet : les agendas de plus de 3 ans justifiés par une situation financière délicate ou dégradée les agendas de 7, 8 ou 9 ans justifiés par un patrimoine très étoffé et/ou dispersé sur le territoire (article R du code de la construction et de l habitation) les demandes de prorogation des délais de dépôt de l Ad AP (article R du code de la construction et de l habitation)... Il en est de même pour les établissements qui accueillent plus de 700 personnes, toute demande de dérogation aux règles d'accessibilité concernant un établissement de 1 ère ou 2 ème catégorie nécessitera une décision expresse du préfet (sous peine de décision implicite de rejet). 6

7 Il est donc faux d affirmer que ce dispositif est régulé par le seul bon vouloir des acteurs et repose sur le «tout ou rien». B. Des délais raccourcis En application de la décision du Président de la République de relancer les chantiers de construction et de réduire les délais d octroi des permis de construire, les demandes d autorisation de travaux des établissements recevant du public et, par voie de conséquence, celles relatives à l'approbation d'un agenda d accessibilité programmée sont traitées dans un délai de 4 mois. Il n existe pas de délais de 4 mois (pour l'instruction) + 2 mois (décision du préfet) : en 4 mois, le dossier doit être instruit par les services de la DDTM, présenté devant la CCDSA qui émet alors un avis et faire l objet d une décision par le préfet. C. En copropriété, un droit privé en conflit avec l objectif d accessibilité Le Gouvernement, éclairé par l assemblée générale du Conseil d État, a tiré les conséquences du corpus juridique actuellement invocable lorsqu un copropriétaire demande la réalisation de travaux d accessibilité dans les parties communes d'une copropriété. En raison du caractère constitutionnellement reconnu au droit de propriété, le législateur peut uniquement adapter les règles de majorité à atteindre lorsque les travaux envisagés visent l accessibilité aux personnes handicapées. Ainsi, en cas de refus de l assemblée générale des copropriétaires, le propriétaire ou l exploitant de l établissement recevant du public situé dans la copropriété est dans l impossibilité de rendre accessible l accès à son établissement du fait d un tiers. Le Gouvernement et le Conseil d État ont décidé de ne pas mettre en péril les établissements installés dans les copropriétés et d accorder automatiquement une dérogation aux règles d accessibilité sur les parties communes en cas de refus de l assemblée générale des copropriétaires. En revanche, tout nouvel ERP qui s installe dans une copropriété d habitation devra, si le cheminement est un obstacle à l accessibilité, demander une dérogation et expliquer pourquoi il ne peut s implanter dans un autre local, accessible. Prétendre le contraire correspond à une lecture erronée de l ordonnance. 7

8 D. Une responsabilisation des acteurs Le corpus juridique impose à tous les établissements recevant du public non conformes au 31 décembre 2014 de déposer un agenda d accessibilité sous peine de sanctions administratives forfaitaires. Afin d'éviter cette sanction, les propriétaires ou exploitants d établissements déjà conformes au 31 décembre 2014 ont l obligation de se signaler auprès du préfet. Avant le 1 er mars 2015, ils doivent attester de la conformité de leur établissement. Pour les établissements de 5 ème catégorie, ce document peut consister en une déclaration sur l honneur. Si le propriétaire ou exploitant d établissement de 5 ème catégorie ne souhaite pas mobiliser cette modalité relevant de la simplification administrative et de l efficacité budgétaire, il peut naturellement s appuyer sur l expertise d un contrôleur technique agréé, d un architecte, d un bureau d étude spécialisé ou de tout autre acteur qui attestera de la conformité de son établissement. IV. Des sanctions adaptées à l'infraction Des sanctions pénales à l encontre des propriétaires ou exploitants responsables de la mise en accessibilité d établissement recevant du public n ayant pas rempli leurs obligations, sont prévues à l'article L152-4 du code de la construction et de l'habitation par la loi de A partir du 27 septembre 2015, date limite de dépôt des agendas d accessibilité programmée, tout propriétaire ou exploitant qui n aura pas déposé d Ad AP sera également passible de cette sanction pénale. Il en sera de même pour ceux qui n auront pas respecté leur Ad AP. Une sanction de par ERP (relevant d une personne morale) non accessible et qui n efface pas la nécessité de réaliser les travaux a été réaffirmée et clarifiée. Il est faux d affirmer que les sanctions pénales ont été supprimées. A. L instauration d un dispositif de suivi des Ad'AP L ordonnance impose aux propriétaires ou exploitants d'établissement recevant du public entrés dans la démarche Ad'AP de transmettre aux préfets des documents de suivi ou d'achèvement. 8

