Nicole KERSCHEN, chercheur CNRS Université Paris Ouest Nanterre La Défense

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1 Centre de recherche en démographie et sociétés U.C. Louvain Chaire Quetelet 2009 : Politiques de population en Europe et en Amérique du Nord Louvain-La-Neuve, 18 au 20 novembre 2009 LA MOBILITE DES PERSONNES AGEES AU SEIN DE L UNION EUROPEENNE Application de la Directive Séjour 2004 et du Règlement 1408/71 sur la coordination des régimes de sécurité sociale pour les migrants Nicole KERSCHEN, chercheur CNRS Université Paris Ouest Nanterre La Défense Depuis le Traité de Maastricht (1992), tout citoyen 1 de l Union européenne a le droit de circuler et de séjourner sur le territoire d un Etat membre autre, que celui dont il a la nationalité, sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité communautaire et par les dispositions prises pour son application (article 18 CE). Il s agit d un droit fondamental et personnel. Ce droit est également accordé aux membres de famille du citoyen quelle que soit leur nationalité. En 2004, le Parlement européen et le Conseil ont adopté une directive 2, c est-à-dire une loi européenne, portant sur le droit des citoyens de l Union européenne et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres. Cette directive a rassemblé des mesures, qui figuraient préalablement dans différents textes. Pour s appliquer, cette directive a dû être transposée par une loi dans les différents Etats membres. Les principes sont les suivants : - tout citoyen a le droit de se rendre dans un Etat membre autre, que celui dont il a la nationalité, et d y séjourner jusqu à trois mois en disposant d une carte d identité ou d un passeport en cours de validité. Les membres de sa famille, qui n ont pas la nationalité d un Etat membre, bénéficient du même droit que le citoyen qu ils accompagnent (art. 6) - tout citoyen a le droit de séjourner dans un Etat membre autre, que celui dont il a la nationalité, pour une période supérieure à trois mois sous certaines conditions (art. 7). Ces conditions diffèrent suivant la qualité du citoyen. Le travailleur salarié ou non salarié doit exercer une activité professionnelle [art. 7 a)]. En tant qu inactif, il doit disposer de ressources suffisantes, afin de ne pas devenir une charge pour le système d assistance sociale de l Etat membre d accueil pendant son séjour, et d une assurance-maladie complète [art. 7 b)]. En tant qu étudiant, il doit suivre des études, disposer de ressources suffisantes et d une assurance maladie [art.7 c)]. En tant que membre de famille d un citoyen de l Union européenne, ce dernier doit rentrer dans 1 Est citoyen de l Union européenne toute personne ayant la nationalité d un Etat membre (art. 17 CE). Site Internet : (vérifié le 4 novembre 2009). 2 Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004, JOUE L 158 du 30 avril

2 une des trois catégories précitées [art. 7 d)]. Il faut noter que la directive définit strictement le «membre de la famille» (art. 2). Nous y reviendrons plus loin. Les personnes âgées, qui n exercent plus d activité professionnelle, peuvent rentrer soit dans la deuxième catégorie, celle des inactifs, soit dans la quatrième catégorie, celle des membres de la famille. Dans le premier cas, ils sont considérés comme des pensionnés migrants autonomes (1) ; dans le second cas, ils dépendent d un migrant (2). Dans les deux cas, se pose la question de leurs moyens de subsistance et de leur couverture maladie. Comment s applique le règlement de coordination des régimes de sécurité sociale des migrants 3 dans ce cas? Plus concrètement, les retraités (et les préretraités) peuvent-ils exporter leurs pensions (et leurs préretraites), continuer à bénéficier de leur couverture maladie et, en cas de besoin, ouvrir des droits en matière de dépendance?. 1. Les pensionnés comme migrants autonomes. Il s agit de retraités ayant la nationalité d un Etat membre de l Union européenne, qui bénéficient d une pension dans un Etat membre, appelé Etat membre d origine, dont ils sont ou non les ressortissants, et qui migrent dans un autre Etat membre, appelé l Etat membre d accueil. Le plus souvent, ils gardent un lien avec l Etat membre d origine et partagent leur temps entre les deux Etats membres. Pour pouvoir séjourner plus de trois mois dans l Etat membre d accueil, ils doivent remplir deux conditions : - disposer, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, de ressources suffisantes, afin de ne pas devenir une charge pour le système d assistance sociale de l