AUDIT ORGANISATIONEL DU PROCESSUS DE CREATION D ENTREPRISES

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1 AUDIT ORGANISATIONEL DU PROCESSUS DE CREATION D ENTREPRISES (Guichet Unique et procédures associées) Février

2 Contrat n 2007/ Audit organisationnel du guichet unique au Mali Rapport d analyse, synthèse et propositions Par Olivier Conrad, Chef de Mission Jean-Jacques Devillé, consultant Guy De Keyser, consultant Soumis par ECO, (France) Les opinions exprimées dans ce rapport n engagent que les auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de la Commission Européenne

3 Acronymes ACP APEP API-Mali AZI-SA Biz-Clim CADSPC CCIM CDSP CERCAP CFE CIFAM CNPI CNPM CPI CSP DGI DNCC DNSI DSP EAN EDM EPA FIAS GU IDE IFC INPS ISO MEDEM NIF NINA OHADA OPI PAEPA PASC PDSF PME PMI PVI TdR / ToR TPE UE UEMOA Afrique, Caraïbes, Pacifique Association pour la Promotion des Entreprises Privées Agence pour la Promotion des Investissements au Mali Agence pour l'aménagement et la Gestion des Zones Industrielles Facilité Climat des Affaires Cellule d'appui au développement du Secteur Privé pour la Croissance Chambre de Commerce et Industrie du Mali Comité de Coordination et de Développement du Secteur Privé Centre d'étude du renforcement des capacités et de plaidoyer Centre de Formalités des Entreprises Club des Investisseurs français au Mali Centre national de Promotions des Investissements Conseil National du Patronat du Mali Conseil de la Présidence pour l'investissement Centre du Secteur Privé (Suite de PASP, Appui au Secteur Privé) [WB+APEP] Direction Générale des Impôts Direction Nationale du Commerce et de la Concurrence Direction Nationale de la Statistique et de l'informatique Développement du Secteur Privé European Article Numbering (normalisation) Energie du Mali Etablissement public à caractère administratif Foreign Investment Advisory Services World Bank Guichet Unique Investissement Direct Etranger International Finance Corporation Institut National de Prévoyance sociale International Standard Organization (normalisation) Mouvement des Entreprises du Mali Numéro d'identification Fiscale Numéro d'identifiant National Organisation pour l'harmonisation du droit des affaires en Afrique Organisation Patronale des Industriels (sous CNPM) Programme d'alimentation en Eau Potable et Assainissement Projet d'appui aux Sources de Croissance (sous Banque Mondiale) Projet de Développement du Secteur Financier Petites et Moyennes Entreprises Petites et Moyennes Industries Programme de Vérification des Importations Termes de références / Terms of reference Très Petite Entreprise Union Européenne Union Economique et Monétaire Ouest Africaine - 3 -

4 WB/BM World Bank / Banque Mondiale - 4 -

5 RESUME ET CONCLUSIONS LE CONSTAT Depuis 1996, de nombreuses structures d appui aux entreprises ont été créées. Certaines ont été dissoutes, d autres sont en veilleuse, sans que les dysfonctionnements aient été évalués. Quatre structures actuellement prédominent : a) Le CFE dédié à l'appui et à l'assistance aux démarches administratives pour les petits entrepreneurs généralement enregistrés en tant que personnes physiques exerçant une activité entrepreneuriale individuelle ou familiale; b) Le CSP: le Centre du secteur privé, dont l'activité essentielle consiste à aider les entrepreneurs à structurer leur activité autour des plans de gestion, leur offrant des locaux en time-sharing et des services de bureautique à coûts partagés. Il leur apportant également de l'information relative à l'étude des filières industrielles. Cet organisme privé s'autofinance avec difficulté et tente de réaliser son plan de développement à 10 ans qui est une réalité publiée; c) La chambre des notaires. En ce qui concerne la création d entreprises, la chambre des notaires, en tant que professionnel du droit des affaires, se satisfait de la situation actuelle qui le lie à la création des actes statutaires des entreprises pour une somme minime et forfaitaire. Par des services conjoints, il maintient intact son rôle complémentaire d'intermédiaire entre les entreprises - personnes morales maliennes et étrangères - et les différentes structures administratives de l'etat gardiennes des procédures administratives existantes; d) La Cellule d'appui au développement du secteur privé pour la croissance. Elle est un organe transitoire constitué sur les vestiges du CNPI. Fort de sa compétence antérieure acquise au CNPI, elle prend en charge les procédures de demande d'agrément au bénéfice du code des investissements des entreprises créées. Depuis le Décret Présidentiel de 2005, l API, Agence pour la Promotion des Investissements au Mali, est toujours «en gestation». Le personnel serait en phase de recrutement mais le DG n est toujours pas nommé. Le personnel CNPI, Centre National pour la Promotion des Investissements, dissous, s est regroupé dans une «cellule d appui au développement du secteur privé pour la croissance» qui aide les - 5 -

