LA CONTREBANDE DU TABAC

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1 LA CONTREBANDE DU TABAC Chaque année, des dizaines de milliards de cigarettes disparaissent dans le lucratif marché noir des produits du tabac. La contrebande et les contrefaçons de produits tabagiques nuisent gravement à la santé publique en sapant les politiques de taxation du tabac, en faisant baisser le prix moyen des cigarettes et en mettant des cigarettes non taxées à la disposition des jeunes et des fumeurs sensibles aux prix, qui sans cela auraient sans doute arrêté. La contrebande de cigarettes permet également à des groupes criminels et terroristes de se financer, de même qu'elle diminue les recettes du gouvernement, c'est-à-dire une importante source de financement des mesures de luttes antitabac et d'autres programmes de santé publique. Comment fonctionne la contrebande La contrebande organisée du tabac implique généralement le détournement sur le marché noir d'importantes cargaisons de cigarettes pendant leur transit. En détournant les cigarettes alors qu'elles se trouvent dans la chaîne de distribution de gros (où elles sont transportées non taxées), les contrebandiers à grande échelle évitent en général toutes les taxes. Beaucoup de gens s'imaginent que la contrebande vient de l'exploitation des différences entre les taxes pratiquées par les pays, mais il ne s'agit là que d'une facette du problème, bien moins rentable pour les contrebandiers. En fait, même si tous les pays pratiquaient exactement les mêmes prix et la même structure de taxes, la contrebande continuerait à la même échelle. Les gagnants et les perdants de la contrebande : le problème des incitations perverses Les origines du problème tiennent dans ce que les pertes qui résultent de la contrebande retombent sur les ministères des finances des différents pays, et non sur les fabricants de tabac ou les grossistes, qui ont la maîtrise du système de distribution. D'un autre côté, les fabricants de tabac et les grossistes gagnent de plusieurs façons grâce à la contrebande: ils engrangent leurs profits lors de la première vente du produit ; la contrebande crée une offre de cigarettes bon marché et fait baisser les prix moyens, ce qui fait croître la demande. Enfin, la contrebande permet aux lobbyistes au service des cigarettiers d'exercer des pressions pour que les taxes sur le tabac baissent sur le marché légal, encore une fois dans le but de susciter une demande plus forte. Les profits tirés de la contrebande de cigarettes sont énormes. D'après les estimations, ce trafic rapporterait autant que celui des drogues illicites ; mais les sanctions infligées pour la contrebande de cigarettes sont bien plus légères. Ces incitations perverses signifient qu'un conteneur de fret de cigarettes d'une valeur de 2 millions de dollars au prix de détail légal peut d'une certaine façon être abandonné au marché noir pendant son transport. L'essentiel de ces pertes de recettes sera pour les ministères des finances des pays dans lesquels le produit finira par être vendu, puisque les cigarettiers et les grossistes tireront profit de ces ventes, qu elles soient effectuées sur le marché noir, ou pas. Il n'y aurait sans doute pas de contrebande si les sociétés productrices de tabac et les grossistes étaient 1400 I Street NW Suite 1200 Washington, DC USA Phone Fax

2 incités à protéger la totalité des 2 millions de dollars de la valeur au détail de la marchandise. En réalité, ils sont poussés à faciliter la contrebande. Les raisons d'être de la contrebande L'industrie du tabac prétend que les taxes élevées sur le tabac sont la principale cause de la contrebande du tabac et que le seul remède serait de les diminuer. Et pourtant, il y a de la contrebande dans toutes les parties du monde, même dans les régions où les taxes sont faibles.2 La réalité est que le prix n'est que l'un des nombreux facteurs qui influent sur le niveau de contrebande. D autres facteurs sont : La complicité de l'industrie du tabac : comme clairement démontré lors des récents procès et grâce à l accès aux documents internes de l industrie du tabac, les cigarettiers ont lourdement trempé dans des opérations de contrebande. Des cadres dirigeants de l'industrie du tabac ont été condamnés pour des délits en relation avec la contrebande à Hong-Kong et au Canada, et une filiale qui appartient dans sa totalité à R.J. Renolds Tobacco Company a plaidé coupable aux charges qui l impliquaient dans le passage en contrebande de cigarettes des États-Unis vers le Canada. En 2003, le gouvernement fédéral canadien a intenté un procès de 1,5 milliards de dollars contre R.J. Reynolds et Japan Tobacco les accusant d avoir comploté pour inonder le marché canadien de cigarettes de contrebande..3 Pendant ce temps, les gouvernements provinciaux de Colombie ont poursuivi Philip Morris en justice invoquant le motif que la société aurait escroqué le gouvernement de milliards de dollars de recettes grâce à un plan complexe de contrebande et de blanchiment d'argent. 