Etat membre d accueil au cours de leur séjour, - disposer d une assurance-maladie complète dans l Etat membre d accueil. Première condition : disposer de ressources suffisantes Qu est-ce qu on entend par «ressources suffisantes, afin de ne pas devenir une charge pour le système d assistance sociale de l Etat membre d accueil»? La directive précise que les Etats membres ne peuvent pas fixer une fois pour toute le montant des ressources qu ils considèrent comme suffisantes. Ils doivent tenir compte de la situation personnelle du pensionné concerné. La directive précise également que, dans tous les cas, le montant ne peut être supérieur au niveau en dessous duquel les ressortissants de l Etat d accueil peuvent bénéficier d une assistance sociale ou à la pension minimale de sécurité sociale versée par l Etat membre d accueil. La première condition est satisfaite, si le migrant dispose d une pension. En effet, l article 10 du règlement de coordination interdit toute législation, qui priverait le bénéficiaire d une prestation en espèces, c est-à-dire d une pension, en cas d invalidité, de vieillesse ou de survivant, du fait qu il réside sur le territoire d un Etat 3 Règlement modifié N 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille, qui se déplacent à l intérieur de la Communauté. Site Internet : (vérifié le 4 novembre 2009). 2

3 membre autre que celui où se trouve l institution, qui lui verse sa pension. En d autres mots, toute pension peut être exportée. Encore faut-il que le montant de cette pension soit au moins égale à la pension minimale publique, au sens du premier pilier du système de protection sociale, prévue par l Etat membre d accueil. S il n existe pas de pension publique minimale dans l Etat membre d accueil, la pension doit être au moins égale au revenu minimum garanti par le système d assistance sociale. Cette condition peut être critiquée, dans la mesure où elle permet aux pensionnés des pays riches de séjourner sans difficultés dans les pays pauvres, alors que le séjour des ressortissants des pays pauvres au sein des pays riches n est garanti qu aux ressortissants les plus aisés. Si la pension est inférieure au revenu minimum garanti par le système d assistance sociale, le migrant peut faire valoir en complément une garantie de ressources de la part d un parent ou d un tiers résidant légalement dans l Etat membre d accueil. Au Luxembourg 4, toute personne, qui possède la nationalité luxembourgeoise ou qui est autorisée à y séjourner pour une durée d au moins un an, peut se porter garant en signant un engagement de prise en charge. Ce faisant, elle doit rapporter la preuve qu il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes. C est le Ministre de l Immigration, qui apprécie cette condition de ressources. Le niveau des ressources est apprécié par référence à la moyenne du taux mensuel du salaire social minimum d un travailleur non qualifié sur une durée de 12 mois et par rapport à la durée et à l objet du séjour envisagé par le bénéficiaire de la prise en charge. En signant l engagement de prise en charge, le garant devient solidairement responsable, pendant deux ans, avec le migrant à l égard de l Etat du remboursement des frais de séjour, y compris des frais de santé, et de retour en cas de mesure d éloignement. Deuxième condition : disposer d une couverture maladie La deuxième condition peut être satisfaite de deux façons différentes. En principe, toute personne, titulaire d une pension acquise dans un Etat membre (appelé «Etat membre d origine») autre que l Etat membre dans lequel il entend résider pendant la retraite, a droit à une couverture maladie dans l Etat membre de résidence en tant que titulaire d une pension. Les frais de maladie sont pris en charge par l institution de l Etat membre de résidence, comme s il s agissait d un pensionné de cet Etat membre. Ensuite, l institution de l Etat membre de résidence se fait rembourser par l institution de l Etat membre d origine, débiteur de la pension. Dans ce cas, la deuxième condition est satisfaite par l application de l article 28 du règlement de coordination. Si, par exception, un migrant retraité ne dispose pas d une couverture maladie, il doit pouvoir souscrire une assurance maladie continuée (ou maintenue) ou une assurance maladie volontaire dans l Etat membre d accueil. L assurance maladie 4 Loi du du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l immigration. Memorial A N 138 du 10 septembre 2008 p et ss. Règlement grand-ducal du 5 septembre 2008 définissant les critères de ressources et de logement prévus par la loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l immigration. Memorial A N 138 du 10 septembre 2008 p