6 entreprises dans leurs démarches d accès aux bénéfices du Code des Investissements. Malgré les efforts du «Comité de Simplification des Procédures», les procédures de 11 à 23 selon le cas, et les démarches nécessaires pour la création d une entreprise restent anormalement longues, même si le CFE est assez efficient pour les entreprises individuelles et les études notariales pour le PME, IDE et grosses entreprises. Le Numéro d Identification National (NINA), devrait favoriser, à la fois l enregistrement électronique et le suivi des entreprises mais le processus est seulement en phase de test. RECOMMANDATIONS Concept du Guichet Unique Dans la 2 ème partie du rapport les experts élaborent le contenu de ce qui devrait être le Guichet Unique, et les différentes étapes de son développement. Le Guichet Unique est d abord et avant tout, un lieu de regroupements des services administratifs, et à ce titre, ne nécessite pas obligatoirement un statut spécifique. Bien que différentes solutions existent, le Tout Etat (API), le Tout Privé (par exemple, CCIM/CFE, ou le CSP) ou une solution mixte, la solution du Guichet Unique rattaché à l API semble la solution la plus pertinente à condition que l API-GU soit effectivement créé rapidement et doté de moyens budgétaires suffisants. Dans le schéma proposé par les experts le GU n a pas de mission de «conseil» aux entrepreneurs pour ne pas faire concurrence au secteur Privé (comptable, conseils d entreprises, CSP etc.) Outre les 7 services administratifs présents, le GU comprendrait : un service d accueil et de dispatching, un bureau d accueil CFE, un bureau de passage pour les Notaires, un guichet du Trésor pour les encaissements & timbres, un bureau de légalisation des signatures et de certification des documents et une fonction d appui logistique ; le GU est dirigé par un responsable, si possible ayant l expérience du Privé et maîtrisant la notion de «clientèle». il serait nommé et approuvé par le CA de l API. Les experts s accordent, comme certaines parties prenantes à l atelier, pour indiquer que le bureau d agrément au Code des investissements devrait se trouver dans les locaux du GU

7 Dans le cadre de la décentralisation régionale des PAL «Point d Appui Local», antennes du GU, peuvent être implantés par le CFE dans les capitales provinciales. Localisation du GU Il a été indiqué qu il serait souhaitable que le GU soit localisé au Centre ville (quartier des Affaires) facilement accessible pour les candidats entrepreneurs ; Il a aussi été indiqué que des locaux ministériels se libéreraient dans le centre ville lors du déménagement de ministères vers la Cité administrative à l ACI 2000 ; D autres parties prenantes ont indiqué que les bâtiments de l ancien CNPI avaient été à l origine destinés à accueillir les services du GU. Cette dernière option, vu la disponibilité rapide après les réaménagements éventuellement nécessaires, permettrait le démarrage effectif, à court terme, des services du GU. Financement Dans l esprit des experts, le financement du GU devrait être assuré par l API. On pourrait aussi envisager d obtenir une restitution partielle à l API des taxes et timbres encaissés par le Trésor dans le cadre des perceptions réalisées dans les locaux du GU. Ce système lié aux indicateurs de performance traduirait ainsi les gains de productivité de l Administration. Informatisation & Assistance technique Les experts ont exprimé la nécessité d une assistance technique de 18 à 24 mois pour assurer le bon démarrage et la pérennisation du GU. Il est toutefois nécessaire de coordonner l action avec la Banque Mondiale afin d éviter toute redondance des actions. Les experts soulignent aussi l intérêt de prévoir dans le cadre de cette assistance technique, l informatisation rapide des procédures pour la création des entreprises, l interconnexion des services administratifs concernés et l intégration des données dans le système NINA - 7 -

8 Table de matières Acronymes... 3 RESUME ET CONCLUSIONS... 5 Table de matières OBJECTIFS DE LA MISSION Contexte Objectifs de la mission Objectif global Objectifs spécifiques Méthode de travail retenue et champs d intervention Définition du Guichet Unique Constats STRUCTURES D APPUI AU DEVELOPPEMENT DES ENTREPRISES AU MALI Le dispositif d appui des entreprises Le dispositif institutionnel Le Secteur Privé Les structures d appui aux entreprises dans le cadre des formalités d enregistrement L API, analyse de ses statuts et rôles actuels Procédures identifiées dans le cadre de la conduite des démarches nécessaires à la création d une entreprise Pérennisation des services d appui aux formalités de création des entreprises Plan d action sur la simplification des formalités administratives Constatations Résumé des constats Impact des manquements et carences constatées Eléments de base pouvant être intégrés dans la structure de l'api LE GUICHET UNIQUE Benchmarking : La Tunisie Rappel de la définition du GU retenue par la mission Constatations générales Recommandations pour une dynamique organisationnelle autour du GU Hypothèse de réussite de l implantation du Guichet unique Le " COMMENT?" applicable à la gestion du GU La gestion du GU et le partenariat institutionnel ou privé Recommandation à propos de la pérennisation des services du Guichet unique Recommandation à propos de la gestion des frais et redevances collectées Recommandation générale dans le cadre de l appui à la formalisation des petites entreprises maliennes Recommandations dans le cadre de la valorisation nationale de la mission d'audit du Guichet unique

9 3.12. Recommandation au niveau du besoin d'assistance technique

10 1 OBJECTIFS DE LA MISSION 1.1. Contexte Le Mali a fourni d immenses efforts pour assainir l environnement légal des entreprises avec notamment la mise en place du code des investissements simplifié, la mise en place d un nouveau guichet unique qui devrait permettre aux investisseurs d accomplir en un seul lieu toutes les formalités de création d entreprise. La mission «d Audit du Guichet unique au Mali» effectuée, dans le cadre de la Facilité Climat des Affaires ACP (BizClim), à la demande du service du Modérateur de la Concertation Etat/Secteur Privé, a pour objet de vérifier et d évaluer la bonne exécution des trois E (efficience, économie et efficacité) des activités du projet en cours, né d une décision ministérielle prise en Objectifs de la mission Objectif global Le présent projet vise à améliorer l efficacité du processus de création d entreprise, notamment par la mise en place d un Guichet unique des formalités des entreprises et de simplification des procédures de création Objectifs spécifiques Le présent projet vise à faciliter la création d entreprises, notamment en réduisant les barrières administratives en en raccourcissant les délais d enregistrement. Cet objectif s inscrit dans la vision plus large de développement du secteur privé au Mali (cf. Volume II, Annexe 1 des termes de référence de la mission). La mission dans ses termes de référence se tient à l'audit du guichet unique du Mali, c est-à-dire : la mise en place d un centre de formalité des entreprises, opérationnel, visant à faciliter le développement secteur privé productif, l investissement privé et l amélioration du climat des affaires (Annexe 2 : Climat des affaires). Se référant aux textes et décrets antérieurs (CNPI - décret /9-rm du 27 juin 1997 modifiant le décret du 25 janvier 1996), il a été annoncé que, quel que soit le montant de l investissement, les délais de délivrance des autorisations ne peuvent excéder, sous peine d octroi tacite des autorisations d exercer : 15 jours ouvrables pour les décisions ; 30 jours ouvrables pour les arrêtés d agrément au Code des investissements

