P.J. : 1 rapport Lettre recommandée avec accusé de réception

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1 Le président Le 23 juin 2015 à Dossier suivi par : Myriam LAGARDE [T ] Mél. [email protected] Monsieur le Président du CCAS de Niort Place Martin Bastard CS NIORT CEDEX Objet : notification du rapport d observations définitives P.J. : 1 rapport Lettre recommandée avec accusé de réception Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion du centre communal d action sociale de Niort concernant les exercices 2008 et suivants pour lequel, à l expiration du délai d un mois prévu par l article L du code des juridictions financières, la chambre n a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe. Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu il vous appartient de protéger jusqu à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l inscrire à l ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Dès la tenue de cette réunion, ce document deviendra communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Je vous prie de bien vouloir informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante. Enfin, je vous précise qu en application des dispositions de l article R du code précité, le rapport d observations est transmis au préfet ainsi qu au directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques. Franc-Gilbert BANQUEY 3, place des Grands-Hommes CS BORDEAUX CEDEX T : [email protected]

2 CENTRE COMMUNAL D ACTION SOCIALE DE NIORT RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES Années 2008 et suivantes Délibération du 15 avril 2015 SOMMAIRE LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT... 3 LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS... 5 LA PROCEDURE MISSIONS Vue d ensemble Situation démographique et économique Présentation générale de l action sociale du bloc communal de Niort Collectes de données à caractère social et analyse des besoins sociaux Recueil des éléments relatifs à l identité, à l âge et au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées Analyse des besoins sociaux Observatoire des solidarités et contribution du C.C.A.S. à la politique de la ville Missions facultatives (autres que la lutte contre les exclusions et le maintien à domicile des personnes âgées) Enfance et petite enfance Prévention de la délinquance et médiation LUTTE CONTRE LA PAUVRETE ET L EXCLUSION Définitions Aides facultatives Contexte et règlement d attribution Aide alimentaire Aides versées sur factures Avance remboursable Micro-crédit Insertion des personnes en difficulté Aides aux structures d hébergement et d insertion professionnelle Revenu de solidarité active : instructions des demandes et accompagnement...19 CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

3 3. MAINTIEN A DOMICILE DES PERSONNES AGEES Service d aide à domicile Organisation Tarification et prise en charge des frais Service de soins infirmiers à domicile Organisation et continuité des soins Un recours constant à des infirmiers libéraux, des tentatives de mutualisation avec le service d aide à domicile Evaluation externe des services d aide à domicile et de soins infirmiers à domicile Imbrication avec la politique départementale en faveur des personnes âgées GESTION IMMOBILIERE Schéma directeur immobilier Etablissement multi-accueil petite enfance du parc de l orangerie Convention de gestion de la halte-garderie de la rue Jules Siegfried FIABILITE DES COMPTES Relations entre le budget principal et les budgets annexes Architecture budgétaire Imputation comptable erronée des subventions du budget principal en faveur des budgets annexes Flux financiers entre budgets Procédures budgétaires applicables aux budgets annexes a caractère social et médico-social Budgets exécutoires et décisions budgétaires modificatives Affectation des résultats des budgets annexes à caractère social et médico-social Réfaction de dépenses Produits des budgets annexes à caractère social et médico-social Régies d avances et de recettes Rapports d orientations budgétaires Concours attribués aux associations subventionnées Régularisations de recettes indument perçues SITUATION FINANCIERE Budget principal Section de fonctionnement Section d'investissement Budgets annexes Remarques méthodologiques concernant les budgets à caractère social et médico-social Service d aide à domicile Service de soins infirmiers à domicile GESTION DU PERSONNEL Organisation administrative Présentation et classement des pièces justificatives de la paie Direction...44 CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

4 LA SYNTHESE GENERALE DU RAPPORT 1. MISSIONS Dans le cadre prévu par la loi, le centre communal d action sociale (C.C.A.S.) de Niort a été conçu comme un service spécifique de la ville de Niort ayant vocation à intervenir dans divers domaines sociaux et médicosociaux. Il assure la gestion de l ensemble de l action sociale du bloc communal, à l exception des subventions aux associations caritatives et de l animation de la charte alimentaire qui relèvent de la ville de Niort. Le C.C.A.S. de Niort a noué des partenariats nombreux et complexes, avec la communauté d'agglomération du Niortais, le département des Deux-Sèvres, l Etat, la caisse d allocations familiales des Deux-Sèvres et le monde associatif. En 2010, il a élaboré pour la première fois, depuis l entrée en vigueur du décret n du 6 mai 1995 imposant cette obligation, une analyse des besoins sociaux. Mais cet outil essentiel de pilotage n est pas mis à jour chaque année, comme le prévoit la réglementation. Au-delà de l obligation légale, cette actualisation apporterait des informations utiles pour répondre à la demande sociale. L exercice des missions du C.C.A.S. se caractérise par un enchevêtrement de compétences avec la ville de Niort, pilote de la politique de l insertion à travers les subventions qu elle dispense à des associations spécialisées et les clauses d insertion qu elle s attache à insérer dans les clauses de certains marchés publics. Dans de nombreux domaines, le C.C.A.S. intervient concurremment avec la ville, notamment dans la conduite du programme de réussite éducative, pour lequel la direction municipale de l enseignement est également compétente. Cela engendre des montages conventionnels complexes. Même si la législation n empêche pas des interventions concurrentes de la ville et du centre en matière sociale, une clarification des rôles de chacun contribuerait à une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité. 2. LUTTE CONTRE LA PAUVRETE ET LES EXCLUSIONS En matière d insertion et d aide aux personnes en difficulté, la valeur ajoutée du C.C.A.S. réside principalement dans son rôle d interface entre un public mal informé et les gestionnaires des dispositifs légaux existants. Cependant, le C.C.A.S. et la ville de Niort interviennent selon une ligne de partage qui n est pas toujours claire. Si, en principe, la ville de Niort est chef de file, le C.C.A.S. pilote les interventions sociales à destination de publics spécifiques. Avec la création du revenu de solidarité active et l habilitation donnée à la caisse d allocations familiales de recevoir des demandes d allocations, le nombre d instructions assurées par le C.C.A.S. a baissé à une centaine par an environ, ce qui devrait logiquement amener à rechercher des économies de moyens. Pilotée par la commune de Niort, la charte alimentaire instituée en 2006 et renouvelée en 2011 a permis de mieux coordonner les acteurs engagés dans l aide alimentaire sur un même territoire, parmi lesquels le C.C.A.S. de Niort. Depuis le 1 er janvier 2015, l animation de cette charte est confiée à celui-ci. 3. MAINTIEN A DOMICILE DES PERSONNES AGEES Ne gérant plus de maisons de retraite depuis 2004 suite à leur transformation en établissements d hébergement pour personnes âgées dépendantes et ayant définitivement fermé la dernière résidence de quartier pour personnes âgées en 2009, le C.C.A.S. de Niort mène une politique en matière de personnes âgées dédiée uniquement au maintien à domicile des personnes âgées, par le biais d un service de soins infirmiers à domicile et d un service d aide à domicile. De ce fait, s il est un acteur essentiel de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées à Niort, il ne la pilote pas. Les prestations de soins dispensées auprès des personnes âgées les plus dépendantes par le service de soins infirmiers à domicile et le service d aide à domicile se chevauchent. Le maintien à domicile des personnes âgées impose donc une mutualisation des services. Un projet en ce sens et actuellement en CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

5 gestation devrait contribuer, selon le C.C.A.S. de Niort, à la réalisation d économies. L attention de l établissement est néanmoins appelée sur la nécessité de recenser au préalable de façon exhaustive les coûts qu engendrerait la mise en œuvre d une formule de type service polyvalent d aide et de soins à domicile, dont le fonctionnement sera inévitablement rendu complexe par ses modes de financements. Enfin, l établissement a recours à des infirmiers libéraux et à une entreprise d intérim pour des prestations extérieures d aides-soignants. Aucune convention ni marché n étaient joints à l appui des mandats de paiement en possession de la chambre. 4. FIABILITE DES COMPTES Diverses anomalies ont été relevées dans la procédure budgétaire des budgets annexes du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile (S.S.I.A.D.), notamment des délais inexpliqués entre l autorisation budgétaire donnée par l agence régionale de santé et l adoption du budget exécutoire du service de soins infirmiers à domicile, et une absence de lisibilité dans la composition des produits d exploitation, empêchant de connaître le niveau de la subvention d équilibre du budget principal en faveur du budget du service d aide à domicile. En outre, des dépenses refusées de facto par les autorités de tarification, département des Deux-Sèvres et A.R.S., sont prises en charge, à tort, par le budget principal au lieu d être identifiées dans les comptes de ces budgets annexes. De tous ces constats, il ressort que la lecture des comptes de gestion de ces derniers ne permet pas d avoir une appréciation de leur situation financière effective. Les rapports d orientations budgétaires (ROB) ne permettent pas d établir un bilan, même sommaire, de la mutualisation avec la commune et, plus globalement, des flux financiers réciproques entre les deux entités. Jusqu en 2011, les ROB, même s ils étaient perfectibles, étaient relativement bien documentés. Depuis 2012, ils pâtissent d un manque de continuité d année en année, ce qui rend impossible les comparaisons pluriannuelles. Enfin, ils présentent de façon globale et cumulative les soldes des différents budgets alors que, du fait des règles de tarification des services à caractère social et médico-social, les deux budgets annexes ne sont pas fongibles avec le budget principal. 5. SITUATION FINANCIERE Les produits de fonctionnement du budget principal s élèvent à peu près à 6,7 M tant en 2011 qu en 2012, dont 5,2 M environ de subvention de la commune de Niort, laquelle est destinée à couvrir les frais de personnel. Au cours de la période récente, le budget principal subit un tassement de ses produits de gestion, tandis que les charges de gestion augmentent plus rapidement, sous l effet direct de la progression des frais de personnel, qui en constituent le poste principal, à 82 % en moyenne annuelle. Avec 209 agents au 1 er janvier 2014, le C.C.A.S. dispose, par comparaison avec les C.C.A.S. d autres villes de la même strate, d un niveau d effectif conséquent. Les tarifs du service d aide à domicile (S.A.D.) étant fixés en-deçà des coûts réels, le budget principal doit lui octroyer une subvention d équilibre conséquente (280 K en 2013), tandis que le budget du S.S.I.A.D. affiche un déficit cumulé d exploitation de l ordre de 100 K au 31 décembre 2013 qui n a pu être résorbé faute d une réserve de compensation suffisante et. Cette situation amènera nécessairement l établissement à revoir le fonctionnement du S.S.I.A.D., notamment en ce qui concerne le recours constant à des infirmiers libéraux. 6. GESTION DU PERSONNEL La mutualisation de services amorcée entre la ville et le C.C.A.S. constitue une avancée importante au terme d une décennie de gestation, même si elle ne couvre pas le suivi de la masse salariale et les remplacements. La présentation et le classement des pièces justificatives des dépenses de personnel sont confus, aucune distinction n étant faite entre les budgets et les chapitres budgétaires, ce qui empêche tout contrôle. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

6 LA RECAPITULATION DES RECOMMANDATIONS Les juridictions financières examinent les suites réservées à leurs recommandations et les évaluent en fonction du niveau de mise en oeuvre Les cotations utilisées pour les recommandations juridiques ou de gestion sont les suivantes : [Recommandation totalement mises en œuvre] [Recommandation partiellement mise en œuvre] (qui ont fait l'objet d'un commencement d'exécution ou d'un engagement à les mettre en œuvre) [Recommandation à suivre] (qui, pour diverses raisons, n ont pas fait l objet d'une mise en œuvre totale ou partielle) [Recommandation devenue sans objet] Ce suivi intervient soit immédiatement au vu des réponses apportées entre la notification du rapport d observations provisoires et celles du rapport d observations définitives, soit lors du contrôle suivant. MISSIONS 1. mettre à jour annuellement l analyse des besoins sociaux élaborée en 2010, conformément à l article R du code de l'action sociale et des familles [Recommandation à suivre] 2. clarifier les rôles de l établissement et de la commune en matière de conduite de l action sociale sur le territoire communal [Recommandation à suivre] MAINTIEN A DOMICILE DES PERSONNES AGEES 3. passer des conventions avec les infirmiers libéraux et entreprises d intérim intervenant en matière de soins infirmiers à domicile et d analyser annuellement la répartition des actes infirmiers [Recommandation à suivre] FIABILITE DES COMPTES 4. veiller à la qualité de l information communiquée au conseil d'administration et fournie en annexe au compte administratif [Recommandation à suivre] 5. imputer la subvention annuelle de fonctionnement du budget principal en faveur du budget annexe du service d aide à domicile à un compte de subvention de fonctionnement de droit commun, n ayant pas le caractère exceptionnel [Recommandation à suivre] 6. passer des écritures pour constater les remboursements d un budget vers l autre (budget annexe vers le principal ou inversement) [Recommandation à suivre] 7. joindre à l appui de la délibération rendant exécutoire le budget du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile le budget autorisé notifié par l autorité de tarification [Recommandation à suivre] CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

