PROPOSITION DE LOI VISANT A RÉFORMER LE SYSTÈME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES ÉTUDIANTS CONTEXTE

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1 Paris, le 14 novembre 2014 PROPOSITION DE LOI VISANT A RÉFORMER LE SYSTÈME DE SÉCURITÉ SOCIALE DES ÉTUDIANTS Auteur de la proposition de loi : Catherine PROCACCIA (UMP Val-de-Marne) Rapporteure : Catherine PROCACCIA Examen en commission des affaires sociales le 12 novembre Examen en séance publique au Sénat le mardi 18 novembre à partir de 18h30 Délai pour le dépôt des amendements de séance : lundi 17 novembre à 12h Hermeline MALHERBE interviendra dans la discussion générale pour 6 minutes Cette proposition de loi fait suite au rapport d'information de Ronan KERDRAON (SOC) et de Catherine PROCACCIA (UMP), sur la sécurité sociale et la santé des étudiants, fait au nom de la commission des affaires sociales et publié en décembre Ce rapport avait donné lieu à un débat en séance publique le 3 décembre 2013, au cours duquel Gilbert BARBIER était intervenu. CONTEXTE La loi du 23 septembre 1948 a étendu aux étudiants le régime applicable aux travailleurs salariés et en a prévu le service par une mutuelle. Ce régime étudiant a été conçu pour permettre aux jeunes de devenir pleinement autonomes et de leur offrir une protection sociale spécifique. La mutuelle nationale des étudiants de France (MNEF) a été créée à cet effet. Elle a été jusqu en 1971 la seule mutuelle étudiante avec la mutuelle générale des étudiants de l Est. À cette date, le législateur autorisa dans chaque région, sur le modèle de la région Lorraine, une autre mutuelle étudiante. À partir de 1980, les différentes mutuelles étudiantes proposèrent à leurs affiliés de souscrire des garanties complémentaires, part de leur activité qui est communément appelée régime complémentaire (RC) par opposition au régime obligatoire (RO). Ce système est unique en Europe, où les étudiants sont, pour l essentiel, soumis aux dispositions du droit commun 1. Actuellement, deux réseaux sont habilités à gérer le système de sécurité sociale des étudiants : la Mutuelle des étudiants (LMDE), qui remplace la MNEF depuis 2000 et onze sociétés mutualistes étudiantes régionales (SMER), regroupées au sein du réseau EMEVIA. 1 La pratique de la gestion déléguée du service de prestations n existe qu en Belgique où elle vaut pour l ensemble des assurés et non pour les seuls étudiants.

2 LA PROPOSITION DE LOI Les auteurs de la proposition pointent trois insuffisances majeures du système 1. Un système particulièrement complexe Les étudiants français sont rattachés au régime de leurs parents jusqu'à leurs 18 ans pour la plupart. Mais l âge de basculement vers le régime étudiant varie selon le régime des parents : 20 ans pour les enfants dont les parents exercent des professions libérales et indépendantes ; 28 ans pour les enfants de salariés SNCF. Pour les étudiants qui exercent une activité salariée régulière ou pour les apprentis de l enseignement supérieur, la situation est souvent complexe : dispensés de l affiliation au régime général puisqu ils sont salariés, beaucoup doivent cotiser aux deux régimes parce qu ils n ont pas pu fournir à temps les documents nécessaires si leur salariat commence après la rentrée universitaire. Les mutuelles ne peuvent commencer à procéder à l affiliation des étudiants qu à la date du 1 er octobre, alors que les étudiants s inscrivent en juillet et débutent leurs cours en septembre. Par ailleurs, la demande d affiliation doit être renouvelée chaque année. Le système se caractérise à la fois par une concurrence entre les centres de gestion et une «double casquette». Chargés de la gestion du régime de sécurité sociale obligatoire de base, ces organismes peuvent également proposer une couverture complémentaire maladie, ce qui crée une confusion dans l esprit des étudiants, renforcé par l emploi de la dénomination de «mutuelles». 2. Un système couteux Pour assurer la gestion et couvrir les coûts de fonctionnement, la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam) verse aux mutuelles étudiantes une remise de gestion. En 2014, le montant s élève à 50 euros par étudiant. En diminution depuis trois ans, il est toutefois sensiblement plus élevé que celui versé aux autres mutuelles déléguées. Il est, par exemple, de 45 euros pour les mutuelles de fonctionnaires. Parallèlement, les étudiants s'acquittent d'une cotisation forfaitaire qui s'élève à 213 euros pour l'année universitaire Depuis 2006, plusieurs rapports de la Cour des comptes dénoncent des coûts de gestion élevés avec une faible productivité. Elle estime que «ce mode de gestion délégué devenu inefficace et coûteux doit être aujourd hui reconsidéré et la reprise de la gestion de la population étudiante par les caisses d assurance maladie envisagée» 2. 2 Cour des comptes, «Chapitre XVIII : La sécurité sociale des étudiants», insertion au rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2013