11 En ce qui concerne la mission, les procédures de formalité des entreprises semblent éloignées des délais d enregistrement annoncés. La source «Doing Business 2008» de l IFC, définit le nombre de procédures et le délai d enregistrement des formalités et les fixe respectivement à 26 jours et à 11 procédures distinctes (cf. Annexe 2, Climat des affaires) Méthode de travail retenue et champs d intervention La réunion de lancement prévue dans les TdR n ayant pu avoir lieu, la mission a organisé des rencontres individuelles avec des parties prenantes dans les administrations concernées, les structures d appui au secteur privé et quelques opérateurs dans la ville (Annexe 6 : liste des rencontres individuelles effectuées durant la mission en octobre 2007). Ces rencontres furent fructueuses et constructives. On rapportera la volonté permanente de dialogue rencontrée avec tous les intervenants pris séparément. L atelier technique initialement prévu s est tenu, à la demande du Modérateur, le 24 avril Il a permis un échange approfondi entre les différentes parties prenantes (Annexe 7 : liste des participants à l atelier du 24 avril 2008) et (Annexe 5, Compte-rendu de l Atelier). Le présent rapport tient compte des remarques formulées par les parties prenantes participantes Définition du Guichet Unique A toutes fins utiles, et afin d orienter les travaux de la mission axés sur «l audit du guichet unique au Mali», les experts ont retenu la définition suivante d un «Guichet unique». Un «guichet unique» est une facilité permettant aux parties impliquées dans la création d une entreprise ou dans ses modifications de déposer des informations et des documents normalisés auprès d un point d entrée unique afin de remplir toutes les formalités officielles liées à l activité économique à développer. Le GU est également une interface permettant aux clients en amont (l administration dans ses différentes formes) et en aval (le secteur privé et les services consulaires du pays) d accéder à des bases de données pouvant être valorisées et produire des informations statistiques exploitables ou pouvant être travaillées. Dans le cadre du guichet unique, les opérateurs et les techniciens délégués chargés de gérer le centre de formalité des entreprises veilleront à ce que les autorités ou les services administratifs participants aient un accès permanent et continu aux informations traitées ou que ces dernières leur soient fournies dans les meilleurs délais au moyen de supports techniques et/ou informatiques adaptés aux spécificités du pays en développement Constats

12 Au cours de la mission d audit, en octobre 2007, les experts ont relevé les faits suivants : Inexistence d un «Guichet unique» opérationnel au sein de l API-Mali, sur le site actuel du CNPI dissous ; Absence de personnel en formation préalable à la mise en place d un centre de formalité des entreprises ; Absence de toute trace d études préalables à la mise en place d un GU à l API. On est en droit de penser que la structure d appui administratif à l entreprenariat au Mali, dont l existence réelle n est pas effective au moment de l enquête, a été mise en place sur volonté politique, de façon prématurée, sans concertation entre les différents ministères et les différentes structures d appui au secteur privé, sans s appuyer sur des efforts de simplification souhaités par le Ministère du Commerce, de l Industrie et de l Economie directement concerné par le projet. L absence d étude préalable a, l expérience acquise le prouvant, pour conséquence de complexifier le parcours administratif de l investisseur. Les raisons des échecs constatés dans différents pays d Afrique sont essentiellement le fruit de manques de communication et de concertation. Ils résultent de la difficulté à centraliser des procédures nombreuses et parfois redondantes, mises en place par une multitude de services ministériels qui tiennent à leurs prérogatives, aux bénéfices et à l autorité qui en découlent

13 2 - STRUCTURES D APPUI AU DEVELOPPEMENT DES ENTREPRISES AU MALI 2.1. Le dispositif d appui des entreprises De 1996 à 2007, de nombreuses structures d appui aux entreprises ont été créées (cf. Volume II, Tableau I : diverses tentatives de GU). Certaines ont été dissoutes, d autres sont en veilleuse, sans que les dysfonctionnements aient été évalués. Durant cette période, comme le montre le tableau (Volume 2, Tableau 2 : formalités exigées dans le cadre de la constitution d un dossier de formalité des entreprises), les procédures administratives ont peu évoluées et, aucune des structures institutionnelles rencontrées à Bamako, dédiées à l appui administratif, n a tenté d apporter la rationalisation administrative, les simplifications attendues ou le rapprochement entre les différentes autorités administratives concernées par la création des entreprises. Aucune de ces structures, à l exception du CFE, n a œuvré dans l optique dynamique d accroître le nombre d entreprises formelles dans le pays Le dispositif institutionnel Le comité de simplification des procédures : En activité depuis une dizaine d années, ce comité interministériel, est dirigé par un groupe de hauts fonctionnaires. Il semble disposer de moyens assez faibles tant en logistique qu en méthodologies. L impact de ses travaux sur le sujet qui nous intéresse ici (les procédures relatives à l enregistrement des entreprises) est fort limité. La refonte profonde et radicale des procédures publiques applicables aux entreprises ne semble pas pouvoir venir de cette entité L Agence foncière (Agence de gestion des zones industrielles ou AZI) Cette agence mixte (Etat, Secteur Privé) est aujourd hui paralysée par des problèmes internes et complexes ne pouvant pas être développés dans le cadre de l audit du Guichet unique. Pour donner une idée de l imbroglio actuel, les titres des terrains gérés par l AZI, n ont jamais quitté la Direction des Domaines ; toutes les aliénations effectuées peuvent donc être réputées nulles. La gestion et la régularisation de ce passif existant feraient partie des compétences attribuées à un service spécifique de l API. Cette situation freinera probablement l essor de l agence, mais n entre pas en ligne de compte dans l étude de la facilité de «Guichet unique» d appui aux procédures d enregistrement administratif des actes des sociétés La cellule d'appui au développement du secteur privé pour la croissance