7 8. limiter les délais entre la notification budgétaire de l autorité de tarification et la délibération rendant le budget exécutoire [Recommandation à suivre] 9. communiquer au comptable public les rapports annuels budgétaires de l autorité de tarification du service de soins infirmiers à domicile, mentionnant des décisions d affectation de résultats [Recommandation à suivre] 10. maintenir un niveau suffisant de réserve de compensation pour faire face aux éventuelles réfactions de dépenses des budgets annexes du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile, décidées par les autorités de tarification intéressées [Recommandation à suivre] 11. détailler, au sein des propositions budgétaires, des budgets exécutoires et des comptes administratifs des budgets annexes du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile, les différents types de produits conformément à la nomenclature comptable [Recommandation à suivre] GESTION DU PERSONNEL 12. produire, à l appui des mandats de dépenses de personnel, des états détaillés, nom par nom, par budget, et par chapitre, en distinguant les budgets et les catégories de personnels, titulaires et non titulaires [Recommandation à suivre] 13. établir pour les budgets annexes à caractère social et médico-social deux types d états de rémunérations du personnel : l un (annuel) à destination des autorités de tarification faisant la ventilation par comptes et catégories de grades ainsi que par sections tarifaires, le second (mensuel) à l appui des mandats de rémunérations et permettant au comptable de procéder au contrôle de la liquidation de la dépense [Recommandation à suivre] CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

8 LA PROCEDURE Le contrôle a été effectué dans le cadre du programme 2014 de la chambre. Il a porté sur l exercice des missions, lutte contre la pauvreté et l exclusion, la gestion immobilière, la fiabilité des comptes, la situation financière, la gestion du personnel et, dans le cadre d une enquête commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, le maintien à domicile des personnes âgées dépendantes. L ouverture du contrôle a été notifiée à l ordonnateur en fonction par lettre du 24 juillet Les entretiens préalables prévus par le code des juridictions financières ont eu lieu les 14 octobre 2014, 15 octobre 2014, et 7 novembre 2014, respectivement avec M. Alain BAUDIN, président jusqu au 21 mars 2008, M. Jérôme BALOGE, président depuis le 28 mars 2014, et Mme Geneviève GAILLARD, présidente jusqu au 28 mars Lors de sa séance du 10 décembre 2014, la chambre a décidé d adresser à M Jérôme BALOGE un rapport d observations provisoires qui lui a été notifié le 31 décembre Une copie de ce rapport a été communiquée à chacun de ses trois prédécesseurs le même jour. En outre, le président du conseil général des Deux-Sèvres, le maire de Niort, le président de la communauté d'agglomération du Niortais et la présidente de la société anonyme d'économie mixte immobilière et économique de la ville de Niort (SEMIE) ont été destinataires d extraits de ce rapport, en qualité de tiers mis en cause. Les réponses apportées aux observations provisoires de la chambre ont été enregistrées dans les conditions suivantes. Nom et qualité du destinataire Document adressé Réponse M. Jérôme BALOGE, président du C.C.A.S. de Niort Rapport d observations provisoires 26 février 2015 (reçue le 5 mars 2015) Mme Geneviève Gaillard, députée Copie du rapport d observations provisoires des Deux-Sèvres, ancienne présidente du C.C.A.S. de Niort M. Alain BAUDIN, 3 ème adjoint au Extraits du rapport d observations provisoires maire de Niort, ancien président du C.C.A.S. de Niort Pas de réponse M. BALOGE, maire de Niort Extraits à tiers mis en cause M. Jérôme BALOGE, président de Extraits à tiers mis en cause la communauté d'agglomération du Niortais Mme la Présidente de la SEMIE M. le président du conseil général des Deux-Sèvres Extraits à tiers mis en cause Extraits à tiers mis en cause 13 mars 2015 (reçue le 20 mars 2015) Lors de sa séance du 15 avril 2015, la chambre a arrêté les observations définitives qui figurent dans le présent rapport. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

9 1. MISSIONS 1.1. VUE D ENSEMBLE Situation démographique et économique Avec habitants fin 2013, la commune de Niort est la ville centre de la communauté d agglomération du Niortais, peuplée de habitants et située au sud du département des Deux-Sèvres. Malgré un contexte économique globalement favorable, ménages, soit 16 % de la population niortaise, vivent avec un revenu inférieur à 60 % du niveau de vie médian, ce qui place Niort au 77 ème rang national des taux de pauvreté. Parmi ces ménages, 800 sont monoparentaux. En 2010, la ville de Niort recensait personnes de 60 ans et plus, soit un quart de la population, ce qui représente une proportion identique à celle du département des Deux-Sèvres mais 4 points au-dessus de la moyenne nationale. Selon les données de l INSEE, en 2010, Niort se situe au 7 ème rang parmi les 67 communes du pays de la strate de à habitants pour la part des plus de 85 ans dans la population. De 1999 à 2010, la population âgée a augmenté de façon plus soutenue à Niort que dans l ensemble des Deux-Sèvres et de la France. Selon les projections, en 2020, la population niortaise des plus de 80 ans est estimée à personnes contre aujourd hui. L analyse des besoins sociaux réalisée en 2010 et 2011 par le centre communal d action sociale de Niort. (cf. infra paragraphe 1.2.2) fait apparaître une population plus âgée que la moyenne nationale, amenée à croître plus fortement que sur l ensemble du pays. L indice d évolution des générations âgées s élève à 1,25 en 2008 contre 1,56 sur la France métropolitaine. Deux personnes âgées de plus de 75 ans sur 5 vivent seules, majoritairement des femmes. Selon les estimations du C.C.A.S. de Niort, personnes sont concernées par la dépendance, c'est-à-dire qu elles sont classées dans les groupes iso-ressources 1 à 4 au sein de l échelle mesurant les niveaux de dépendance. Depuis 2006, le ratio aidants / aidés, qui met en rapport l effectif des ans et celui des personnes âgées de plus de 85 ans s est dégradé, de 4,11 (contre 4,53 au niveau départemental et 5,66 au niveau national) à 3,25 (3 personnes de ans pour une personne de plus de 85 ans). Mesurant le potentiel des solidarités intergénérationnelles - la génération des ans étant amenée à soutenir ses parents vieillissants -, ce ratio est en-deçà des taux à l échelle du département des Deux-Sèvres (4,16) et de la France métropolitaine (4,96). L écart avec les moyennes départementale et nationale s est accentué par rapport à 2006, en défaveur de la ville de Niort. Affectant particulièrement les personnes âgées, le risque d isolement s accroit puisque personnes de 65 et plus résident seules dans leur logement, soit de plus par rapport à Un tiers des ans résident seuls dans leur logement et 45% des plus de 80 ans. S'agissant des naissances, leur nombre décroît depuis 2008, de 627 à 587 en 2013, ce qui place Niort au 63 ème rang des 67 communes entre et habitants. Avec des effectifs stabilisés autour de enfants de moins de 3 ans depuis Présentation générale de l action sociale du bloc communal de Niort Si, à l instar de tous les départements, celui des Deux-Sèvres est la collectivité «chef de file» en matière d action sociale et médico-sociale 2, la commune de Niort a, en la matière, des attributions obligatoires énumérées de façon limitative par la loi, relatives à la constitution d un registre des personnes âgées et des personnes handicapées qui en font la demande 3, à la domiciliation 4, à la lutte contre l exclusion 5, et à la 1 Source : caisse d allocations familiales des Deux-Sèvres. 2 Loi n du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 3 Articles L et L du code de l'action sociale et des familles. 4 Articles L a L du code de l'action sociale et des familles. 5 Article L du code de l'action sociale et des familles (C.A.S.F.). CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

10 constitution d un centre communal d action sociale (C.C.A.S.) pour analyser et répondre aux besoins sociaux de son territoire 6. Cependant, l article L du code de l'action sociale et des familles (C.A.S.F.) confère au C.C.A.S. des compétences facultatives étendues dont les conditions d exercice dépendent des modalités d organisation de la commune. A l instar des autres C.C.A.S. de France, les attributions obligatoires du C.C.A.S. de Niort, notamment l instruction des demandes d aide sociale légale, ne représentent qu une partie des politiques sociales mises en œuvre. Une grande partie de l action sociale qu il mène, seul ou conjointement avec la ville de Niort, recouvre des actions non obligatoires, dites facultatives. Ainsi intervient-il sous forme de prestations remboursables ou non remboursables au titre de l action générale de prévention et de développement social. Enfin, le C.C.A.S. de Niort gère deux services sociaux et médico-sociaux au sens du 6 de l article L du C.A.S.F., non dotés de la personnalité morale, un service de soins infirmiers à domicile et un service de maintien à domicile des personnes âgées COLLECTES DE DONNEES A CARACTERE SOCIAL ET ANALYSE DES BESOINS SOCIAUX La collecte de données auprès de publics spécifiques (demandeurs d aides sociales, personnes âgées et personnes handicapées) et la confection annuelle d une analyse des besoins sociaux à l échelle de la commune s inscrivent dans le champ des missions obligatoires du C.C.A.S Recueil des éléments relatifs à l identité, à l âge et au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées A titre obligatoire, le C.C.A.S. participe à l instruction des demandes d aide sociale présentées par des personnes résidant sur le territoire communal. La notion d aide sociale regroupe l'ensemble des prestations sociales versées aux personnes en situation de pauvreté ou d'extrême pauvreté. A cet effet, le C.C.A.S. réunit toutes informations nécessaires à l établissement du dossier, et formule un avis sans se prononcer sur son bienfondé. Il procède aux enquêtes sociales afin d établir ou de compléter les dossiers d admission à l aide sociale ou à l aide médicale déposés par les personnes résidant dans la commune, y ayant élu domicile, ou réputées y résider. S agissant de la couverture maladie universelle (C.M.U.), de l aide médicale de l Etat et du revenu de solidarité active, le C.C.A.S. exerce son action concurremment avec d autres organismes habilités à recueillir les demandes Enfin, le C.C.A.S. de Niort s acquitte effectivement de l obligation, prévue à l article R du C.A.S.F., de constitution et de tenue d un fichier des personnes bénéficiaires d une prestation d aide sociale, dont les informations nominatives sont protégées par le secret professionnel Analyse des besoins sociaux L article R du C.A.S.F. impose aux C.C.A.S. d élaborer annuellement une analyse des besoins sociaux de l'ensemble de la population de leur territoire, notamment les familles, les jeunes, les personnes âgées, les personnes handicapées et les personnes en difficulté. Cette analyse, dont le contenu n est pas précisé par la loi, fait l'objet d'un rapport présenté au conseil d'administration. Au terme de plusieurs années de gestation, une analyse des besoins sociaux a été confectionnée pour la première fois en Au cours de sa séance du 28 février 2008, le conseil d'administration prenait acte de la constitution par 10 C.C.A.S. deux-sévriens d un groupement de commande pour la mise en œuvre de ce document. Conformément à des délibérations concordantes de ces 10 établissements, le C.C.A.S. de Niort était désigné porteur de la section départementale de l union nationale des C.C.A.S., comme coordonnateur du groupement d achat. La convention constitutive de ce groupement, signée en vertu de la délibération du 28 février 2008, lui assignait d organiser les opérations de sélection du prestataire dans le respect des règles 6 Article L , 1 er alinéa, du C.A.S.F. Les articles L à L définissent les missions des C.C.A.S. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