3 3. Les dysfonctionnements La mutation inter-régime, c est-à-dire le passage du régime au régime étudiant, est assez compliquée. En effet, la carte vitale attribuée au jeune à son seizième anniversaire devient caduque dès qu'il est étudiant. Le délai d'obtention de la nouvelle carte est parfois très long, ce qui oblige l'étudiant à faire l'avance des frais et peut le freiner dans son parcours de soin. Les auteurs de la proposition de loi estiment surtout que la qualité du service n'est pas au rendez-vous : délais de remboursement très longs, dossiers perdus, réponses en souffrance ou files d'attentes pendant des heures aux guichets dans les agences physiques, et ce particulièrement pour les mutuelles les plus importantes. Selon l'enquête de satisfaction réalisée par la Cour des comptes, seuls 20 % des étudiants se sont prononcés en faveur du maintien du système d'affiliation obligatoire au régime étudiant. Dispositions de la proposition de loi L'article 1 er prévoit que les étudiants demeurent affiliés, mais de façon indépendante, au régime de sécurité sociale de leurs parents. Ils seraient des affiliés à part entière et non de simples ayants droits. L'article 2 précise que les étudiants continueront de verser une cotisation forfaitaire au début de chaque année universitaire afin qu'ils participent toujours au coût de fonctionnement de la sécurité sociale française. Les étudiants boursiers demeurent exonérés de cette cotisation. L'article laisse en outre la possibilité d'élargir le champ de cette exclusion. L'article 3 supprime les mutuelles étudiantes et l'article 4 procède aux coordinations résultant de cette suppression dans le code de la sécurité sociale et dans le code de la mutualité. La commission des affaires sociales a adopté, sur proposition de la rapporteure, un article 4 bis prévoyant explicitement le transfert automatique des contrats de travail vers le nouvel employeur afin que la suppression du régime délégué ne conduise pas au licenciement des agents concernés. L'article 5 fixe au 1 er septembre suivant la date de sa publication, l'entrée en vigueur des dispositions de la présente proposition de loi. Sur proposition de la rapporteure, la commission a décalé l entrée en vigueur de la loi au 1er septembre suivant la troisième année de sa promulgation. Dans l intervalle, des solutions provisoires d adossement des mutuelles étudiantes au régime général pourront être envisagées. Au cours de sa réunion du 12 novembre dernier, la commission des affaires sociales a adopté le texte de la proposition de loi modifiée par les amendements présentée par la rapporteure. Seuls les groupes UMP et UDI-UC ont voté pour.