14 Sur le site du CNPI dissous, dans les locaux existants, les fonctionnaires compétents, en attente de reclassement (probablement dans le cadre de la mise en place l API), gèrent une structure provisoire d appui au secteur privé dans le cadre de la conduite des démarches de formalisation des dossiers des entreprises recourant au bénéfice du code des investissements Le Secteur Privé La CCIM La Chambre de Commerce et de l Industrie du Mali CCIM est un établissement public dont le secrétariat général est nommé par décret. Il semble établi que cette institution n est pas représentative de la multiplicité des secteurs privés nationaux. Au moment de la mission, elle faisait l objet de tensions internes et externes dont la compréhension sort du contexte de la mission. En février 2008, ces tensions étant apaisées, la CCIM a été reconnue en tant que point focal (PSLO) de la Banque mondiale. Elle est et reste l organe de tutelle du CFE, Centre de Formalités des Entreprises, voir ci-après. Ce dernier manque de ressources techniques et financières. Il bénéficie d une totale autonomie de gestion managériale et budgétaire Le Centre de formalités des entreprises (CFE) Le CFE organe sous tutelle de la CCIM a été créé en Il fut instauré comme Guichet Unique en charge de l assistance aux entrepreneurs dans le cadre de l assistance à la formalisation des entreprises maliennes. Cette «facilité», installée dans les locaux de la CCIM, a pour fonction unique d aider les entrepreneurs nationaux individuels à créer leur entreprise. A la suite d amendements légaux et à des tensions diverses qui échappent aux experts, il apparaît que le rôle de cette structure soit limitée depuis 2000 à l appui à la création de TPE. Actuellement, moyennant le paiement d une somme modique, il fournit des statuts-types et procède, au nom de l entrepreneur industriel ou commercial, aux formalités officielles. Ses moyens sont très limités, les saisies et la gestion des archives importantes sont manuelles du fait de l absence de maintenance des programmes informatiques installés par la coopération française dans le cadre d un projet actuellement échu. Compte tenu des conditions de travail, la productivité de l outil est acceptable et le service rendu aux entrepreneurs est apprécié à sa juste valeur. Pour information, on trouvera en annexe la statistique de production du service régulièrement actualisée. (Volume II, Tableau 3 : statistiques de création d entreprise publication CCIM-CFE). On notera encore qu une information de dernière minute obtenue lors de l atelier technique du 24 avril nous informait que des cadres du CFE étaient actuellement en formation en France afin d acquérir le savoir nécessaire à la redynamisation du centre et de ses services aux entrepreneurs Le Centre du Secteur Privé - CSP Le CSP est une structure privée indépendante. Il est né du prolongement des activités du projet d appui au secteur privé PASP qui a fonctionné au Mali de

15 1992 à 2002 dans le cadre d un partenariat entre l Etat, la Banque mondiale et l Association pour la Promotion des Entreprises Privées (APEP). Au terme de ce programme, le CSP a été créé afin de mettre les entreprises dans des conditions de travail favorables en leur offrant un ensemble de services tels que : Un point d attraction pour les associations, Un lieu d archivage documentaire, Un lieu de regroupement des associations et de dialogues, Des salles de réunion pour y stimuler la vie associative, Un lieu de rencontre entre les entreprises et les associations, Un lieu d accès des associations aux services de base (électricité, internet, secrétariat, reprographie, ) Ne bénéficiant d aucune subvention extérieure, le problème majeur du CFE résulte dans le fait qu il s autofinance avec difficulté en réalisant des prestations de service rémunérées. Lors de l enquête effectuée par la mission, le CSP fut la seule structure privée qui fut capable de présenter des objectifs à atteindre planifiés sur une période de 10 ans. Ses objectifs se résument à vouloir être et rester un centre d entreprises, financièrement autonome. Il prévoit de devenir à terme. Un point de convergence pour toutes les organisations professionnelles ; Une structure représentative du secteur privé ; Un partenaire incontournable de l Etat sur les questions relatives au secteur privé ; Un lieu d échange entre les opérateurs privés ; Un pôle d orientation pour les investisseurs et les opérateurs en quête d informations et de services ; Un prestataire de services aux entreprises et aux organisations professionnelles pour le développement de leurs affaires Les services notariaux privés Les études notariales ont repris à leur compte les démarches administratives complètes d enregistrement des entreprises. Leurs actions vont régulièrement au-delà de la rédaction des actes légaux statutaires des entreprises réalisés pour un coût forfaitaire de CFA car ils offrent fréquemment des services complémentaires liés à la réalisation des démarches administratives de création d entreprise qu ils effectuent pour compte de leurs clients. La statistique des entreprises créées par leur intermédiaire sans recourir aux services officiels d assistance à la création d entreprises n est pas disponible. Toutefois, il nous a été rapporté qu on peut tabler sur une moyenne annuelle de 2000 actes notariaux de création d entreprises (principalement, S.a.r.l. et S.A., quelques entreprises unipersonnelles, peu de TPE)