9 Plus précisément, les porteurs d'ad'ap de durée de 1, 2 ou 3 années ont l'obligation de communiquer dans les deux mois suivants l'achèvement des travaux prévus par l'ad'ap une attestation d'accessibilité. Les Ad'AP de 4 à 9 années (cf. cas des patrimoines particulièrement complexes ou des situations financières délicates) doivent, en sus de cette attestation d'achèvement, transmettre un point de situation à 1 an pour signaler les premières concrétisations de l'ad'ap et un bilan à mi-ad'ap. La non-communication des documents de suivi est passible d'une amende administrative forfaitaire de pour Ad'AP portant sur un seul ERP de 5 ème catégorie ou de pour tous les autres Ad'AP. Le montant de cette sanction correspond au montant d'infractions similaires de défaut de déclaration de la détention de matières nucléaires (article R du code de la défense), de défaut de production de l inventaire des logements sociaux possédés ou gérés par les communes et intercommunalités ou de production d'un inventaire manifestement erroné (article L du code général des collectivités territoriales et article L302-6 du code de la construction et de l habitation) ou de non-présentation des documents exigibles par la réglementation de l aviation civile (article R217-3 du code de l aviation civile). B. Des sanctions pour non-respect des engagements de l Ad AP conformes aux principes constitutionnels En fin d Ad AP, en cas de non-respect des engagements, le préfet engage une procédure de carence. Sur proposition de la commission consultative départementale de sécurité et d accessibilité (CCDSA), le préfet pourra prononcer, par ordre décroissant de gravité : Une sanction pécuniaire, représentant un pourcentage du montant des travaux d accessibilité non réalisés La constitution d une provision comptable permettant au propriétaire ou à l exploitant d ERP de financer les travaux d accessibilité L octroi de quelques mois supplémentaires (au maximum 12) pour achever la réalisation de l agenda d accessibilité programmée. Il s agit d une procédure : le propriétaire ou l exploitant de l ERP est invité à apporter tout élément expliquant l écart entre la programmation de son agenda et ses réalisations concrètes. Le préfet prendra en compte ces éléments circonstanciés pour déterminer le quantum de l amende administrative, qui ne peut excéder 20 % du montant des travaux d accessibilité non réalisés. De plus, il convient de veiller à ce que la sanction administrative prononcée n obère pas ses capacités financières. C est 9

10 pourquoi le Gouvernement a décidé de plafonner la sanction à 2 % du montant des dépenses d'investissement d une collectivité territoriale. Le caractère automatique et non plafonné d une sanction de cette importance aurait été censuré par le Conseil constitutionnel (cf. annulation par le Conseil constitutionnel du dispositif de sanctions instauré par la loi SRU). Par ailleurs, cette sanction n exonère pas le propriétaire ou l exploitant de son obligation de mise en accessibilité de son établissement. V. Un rôle clarifié des commissions locales A. Des commissions (inter)communales pour l accessibilité transformées en observatoires locaux de l accessibilité Ces commissions, qui associeront des représentants des personnes âgées, des acteurs économiques et des autres acteurs de la ville, veilleront à dresser une liste numérique (à la demande du Sénat) de tous les établissements recevant du public, implantés sur le territoire communal ou intercommunal, déjà accessibles ou entrés dans la démarche Ad AP. De plus, toute collectivité de moins de habitants (là où l obligation de création n existe pas) peut créer une commission extra-municipale et lui confier les mêmes missions. B. Des décisions administratives prises après avis des parties prenantes Le préfet bénéficiera, avant de prendre sa décision, de l'analyse de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité (CCDSA), une commission tripartite composée des représentants des associations de personnes handicapées, des propriétaires et des gestionnaires d'établissements recevant du public et des services de l État (dont la direction départementale des territoires et de la mer). Cette commission sera systématiquement et obligatoirement consultée sur les demandes d'approbation d'ad'ap, d'autorisation de travaux ou de dérogation aux règles d'accessibilité. Afin d'assurer une plus grande harmonisation des avis prononcés par les CCDSA, le Gouvernement a décidé que seules les sous-commissions départementales d accessibilité pourront statuer sur les demandes d'ad'ap ou de dérogation aux règles d'accessibilité sous-commissions dont les membres ont été formés au 10