4 continuée s applique, si la personne a été assurée préalablement dans son pays d origine et si elle a perdu son droit. Dans ce cas, l Etat membre d accueil doit prendre en compte les années d assurance préalable, ce qui signifie qu elle aura droit immédiatement à une couverture maladie (moyennant contribution). L assurance volontaire s applique aux personnes, qui n ont pas bénéficié d une couverture maladie précédemment. Dans ce cas, elles peuvent, moyennant contribution, bénéficier d une assurance maladie dans l Etat d accueil, mais une période de carence de trois mois leur sera imposée, ce qui signifie que les frais de maladie ne seront pris en charge qu au bout de trois mois d affiliation. Est-ce que pour accéder à une assurance maladie continuée ou volontaire il faut résider légalement dans l Etat membre d accueil? En d autres mots, comment s articulent la Directive séjour et le règlement de coordination? L assurance-maladie luxembourgeoise n exige aucune formalité préalable à l affiliation, ce qui signifie qu une personne peut demander son affiliation dans les trois premiers mois de séjour au Luxembourg. Encore faut-il qu il existe une assurance maladie volontaire dans tous les Etats membres, ce qui ne semble pas être le cas. Par exemple, en France, des préretraités britanniques, qui n avaient pas encore fait liquider leur pension vieillesse publique et qui ne disposaient de ce fait d aucune couverture maladie, ont demandé à bénéficier de la couverture maladie universelle (CMU) moyennant le paiement d une cotisation. Dans un premier temps, la Caisse d assurance maladie a admis leur adhésion volontaire ; dans un deuxième temps, elle les a renvoyés vers une assurance maladie privée. Encore faut-il qu il existe des assurances privées couvrant le risque de base en matière de maladie, et non pas seulement les risques complémentaires, exp. frais dentaires, lunettes Au-delà de la maladie, quelle est la situation des pensionnés séjournant dans un autre Etat membre, qui deviennent dépendants? Peuvent-ils bénéficier des soins de longue durée prévus dans l Etat membre d accueil? Situation en cas de besoin de soins de longue durée La directive exige une couverture maladie, mais ne contient aucune exigence en matière de perte d autonomie et de besoin de soins de longue durée. La situation est complexe au sein de l Union européenne. Le règlement de coordination ne mentionne pas expressément le risque dépendance. La Cour de justice des Communautés européennes assimile la dépendance à la maladie, et plus exactement aux prestations en espèces de l assurance-maladie 5. Son raisonnement est le suivant : certains Etats membres, tels que l Allemagne, l Autriche et le Luxembourg, ont mis en place une allocation de dépendance, sous forme d une aide financière, destinée à compenser les surcoûts entraînés par l état de dépendance ; cette prestation en espèces doit être servie aux assurés résidant dans un autre Etat membre par l institution de l Etat d origine, selon ses propres règles. Par exemple, l allocation dépendance luxembourgeoise doit être versée à un retraité luxembourgeois, qui réside en Espagne. Elle est donc exportable. 5 CJCE arrêt Molenaar du 5 mars 1998 C-160/96. 4

5 Comment s articulent, dans ce cas, la Directive séjour et le règlement de coordination? Il me semble que le pensionné migrant doit pouvoir faire valoir ses droits en matière d allocation de dépendance dans son pays d origine pour parfaire la condition de ressources suffisantes au cas où son état physique ou psychique risque de le faire devenir une charge pour le système de prise en charge de l Etat d accueil. Qu en est-il des ressortissants d autres Etats membres, qui ne disposent pas d une assurance dépendance et qui séjournent dans un Etat membre d accueil couvrant la dépendance par un système d assistance sociale? Risquent-ils de devenir rapidement une «charge déraisonnable» pour l Etat membre d accueil, ce qui signifie qu ils pourront faire l objet d une mesure d éloignement (cf. ci-dessous)? A moins qu ils ne renoncent à recourir à l assistance sociale! Des études de terrain font état de la création d institutions privées de prise en charge de ressortissants étrangers sans intervention d argent public. De même, des pensionnés paient du personnel de maison, voire des aides-soignantes ou des infirmières sur leurs propres deniers. Ceci est possible, notamment dans les pays du Sud ou de l Est de l Union européenne, parce que la main-d œuvre coûte moins cher dans ces pays. Il faut encore noter, que tout citoyen acquiert le droit de séjour permanent dans l Etat membre d accueil après y avoir légalement résidé durant une période ininterrompue de cinq ans. Le droit de séjour permanent n est plus soumis à aucune condition. Une fois acquis, il ne se perd qu en cas d absence d une durée supérieure à deux ans consécutifs de l Etat membre d accueil. Le détenteur d un droit permanent de séjour bénéficie de l égalité de traitement par rapport aux citoyens nationaux. 