11 de marché public, chaque membre du groupement, pour ce qui le concerne restant signataire du marché et s assurant de sa bonne exécution. En 2010, pour la première fois depuis l entrée en vigueur de cette obligation en , le C.C.A.S. de Niort a commandé à un cabinet extérieur une analyse des besoins sociaux en lien avec un avec 7 autres C.C.A.S. des Deux-Sèvres. Les données ont été collectées auprès de l INSEE ainsi que, dans le cadre de conventions de partenariat, auprès du conseil général, de la caisse d allocations familiales, de la mutualité sociale agricole et de la caisse primaire d assurance maladie. En retour, ces organismes ont communication d informations contenues dans l analyse. Cette démarche répond aux prescriptions de l article 23 de la loi n du 2 janvier 2002 rénovant l action sociale et médico-sociale, qui invite les C.C.A.S à mettre en place des systèmes de partage d informations avec leurs partenaires. L analyse des besoins sociaux (A.B.S.) met en évidence une grande disparité des revenus à Niort, avec, pour les plus pauvres, un revenu médian inférieur d un tiers (4 373 ) à celui du département (6 482 ), une marginalisation de la population sans domicile fixe ou cantonnée dans la précarité, une augmentation des usagers de l aide alimentaire (plus de jeunes, de femmes et de personnes âgées), un nombre important de personnes âgées aux revenus modestes, réparties de manière non homogène sur le territoire communal, et une croissance constante du service de portage de repas à domicile et du service de soins infirmiers à domicile. Point positif, l A.B.S. a été confiée à un cabinet indépendant, reconnu nationalement, et dont la vision thématique et pluriannuelle a apporté un éclairage précieux. Le C.C.A.S. indique qu il a fait le choix d appuyer la mise à jour de cette A.B.S. sur l observatoire des solidarités créé en mai 2013 et mutualisé avec la communauté d'agglomération au regard de ses contributions au titre de la politique de la ville et du contrat durable de cohésion sociale. Pour autant, en ne renouvelant pas l exercice annuellement comme cela est prévu par les textes, le C.C.A.S. se prive d un outil pour adapter son action à l évolution de la situation économique, démographique et sociale. Au-delà de l obligation légale, la mise à jour régulière est d autant plus indispensable qu elle fournit un diagnostic de la situation sociale du territoire de la commune, permettant de repérer et d identifier l émergence de besoins nouveaux. Alors qu elle a servi de point de départ à une refonte des dispositifs d aides facultatives, l A.B.S. de 2010 n a pas été suivie de véritables analyses sur les dispositifs mis en œuvre par la commune et le C.C.A.S. en matière d action sociale. L A.B.S. n aborde pas la partie, importante, de l action sociale assumée par les services de ville de Niort (exemple : charte de l aide alimentaire, projet de plateforme d aide alimentaire monté en 2013 et abandonné en 2014). Rédigé en 2014, le rapport d activités de 2013 se révèle une compilation de données provenant de l A.B.S. de 2010, et d éléments parfois plus récents issus de différents organismes et du C.C.A.S. L A.B.S. gagnerait à expliquer les phénomènes observés, comme l apparition de nouvelles demandes d aides, et à en identifier les causes (difficultés à assumer des besoins de première nécessité, charges d énergie, taxe d'habitation, loyers, assurances). Elle devrait également indiquer l évolution du montant des aides individuelles. La difficulté à mettre à jour l A.B.S. est corroborée par l absence de véritable suite à la convention d échanges de données à caractère social signée avec le conseil général des Deux-Sèvres conformément à une délibération du 24 février Les signataires s engagent sur la production de l analyse des données partagées avec les autres acteurs de l action sociale locale qui seront fournisseurs d informations dans le cadre de la mise à jour de l A.B.S. Pour le moment, ce partenariat est resté lettre morte, en partie en raison du départ de la personne compétente au sein des services départementaux, ce qui empêcherait l obtention de statistiques relatives à l allocation personnalisée d autonomie, la protection maternelle infantile, le fonds de solidarité logement, l aide sociale à l enfance. Mais le problème résulte également de la difficulté pour le C.C.A.S. de dégager des données au niveau infra-communal, par quartier. 7 Décret n du 6 mai CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

12 Observatoire des solidarités et contribution du C.C.A.S. à la politique de la ville Comme l analyse des besoins sociaux recoupait en partie la mission lancée par la communauté d'agglomération de Niort dans le cadre du contrat urbain de cohésion sociale signé avec l agence pour la cohésion sociale et l égalité des chances pour la période à l échelle du quartier du Clou-Bouchet à Niort, un observatoire des solidarités a été créé en mai Cet observatoire permet au C.C.A.S. de poursuivre et développer la première analyse des besoins sociaux tandis qu il constitue pour la communauté d'agglomération un outil d aide au pilotage du schéma durable de cohésion sociale qu elle a mis en œuvre. L observatoire a été installé au moment du recrutement, à compter de mai 2013, d une statisticienne, chargée de la mise à jour de l analyse des besoins sociaux qui avait été élaborée en externe en La CAN rétrocède au C.C.A.S. la moitié des frais de personnel afférents à cette collaboratrice. Une délibération du 13 mars 2014 a validé la signature d une nouvelle convention d échanges de données pour mettre à jour l observatoire des solidarités. Avec le transfert de la politique de la ville aux communautés d'agglomération, prévu par la loi n du 21 février 2014 de programmation pour la ville et de cohésion urbaine, la CAN sera nécessairement amenée à reprendre l ensemble des actions dans ce domaine. En application de l article 6 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et de cohésion urbaine, la CAN devra signer avant fin mars 2015 un contrat de ville avec l agence nationale de rénovation urbaine. Dans cette perspective, l Etat et la CAN réalisent conjointement un «diagnostic territorial participatif» de la situation des quartiers prioritaires, impliquant la commune de Niort. Dans le cadre d un travail de collecte de données prévu par le commissariat général à l égalité des territoires, relevant du Premier ministre, le C.C.A.S. et la ville de Niort devaient remettre au préfet, au début novembre 2014, les éléments dont ils disposaient sur les quartiers concernés. Rencontrée sur place le 14 octobre 2014, la statisticienne du C.C.A.S. ne disposait d aucune ébauche de document. En novembre 2014, une présentation a été communiquée aux élus au cours d un séminaire spécifique. L absence d éléments, même sommaires, quelques semaines avant leur présentation officielle témoigne d une difficulté dans la mise en œuvre d une veille statistique. En définitive, la CAN et le C.C.A.S. ont mis en place un dispositif pragmatique dans un contexte législatif de regroupement de la politique de la ville à l échelle intercommunale. Les bases de cet observatoire ayant été posées récemment, il est prématuré d en évaluer l efficacité. Le C.C.A.S. fait savoir que les travaux de l observatoire des solidarités ont contribué à la réalisation de différents chantiers, tels que la réforme des aides facultatives décidée en décembre 2013 (cf. infra ), une étude sur les micro-quartiers élaborée par un cabinet extérieur, et la confection de tableaux comparatifs entre collectivités territoriales relatifs à l activité de la petite enfance qui ont été présentés au conseil d'administration le 20 février Toutefois, la collecte, par le bloc communal, ville de Niort et C.C.A.S., des données afférentes aux actions menées en vue du diagnostic territorial participatif prévu par l article 6 de la loi du 21 février 2014 a été réalisée avec difficulté MISSIONS FACULTATIVES (AUTRES QUE LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS ET LE MAINTIEN A DOMICILE DES PERSONNES AGEES) Enfance et petite enfance Selon divers rapports d orientations budgétaires depuis 2008, les résultats d une étude commandée au cabinet «Service public 2000» sur la période de 2008 à 2010 ont amené à fixer pour les années 2011 et suivantes des orientations de la politique en faveur de la petite enfance dans un contexte de développement de l offre, publique et privée, accueils collectifs et assistantes maternelles confondus. Celles-ci ont été mises en œuvre dans un contexte de précarisation croissante des familles ayant entraîné une évolution de leurs besoins. Désormais, les parents confient les enfants sur des temps plus courts, de l ordre de 3 jours par semaine, contre 5 par le passé récent. Le chômage des femmes explique en partie cette tendance. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

13 Au cours des dernières années, la politique de la petite enfance a reposé sur trois axes : des opérations immobilières, des actions menées dans le cadre du contrat enfance jeunesse, et, enfin, la contribution au programme de réussite éducative Opérations immobilières Les opérations immobilières réalisées au cours de la période examinée visent à améliorer et à pérenniser les services publics d accueil de la petite enfance. Gérant 4 crèches, une halte-garderie accueillant de façon occasionnelle les enfants prioritairement niortais âgés de deux mois et demi à quatre ans, le C.C.A.S de Niort a décidé en 2010 d engager la construction d une «crèche solidaire de l orangerie» dans le quartier de l opération de rénovation urbaine au Clou-Bouchet. Prévue initialement en 2013, selon le rapport d orientations budgétaires 2011, l équipement a été mis en service en Le bâtiment comprend une crèche collective de 3 sections (45 enfants), une crèche familiale (15 enfants), un relais d assistance maternelle comprenant des espaces de vie et de salle de réunion, un relais petite enfance, une zone administrative, et une cuisine (fabrication de repas type cuisine autonome). Les enfants accueillis sont issus à 95 % de familles dont les parents sont sans emploi. Ouverte à toutes familles niortaises, elle reçoit, du fait de son implantation, les enfants de familles en difficulté. La crèche n est pas tout le temps ouverte, fermée entre midi et deux heures, il s agit d une véritable halte-garderie, les créneaux de garde ne dépassant pas 3 h 30. Egalement située au Clou-Bouchet, une halte-garderie de 16 places, gérée par le C.C.A.S., accueille des enfants provenant de 100 familles. Loués depuis 2002 à l office public de l habitat «Habitat Sud Deux Sèvres», les locaux se révélaient peu adaptés à l accueil des enfants de 3 mois à 4 ans, avec des conditions d hygiène et de sécurité insatisfaisantes, ce qui obérait les taux d occupation. Cet équipement a été transféré dans le cadre de l opération de rénovation urbaine portée par la ville. Selon une délibération du conseil d'administration du 8 décembre 2011, et sur «proposition» de la ville de Niort, le C.C.A.S. «a saisi l opportunité d un projet immobilier envisagé par la société anonyme d économie mixte immobilière et économique de la ville de Niort (SEMIE), relatif à la construction d un ensemble commercial au sein du quartier du Clou Bouchet (rue Siegfried)». La nouvelle halte-garderie comprend une surface de 193 m 2 en rez-de-chaussée et un jardin d environ 100 m 2. Sa mise en service était programmée pour fin 2013/début 2014, avec une capacité d accueil de 20 enfants âgés de 3 mois à 6 ans au lieu de 16, et un accueil en journée continue. Il était envisagé de mutualiser certains services de la halte-garderie (restauration, lingerie) avec une structure multi-accueil voisine, gérée par le C.C.A.S. «Angélique» Actions dans le cadre du contrat enfance jeunesse Dans le cadre de la mise en œuvre du 2 ème contrat enfance jeunesse (CEJ) conclu avec la caisse d allocations familiales des Deux-Sèvres et la ville de Niort pour la période , diverses actions ont été reconduites par rapport au précédent contrat de ce type, telles que l'accueil périscolaire matin et soir, à la charge de la ville, l accueil de loisirs des adolescents au sein de centres socio-culturels. Des modifications ont été apportées pour optimiser les taux d occupation, notamment avec la fusion des actions à destination des moins de 6 ans et plus de 6 ans pour les accueils de loisirs des mercredis (tous gestionnaires) ainsi que pour les accueils de loisirs des vacances (tous gestionnaires). La finalité de ce 2 ème CEJ est de poursuivre et d'optimiser la politique de développement en matière d'accueil du public d enfants et jeunes pour les moins de 17 ans révolus. Il vise prioritairement à améliorer l accueil et à favoriser l intégration dans la société des enfants et des jeunes. Parmi les actions éligibles dans les champs de l enfance et de la jeunesse, le C.C.A.S. est compétent pour l accueil collectif des 0-4 ans (crèches, halte-garderie, relais d assistantes maternelles) Participation au programme de réussite éducative Destiné aux jeunes, le programme de réussite éducative a vocation à aider et à prévenir les ruptures sociales et scolaires. Couvrant deux quartiers de Niort, le Clou Bouchet et la Tour chabot, soit une population de habitants, il est piloté par l inspection de l éducation nationale, la caisse d allocations familiales (service social), le conseil général (service éducation), la communauté d'agglomération (service de cohésion sociale), les services de l Etat (D.D.C.SP.P., préfecture), la ville de Niort (direction de l enseignement) et le C.C.A.S. de CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