11 cours du 1 er semestre Enfin, la gouvernance de la CCDSA est renforcée en assurant une stricte parité entre les représentants des usagers (associations de personnes handicapées) et les représentants des financeurs (propriétaires et gestionnaires d'établissements recevant du public). VI. Des objectifs précisés en matière de transport A. Un transport scolaire qui répond aux attentes des familles La disposition juridique prévoyant la mise en accessibilité du service de transport à titre principal scolaire (SATPS) faisait doublon avec celle du code de l éducation qui impose aux Départements de rembourser les frais de transport déboursés par les familles d enfants handicapés ou les étudiants handicapés ou de contractualiser directement avec un transport spécialisé. Les Départements avaient ainsi l obligation de mobiliser deux budgets, l un d investissement pour l aménagement des points d arrêt scolaire (coût total évalué entre 10 et 15 Md ), l autre de fonctionnement des transports spécialisés (210 M /an), pour une même attente. Or les familles d enfants handicapés plébiscitent les transports spécialisés en raison du caractère très personnalisé et protecteur de ces services. Toutefois, l emprunt du transport scolaire ordinaire peut s avérer souhaitable pour le développement de l enfant handicapé et son intégration sociale. C est pourquoi le Gouvernement a souhaité d une part maintenir la disposition du code de l éducation et d autre part préciser les obligations d accessibilité des points d arrêt du SATPS. À cet effet, il a strictement repris la formulation proposée par les associations de personnes handicapées qui ont participé à la concertation de l hiver , à savoir : l obligation d aménager les points d arrêt les plus proches du domicile de l enfant handicapé et de son établissement scolaire dès lors que les représentants légaux de l enfant, scolarisé à temps plein, en font la demande et que le projet personnalisé de scolarisation prévoit l emprunt du SATPS. Une concrétisation du droit au transport plus certaine. Les autorités organisatrices de transport ont l obligation de programmer dans un délai particulièrement court leur mise en accessibilité : 3 ans pour le transport urbain. 11

12 La concertation présidée par la sénatrice Claire-Lise Campion a permis d identifier les critères de priorité d action : la fréquentation du point d arrêt, les modalités de son exploitation, l'organisation du réseau de transport et les nécessités de desserte suffisante du territoire. Les autorités organisatrices de transport ont obligation de définir avec les associations locales de personnes handicapées la liste des points à mettre prioritairement en accessibilité, ceux qui répondent aux critères de l ordonnance n et du décret n et ceux répondant à des besoins locaux spécifiques. Le droit au transport des usagers handicapés se concrétisera ainsi en fin de SDA- Ad AP autour d un maillage étudié et accessible, sachant que l autorité organisatrice de transport a l obligation de mettre à disposition des usagers handicapées ou à mobilité réduite un transport de substitution en cas d impossibilité technique de mise en accessibilité d un point d arrêt prioritaire, ceci dans un délai de 18 mois à compter du constat de l impossibilité technique (au lieu du délai de 3 ans prévu par la loi du 11 février 2005). 12