16 2.2. Les structures d appui aux entreprises dans le cadre des formalités d enregistrement L API, analyse de ses statuts et rôles actuels Sauf réforme organisationnelle spécifique à prévoir, l API, ce nouvel EPA statutairement créé par Décret Présidentiel le 26 septembre 2005 sera la réplique des missions confiées antérieurement au CNPI et aux structures d appui à la simplification administrative qui l ont précédé. (Volume II, Tableau 4: Structures d appui à l enregistrement administratif des entreprises au Mali). Ce nouvel établissement public devait être opérationnel depuis plusieurs mois, les divers remaniements ministériels survenus entre temps ont apporté un retard tel que le projet est toujours en gestation au moment de la mission. Aujourd hui, l ordonnance n /P-RM portant création de l API au Mali, ratifiée sous forme de loi du 22 décembre 2005, stipule que l Agence pour la Promotion des Investissements est chargée de diverses activités dont : Accueillir, informer, accompagner et assister les investisseurs nationaux et étrangers dans la réalisation de leurs projets ; Faciliter les procédures et démarches administratives notamment à travers le GU et délivrer et faire délivrer aux investisseurs les autorisations d exercice dans les secteurs d activités conformément à la réglementation en vigueur ; Favoriser la création et le développement des PME et aider au développement de partenariats concrets entre les entreprises maliennes et celles d autres pays ; Assurer le suivi des actions de promotion des investissements, identifier les obstacles et contraintes et proposer aux autorités compétentes les mesures organisationnelles et réglementaires nécessaires pour y remédier Les textes de loi, décrets et ordonnances attestent de l existence de l API et de son GU. Toutefois, l API dont le siège social à Bamako sera probablement localisé au siège du CNPI dissous, n est pas encore opérationnelle, ses organes d administration et de gestion tardent à être mis en place, le personnel administratif et la direction ne sont pas nommés, les stratégies d intervention, les procédures de travail ne sont pas disponibles car elles ne sont pas encore écrites et le planning stratégique est encore inexistant. Et le projet de GU tant souhaité par les autorités et imposé par les structures internationales d appui au développement du Mali, existe seulement en théorie sous une terminologie non explicitée reprise à l alinéa 4 de l article 2 de l ordonnance du 26 septembre 2005 : «Article 2 : L Agence pour la Promotion des Investissements au Mali. Est chargée de faciliter les procédures et démarches administratives notamment à travers le Guichet unique et délivrer

17 ou faire délivrer aux investisseurs les autorisations d exercice dans les secteurs d activité conformément à la réglementation en vigueur» 1 Ayant collationné les différents documents, ordonnances, décrets et lois mis à la disposition de la mission, on constate que le principe de GU souhaité, et même, le principe de l appui à la promotion des investissements au Mali n est que la reconduction d actions initialement initiées auprès de structures similaires, telles que le CNPI initialement construit en remplacement du CAPES, dont les performances furent trop faibles pour garantir la pérennisation des activités d appui à la création des entreprises. Dans sa forme souhaitée, toute chose restant identique, L API, placé sous la tutelle d un ministère différent de celui dont dépendait le CNPI, naît de la récupération administrative d une structure étatique d appui aux entreprises dont les résultats peu convaincants ont amené les bailleurs de fonds à interrompre leur appui et l Etat à la dissoudre. L Agence de Promotion des Investissements API, n a pas une vision claire de la structure organisationnelle qu'elle devrait développer. Elle ne semble pas envisager d organiser son Guichet unique en divers services, l un dédié aux grandes entreprises et l autre en appui aux TPE. Le manque de précisions reçues laisse présumer que, sauf encadrement spécifique, elle pourrait être amenée à reconduire des expériences antérieures dont les résultats ne furent pas efficients ni probants dans le domaine de l'appui aux PME/PMI du Mali. Différents goulots et contraintes organisationnels doivent être levés, à savoir : le management doit être professionnalisé, les services de «promotion des investissements», «l AZI-SA» et de «guichet unique» doivent être structurés et scindés pour répondre à des objectifs spécifiques clairement redéfinis. Le comité de pilotage de l API doit être le reflet d un partenariat dynamique entre le secteur privé et les services administratifs de l'etat. Aujourd hui, il apparaît que son comité décisionnel est basé sur la reconduction des tentatives antérieures de mise en place de structures d appui à la création et à la promotion des entreprises. (Volume II, Tableau 5 : Guichets de formalité des entreprises étude du parallélisme des CA). Sans étude préalable, le modèle organisationnel supposé être développé en lieu et place du CNPI semble s orienter vers la reconduction informatisée d'une plate-forme d'appui administratif. A terme, dans le cadre de l appui à la simplification des formalités administratives des entreprises, le GU et les administrations devraient être 1 Lors de l atelier du 24 avril, il a été fait état de nouvelles ordonnances sur l API et le GU mais nous n avons pas pu obtenir ces documents (ou plutôt on nous a donné à nouveau le décret de 2005). De même, le personnel serait recruté (source CNRM) sauf le Directeur Général