14 Niort (service de la petite enfance). Il est assuré par une équipe pluridisciplinaire avec sa tête une animatrice, en lien avec des associations de quartier. Chaque année, une centaine d enfants est concernée par ce programme : 80 à 90 font l objet d un parcours, 10 à 20 d une simple orientation. Avant le démarrage, il est procédé à un diagnostic (120 enfants recensés). Les actions portent prioritairement sur l accompagnement scolaire, l accès aux soins, le soutien à la parentalité. Les publics ciblés sont majoritairement en écoles élémentaires (89,7 %), les autres étant en maternelle (6,4 %) et en collèges (3,8 %). Le repérage est assuré en grande majorité par l Education nationale et les associations de quartiers. Dans 97,5 % des cas, le parcours dure un an Depuis 2007, le C.C.A.S. de Niort bénéficie de subventions annuelles allouées par l agence nationale pour la cohésion sociale et l égalité des chances (Acsé) pour la mise en œuvre du programme de réussite éducative. En contrepartie, le C.C.A.S. produit a posteriori à l agence un état des dépenses et des recettes. L état transmis au titre des exercices 2010 et 2011 était arrêté à en charges et en produits, ce qui donnait un résultat positif de Cela conduisait l Acsé à réclamer, par lettre du 24 octobre 2012, le remboursement de la part lui revenant, au prorata de la part de sa subvention en faveur du programme, soit ,87. Ce reversement témoigne d une difficulté de gestion et de programmation budgétaire. N ayant pu utiliser l ensemble des crédits alloués en début d exercice pour le programme de réussite éducative, le C.C.A.S. a été dans l obligation de restituer une partie de la subvention. Par suite en 2012, l enveloppe affectée aux programmes de réussite éducative dans les Deux-Sèvres étant en baisse, le préfet a été amené à ne réserver au C.C.A.S. qu une somme de 80 K Prévention de la délinquance et médiation La tranquillité publique relève de la ville et la médiation sociale du C.C.A.S. Le contrat local de prévention de délinquance relève de la ville. Depuis le 28 mars 2014, cette compétence est rattachée directement au maire. Depuis 2001, les services municipaux comprenaient une agence municipale de médiation, sous la forme d une régie à seule autonomie financière. A compter du 1 er décembre 2010, en raison du contenu social de l essentiel de ses missions, elle a été transférée au C.C.A.S. avec ses 6 agents. En vertu d une convention signée chaque année depuis 2007 par la ville et l Etat, un adjoint d animation parmi les 6 agents transférés est affecté au commissariat de police de Niort-Chauray pour orienter les personnes nécessitant un traitement social spécifique et assurer des démarches au profit des personnes en détresse sociale, ceci dans le cadre du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. Cette action vise à aider les victimes ou leurs familles en toute indépendance par rapport aux enquêtes judiciaires ou actes de police. Depuis le transfert de l agence de médiation, cet adjoint d animation relevait du C.C.A.S. qui le mettait à disposition de la ville pour exercer sa mission. A compter du 1 er novembre 2014, cet agent a été muté à la ville, ce qui a simplifié une situation qui, sans être irrégulière, illustrait l enchevêtrement de compétences entre celle-ci et le C.C.A.S. Désormais, la ville conventionne directement avec l Etat, et perçoit directement une subvention du fonds interministériel de prévention de la délinquance. En conclusion sur les missions du CCAS La chambre invite le CCAS à : - mettre à jour annuellement l analyse des besoins sociaux élaborée en 2010, conformément à l article R du code de l'action sociale et des familles ; - clarifier les rôles de l établissement et de la commune en matière de conduite de l action sociale sur le territoire communal. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

15 2. LUTTE CONTRE LA PAUVRETE ET L EXCLUSION 2.1. DEFINITIONS L article L du C.A.S.F. définit la lutte contre la pauvreté et les exclusions comme «un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation». Le C.A.S.F. prévoit également un accompagnement individualisé favorisant l autonomie et l insertion, adapté à l âge et aux besoins de la personne, respectant son consentement éclairé. L accompagnement peut aussi être social et professionnel, en économie sociale et familiale, vers l'insertion et le logement, orienté vers une dimension familiale dans l'exercice de sa fonction parentale. L accompagnement désigne la création et l'entretien d'une relation d'aide entre un professionnel qui apporte une compétence d'écoute, d'orientation, de tutorat et une personne accompagnée. Le périmètre de l enquête ne se limite donc pas au seul travail social. Ainsi, conformément à l article L du C.A.S.F. introduit par la loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement opposable, le C.C.A.S. assure la domiciliation des personnes ne pouvant déclarer un domicile, ce qui leur donne la possibilité de recevoir du courrier AIDES FACULTATIVES Contexte et règlement d attribution En 2011, 52 % des demandes d aides alimentaires émanaient de ménages dont les revenus étaient inférieurs au barème de la couverture maladie universelle complémentaire (C.M.U.-C.). Les demandes d aides liées au logement provenaient pour 55 % de ménages dont le revenu était supérieur à la C.M.U-C et pour 46 % de foyers vivant au-dessus du seuil de pauvreté. Entre 2009 et 2011, les demandes d aides facultatives ont crû de 13 %, passant de à 2 545, dont deux demandes sur 5 concernant des aides alimentaires. En 2011, ces demandes ont été déposées par ménages, soit un ratio de 1,7 en moyenne par ménage, stable par rapport aux années précédentes. Signe d un appauvrissement, entre 2009 et 2011, le nombre total de demandes a augmenté de 13% tandis que le nombre de ménages bénéficiaires a augmenté de 10%. En d autres termes, des ménages déjà bénéficiaires demandent de plus en plus d aides. En 2011, 5,2% des ménages niortais bénéficiaient d au moins une aide facultative, soit 0,5 point de plus qu en 2009, avec une pointe de 8,5 % dans le quartier sensible du Clou-Bouchet. En décembre 2013, suite aux préconisations des rédacteurs de l analyse des besoins sociaux, le C.C.A.S. a adopté un nouveau règlement d attribution des aides facultatives, visant à prendre davantage en compte les publics dits «fragiles», par un accompagnement spécifique des personnes seules et des familles monoparentales, dont le niveau de ressources se situe entre le seuil de la couverture maladie universelle complémentaire (C.M.U-C.) et le seuil de pauvreté. Au total, ménages étaient concernés. Avant cette réforme entrée en vigueur le 1 er janvier 2014, les aides facultatives étaient octroyées selon que la personne bénéficiait ou non du revenu de solidarité active (R.S.A.). Si elle bénéficiait du R.S.A., le C.C.A.S. ne lui accordait pas automatiquement l aide facultative, le dossier devant être examiné par la commission administrative. Depuis le 1 er janvier 2014, les personnes ayant des revenus situés entre la C.M.U-C. et le seuil de pauvreté peuvent bénéficier de l aide facultative. La décision d attribution repose sur la notion de reste pour vivre. Celui se définit par la formule suivante : ressources mensuelles dépenses mensuelles fixes / quotient familial au sens de la CAF x 30 Les ressources comprennent l ensemble des ressources régulières à l exclusion de l aide au logement, de l allocation de rentrée scolaire, de l allocation d éducation d enfant handicapé et des aides ponctuelles. Les dépenses fixes englobent les dépenses liées au logement, prises en compte au réel (loyer résiduel et charges fixes, charges d eau, d électricité, de gaz, de chauffage, assurance habitation). Conformément à la législation, le C.C.A.S. accorde des aides facultatives de façon subsidiaire par rapport à d autres organismes tels que le département. Il veille à ce que les demandeurs d aides se soient adressés au CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

16 préalable vers les filières de droit commun, ce qui l amène à rejeter tout dossier déposé en vue de l obtention d une aide alimentaire, par une famille ayant présenté une demande d aide sociale aux services du conseil général. S il est sollicité pour une aide en matière de logement, il oriente l usager vers ces derniers pour qu il dépose une demande au titre du fonds de solidarité logement. Les aides au logement peuvent être instruites par le C.C.A.S. seulement après sollicitation du droit commun (fonds de solidarité logement, autres aides au logement). Le C.C.A.S. de Niort a institué trois aides facultatives, susceptibles d être allouées aux personnes ou familles en difficultés, domiciliées ou de passage dans la commune : les secours alimentaires, le secours logement (loyer, facture d eau, ameublement) et des «aides diverses» (assurances, scolarité, avance remboursable, secours financiers). En 2011, selon le préambule au règlement des aides facultatives adopté en décembre 2013, les aides attribuées se répartissaient de façon équivalente entre les aides alimentaires et les aides liées au logement (2/5ème pour chacune), le reste (1/5 ème ) étant destiné à des secours divers. Le montant unitaire moyen d une aide était de 50 en alimentaire, 125 au titre du logement et 65 pour les secours divers. Au cours de la période examinée, le budget annuel des aides facultatives s élève en moyenne à 205 K. De façon marginale, la ville de Niort consent des secours d urgence (8,9 K en 2012 au compte «6713 secours et dots») ainsi que des bourses (5 K au compte «6714 bourses et prix»). Par comparaison, en 2013, selon une enquête réalisée par l union nationale des C.C.A.S. auprès de ses adhérents, le budget moyen des aides facultatives d un C.C.A.S. d une commune de la strate comprise entre et habitants s élevait à 161,5 K, avec 965 ménages aidés en moyenne et un niveau moyen d aide par ménage de 172. Conformément à l article R du C.A.S.F., les règlements intérieurs successifs du conseil d administration ont prévu la création d une «commission entraide et solidarité», composée de 5 membres et ayant pour mission d examiner les demandes d aides déposées au C.C.A.S Aide alimentaire Les C.C.A.S. interviennent dans le champ de l alimentation par le biais d aides sociales «directes», à la fois en nature (panier/colis) ou financières : aide à la cantine, bons alimentaires, chèques d accompagnement personnalisé, bons d accès à une épicerie sociale ou à un restaurant, aide en espèces. L aide alimentaire est une aide, en nature ou financière, attribuée à des personnes rencontrant des difficultés financières ponctuelles ou durables. L aide alimentaire «en nature» a été définie légalement pour la première fois par la loi n de modernisation de l agriculture et de la pêche du 27 juillet L article L du code rural précise ainsi que «L aide alimentaire a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux personnes les plus démunies». La commune et le C.C.A.S. de Niort appréhendent la notion d aide alimentaire de façon plus restrictive puisque les aides afférentes aux cantines scolaires sont regroupées avec les aides à l enfance et à la jeunesse et non avec les aides alimentaires. Les aides afférentes à la restauration scolaire (tarification scolaire : gratuité ou tarif préférentiel avec participation des familles, prise en charge des impayés de cantine, et aide ponctuelle au paiement partiel ou total des factures, parfois en plus de la tarification) sont accordées uniquement par la ville, tandis que le C.C.A.S. a la responsabilité exclusive des chèques d accompagnement personnalisés et des aides en espèces, exception faite de sommes marginales versées par la ville au titre de secours et bourses. Les bons d accès à un lieu de restauration, permettant l accès à un restaurant, social ou ouvert à tous, ainsi que les subventions aux associations caritatives alimentaires sont gérés exclusivement par la ville. En 2011, 2,4% des ménages niortais bénéficiaient d au moins une aide alimentaire, soit 0,3 point de plus qu en Les ménages ayant de faibles ressources (aucune ou moins de 475 ) sont fortement représentés et en hausse. Première modalité d intervention dans le champ de l aide alimentaire dans les C.C.A.S. de plus de habitants, l attribution des chèques d accompagnement personnalisé (C.A.P.) est prévu par une disposition législative, contrairement aux autres aides financières dédiées à l alimentation. L article L du code CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