4 En janvier 2005, British American Tobacco a dû répondre à de nouvelles accusations selon lesquelles elle aurait participé à une opération de contrebande de plusieurs millions de dollars au Canada 5. Les faiblesses du système de transport : L'absence de moyens de transport de cigarettes plus sûrs lors des échanges internationaux alimente le marché noir en donnant accès aux contrebandiers à une importante offre en cigarettes exemptes de toutes taxes et droits. Les différences de prix de part et d'autre des frontières : Les différences de prix, qui sont un facteur important dans les cas de trafics à la petite semaine, le sont bien moins dans la contrebande organisée à grande échelle de cigarettes en transit. Contrairement à une croyance répandue, la contrebande est assez rare par exemple dans les pays nordiques où les taxes sur les cigarettes sont élevées 6. Les ventes en hors taxes : L'existence d'importants volumes de produits du tabac en hors taxes dans le commerce international ouvre des portes à la contrebande. Le manque de moyens : La plupart des pays ne consacrent pas les moyens nécessaires pour faire appliquer les taxes sur le tabac, jusqu'à ce que surgisse un problème de contrebande. Il est bien plus difficile d'éradiquer les réseaux de contrebande une fois qu'ils sont établis que d adopter des mesures préventives pour empêcher que les réseaux s établissent. Le laxisme dans l'application de la loi et sanctions insuffisantes : Les contrebandiers ont tendance à prospérer dans les pays qui tolèrent la contrebande, où la loi est peu appliquée et où la corruption répandue. En outre, de nombreux pays ne font rien pour traiter la contrebande du tabac comme un crime grave et imposent des sanctions qui ne représentent qu'une fraction de

3 celles infligées pour la contrebande d'autres produits comme les produits pharmaceutiques ou les armes à feu. Cela rend donc le tabac plus attrayant pour les contrebandiers qui comparent les immenses possibilités de profit au faible risque d'être pris, condamnés, emprisonnés et/ou verbalisés. En mars 2000, le gouvernement britannique avait annoncé une série de mesures destinées à freiner la contrebande de tabac, qui exigeaient par exemple l'apposition d'une marque "droits acquittés" et le déploiement de douaniers supplémentaires. Mais aucune sanction n'est prévue en cas de non-respect. Par opposition, un accord passé en juillet 2004 entre Philip Morris, la Communauté européenne et 10 États de l'ue précisait les graves conséquences que pourrait avoir le non-respect de ces règles. L'accord, prévu pour une durée de 12 ans, était le résultat de l'action en justice intentée contre Philip Morris pour avoir fait illégalement passer des cigarettes dans l'ue. L'aspect le plus intéressant de cet accord est que Philip Morris International (PMI) s'expose à de lourdes sanctions s'il ne fait rien pour arrêter le trafic illicite de ses cigarettes. PMI a donné son accord pour procéder à des paiements en cas de saisies de produits qui seraient vraiment de sa marque, au-dessus de certaines quantités (pour toute saisie de cigarettes authentiquement PMI dans les 10 pays de l'ue, la société a convenu de rembourser toutes les taxes dues - si la saisie porte sur plus de 90 millions de cigarettes authentiques dans ces 10 pays de l'ue, PMI convient de verser 5 fois le montant des taxes dues). Par ailleurs, cet accord comporte des clauses sur la traçabilité logistique et la traçabilité produit, la conservation des archives, sur l'agrément des fournisseurs et la résiliation de leur contrat, sur le blanchiment d'argent, ainsi que des protocoles de respect de la loi pour lutter contre une future contrebande.7 L'absence de coopération internationale efficace : Alors que des traités internationaux et d'autres mécanismes ont été mis en place pour réduire le trafic de médicaments, drogues, armes à feu et d'autres produits, aucun dispositif analogue n'a été mis en place pour réduire la contrebande du tabac. Si la Convention-cadre de l'organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac (CCLAT) comporte bien quelques mesures utiles pour combattre la contrebande, il reste nécessaire de les transformer en protocole (voir ci-dessous). Comment la contrebande de cigarettes nuit à la santé publique Les freins aux taxes sur le tabac dans le monde entier : L'augmentation des taxes sur le tabac est l'une des mesures les plus efficaces dont on dispose pour empêcher les enfants de fumer et inciter les adultes à s'arrêter.8 Or la contrebande (et la crainte qu'elle suscite) est devenue le plus grand obstacle à cette augmentation dans le monde entier. L'industrie du tabac est parvenue à exploiter cette peur, en persuadant les responsables politiques du monde que pratiquement toute augmentation des taxes sur le tabac allait lâcher la bride à la contrebande, ce qui aboutirait pour les États à une perte de recettes et à une anarchie