2. Les personnes âgées comme membres de la famille. Cette catégorie couvre deux réalités différentes : - le conjoint ou le partenaire à charge d un pensionné migrant - l ascendant direct à charge d un citoyen de l Union européenne, travailleur migrant. Le conjoint ou partenaire à charge d un pensionné migrant Pour pouvoir séjourner plus de trois mois avec son conjoint à charge dans un autre Etat membre, le pensionné migrant doit remplir les conditions précédemment énoncées. Plus particulièrement, il doit disposer de ressources suffisantes pour subvenir aux besoins du couple. Pour déterminer le montant des ressources suffisantes, l Etat membre d accueil devra prendre en compte la pension minimale ou le revenu minimum garanti pour un couple (et non pas pour un célibataire). Dans ce cas, se pose la question de la situation du conjoint en cas de décès du pensionné, ainsi qu en cas de divorce. Dans ses considérants, la directive évoque les cas de décès, de divorce, d annulation du mariage ou de cessation de partenariat enregistré. Il est demandé aux Etats membres de prendre des mesures pour veiller à ce que les membres de famille, qui séjournent déjà sur le territoire de l Etat membre d accueil, conservent leur droit de séjour sur une base exclusivement individuelle. Ceci signifie qu ils seront 5

6 considérés comme des pensionnés autonomes devant apporter la preuve de ressources suffisantes et d une assurance maladie complète. En principe, la veuve a droit à une pension de survivant en cas de décès du pensionné et au maintien d une couverture maladie. Mais la pension accordée à la veuve sera d un montant inférieur à la pension liquidée au travailleur. Sera-t-elle considérée comme des «ressources suffisantes»? En cas de divorce, la situation dépendra des ressources fixées par le jugement de divorce. Au cas, où la veuve ou la personne divorcée ne dispose plus de ressources suffisantes peut-elle avoir recours à l assistance sociale dans l Etat membre d accueil sans risquer d être l objet de mesures d éloignement? La directive considère que la mesure d éloignement ne peut être la conséquence automatique de ce recours. Le bénéficiaire du droit au séjour ne devrait pas faire l objet d une mesure d éloignement tant qu il/elle ne deviendra pas une «charge déraisonnable» pour le système d assistance. Pour déterminer si il/elle constitue une «charge déraisonnable», l Etat membre devra prendre en compte différents éléments, tels que la durée antérieure du séjour, la situation personnelle, la nature des difficultés (s agit-il de difficultés temporaires ou non?), ainsi que le montant de l aide accordée. L ascendant direct à charge d un travailleur migrant Tout citoyen de l Union européenne a le droit de séjourner sur le territoire d un autre Etat membre pour une durée de plus de trois mois, s il accompagne ou rejoint un citoyen de l Union européenne, en tant que membre de la famille. Ce citoyen doit luimême remplir les conditions générales exigées d un citoyen migrant dans l Etat membre d accueil. Dans notre cas, il doit être un travailleur salarié ou non salarié. Il faut noter que la nationalité du «membre de famille» importe peu. La notion de membre de famille est restrictivement définie dans la directive. S il s agit d un ascendant, celui-ci doit être un ascendant direct du citoyen ou de son conjoint ou partenaire. Par exemple, un travailleur portugais installé depuis de longues années au Luxembourg peut faire venir sa mère âgée du Portugal. Que signifie «à charge»? La directive ne le précise pas. Il semble qu un ascendant direct soit considéré comme un membre de la famille à partir du moment où il était à charge du travailleur migrant dans l Etat membre d origine. Comment les Etats membres appliquent-ils cette disposition? Le Luxembourg 6 considère que le citoyen de l Union européenne, à l égard duquel l ascendant direct est considéré comme un membre de famille, doit prouver qu il prenait cet ascendant direct à sa charge dans l Etat d origine en produisant une attestation délivrée par une autorité compétente du pays d origine. A défaut, il me semble que le versement régulier d aliments par virement bancaire pourrait également constituer un moyen de preuve, principalement dans les cas où la personne âgée rejoint un travailleur installé depuis quelques années dans l Etat membre d accueil. Par ailleurs, le Luxembourg semble exiger du citoyen, qui accueille son ascendant direct, la preuve qu il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes (cf. ci-dessus). 6 Loi du 29 août 2008 op. cité. 6