17 général des collectivités territoriales (C.G.C.T.) 8 prévoit que les bénéficiaires des C.A.P. peuvent «acquérir, à hauteur du montant figurant sur sa valeur faciale, auprès d un réseau de prestataires (petits commerçants, grandes surfaces, C.C.A.S ), les biens, produits ou services prévus sur le chèque, à l exclusion de tout remboursement en numéraire, total ou partiel». «Les valeurs faciales des C.A.P. sont modulées de façon à permettre aux C.C.A.S. distributeurs de pouvoir tenir compte des différentes situations des bénéficiaires, tant économiques que sociales.» Le marché national des C.A.P. se partage entre plusieurs émetteurs, chacun ayant sa propre dénomination. Le C.C.A.S. de Niort distribue uniquement des chèques de service émis par la société «le Chèque Déjeuner». Proposées par 47 % des C.C.A.S. des villes de plus de habitants 9 (selon l enquête de l U.N.C.C.A.S. réalisée en 2011), les aides en espèces permettent au bénéficiaire d acheter ce dont il a besoin dans tous les commerces. Leur gestion peut relever ou non d un régisseur. L octroi d aides en numéraire nécessite l instauration d une régie d avance, obligation dont le C.C.A.S. de Niort s acquitte. En 2011, demandes d aides alimentaires ont été déposées par 718 ménages, soit 1,5 aides par ménage en moyenne. Cela représente une hausse de 21,5% par rapport à 2009 pour une progression de 17 % des ménages bénéficiaires, tendance également constatée à l échelle nationale 10. Environ les deux tiers des centres communaux et intercommunaux d action sociale observent une augmentation du nombre de demandeurs d aides alimentaires, ce dans des proportions similaires quel que soit le type d aide concerné. En 2006, afin d harmoniser l offre et répondre aux besoins du public, le C.C.A.S. de Niort a signé une charte alimentaire avec les associations caritatives, les services de l Etat et le conseil général des Deux-Sèvres une charte alimentaire en 2006, renouvelée en Cette charte alimentaire vise à optimiser les conditions de mise en œuvre de l aide alimentaire et de fédérer l activité des associations autour des objectifs suivants : - sécuriser les conditions de la distribution (transport, stockage et distribution) ; - harmoniser les conditions d accès à l aide alimentaire ; - renforcer l information et la formation des associations et de leurs bénévoles. L animation de cette charte est assurée par la ville de Niort. Le bilan de cette première charte est positif en ce qu elle a favorisé une mise en réseau, avec des rencontres et des échanges entre les acteurs, des travaux communs et une meilleure connaissance de chacun. Toutefois, la localisation de la banque alimentaire à Parthenay constitue un point faible, en ce qu elle engendre pour les associations distributrices des déplacements et des besoins de stockage importants. La nouvelle charte signée le 10 février 2011 a pour objectifs principaux de renforcer la qualité des denrées distribuées (démarche nutrition santé, appel aux circuits courts) et de mieux placer l usager au centre du dispositif, en favorisant l accompagnement et l insertion. A l occasion de cette révision, le partenariat avec la banque alimentaire a été renforcé. En outre, la communauté d'agglomération de Niort, le foyer des jeunes travailleurs et l association l Escale ont été associés au dispositif. La charte dispose du label «Programme national nutrition santé» et elle est proposée à la labellisation «bien manger, c est l affaire de tous». En 2012, la municipalité avait envisagé l implantation d une plate-forme alimentaire regroupant une antenne locale de la banque alimentaire et des locaux de stockage relais pour chaque association. Ce projet a donné lieu à un marché à procédure adaptée du 16 août 2012 pris en charge par le budget communal pour un coût de 31,4 K environ. A l automne 2014, le projet était reporté. Il serait souhaitable de rechercher des solutions en vue d un regroupement logistique à une distance optimale des différents lieux d intervention plutôt que de démultiplier les implantations de la banque alimentaire sur le territoire du sud Deux-Sèvres. Une réflexion sur ce point mériterait d être engagée au sein notamment de l union départementale des C.C.A.S. 8 Créé par l article 138 de la loi n du 29 juillet 1998 d orientation relative à la lutte contre les exclusions. 9 Enquête réalisée début 2011 par l union nationale des C.C.A.S. (UNCCAS) auprès de ses adhérents. 10 Enquête réalisée début 2011 par l UNCCAS auprès de ses adhérents. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

18 Au final, la charte alimentaire a permis de mieux coordonner les acteurs engagés dans l aide alimentaire et d éviter de ce fait d éventuels risques de concurrence entre les réseaux d un même territoire sur le circuit d approvisionnement et la distribution, ou des manques (prise en charge de certains publics, continuité des services apportés). Optimisant les conditions de mise en œuvre de l aide alimentaire et fédérant l activité des associations, elle a contribué à assurer un traitement plus équitable des usagers à l échelle du territoire communal. Pour autant, le C.C.A.S. apparaît davantage comme un élément d un dispositif global en matière d aides alimentaires, géré par les services de la commune de Niort, ceci aux côtés des associations caritatives alimentaires subventionnées par celle-ci. Le C.C.A.S. a indiqué que, depuis le 1 er janvier 2015, il anime la charte alimentaire, ce qui devrait lui conférer un rôle de pilote en matière d aide alimentaire Aides versées sur factures Les aides versées sur facture concernent essentiellement le logement. Les intéressés doivent s adresser à des agents du C.C.A.S. ou à un travailleur social habilité par celui-ci ou par le conseil général. La décision d attribution relève de la vice-présidente, par délégation du président, qui prend une décision au vu des dossiers présentés en commission de solidarité et d urgence sociale, et accompagnés de l avis motivé du travailleur social. Par ailleurs, le président et le vice-président sont habilités à délivrer directement des secours d urgence en espèces, ou toute autre forme de secours pour un montant maximum de 400. En cas d urgence, l aide peut être directement versée à la personne, sur présentation d une pièce d identité ou, à défaut, la personne doit être notoirement connue des services du C.C.A.S. Les travailleurs sociaux du C.C.A.S. reçoivent environ 50 demandes d aides de ce type par semaine. Chaque lundi matin, la commission administrative «technique» examine les dossiers sur la base du règlement. Tout ce qui sort du champ du règlement des aides facultatives, hors domaine d intervention (santé, véhicules de transport, formation) et hors des plafonds, est soumis à une commission regroupant des membres du conseil d'administration. Son avis est soumis à la vice-présidente. Un courrier d attribution est adressé à l usager, l émetteur de la demande, c'est-à-dire le travailleur social qui avait reçu la demande, est informé, puis le régisseur d avances émet un chèque. Sous le plafond des 400 arrêté par le règlement, l avis est pris par la vice-présidente, puis la régisseuse d avances émet un chèque. En 2011, le nombre de demande d aides logement atteint pour 917 ménages, soit 1,1 aide par ménage en moyenne. Le nombre total de demande d aides logement n a augmenté que de 3% entre 2009 et 2011 alors que le nombre de ménages bénéficiaires a augmenté de 7%. 3,1% des ménages niortais bénéficient d au moins une aide logement, soit 0,2 point de plus qu en Selon l analyse des besoins sociaux de 2010, les ménages bénéficiaires d au moins une aide logement comprennent une forte proportion de familles avec enfant(s), 35% de familles monoparentales et 14% de couples avec enfant(s). En outre, 37% des ménages bénéficiaires ont des ressources comprises entre 627 et 954 et 14% entre 954 et 1 100, avec une forte augmentation des ménages aux niveaux de ressources élevés. Le C.C.A.S. de Niort prend directement en charge (en totalité ou pour partie) diverses dépenses liées au logement de personnes attestant d une insuffisance de ressources, telles que loyers, assurances, frais d électricité et de chauffage. La régie d avances a précisément été instituée pour pouvoir régler les fournisseurs. Même si, lors de l instruction d une nouvelle demande, l historique des aides précédemment accordées est vérifié, ce qui évite les erreurs d affectation, le système de «tiers payant» mis en place n est pas assuré juridiquement. De plus, il méconnaît les prescriptions et contraintes de la comptabilité publique. En effet, faute de conventions dûment conclues avec les différents organismes encaissant les aides à la place des personnes allocataires, les conditions de la subrogation ne peuvent être considérées comme remplies. L ordonnateur est appelé à passer des conventions avec les organismes percevant directement l aide accordée aux personnes en difficultés, afin de satisfaire aux exigences de production de documents justificatifs conformes aux règles de paiements du secteur public local. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

19 Avance remboursable Une délibération du 23 juin 2011 a institué une expérimentation de l avance remboursable, l examen des dossiers d aides facultatives ayant fait apparaître la nécessité de mettre en œuvre ce dispositif. Au budget 2011, 10 K ont été inscrits à cet effet. La délibération du 23 juin 2011, reprise à l identique par le règlement d attribution des aides facultatives adopté le 19 décembre 2013, définit l avance remboursable comme un prêt sans intérêt, consenti après sollicitation des aides légales et aides facultatives existantes, et permettant de couvrir un besoin financier qu un ménage n est pas en mesure d assumer en un seul paiement. Accordé à titre non onéreux, il respecte les dispositions de l article L du code monétaire et financier interdisant à toute personne autre qu un établissement de crédit d effectuer des opérations de crédit à titre habituel. L attribution de l avance remboursable est soumise à l approbation préalable de la commission «entraide et solidarité», la décision finale étant prise par le président ou le vice-président dans la limite de par an et par ménage. Un protocole de remboursement est signé entre l établissement et le ménage, fixant le montant de l aide ainsi que les montants et les délais de remboursement. Les délais et les rythmes de remboursement sont déterminés selon les situations individuelles, sans dépasser 3 ans. Après validation de la commission et sur décision du président ou vice-président, les modalités de remboursement peuvent être modifiées en vue d un étalement des remboursements (dans la limite de 36 mois), un remboursement par anticipation, une suspension provisoire du remboursement ou la transformation de l avance en secours Micro-crédit Depuis 2009, le C.C.A.S. de Niort instruit les demandes de micro-crédit personnel, prêt sous conditions de ressources institué en 2007 par la région Poitou-Charentes en faveur des particuliers exclus du système bancaire classique. A cet effet, il a passé une convention avec l ensemble des établissements de crédit partenaires du dispositif : la caisse d épargne, le crédit agricole, le crédit mutuel, la banque postale. Conformément à une délibération du 22 septembre 2011, une convention de partenariat a été signée avec le crédit municipal de Bordeaux. Pour l accompagnement social des personnes tant au cours de la constitution du dossier que durant la période de remboursement du prêt, le C.C.A.S. emploie deux travailleurs sociaux à hauteur de 50 % de leur temps INSERTION DES PERSONNES EN DIFFICULTE Aides aux structures d hébergement et d insertion professionnelle En matière immobilière, la ville de Niort intervient de façon prioritaire car elle est propriétaire de la plupart des biens affectés à des activités d ordre social. Elle met des immeubles ou des locaux à disposition de diverses associations, comme par exemple un bâtiment prêté à l association «l Escale» dans le cadre d un commodat de 40 ans, et dédié à l accueil de nuit et à une halte soins santé. En 2009, un autre commodat a été signé avec cette même association, pour la mise à disposition du site de l ancien institut médico-éducatif de Sainte- Pezenne abritant un centre d hébergement et de réinsertion sociale semi collectif. Les risques financiers sont assumés par la ville, laquelle garantit l intégralité de deux emprunts contractés à ces effets par ces deux associations. De son côté, le C.C.A.S. dispose d un parc de logements relais qu il a étoffé pour répondre à une demande émanant de publics en grande difficulté sociale. Une délibération du 26 septembre 2011 a approuvé la signature d une convention annuelle avec l agence régionale de santé dans le cadre de l allocation de logement temporaire, par laquelle le C.C.A.S. gère 13 logements relais et une chambre d hôtel. Un hébergement de 6 mois renouvelable une fois est mis à la disposition de personnes seules, de couples ou de familles en difficulté sociale et en rupture de logement. Un des logements est dédié aux femmes victimes de violences. De tailles variées, les logements ont été implantés dans différents quartiers de Niort afin de répondre aux besoins de publics diversifiés. Locataire du logement dont il prend en charge le loyer, la consommation des fluides, l assurance habitation et l ameublement, le C.C.A.S. passe une convention d occupation avec l occupant qui verse une participation financière calculée selon les plafonds de ressources CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

20 fixés par le conseil d administration. Le C.C.A.S. perçoit de l Etat une allocation de logement temporaire compensant en partie le loyer et la consommation des fluides. Les procédures d attribution des logements et de mise à disposition ont été validées par une délibération du 25 février Le C.C.A.S. verse également à l association «Les Restos du cœur» une subvention annuelle de fonctionnement de 10 K pour l aider à gérer la résidence sociale Beausoleil, lieu d hébergement temporaire (6 mois) dédié à l accueil de 8 hommes seuls dont 4 sortant d incarcération. Composée de 8 chambres avec sanitaires et des espaces communs, cette résidence a fait l objet, en 2010, d une réhabilitation immobilière portée par la société anonyme d H.LM. des Deux-Sèvres. En 2011, le C.C.A.S. a également accordé une subvention de 15,9 K à la mission pour l insertion et pour l emploi (MIPE) pour l aider au financement des travaux d installation de la médiation sociale En outre, dans le cadre de la politique d insertion sociale et professionnelle qu elle conduit en faveur des jeunes, la ville de Niort consent à l association l Escale une subvention de fonctionnement de 190 K pour 2013, plus une subvention exceptionnelle de 15 K destinée à lui permettre de faire face à des difficultés de financement. Elle soutient d autres associations dans le domaine de l insertion pour des montants limités, comme par exemple une subvention annuelle de fonctionnement de à l Elan Coopératif Niortais, association ayant pour objet de favoriser l insertion socio-professionnelle des personnes privées d emploi à travers le développement de structures de type coopératif. Le C.C.A.S. a recours aux services de différentes structures d insertion professionnelle, par ailleurs subventionnées par la ville. Tel est le cas de l association pour la formation professionnelle et le développement de l éducation permanente et l aide à l insertion (ASFODEP), subventionnée par la commune à hauteur de 10 K en 2013, et dont une psychologue intervient auprès de familles, dans le cadre du projet de réussite éducative, sur le fondement d une convention avec le C.C.A.S. A titre d exemple, une délibération du 20 janvier 2011 avait validé une prestation de 45 heures, pour T.T.C. Enfin, la ville confie des chantiers d insertion, notamment à la mission pour l insertion et pour l emploi (MIPE). Au titre de 2011, 11 conventions de chantiers ont été passées pour un montant total de 97 K environ Revenu de solidarité active : instructions des demandes et accompagnement L article L du C.A.S.F. offre la possibilité au département, collectivité territoriale de référence en matière d action sociale, de déléguer certaines de ses compétences aux communes ainsi qu aux C.C.A.S. Dans ce cadre, les C.C.A.S. procèdent à l instruction administrative des demandes d allocation qu ils reçoivent. Historiquement, le C.C.A.S. de Niort s est vu confier, par le conseil général, les instructions des demandes du R.M.I puis du revenu de solidarité active (R.S.A.) des personnes seules, des couples sans enfant et des membres de la communauté des gens du voyage. Suite à l entrée en vigueur de la loi n du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d insertion, le département des Deux-Sèvres a privilégié l'orientation des demandeurs du R.S.A. vers la caisse d allocations familiales (CAF) et la mutualité sociale agricole (M.S.A.). Du fait de leur double mission d instruction des demandes et, par délégation du président du conseil général et à titre exclusif, d'ouverture du droit, ces deux organismes payeurs peuvent, à l'issue de l'instruction de sa demande, indiquer à l usager le montant du droit au R.S.A., ce qui améliore le service rendu. En application de l article 14 du décret n du 15 avril 2009, le conseil d'administration a, par délibération du 21 octobre 2010, de continuer à instruire les demandes de R.S.A. pour les personnes seules ou couples sans enfants à charge, ceci dans un souci de proximité à l égard des populations les plus fragiles. Le C.C.A.S. exerce une double mission en matière de R.S.A., l instruction des demandes et l accompagnement des catégories de bénéficiaires précitées. La caisse d allocations familiales (CAF) des Deux-Sèvres est chargée uniquement de recevoir les demandes d allocation. Mais, une fois l attribution décidée, elle n accompagne pas les bénéficiaires. Elle transmet alors les dossiers au conseil général qui les oriente vers d autres organismes, dont le C.C.A.S., pour l accompagnement. Chaque mois, le service insertion du C.C.A.S. reçoit 30 dossiers de demande de R.S.A., contre 150 environ précédemment au titre du R.M.I. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