rampante. Et pourtant, sur les centaines d'augmentations de taxes mises en place avec succès dans le monde, il y a très peu de cas dans lesquels un problème de contrebande suffisamment important a contraint le gouvernement d'un État à diminuer les taxes.9 L'ouverture des marchés aux marques et à la publicité occidentales : Certains pays, dont la Chine, ont imposé des restrictions légales sur l'accès aux marques occidentales. Si l'intention de ces lois au départ était de protéger les cigarettiers du marché intérieur, il existe des preuves solides qu'elles ont également bénéficié à la santé publique en diminuant le marketing de style occidental de produits tabagiques pour les femmes et les jeunes. Ces lois tendent aussi à amoindrir la qualité, la compétitivité et l'attrait des produits du tabac eux-mêmes, ce qui diminue également leur prévalence. Comme l'écrit la revue professionnelle World Tobacco, la contrebande a contribué à promouvoir certaines des marques leaders sur des marchés qui étaient

4 restés fermés aux exportations étrangères et où la demande en cigarettes occidentales a continué à croître. 10 La réduction du financement pour la lutte antitabac : La contrebande de cigarettes coûte aux gouvernements des dizaines de milliards de dollars par an en taxes et en recettes de douanes non perçues.11 Dans un nombre croissant de pays, ces fonds sont devenus une source essentielle de financement pour mener des programmes efficaces de lutte antitabac. Par conséquent, dans la mesure où les augmentations de taxes sur le tabac sont rejetées en raison de la crainte de la contrebande, même le spectre de la contrebande vole la lutte antitabac de l'une des sources les plus prometteuses d'un financement dont elle a désespérément besoin. Une offre de cigarettes à prix réduit : La contrebande offre des cigarettes à prix réduit aux jeunes et à des fumeurs sensibles aux prix qui sans cela se seraient sans doute arrêtés. La mise en place de la CCLAT L'article 15 de la CCLAT oblige les pays qui l'ont ratifiée à prendre les mesures suivantes : adopter et faire appliquer toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les paquets et cartouches des produits du tabac et toutes les formes de conditionnement extérieur de ces produits comportent une marque destinée à aider les Parties à déterminer leur origine ; exiger que les produits du tabac vendus sur leur marché intérieur portent l indication : Ventes autorisées uniquement en (nom du pays) ou toute autre marque appropriée susceptible d'aider les autorités à déterminer si le produit est légalement en vente sur le marché intérieur ; envisager la mise en place d'un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la trace des produits ; surveiller le commerce transfrontalier de produits du tabac, y compris le commerce illicite et recueillir des données à ce sujet et assure l échange d informations entre les admnistrations douanières et fiscales et les autres administrations ; adopter ou renforcer des mesures législatives, assorties des sanctions et des recours appropriés, contre le commerce illicite des produits du tabac ; prendre des mesures appropriées pour assurer la destruction de tout matériel de fabrication et des cigarettes et autres produits du tabac de contrefaçon et de contrebande confisqués, au moyen si possible de méthodes respectueuses de l environnement ; adopte et applique des mesures pour surveiller, vérifier et contrôler l entreposage et la distribution des produits du tabac gardés ou circulant en franchise de droits ou de taxes dans le cadre de sa juridiction ; coopérer avec d'autres pays en ce qui concerne les enquêtes, les poursuites et les procédures, pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac ; et

5 adopter des mesures pour permettre la confiscation des profits dérivés du commerce illicite des produits du tabac. La nécessité d'un protocole d'action face à la contrebande Bien que l'article 15 de la CCLAT offre aux pays de grandes lignes pour commencer à réduire la contrebande, il manque de précisions. Ses obligations, vagues et générales, doivent être développées plus en détail dans un protocole. Un protocole qui contrôle le commerce illicite de produits du tabac est nécessaire et peut suivre l'exemple de conventions similaires telles que le Protocole contre la fabrication et le trafic illicite des armes à feu, leurs parties, composants et munitions, qui complète la Convention des Nations Unies contre le Crime organisé transnational.12. Un protocole sur la contrebande doit travailler sur les aspects suivants : Un système de traçabilité logistique et de traçabilité produit : un système de traçabilité logistique (localisation géographique) des produits du tabac permettrait aux autorités d'en surveiller la circulation dans le monde afin d'éviter leur détournement sur des marchés illégaux. Un système de traçabilité des produits eux-mêmes aiderait lors des enquêtes menées sur les échanges illicites à