4 COMMENTAIRES Au cours des débats du 3 décembre 2013, l ensemble des intervenants avait dénoncé la complexité du système pour les étudiants, le coût pour la société et une qualité de service «en berne». S ils étaient tous unanimes sur la nécessité de réformer le système, ils n étaient en revanche pas tous d accord sur les solutions à apporter. Ainsi, Gilbert BARBIER avait rappelé que «la Cour des comptes a préconisé la reprise de la gestion de la population étudiante par les caisses d'assurance maladie. Cette solution aurait le mérite d'améliorer la qualité de service et permettrait une économie qui a été évaluée à 70 millions d'euros». Ronan KERDRAON avait rappelé que son «souhait [n était] pas de mettre fin à la délégation de service public». Il estimait qu il «est temps en revanche de mettre fin à la concurrence à laquelle se livrent trop souvent les deux organismes. La situation est devenue intolérable et le statu quo n est plus envisageable. Cette concurrence, commerciale voire sauvage, est préjudiciable aux étudiants eux-mêmes. ( ) La fin de cette dualité permettrait ce n est pas inintéressant de supprimer des surcoûts de gestion importants pour le régime étudiant. Il serait donc tout à fait envisageable que les mutuelles étudiantes se regroupent». La Cour des comptes, à travers plusieurs rapports, met en exergue l'insuffisance de la qualité de service et la complexité de la gouvernance. Elle dénonce également le surcoût faramineux du régime étudiant. Les mutuelles auraient ainsi dépensé, en 2011, 93 millions d'euros en frais de gestion pour remplir leur mission de sécurité sociale, ce qui représente près de 13 % du montant des prestations versées. En septembre 2013, la Cour a ainsi formulé plusieurs recommandations : - reconsidérer le maintien de la gestion déléguée de l assurance maladie des étudiants ; - dans l immédiat, permettre aux étudiants, à cotisation inchangée, d opter chaque année jusqu à 28 ans entre le maintien du rattachement au régime de leurs parents et l affiliation à la sécurité sociale étudiante ; - aligner le niveau des remises de gestion sur les coûts de revient des caisses primaires d assurance maladie pour une activité équivalente et à qualité de service identique, en confiant à une commission indépendante la détermination du niveau du coefficient de réalisation et celui du coût de référence du bénéficiaire actif ; - insérer dans la prochaine convention d objectifs et de gestion entre la CNAMTS et l État des dispositions spécifiques relatives aux objectifs de qualité de service et de coûts de gestion à fixer à ces mutuelles, en impliquant le ministère de l enseignement supérieur et de la recherche à leur élaboration. La situation alarmante de la Mutuelle des Étudiants (LMDE). Créée en 2000, la LMDE est devenue la première mutuelle étudiante de France, avec plus de affiliés à leur composante Sécurité sociale. Suite à une mauvaise gestion budgétaire, la LMDE a creusé un déficit conséquent. Elle est alors fustigée par l UFC-Que choisir, le rapport sénatorial de Catherine PROCACCIA et Ronan KERDRAON et la Cour des comptes. Début 2013, la LMDE est à la limite de la cessation de paiement. La MGEN propose alors un rapprochement entre les deux organismes, «injecte» 10 millions d euros pour sauver la mutuelle en faillite et propose un plan d adossement. L adossement comprenait une mutualisation des fonctions et le transfert des salariés de la LMDE vers la MGEN. Aujourd hui 60 salariés sur les 600 que compte la mutuelle étudiante sont déjà en poste chez la MGEN. Le 3 juillet dernier, l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution, autorité administrative indépendante chargée du

5 contrôle des mutuelles, a décidé de placer la LMDE sous administration provisoire et a ainsi suspendu tous les mandats des étudiants au conseil d administration. Le 24 octobre dernier, le conseil d administration de la MGEN a voté la dénonciation de la convention d adossement de la LMDE à celle des enseignants ainsi que la dénonciation de la convention bénéficiaires enfants étudiants, selon laquelle les enfants étudiants des adhérents de la MGEN rejoignaient automatiquement le portefeuille des adhérents au régime complémentaire de la LMDE. En revanche, la MGEN ne remet pas en cause la convention de substitution qui la lie depuis 13 ans à la LMDE pour la gestion du régime complémentaire. Le réseau emevia, réseau des mutuelles étudiantes de proximité, vient de publier une enquête de l institut CSA qui remet en cause l ensemble des arguments avancés par le rapport sénatorial, l enquête Que-Choisir et la Cour des comptes. Le président du réseau emevia dénonce «l attitude irresponsable du syndicat la FAGE qui mène depuis plusieurs mois une campagne de désinformation» et estime que cette enquête montre que «le régime étudiant ne doit donc pas être remis en question à l aide d arguments fallacieux». Ainsi, selon cette enquête, deux étudiants sur trois déclarent que le régime délégué de sécurité sociale étudiante, géré par les étudiants est une bonne chose. Ils estiment à : - 73 % que le régime permet une autonomie dans la gestion de leur santé ; - 72 % que le régime permet de gérer leur santé en toute confidentialité ; - 68 % qu il permet d avoir le choix entre plusieurs mutuelles ; - 61 % qu il permet d avoir des interlocuteurs à l écoute ; - 67 % des étudiants sont satisfaits de leur mutuelle étudiante. Par ailleurs, ils sont satisfaits à : - 79 % de la facilité d inscription à la mutuelle étudiante ; - 70 % de la proximité avec les universités et les écoles ; - 62 % du délai de création de la carte Vitale ; - 61 % du délai de remboursement des soins ; - 58 % de la prise en compte des demandes et réclamations.

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