21 Le versement du R.S.A. est soumis à des conditions visées à l article L du C.A.S.F (ressources mensuelles du foyer inférieures au montant du R.M.I, résidence stable en France métropolitaine impliquant pour les étrangers de justifier soit d un statut de réfugié, soit de la possession d un titre de séjour et d être sur le territoire depuis 5 ans, durée minimale de séjour sur le territoire français de 3 mois). Dans les trois mois qui suivent la mise en paiement de l allocation, l allocataire et les personnes prises en compte pour la détermination du montant de cette allocation doivent conclure un contrat d insertion avec le département. Un référent élabore un contrat d insertion avec l allocataire (et les personnes mentionnées ci-dessus), et en coordonne la mise en œuvre dans ses différents aspects économiques, sociaux, éducatifs et sanitaire. A ce titre, le C.C.A.S. est amené à intervenir en tant que référent unique des bénéficiaires, par le biais d un contrat d insertion. En cette qualité, il instruit les dossiers de l aide personnalisée de retour à l emploi (APRE). Par une convention du 10 juin 2011, le département des Deux-Sèvres a délégué au C.C.A.S. de Niort, pour la période du 1 er janvier 2011 au 31 janvier 2013, les missions d orientation des bénéficiaires du R.S.A. socle et d accompagnement des bénéficiaires de cette allocation qui sont soumis aux droits et devoirs. La subvention départementale pour chaque année 2011 et 2012 a été fixée à 122 K, correspondant au suivi d une moyenne de 600 foyers allocataires du revenu de solidarité active (R.S.A.) par an, selon un temps forfaitaire d accompagnement de 3,05 équivalents temps plein, ceci au vu du nombre de foyers suivis au cours des 3 années précédant la signature de la convention. Cette délégation a été renouvelée par une convention du 13 mars A ce titre, le C.C.A.S. de Niort évalue les freins à l insertion, liés au logement ou à la santé. Au regard de cette évaluation, les services du conseil général valident une orientation vers un «référent unique», pôle emploi si tous les freins à l insertion sont levés ou un organisme social (conseil général ou C.C.A.S., ), en cas de persistance de freins à l insertion. Le C.C.A.S. souligne qu il n assurait pas cette mission d évaluation au titre du R.M.I. Il assure l accompagnement des allocataires personnes seules et membres de la communauté des gens du voyage domiciliés à Niort, ce qui représente 600 foyers en file active, et, en tout, 800 foyers rencontrés par an (compte tenu des entrées et des sorties). Prévue par la convention précitée et par le programme départemental d insertion, une subvention est octroyée chaque année par le conseil général, couvrant la prise en charge de 3,05 équivalents temps plein (E.T.P.), soit un montant de 122 K. Le budget du C.C.A.S. finance 1,95 ETP, ce qui correspond à une moyenne de 120 allocataires suivis par E.T.P. S il travaille en lien avec les services du conseil général pour l élaboration des contrats d insertion, le C.C.A.S. n exerce pas la plénitude de la mission d accompagnement qui lui a été déléguée puisqu il n examine pas les critères relatifs à la disponibilité du bénéficiaire pour occuper un emploi ou aux difficultés éventuelles liées à son logement ou son état de santé. De fait, même si, selon les services du conseil général des Deux-Sèvres, les critères de disponibilité à l'emploi, de difficultés de logement ou de santé sont bien appréhendés par les travailleurs sociaux du C.C.A.S., celui-ci n est pas en mesure d indiquer la proportion, chaque année, de bénéficiaires ayant fait l objet d une orientation du fait de difficultés liées à leur logement ou leur état de santé (2 de l article L ), et qui, au terme d un délai de 6 à 12 mois maximum, n ont pu être réorientés vers Pôle emploi, ou un organisme de placement spécialisé dans l insertion professionnelle des personnes handicapées ou un organisme public ou privé de placement, insertion, formation et accompagnement de demandeurs d emploi. Le département des Deux-Sèvres estime que la connaissance de cette donnée nécessiterait d analyser des cohortes d'allocataires pour déterminer la part des personnes accompagnées radiées du R.S.A., passant du R.S.A. socle au R.S.A. activité, réorientées vers d'autres référents et qui restent accompagnées au-delà de 12 mois par le C.C.A.S. En conclusion sur l insertion et l aide aux personnes en difficulté Le C.C.A.S. et la ville de Niort interviennent en compétence partagée. La ligne de partage n est pas toujours claire. Si, en principe, la ville de Niort est chef de file, le C.C.A.S. pilote les interventions sociales à destination de publics spécifiques. Si les locaux abritant des structures d hébergement sont la propriété de la ville, les conditions de leur mise à disposition sont coordonnées par le C.C.A.S. Pour autant, les délibérations correspondantes sont naturellement prises par le conseil municipal. Si cette situation n est pas irrégulière, une liste des biens communaux mis à disposition d organismes privés dans le cadre de l action sociale de la ville et du C.C.A.S. de Niort contribuerait à une meilleure lisibilité. Elle CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

22 serait également d un précieux recours pour le pilotage de l'action sociale du bloc communal, constitué de la commune et du C.C.A.S. L instruction n a pas permis de recenser l ensemble des biens en cause et les missions auxquels ils se rattachent. Les conditions d octroi des subventions de fonctionnement aux structures d insertion professionnelle ne reposent pas sur un principe clairement établi. Une même structure peut se voir octroyer des fonds par les deux organismes. En général, la ville de Niort consent une subvention et le C.C.A.S. paie une prestation. Une présentation unique de l ensemble des interventions et des commandes de prestations, par exemple à l occasion de la rédaction du rapport d orientations budgétaires, contribuerait à une meilleure lisibilité. Le C.C.A.S. de Niort exerce un rôle d interface entre un public mal informé et les gestionnaires des dispositifs légaux existants (CAF, conseil général, ). Avec la création du R.S.A., et l habilitation donnée à la CAF de recevoir des demandes d allocations, le nombre d instructions a baissé à une centaine par an environ. Alors que l étendue de la mission d instruction a été réduite, le C.C.A.S. a pu la maintenir à effectifs constants, par rapport au système en place sous à l époque du revenu minimum d insertion, en se voyant confier les demandes de R.S.A. pour les personnes seules ou couples sans enfants à charge. Toutefois, en toute logique, des économies de moyens pourraient être recherchées. 3. MAINTIEN A DOMICILE DES PERSONNES AGEES Le maintien à domicile des personnes âgées regroupe 3 activités : l aide à domicile, instituée en 1975, le portage de repas à domicile, créé en 1979, et le service de soins infirmiers à domicile, dont l autorisation de fonctionnement date d octobre Au plan budgétaire, ces trois activités sont retracées chacune dans un budget annexe spécifique. Le secteur d intervention du service d aide à domicile (SAD) couvre le territoire de la seule commune de Niort SERVICE D AIDE A DOMICILE Organisation En vertu de l article D du code de l action sociale et des familles (C.A.S.F.), le service d'aide et d'accompagnement à domicile assure au domicile des personnes des prestations de services ménagers et d aide aux activités ordinaires de la vie et aux actes essentiels, en dehors des soins dispensés sur prescription médicale, qui relèvent des services de soins infirmiers à domicile. Ces prestations s inscrivent dans le cadre d un contrat individualisé d aide et d accompagnement rédigé selon un modèle que le C.C.A.S. de Niort a élaboré en 2004 en même temps que le règlement intérieur du service. Afin de prendre en compte l évolution de la prestation, une délibération du 3 juin 2008 a mis à jour ces documents. Au 31 décembre 2013, le service d aide à domicile du C.C.A.S. était utilisé par 400 ménages de personnes âgées contre 412 fin 2012 et 410 à fin Les bénéficiaires sont à 61,7 % des personnes seules. Fin 2013, 45 % ont au moins 85 ans contre un tiers à fin Les personnes handicapées sont en nombre plus limité : 9 en 2013 contre 38 en Chaque année, un quart des usagers quitte le service pour aller en structure (43 %), suite au décès (20 %), suite à la fin de la prise en charge (16 %), pour des raisons pécuniaires (16 %) ou pour reprise d autonomie (5 %). Selon l analyse des besoins sociaux, au 31 décembre 2009, les services du conseil général des Deux-Sèvres recensaient 405 Niortais bénéficiaires de l allocation personnalisée d autonomie (APA) à domicile dont 18 % résidant en centre-ville, 58 % de ces bénéficiaires vivant seuls. Environ les deux tiers étaient classés au sein du groupe iso-ressource (GIR) 4, ce qui représente une dépendance moyenne au sein de l échelle mesurant les niveaux de dépendance (de 1 à 6). Un tiers étaient considérés comme très dépendants, et classés de 1 à 3. Par comparaison, au 31 décembre 2009, 680 personnes âgées niortaises bénéficiaient de l allocation personnalisée d autonomie en établissement et 161 personnes âgées plus 143 personnes handicapées de CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