18 interconnectées et un site dédié devrait être mis à la disposition des entrepreneurs. Les opérateurs devraient y trouver le détail des procédures légales d'enregistrement. Ils pourraient y trouver des formulaires vierges téléchargeables et imprimables. Dans un premier temps, ces documents seraient toujours à compléter suivant une procédure manuelle inchangée. Aujourd hui, créer une entreprise nécessite toujours l'acquisition de timbres fiscaux, la légalisation des signatures et l obligation d effectuer des démarches pléthoriques dues à un manque de coordination administrative et dont le nombre risque de s accroître par le recours annoncé à l emploi national du NINA : l'identifiant unique et obligatoire de la DNSI, applicable à toute demande d immatriculation. L agence de promotion des investissements: l API, est appelée à être structurée autour de différentes activités : La promotion des investissements consistant à assurer la promotion d un cadre attractif offert aux investisseurs susceptibles d investir au Mali. Pour ce faire, ce service doit pouvoir promouvoir la bonne gouvernance, la qualité des infrastructures, la stabilité politique, le climat des affaires, les entreprises des filières porteuses dans le pays et les opportunités industrielles et géographiques. Elle sera amenée à promouvoir le pays à l étranger, à inciter des investisseurs locaux ou étrangers et la diaspora malienne à investir dans le pays ; La reprise et la gestion de l agence pour l aménagement et la gestion des zones industrielles ; Le Guichet unique ou GU, lui, est une facilité permettant de gérer au mieux des intérêts des parties impliquées dans la création d une entreprise ou dans ses modifications statutaires, de déposer des informations et des documents normalisés auprès d un point d entrée unique afin de remplir toutes les formalités officielles liées à l activité économique à développer. Le GU est également une interface permettant aux clients en amont (l administration dans ses différentes formes) et en aval (le secteur privé et les services consulaires) d accéder à des bases de données pouvant être valorisées et produire des informations statistiques exploitables ou pouvant être travaillées Procédures identifiées dans le cadre de la conduite des démarches nécessaires à la création d une entreprise Il y a trois manières de créer des entreprises au Mali : a) les sociétés internationales préfèrent utiliser un «package» «clés en mains» offert par les cabinets de notaires et d expertise -comptable (coût : CFA ou +/- 380 Euros hors versement du capital bien entendu)

19 b) les entrepreneurs nationaux /régionaux suivent en majorité le parcours en ONZE étapes cité par le site de la Banque Mondiale - IFC «Doing Business» NB : Sur le site officiel de l investisseur au Mali «http://www.investway.info/e-mali» les onze étapes deviennent vingt-trois (allers et retours compris). c) De nombreux entrepreneurs préfèrent rester dans l anonymat du secteur «informel» où ils créent des entreprises de fait (informelles) ou des TPE soumises uniquement au paiement d une taxe forfaitaire appelée impôt synthétique. Nous avons choisi d auditer partiellement et de recomposer la filière en onze étapes (cf. site «Doing Business». Elle semble importante pour la communauté des entrepreneurs nationaux et régionaux et ce seul fait justifie le choix. Le script des onze procédures simplifié pour le démarrage d une société se présente ainsi : (i) Dépôt du capital (notaire ou banque) (ii) Obtention de l extrait de casier judiciaire (iii) Enregistrement des statuts (notaire) ; paiement des droits (iv) Achat de timbres au Trésor (autorisation d exercer) ; déclaration d existence au Trésor ; déclaration au Tribunal de Commerce ; déclaration à la Direction de la Statistique ; preuve du paiement de la patente (v) Obtention des formulaires et vérification des formulaires au centre de formalités des Entreprises (CFE) (vi) Publication des annonces légales (vii) Demande d un n à la Direction Nationale de la Statistique (viii) Achat de timbres pour l enregistrement, la demande d immatriculation d un employeur et les contrats d embauche (ix) Dépôt de la demande d immatriculation d un employeur et dépôt des bulletins d embauche (INPS) (x) Notification de la direction de l Hygiène et de l Assainissement (xi) Dépôt à la Direction Nationale du Travail d une copie de tous les contrats de travail En principe, enregistrer une entreprise suivant une procédure en onze étapes semble acceptable. Il y a évidemment certaines simplifications qui paraissent s imposer mais dans l ensemble les procédures paraissent fonctionner. De ce point de vue, les choses semblent «normales» Pérennisation des services d appui aux formalités de création des entreprises

20 La pérennisation de l activité du guichet unique reste un point majeur de l appui institutionnel au développement des prestations de service administratif. Une procédure génératrice de revenus ne semble pas avoir été envisagée. Ce point est essentiel car les tentatives de centres de formalité des entreprises créés à l'étranger ont trop souvent échoué du fait de manque de trésorerie. Les ressources insuffisantes du CNPI ne lui ont jamais permis de se développer et d'acquérir les outils qui lui auraient été nécessaires. L absence de ressources propres a certainement constitué un des éléments qui l ont amené à cesser ses activités d appui au secteur privé. Le CFE, quant à lui, ne disposant plus de ressources suffisantes, est réduit à effectuer la gestion manuelle de ses dossiers et de ses données statistiques. Faute de revenus, il ne peut pas assurer la maintenance des progiciels mis à sa disposition. La mission a collationné les données relatives à la pérennisation des actions antérieures et des actions annoncées. Cette étude met en évidence le fait que le financement de l API, tous services confondus, est basé sur la reconduction pure et simple des modalités de financement antérieurement retenues (Volume II, Tableau 6 : Etude comparative et historique des sources de pérennisation prévues). Sans mesures correctives, le projet de GU pourrait probablement s arrêter au terme de l assistance des bailleurs de fonds et, l appropriation du processus par l administration ne pourra être poursuivi dans la durée Plan d action sur la simplification des formalités administratives Il existe bien un plan d action sur la simplification des formalités administratives: le «Plan d action sur la simplification des formalités administratives juin 2006» dont la mission a reçu copie. La lecture de ce plan apparaît comme étant un récapitulatif de faits traitant des procédures appelées à être simplifiées : Au Guichet unique ; Au tribunal de commerce ; Au registre fiscal ; A l immatriculation statistique ; A l agrément des étrangers non conventionnés à l exercice de la profession de commerçant ; A l obtention des visas de séjour ; A l enregistrement de la propriété intellectuelle ; Au Centre de formalité des entreprises CFE de la CCIM ; Au service des douanes ; Dans le cadre de l application des agréments spécialisés ;