7 Il faut encore noter que le droit de séjour permanent (cf. ci-dessus) s étend aux membres de famille, qui rapportent la preuve d un séjour légal ininterrompu de cinq ans dans l Etat membre d accueil avec le citoyen de l Union européenne. En cas de décès du citoyen avec lequel résident les membres de la famille avant l acquisition du droit de séjour permanent, les membres de famille peuvent néanmoins acquérir ce droit sous certaines conditions. Au Luxembourg, ils doivent remplir les conditions de ressources suffisantes et de couverture maladie à titre personnel avant de pouvoir bénéficier du droit de séjour permanent 7. Cette règle vaut également en cas de départ du citoyen européen du Luxembourg ou en cas de divorce. Conclusions La condition de ressources suffisantes, imposée par la Directive séjour, risque de freiner la mobilité des personnes âgées, ou du moins d une partie des personnes âgées, au sein de l Union européenne. En effet, il existe de fortes disparités entre les niveaux de pension au sein de l Union Européenne. Il existe également de fortes disparités entre les pensions minimales et les revenus minimaux garantis par les systèmes sociaux des Etats membres. Ces disparités sont dues aux différences de niveau de vie, d organisation des marchés du travail (inégal accès, emplois précaires) et de rémunération. Depuis 1997, la stratégie européenne pour l emploi tente de combler peu à peu ces différences. En attendant, des inégalités fortes subsistent entre Pays du Nord de l Europe et Pays du Sud, entre Pays de l Ouest de l Europe et Pays de l Est, mais aussi au sein des Etats membres entre riches et pauvres. En matière de mobilité, tous les citoyens de l Union européenne ne sont pas égaux! Comment pourrait-on tendre vers plus d égalité? Il n existe pas de Welfare State européen. Les Welfare State demeurent de la compétence des Etats membres. Depuis 2000, grâce à la MOC sociale, les Etats membres modernisent leur Welfare State en faisant converger leur politique de protection sociale vers des objectifs communs. Le règlement de coordination des régimes de sécurité sociale des Etats membres garantit une couverture sociale aux migrants, à tous ceux, qui exercent leur droit de libre circulation au sein de l Union européenne. Il ne porte pas sur la coordination des régimes d assistance sociale des Etats membres. Ne faudrait-il pas envisager la création d un fonds commun de compensation, qui prendrait en charge les frais d assistance sociale générés par les migrants inactifs pour les Etats membres d accueil? Ce fonds commun permettrait de concrétiser la solidarité entre Etats membres, qui fait partie des grands objectifs de l Union européenne (art. 2 CR). A l heure où nous rédigeons ces lignes, des changements importants attendent l Union européenne : d une part, le Traité de Lisbonne 8 devrait entrer en vigueur à partir du 1 er décembre 2009 et, d autre part, le nouveau Règlement de coordination 7 Règle non applicable en cas de décès du travailleur dû à un accident du travail, en cas de résidence du travailleur au Luxembourg depuis plus de deux ans ou si le conjoint survivant a perdu la nationalité luxembourgeoise à la suite de son mariage avec le travailleur. 8 JOUE C 306 du 17 décembre Site Internet : (vérifié le 4 novembre 2009). 7

8 des régimes de sécurité sociale pour les migrants 9 devrait s appliquer à partir du 1 er mai Est-ce que ces changements donneront plus de liberté de mouvement aux citoyens âgés de l Union européenne? 9 Règlement N 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, JOUE L 166 du 30 avril 2004 ; Règlement N 987/2009 du Parlement Européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d application du Règlement N 883/2004 et Règlement N 988/2009 du Parlement Européen et du Conseil du 16 septembre 2009 modifiant le Règlement N 883/2004 et déterminant le contenu de ses annexes, JOUE L 284 du 30 octobre Site Internet : (vérifié le 4 novembre 2009). 8