23 l action sociale à l hébergement. Les données contenues dans le rapport d activités 2013 du C.C.A.S. ne permettent pas de comparaisons avec celles de 2009 figurant dans l analyse des besoins sociaux. Par comparaison, au 31 décembre 2009, 680 personnes âgées niortaises bénéficiaient de l allocation personnalisée d autonomie en établissement et 161 personnes âgées plus 143 personnes handicapées de l action sociale à l hébergement. Les heures sont en majorité financées (à 81 % en 2013) par l APA ou une prestation «handicap» (44 %) ou par une caisse de retraite ou mutuelle (38 %). Or, à l instar d autres services de maintien à domicile en France, celui du C.C.A.S. de Niort a connu une baisse d activité induite par le désengagement progressif des caisses de retraite, notamment la caisse d assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) qui refuse désormais de prendre en charge les frais de cette prestation pour ses assurés âgés de moins de 80 ans En outre, la mutuelle générale de l éducation nationale depuis 2009 et la mutuelle nationale territoriale (M.N.T.) depuis 2011 (caisses de retraite respectivement des enseignants et des fonctionnaires territoriaux) ne consentent plus que des accords temporaires de prise en charge. Elles acceptent que des tâches ponctuelles soient financées par des chèques emplois service, mais pour un volume nettement plus limité que par le passé. En 2013, si la part des heures financées a progressé de 5 % par rapport à 2012, la part des heures CARSAT a diminué de 13 %. Intervenant 7 jours sur 7, le service d aide à domicile emploie, au 31 décembre 2013, 28 agents titulaires dont 14 auxiliaires de vie sociale (aide à la personne), 10 aides ménagères titulaires et 4 administratifs. Il recrute des contractuels seulement pour remplacer des titulaires en arrêt de maladie. Les interventions sont assurées par 31 agents (25,34 E.T.P. dont 5,4 E.T.P. en arrêt de maladie au 31 décembre 2013). Le C.C.A.S. a recours à une prestation de confection de repas en liaison froide assurée, dans le cadre d un accord cadre passé en 2011, par l association l Escale (La Rochelle). Il ne prépare pas les repas livrés à domicile mais organise leurs achats et les livre aux domiciles à l aide de deux camions. Le portage des repas à domicile est proposé aux sortants d hospitalisation momentanément privés d autonomie, ainsi qu à toute personne âgée, handicapée ou à mobilité réduite, vivant à Niort. Lors de son renouvellement en décembre 2010, le contrat de fournitures de repas a été attribué à l association L Escale sous forme d un accord-cadre pour une durée de 4 ans, ceci en vertu d une délibération du 21 octobre L accord cadre se décline en plusieurs marchés subséquents. La conclusion du premier marché subséquent était comprise dans la notification de l accord-cadre au titulaire pour deux ans. Lorsque ce premier marché est arrivé à son terme au 8 décembre 2012, un nouveau marché a été mis en œuvre, passé en procédure adaptée en application de l article 76 du code des marchés publics (C.M.P). La C.A.O. s est réunie le 23 octobre 2012 pour une attribution à l association L Escale pour une période de 6 mois à compter du 8 décembre 2012, reconductible 3 fois avec une durée maximum de deux ans. Le marché fixe un minimum de 75 K T.T.C. et un maximum de 100 K T.T.C L administration est assurée par 4 personnes : une cheffe de service, une coordinatrice, et deux évaluatrices. Les évaluatrices procèdent une fois par an à une évaluation soit par téléphone, soit à domicile. Un questionnaire est joint à tout livret d accueil. Le travail de la coordinatrice est d établir des plannings. La majorité des auxiliaires de vie est âgée à plus de 45 ans. Une encadrante se rend au domicile pour constater les problèmes éventuels. En vertu de deux délibérations des 24 juin 2004 et 14 décembre 2006, les astreintes du service de maintien à domicile étaient assurées par les deux infirmières de ce service à raison d une astreinte tous les 15 jours. Les contraintes et les limites de ce fonctionnement à la fois pour les agents et la qualité de service ont amené à les réorganiser par une délibération du 28 juin Cette organisation est commune aux S.A.D., S.S.I.A.D. et au portage de repas. En raison de la nature des 3 services, les agents relevant de la filière administrative peuvent être sollicités. Les agents concernés par les astreintes administratives sont les suivants : - pour le S.S.I.A.D. et le service de portage de repas à domicile (RAD) : l infirmière, adjointe au chef de service S.A.D., l infirmière - coordinatrice du S.S.I.A.D., la coordinatrice du RAD assurant également le secrétariat du SSIAD, le chef de service ; CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

24 - pour le S.A.D. : la coordinatrice du SAD, les 3 agents du service administratif S.A.D. Entrée en vigueur le 1 er juillet 2013, un nouveau dispositif a été mis en œuvre à titre expérimental et devait faire l objet d une évaluation au bout d un an, sans changement des modalités d indemnisation des agents. Le personnel s organise par semaine complète, du lundi au lundi, et par roulement selon un calendrier préétabli. Des astreintes administratives sont également assurées en semaines, ainsi que les samedis, dimanches et jours fériés. Les agents d astreintes administratives sont munis d un ordinateur portable et d un téléphone portable. Les modalités d indemnisations ne sont pas modifiées. Adhérant à l union nationale de l aide à domicile «UNA», le service d aide à domicile du C.C.A.S. de Niort s est vu décerner, le 19 août 2011, par l UNA Charente-Maritime-Deux-Sèvres la certification «AFNOR normes NF X , services aux personnes à domicile». Par suite, et conformément au cahier des charges du certificateur, un comité de pilotage a été institué afin de suivre le déroulement des procédures liées aux obligations réglementaires et de s inscrire dans la démarche d amélioration continue. Ce comité comprend au moins 4 représentants du C.C.A.S. : un référent «qualité» politique, deux référents «qualité» techniques et la directrice de l établissement Tarification et prise en charge des frais La prestation en nature d aide à domicile est prise partiellement en charge par l aide sociale, par l allocation personnalisée d autonomie (pour la part du tarif afférente aux groupes iso-ressources 1 à 4 dans la grille de classement des niveaux de dépendance), ou par les caisses de retraite, chaque bénéficiaire ayant à régler une participation déterminée en fonction de ses ressources. Les personnes éligibles à l APA conservent néanmoins la possibilité de régler directement les frais au C.C.A.S. Le niveau de prise en charge est variable selon la caisse de retraite de l usager et sa situation administrative. Lorsque celle-ci assure une prise en charge totale, le tarif horaire qu elle fixe s impose au C.C.A.S. pour la facturation de la prestation d aide à domicile. En cas de dépassement de prise en charge ou absence de prise en charge, il est fait application d un «tarif horaire 2», fixé par le C.C.A.S. Pour l année 2010, ce «tarif horaire 2» s élevait à 18,00 en jours ouvrables et 19,60 pour les dimanches et jours fériés, en augmentation de 1,5 % par rapport à Pour 2011, un tarif unique pour les jours ouvrables et dimanches et jours fériés a été fixé à 18,27. Puis, il a été porté à 18,75 pour 2012, 19,50 pour 2013 et 19,77 pour En fonction de la prise en charge financière, l usager peut avoir un reste à charge correspondant au coût des prestations dispensées pour les personnes âgées les moins dépendantes, c'est-à-dire relevant des groupes iso-ressources (GIR) 5 et 6. Ce reste à charge est couvert par les caisses de retraite des usagers : mutualité sociale agricole, CARSAT, caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, régime social des indépendants, autres mutuelles. Les niveaux de participation sont différents d une caisse à une autre. A titre d exemple, une personne seule assurée de la CARSAT doit être âgée d au moins 80 ans et ses ressources ne doivent pas dépasser par mois. Pour un couple couvert par la CARSAT, outre la condition d âge, le conjoint doit être à l APA et le revenu mensuel du foyer ne doit pas dépasser Le reste à payer est déterminé par la caisse de retraite. La CARSAT, le régime social des indépendant, la C.N.R.A.C.L. et Niort régie versent à leurs assurés une participation pour une heure de 19,40, contre un niveau de prise en charge consenti par le conseil général des Deux-Sèvres de 21, SERVICE DE SOINS INFIRMIERS A DOMICILE Organisation et continuité des soins Créé en 1982, le service de soins infirmiers à domicile (S.S.I.A.D.) intervient uniquement sur le territoire de la commune en vue de compléter l offre de services en faveur du maintien à domicile des personnes âgées et/ou handicapées. Les admissions font suite à une prescription médicale établie par le médecin traitant. Elles dépendent des places disponibles ainsi que des résultats de l évaluation réalisée par l infirmier coordonnateur. Les soins d hygiène et de confort sont assurés par les aides-soignantes du service alors que les soins infirmiers sont réalisés, sur prescription médicale, par des infirmiers du secteur libéral choisis par le patient et CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

25 conventionnés avec le C.C.A.S. Depuis 2009, la capacité du service est de 58 lits, dont 53 pour les personnes âgées et 5 pour les personnes handicapées. Un arrêté préfectoral (DDASS) du 17 décembre 2008 a autorisé l extension du service à 3 places pour personnes âgées. En 2013, en moyenne 42 usagers ont eu recours au service chaque jour. Fin 2008, le C.C.A.S. de Niort a constitué avec le centre hospitalier de Niort, divers S.S.I.A.D. du sud Deux- Sèvres et l établissement public social et médico-social de Chizé un groupement de coopération sanitaire public, dédié à l hospitalisation à domicile, dénommé «G.C.S. Plate-forme HAD S.S.I.A.D Sud 79» et régi par les articles L à L du code de la santé publique. Le G.C.S. a pour objet la gestion d une plate-forme commune Hospitalisation à domicile Services de soins infirmiers à domicile par une mutualisation de moyens et de ressources relatifs à ces deux activités. Structure de mutualisation de ressources humaines (aides-soignants, cadres de santé et infirmières coordinatrices) et d actions de formation, il permet une prise en charge adaptée à l état de santé des usagers, en assurant, le cas échéant, leur transfert vers un autre service en fonction de l évolution de celui-ci. Il assure la formation des personnels intervenants et garantit une prise en charge adaptée aux besoins des patients, en permettant notamment le passage d un service à l autre en fonction de leur état de santé. Les activités de soins restent exercées par chacun des membres, et les patients n ont aucun rapport direct ou indirect avec le groupement. En 2013, 6 personnes ont bénéficié de l équipe spécialisée Alzheimer à domicile, à raison de 15 séances individuelles d une heure. Chaque année, un contrat de journées prévisionnelles et des avenants à celui-ci sont signés, fixant le nombre de journées prévisionnelles à réaliser par chaque S.S.I.A.D. Pour 2014, 475 journées ont été convenues. En outre, en 2012, dans le cadre du plan Alzheimer , le G.C.S. a créé un S.S.I.A.D. spécialisé Alzheimer ayant pour objectifs de : maintenir et développer les capacités résiduelles motrices, sensorielles et cognitives ; maintenir et valoriser l action de l aidant familial et professionnel ; prévenir ou limiter les troubles du comportement ; lutter contre l isolement social ; adapter l environnement. De 2008 à 2013, le S.S.I.A.D. a enregistré une augmentation de 19 % du nombre de journées entre 2008 et 2013, avec un tassement entre 2012 et En 2013, journées ont été réalisées contre en 2012, ce qui correspond à un taux d occupation de 79,54 % de l objectif 2013 et 71,6 % de la capacité théorique du service. Au cours de la période, le taux d occupation n a jamais dépassé 69 %, sauf en 2012, 73 %. Le niveau des réalisations est nettement inférieur aux objectifs fixés annuellement par l A.R.S. L écart est en moyenne de journées, avec un maximum enregistré en 2013 à du fait du relèvement, pour cette année-là, de l objectif assigné par l autorité de tarification alors que le nombre effectif de journée a stagné par rapport à Pour 2014, il est prévu au problème journées. En 2013, l activité est marquée par une augmentation importante du degré de dépendance des patients. Le tarif journalier tous publics confondus, personnes âgées et personnes handicapées, est passé de 26,91 en 2008 à 34,71 en Après une baisse à 24,82 en 2009 due à l intégration, décidée par le DDASS des Deux-Sèvres, de la majorité de l excédent cumulé d exploitation au 31 décembre 2008, à savoir 162,9 K sur 197,6 K environ, le tarif a connu une progression ininterrompue jusqu en Au budget 2010, l A.R.S. a décidé d intégrer une partie du résultat cumulé d exploitation enregistré à la clôture de 2009, soit 108 K, ce qui devait normalement favoriser une stabilisation voire une réduction du prix de journée pour cette année par rapport à Mais, l A.R.S. a accédé à une demande du C.C.A.S., formulée par lettre du 16 août 2010, d intégration dans la dotation de soins 2010 des remboursements de salaires participant à l hospitalisation à domicile, ce qui a engendré un relèvement du niveau des dépenses autorisées par rapport aux prévisions initiales de l A.R.S. De fait, le tarif journalier moyen est passé à 28,32, soit une hausse de 16 % en un an. En 2013, l A.R.S. a mis un terme à cette progression ininterrompue par l affectation d une fraction du résultat cumulé d exploitation au 31 décembre 2011, soit 27 K sur un total de 72,4 K, à la réduction des charges d exploitation de Cela a permis de réduire le tarif journalier applicable aux personnes âgées, de 35,09 à 31,45. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