21 A l électricité et à l eau ; Aux réseaux de télécommunication de la SOTELMA ; A l accès et à l aménagement des terrains ; Dans le cadre de l application des timbres fiscaux ; Dans le cadre de la rationalisation de la pléthore de pièces justificatives et du besoin de signatures officielles requis pour chaque dossier traité. Le plan d action présenté consiste en une énumération de problèmes identifiés. Sont-ils prioritaires, sont-ils essentiels, des solutions ont-elles déjà été apportées? Aucune minute de réunion du comité de pilotage ne nous ont été présentée. Des ébauches de procédure de simplification élaborées en concertation entre les bénéficiaires du processus (les administrations, la trésorerie de l Etat et le secteur privé) ne semblent pas avoir été ratifiées et être d application à la date de la mission. Des discussions menées, il ne semble pas que les problèmes appelant la simplification documentaire aient fait l objet d une pré-étude menée dans un cadre logique, suivant le principe de la gestion du cycle de projet, de l approche par l arbre des problèmes, et par la mise en place d une réflexion basée sur l arbre des objectifs. Les éléments du plan présenté ne permettent pas d identifier : Les objectifs globaux, L objectif spécifique, Les résultats attendus, Les indicateurs objectivement vérifiables, Les sources de vérification. Ils ne tiennent pas compte des hypothèses qui garantiraient la bonne tenue des objectifs identifiés Le numéro d identifiant national : NINA La mission a également rencontré les services techniques de la DNSI en charge de l implémentation du numéro national d identification. La compétence du service nous a étonnés par sa qualité. Toutefois, des besoins de formation au progiciel ORACLE semblent nécessaires car l équipe, qui teste actuellement l application dans sa forme «Bêta» (phase test) en recourant à ACCESS, devra probablement recruter et former du personnel afin d étoffer ses services. L application nationale ne pourra pas être continuellement traitée par le logiciel Access actuellement utilisé. L enregistrement au fichier NINA pour les personnes morales opérant au Mali prend deux jours et nécessite le passage de l entrepreneur qui doit valider par signature la conformité des informations introduites dans la base de données nationale

22 2.3. Constatations 1) Tenant compte des faits, la mission constate que l API, les structures satellites qui s y rattachent et le GU en particulier s ont appelées à s intégrer dans le cadre légal développé. Ce cadre légal prouve l'intérêt de l'etat pour le développement de l'entreprenariat et de l'investissement au Mali. Malheureusement, les structures opérationnelles nouvellement créées ou existantes, pour des raisons diverses, manquent de capacité opérationnelle et managériale. Aujourd hui, elles ne semblent pas encore être à même de traduire la volonté gouvernementale en stratégie opérationnelle. Dans les faits, les actions et les services prévus semblent être la reconduction d actions antérieures existantes et faiblement modernisées. Elles manquent de pertinence, d'efficacité, d'efficience et d'impact. 2) La première phase de l'intervention a permis de travailler avec des représentants de groupements de grandes entreprises, des grandes entreprises prises individuellement, des administrations et de petites entreprises soutenues dans leurs démarches par le CFE. Ces divers entretiens ont permis de constater l'absence de cahier de revendication des besoins de simplification documentaire, l existence de demandes diverses dispersées reprises partiellement dans un plan d action rédigé par le comité de pilotage du Ministère de la promotion des investissements et des petites et moyennes entreprises : un comité de révision et de simplification documentaire dont les revendications s'expriment sans énergie mobilisatrice. 3) Les professionnels de l'assistance aux entreprises ne prennent pas d'initiative en vue de faire progresser la démarche de simplification administrative. Peut-être se satisfont-ils de la situation actuelle qui maintient intact leur rôle traditionnel et rentable d'intermédiaire dans le cadre de l'enregistrement des personnes morales? 4) Les administrations ne cherchent pas à simplifier leurs procédures, peutêtre dans un but de divergence d'intérêt. Chaque ministère considère ses services trop spécialisés, trop techniques et trop importants pour vouloir apporter des solutions économiques qui pourraient restreindre leur rêve d'autoritarisme et de prestige. 5) Si les administrations et les entreprises rencontrées évoquent à qui mieux les difficultés juridiques et administratives à résoudre, ou dans certains cas des vides juridiques à combler, il apparaît que les travaux d'organisation à conduire ne sont pas abordés de façon efficaces et efficientes. L approche scientifique est absente de toute réflexion qui permettrait de pouvoir évaluer avec des critères indiscutables l'intérêt de telle ou telle solution par rapport à telle autre. La lecture du cahier des revendications du comité de pilotage du Ministère de la Promotion des Investissements et des PME ne permet pas de discuter de l'intérêt d'applications administratives intégrées par rapport au maintien des procédures archaïques faisant appel à un personnel pléthorique justifiant de l importance

23 des chaque ministère impliqué par la gestion des formalités administratives. Rationaliser les services et le personnel administratif par l'utilisation logique de l'outil informatique, en réseau, entraînait probablement une réaffectation d emplois non qualifiés et réduirait le coût de fonctionnement des administrations. Généraliser l'emploi des paiements des droits d'enregistrement et de timbre au moyen de virements bancaires globalisés simplifierait la comptabilisation des paiements des droits et taxes diverses au niveau de la trésorerie de l'etat et réduirait les procédures discrétionnaires supposées qui ont été évoquées Résumé des constats La mission résume son constat en quelques points 1) L'Etat a décidé de reconduire un EPA appelé API, sans inciter les administrations à développer au préalable une stratégie novatrice de réforme institutionnelle. La volonté d'imposer de véritables applications partagées entre les administrations n est pas clairement affirmée. Aucune mesure coercitive n est prévue pour sanctionner les manquements et le manque de coopération entre les administrations. 2) L'API, sans directives spécifiques, semble se construire sur un modèle organisationnel traditionnel et obsolète de mise en place d'une autorité hiérarchique verticale avec maintien de différentes strates d'autorités structurées ; 3) L API et le Guichet unique sont nés d une directive du Ministère du Commerce, de l Industrie et de l Economie. Les autres ministères concernés par la simplification des formalités d enregistrement des entreprises doivent être parties prenantes du projet. Faute de dialogue, le projet tardera à se développer et sera confronté à de nombreuses résistances qui freineront son essor et nuiront à son expansion. 4) Les différentes administrations rencontrées manifestent de profondes réticences hiérarchiques face au partage de compétences et des données qu'aucun département n'ose aborder de front. Les négociations qui pourraient déboucher sur un projet coopératif ne sont pas engagées. A titre d'exemple, on citera la rivalité entre les administrations au niveau de l'emploi du code NINA et du maintien des codifications en vigueur au ministère des finances; 5) Le GU ne disposera pas d une responsabilité juridique établie. Le GU sera simplement un service de l API dont les statuts d EPA ont déjà été publiés et dont le management fait l objet d une nomination ministérielle ; 6) De la confusion persiste entre la notion de guichet unique administratif ouvert à tout entrepreneur, le guichet unique d'appui aux grandes entreprises, et le guichet unique d'appui à l'accès au bénéfice du code des investissements;