repérer le pays d'exportation, l'ultime pays de destination et le premier client. La capacité donnée aux autorités de suivre le produit est la clé pour repérer où il a été détourné et à incriminer les auteurs du détournement pour leur faire rendre des comptes. Des marquages - occultés et visibles : De manière à permettre aux autorités de suivre les produits du tabac et de mettre le doigt sur les échanges illégaux, les marquages et les codes sur les emballages, les cartouches et les cartons d'emballage extérieurs doivent être rendus obligatoires. Tout système prospectif doit avoir une certaine souplesse pour s'adapter aux progrès technologiques, mais il faut tout de même qu'il soit uniformisé de façon à éviter d'avoir une multiplicité d'autres systèmes de suivi logistique et de traçabilité produits non compatibles. La tenue d'archives : Reliées à un système de traçabilité logistique et de traçabilité des produits, et en utilisant des codes et des marquages scannables en machine, les autorités doivent conserver la trace informatisée des données de toutes les expéditions, y compris sur le pays d'exportation, le pays d'importation, les pays de transit, les dates de délivrance et d'expiration des licences, la destination finale et les quantité de produits tabagiques commercialisés. Les concessions de licences : Un système d'accord de licence d'exportation et/ou importation peut être la clé pour habiliter les autorités douanières à conserver la trace des transactions légales et des négociants légaux. Un système de paiements et de dépôt de caution: La charge de fournir la preuve que les produits du tabac parviennent bien sur leur marché de destination prévu devrait revenir carrément aux fabricants, qui devraient supporter tous les droits et taxes jusqu'à ce que les produits atteignent leur destination ultime et que toutes les taxes exigibles aient été correctement acquittées. Au cours des négociations de la CCLAT, a été évoquée l'idée d'un système de dépôt de caution pour les exportateurs qui exigerait d'eux l'instauration de cautions, qu'ils devraient garder approvisionnées afin de couvrir leur responsabilité financière. La criminalisation des contrefaçons et de la contrebande des produits du tabac, ainsi que de la suppression et de l'altération des marquages contribuerait à dissuader les activités illicites.

6 1 Framework Convention Alliance, The FCTC and Tobacco Smuggling. NGO Brief for the International Conference on Illicit Trade in Tobacco. New York, July 30 August 1, 2002; 2 Joossens L, Raw M. Turning off the tap: the real solution to cigarette smuggling, The International Journal of Tuberculosis and Lung Disease March 2003 Vol. 7(3): Western Europe has the highest cigarette prices in the world in 1996 they were four to five times higher than in Africa, the Middle East and Eastern Europe yet, despite these high prices, smuggling is generally lower here than in other regions of the world. (Joossens L, Raw M. How can cigarette smuggling be reduced? BMJ 2000; ) 3 Department of Justice, Canada, Government of Canada Announces Legal Action Against Tobacco Companies, press release, August, 13, 2003, 4 For details, see and Meg Richards, Ecuador Files Tobacco Suit, Associated Press, 6 June Jamie Doward. Smuggling claims hit tobacco giant. The Observer. January 9, Luk Joossens, Smuggling and Cross-border Shopping of Tobacco Products in the European Union: a Report for the Health Education Authority, London, December, ASH media briefing: 9 th July 2004, Key features of the agreement on smuggling between the EC and Philip Morris, For full details of agreement see OLAF website at 8 Jha P, Chaloupka FJ, Curbing the Epidemic: Governments and the Economics of Tobacco Control (Washington: World Bank, 1999), www1.worldbank.org/tobacco/reports.htm 9 Ce n'est qu'au Canada (1994) et en Suède (1998) que les gouvernements ont augmenté les taxes avant de les baisser à nouveau à cause de problèmes de contrebande. Au Canada, la preuve a maintenant été apportée de façon définitive que l'industrie du tabac elle-même prenait une part active dans l'organisation d'une grande part de la contrebande. L'industrie du tabac a tiré profit de son succès au Canada pour faire échouer les principales hausses proposées aux États-unis en 1994 et 1998, et s'est servie de ce qu'elle a appelé "l'exemple canadien" dans le monde entier comme d'une leçon ainsi que d'une menace contre les gouvernements qui envisagent d'importantes augmentations des taxes sur le tabac. 10 World Tobacco. World Tobacco file 1996 (London). 11 Raymond Bonner and Christopher Drew, Cigarette Makers Are Seen as Aiding Rise in Smuggling, New York Times, 25 August 1997; 12 For the text of the Protocol see Framework Convention Alliance on Tobacco Control Rue Henri-Christine 5, Case Postale 567, CH-1211 Geneve, Switzerland Tel ; fax fca@globalink.org Adapted and updated with permission from the 2000 World Conference on Tobacco OR Health fact sheets. June 2005