24 7) Le projet API ignore sciemment les structures d'appui au secteur privé existantes qui pourraient être intégrées au projet et garantir la revalorisation d'activités génératrices d'emplois publics ou privés existants Impact des manquements et carences constatées L'impact de ces carences structurelles dans la politique d'implantation de l'api se traduit par les faits suivants relevés au cours de la mission d octobre Administrativement L'API administrativement constituée, n'existe pas dans les faits ; Le CNPI dissous exerce les fonctions de " GU " d'accès au bénéfice du code des investissements par le biais d une structure administrative provisoire constituée en «Cellule d'appui au développement du secteur privé pour la croissance» ; Le site du CNPI dissous est toujours actif sur le Web ; Le CFE, un réel guichet unique, obsolète dans son organisation et limité dans son champ d'intervention, reste la seule structure centralisatrice des démarches administratives pour l'entrepreneur privé ; Des prestataires de service privés réalisent les démarches administratives pour compte de tiers et moyennant le paiement de frais conséquents ; Le projet de GU à l'api ne tient pas encore compte des pouvoirs des administrations régionales nées de la décentralisation; Le service statistique NINA de la DNSI est constitué et la compétence de l'équipe " Test " est indéniable. Il est et restera une entité administrative distincte et indépendante Opérationnellement L'API n'est pas opérationnelle et aucune disposition stratégique n'a été définie pour lui permettre de travailler avec efficience et lui permettre d'atteindre des objectifs utiles et mesurables pour le développement du tissu économique du pays. Le CNPI est dissout. La Cellule d'appui au développement du secteur privé pour la croissance est un service transitoire capable de rendre des services classiques aux entreprises dans le cadre des procédures d'accès au code des investissements et dans le cadre de l'obtention des autorisations d'exercer. Le CFE dispose du personnel nécessaire à son fonctionnement interne et à la prestation de service au secteur privé Le service statistique NINA de la DNSI est opérationnel et capable de traiter correctement les données actuellement traitées sous la forme de test ; Le personnel des différentes structures publiques ou privées dédiées à l'appui aux entreprises manque de formation managériale et technique et les cadres rencontrés manquent de leadership reconnu. Le Guichet unique de formalité des entreprises, élément totalement intégré à l'api, n'est pas opérationnel et les réflexions menées avec les parties

25 prenantes du projet n'ont pas permis de percevoir la vision nationale et claire du rôle de ce service ni d identifier des méthodes de travail arrêtées Méthodologie et codes de gestion du GU Aucune des structures visitées ne dispose de méthodologies de travail écrites tant au niveau De l'organisation interne des services ; De l'accueil des clients ; De la valorisation statistique des travaux effectués ; Du traitement de l'archivage des dossiers traités composés de divers documents authentifiés. Le GU, qui n a pas de personnalité juridique propre, ne semble pas disposer de ligne de crédit dédiée lui permettant de mettre en place ses services spécifiques indépendamment des fonds attribués à l API. Aucun contrat «MOU - Mémorandum of Understanding» n'est signé avec les différents services administratifs concernés par les procédures administratives à centraliser au GU; La politique de pérennisation du projet qui, à terme, deviendra autonome, n'est pas développée. En résumé, dans le cadre d'un appui au développement d'un secteur privé dynamique répondant à un besoin national, il semble nécessaire de créer l'agence de Promotion des Investissements ou de moderniser une structure existante et d'envisager des services locaux régionaux. Les méthodes de travail et de gestion, toujours inexistantes, sont à concevoir, le plan stratégique doit être développé et la formation du personnel de l agence et de ses services satellites doit être formé et encadré par une assistance technique extérieure. La décision ministérielle répond à un besoin national. On déplore toutefois l'absence ou l'insuffisance d'études préalables, et le manque de concertations régionales. Ces carences augurent de l'échec prévisible du projet. Il lui manque la force de l'innovation, l'appropriation des parties prenantes et du personnel. La simplification administrative des procédures de création d'entreprises confiée à un comité de sages, tarde à devenir une réalité. La mise en place de l'api et de son GU basés sur la création de nouveaux postes administratifs et techniques est retardée suite à divers remaniements ministériels et par un recours difficile à des nominations au sein de l'administration publique. On notera encore que la mise en place d'un guichet unique ne peut à lui seul générer de l'intérêt majeur pour l'appel à l'investissement formel productif. Tenant compte des simulations pouvant être générées par le programme " simulator " disponible sur le site de " Doing Business " on constate que l'amélioration des procédures et l'amélioration du délai de création des entreprises permet de gagner facilement plusieurs places dans l'ordre du classement des pays ordonnés suivant le classement de la Banque mondiale

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