26 Un recours constant à des infirmiers libéraux, des tentatives de mutualisation avec le service d aide à domicile Depuis un décret du 8 mai 1981 (article 6), dont les dispositions ont été confirmées par le décret n du 25 juin 2004, les S.S.I.A.D. doivent être en mesure d assurer ou de faire assurer les soins quel que soit le moment où ceux-ci sont nécessaires. Cette obligation leur impose d assurer une continuité des soins par un dispositif permettant de renvoyer les demandes soit vers un salarié d astreinte soit vers un intervenant libéral avec lequel le service a conventionné, soit vers tout autre dispositif approprié. Remontant à des délibérations du 24 juin 2004, 20 septembre 2005 et du 14 décembre 2006, le régime d astreintes de week-end et jours fériés prévoit l intervention éventuelle de deux infirmières au niveau du S.S.IA.D., du S.A.D. et du service de portage de repas à domicile. Celles-ci étant amenées à prendre 3 semaines consécutives de congés en été, deux périodes ne sont pas couvertes par les astreintes : les week-ends du 13 au 15 août et du 20 au 21 août. Aussi, afin d assurer la continuité du service, une délibération du 23 juin 2011 a posé le principe du recours, en tant que de besoin, du personnel d encadrement du S.A.D. Des liens étroits existent donc d ores et déjà entre le S.S.IA.D. et le S.A.A.D., ce qui ne rend pas indispensable la création d un service polyvalent d aide et de soins à domicile (SPASSAD). Le groupe iso-ressources moyen pondéré des usagers est en augmentation. De 649 en 2012, il est passé à 692 en Cette évolution a fait naître de nouvelles nécessités, à l origine de la création de circuits supplémentaires. En 2010 a été créé un 7 ème circuit la semaine et 5 ème les week-ends et jours fériés. Jusqu alors, le S.S.I.A.D. utilisait les services d une agence d intérim pour satisfaire ces besoins. En 2010, deux postes à 28 heures par semaine (soit 0,8 équivalent temps plein) ont été créés. Contrairement à ce qui était annoncé au comité technique paritaire réuni le 7 juillet 2010, ces créations de postes n ont pas permis d éviter le recours aux intérimaires. En 2013, le service fonctionnait avec 9 tournées en semaine et 8 tournées le week-end et les jours fériés. Un circuit correspond à 4 à 6 personnes prises en charge par une auxiliaire de soins. Le recours régulier aux prestations d infirmiers libéraux soulève des problèmes quant à l utilisation de la dotation de soins de l'assurance maladie. Ce poste de dépenses est passé 153,9 K en 2010 à 218 K en 2012 et 311,1 K en 2013, sous-traitance sociale et médico-sociale (compte 6112) et personnel extérieur au service médical et paramédical (compte 62113) confondus, le nombre d actes infirmiers étant demeuré stable entre 2012 et 2013 à 83 et 82. La maîtrise de ces dépenses nécessite de connaître et d analyser la répartition des soins techniques est indispensable pour apprécier les besoins en personnels infirmiers. L établissement a fourni une répartition du nombre d actes infirmiers mais sans en analyser l évolution. Cela permettrait pourtant de veiller à ce qu il n y ait pas de glissement éventuel entre les actes infirmiers cotés en actes médicoinfirmiers (A.M.I.), dispensés obligatoirement par des infirmiers salariés du service ou des infirmiers libéraux liés par conventions avec le service, et les soins de base et relationnels, cotés comme actes infirmiers de soins (A.I.S), et recouvrant les soins d'hygiène et de confort. Les recrutements de personnels infirmiers et les recours aux infirmiers libéraux en seraient rationalisés. Tableau 1 : Répartition du nombre des actes infirmiers Du au Actes infirmiers médicoinfirmiers A.M.I Actes infirmiers de soins A.I.S («nursing») Total Source : C.C.A.S. de Niort Tableau 2 : Frais d intervention des infirmiers libéraux en K Compte sous-traitance sociale 87,4 93,5 100,6 111,0 84,4 et médico-sociale personnel extérieur 66,5 53,6 117,7 200,1 15,3 CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

27 au service médical et paramédical Total 153,9 147,1 218,3 311,1 99,7 Source : comptes de gestion du budget annexe du S.S.I.A.D En outre, le recours à des infirmiers libéraux pose un problème juridique lié à l absence de conventions à l appui des mandats de paiement. Si ceux-ci sont accompagnés des actes, et d une ou de plusieurs feuilles de soin (modèle Cerfa 11390*03) en quantité variant entre 1 et 84, en revanche il n y a aucune trace d un quelconque conventionnement. Le texte d une convention-type «réglant la collaboration entre le service de soins à domicile aux personnes âgées de Niort» et les infirmiers libéraux concernés a été produit à la chambre mais il n a pas été répondu à la demande de communication de copies de conventions en vigueur. L établissement a indiqué qu une mise à jour de la convention type était en cours, sans produire d exemples de conventions signées antérieurement. En tout état de cause, le modèle communiqué ne mentionne pas à quel moment la prescription médicale doit être délivrée. Cette indication est nécessaire pour éviter que les soins ne soient engagés avant la prescription. Du fait de cette rédaction imprécise, le C.C.A.S. n est pas en mesure d éviter des actes infirmiers avant la prescription, ce qui l amène mécaniquement à demander à l A.R.S. des crédits a posteriori, mettant l A.R.S. devant le fait accompli. Cela ne procède pas d une utilisation rationnelle des crédits de l assurance maladie. En outre, la convention-type ne corrèle pas l activité libérale à celle de l infirmière coordinatrice du S.S.I.A.D. («L'infirmier(e) soussigné(e) organise librement son travail en fonction des besoins des malades, des prescriptions du médecin et du plan de prise en charge»). Certes, l infirmier libéral est seul responsable des actes qu il effectue sous prescription médicale 11. Mais, une telle rédaction ne reflète pas l étroite collaboration entre ce dernier et l infirmière coordinatrice et le contrôle a posteriori dont fait état le C.C.A.S. dans sa réponse. En conséquence, la nouvelle convention-type en cours de rédaction devrait poser le principe du travail de ces praticiens libéraux selon le cadre fixé par l établissement. Enfin, l établissement fait appel à une entreprise de travail temporaire pour des prestations extérieures d aides-soignants. Représentant au total 200,1 K en 2013, niveau exceptionnel en raison d un absentéisme élevé lié à des maladies professionnelles et d une mobilité importante des effectifs, contre 66,5 K en 2010, selon les soldes du compte « personnel médical et paramédical» (cf. tableau 2), ces prestations sont effectuées en l absence de conclusion de marché malgré leur caractère homogène. Or, les grands principes de la commande publique (liberté d accès, égalité de traitement des candidats, transparence des procédures et proportionnalité des moyens) s appliquent à toutes les procédures de passation prévues par le code des marchés publics, même s il n y a pas de procédure. C est ce qu a rappelé le Conseil d Etat dans une décision du 30 janvier 2009 A.N.P.E (requête n ). Compte tenu des montants, le marché aurait dû être passé sous forme écrite. Dans un arrêt C.C.A.S. de Polaincourt du 8 février 2012, n , le Conseil d Etat a attiré l attention de l ordonnateur sur le respect du seuil prévu à l article 11 du code des marchés publics, d où découle l obligation de rédiger un contrat pour les marchés publics d un montant supérieur à En conclusion, le niveau d activité est continuellement inférieur à l objectif fixé par l A.R.S. et à la capacité théorique et en décroissance au cours de la période examinée. De plus, le S.S.I.A.D. a recours de façon accrue à des infirmiers libéraux et à des prestations d aides-soignants assurées par une entreprise d intérim, sans convention, ni marché. Le respect des principes de la commande publique contribuerait nécessairement à une expression préalable des besoins, susceptible de favoriser une maîtrise de ces postes de dépenses en progression sensible et ininterrompue depuis Le C.C.A.S. précise que les actes sont saisis sur un logiciel métier Microsoins et que les feuilles de soins sont ensuite envoyées au service finances pour paiement. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

28 3.3. EVALUATION EXTERNE DES SERVICES D AIDE A DOMICILE ET DE SOINS INFIRMIERS A DOMICILE Le S.S.I.A.D. et le S.A.D. doivent faire l objet d une évaluation interne et d une évaluation externe dans les conditions prévues à l article L du C.A.S.F, ce avant le 1 er janvier 2019, date du renouvellement de son habilitation. Complétant l évaluation menée dans un premier temps en interne par l établissement, l évaluation externe doit être conduite par un prestataire choisi par le C.C.A.S. au sein d une liste d organismes habilités par l agence nationale d évaluation sociale et médico-sociale (ANESM). Par suite du renouvellement de la certification AFNOR au 15 avril 2013, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi de Poitou-Charentes a renouvelé l agrément du C.C.A.S. de Niort en tant qu organisme de services aux personnes pour une durée de 5 ans à compter du 20 juin Conformément à l article D du C.A.S.F., la certification obtenue est à prendre en compte par l organisme qui procèdera à l évaluation externe. Dans cette perspective, le cahier des clauses techniques du marché passé ou à passer avec le consultant mériterait de prendre en compte les résultats de ladite certification. Le rapport d audit et le certificat d audit mériteraient de lui être communiqués. Enfin, contrairement aux dispositions de l article D du C.A.S.F, les résultats de l évaluation ne sont pas retracés dans le rapport annuel d activités du C.C.A.S IMBRICATION AVEC LA POLITIQUE DEPARTEMENTALE EN FAVEUR DES PERSONNES AGEES Compte tenu de l intervention conjointe du C.C.A.S. de Niort et de la ville de Niort en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées, ceux-ci ont signé le 14 mai 2012 une convention avec le département des Deux-Sèvres pour la mise en œuvre, sur le territoire de Niort, du schéma départemental gérontologique Le C.C.A.S. s est engagé à développer les objectifs de ce schéma déclinés en 4 axes : 1 - favoriser de bonnes conditions de vie à domicile ; 2 - anticiper l avenir de l hébergement des personnes âgées ; 3 - mener des actions adaptées à la vie à domicile et en établissement ; 4 coordonner, communiquer, évaluer. Le C.C.A.S. s est engagé à mener des actions selon les objectifs de son analyse des besoins sociaux et le projet «L EHPAD de demain» développé par le département, moyennant une subvention de celui-ci de 35 K pour la période Ces actions consistent à développer les liens sociaux entre personnes âgées et entre générations, contribuer à la qualité du maintien à domicile, faciliter l information, l orientation et l accompagnement de la perte d autonomie. Au total, 6 actions ont été prévues, notamment la création d un réseau de 6 référents quartiers chargé d identifier, dans le cadre du plan canicule, les personnes âgées, isolées ou en manque de contact au niveau du nord de Niort et des quartiers couverts par le contrat urbain de cohésion sociale géré de la communauté d'agglomération du Niortais. Il était également prévu d informer les personnes âgées sur des thèmes favorisant la qualité de leur maintien à domicile, par le biais de conférences sur la prévention des risques domestiques en lien avec l association «Calyxis - pôle d expertise du risque», spécialisée dans la prévention du risque dans l habitat et soutenue financièrement par diverses compagnies d assurance, le département et la communauté d'agglomération. Des séances d activités physiques sont mises en place tout au long de l'année en lien avec des associations. En 2012, le département a soutenu financièrement 3 actions à hauteur de 10 K, pour un montant prévisionnel de 35 K. Selon les renseignements communiqués par cette collectivité territoriale, seule l'action n 7 relative à une étude de faisabilité sur la mise en place d'une prestation d'horaires atypiques (garde itinérante de nuit, couchers tardifs) a été réalisée, avec comme préconisation de différer ce projet en raison du périmètre de chalandise trop restreint. Néanmoins, la dépense prévisionnelle de 5 K a été consommée. En complément de l action du service de psycho-gériatrie du centre hospitalier de Niort, une action n 5 prévoyait la mise à disposition, par le C.C.A.S., d un psychologue auprès des aidants professionnels du service d aide à domicile et familiaux des usagers connus du service de maintien à domicile et du département. Cette action n 5 n'ayant pu être mise en œuvre, les crédits correspondants octroyés par le département au titre de 2012, soit 5 K, ont été reportés sur le budget prévisionnel 2015 du C.C.A.S. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

29 Enfin, le C.C.A.S. envisageait la création en 2013 d un réseau d alerte pour fédérer les professionnels des secteurs médico-sociaux et sanitaires autour de l accompagnement à domicile des personnes âgées, développer une culture de vigilance en réseau et faciliter le parcours résidentiel des personnes âgées. Un cahier des charges devait être élaboré avec l ensemble des acteurs concernés, médecins, pharmaciens, infirmiers et kinésithérapeutes libéraux. Le C.C.A.S. de Niort a précisé que l étude sur la mise en place du réseau d alerte n a pas été menée en raison de la priorité donnée, en fin d exécution de la convention, à la modernisation du service de maintien à domicile. En conclusion sur le maintien à domicile des personnes âgées Le C.C.A.S. de Niort, ne gérant plus de maisons de retraite depuis 2004 suite à leur transformation en établissements d hébergement pour personnes âgées dépendantes et ayant définitivement fermé la dernière résidence de quartier pour personnes âgées en 2009, mène une politique en matière de personnes âgées dédiée uniquement au maintien à domicile des personnes âgées. De ce fait, s il est un acteur essentiel de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées à Niort, il n en est pas le pilote, contrairement à la petite enfance. La ville de Niort agit en première ligne dans ce domaine par des soutiens financiers ponctuels en faveur d associations intervenant auprès des personnes âgées et par sa représentation dans les instances de divers organismes. En application du I de l article L du C.A.S.F., elle dispose, en tant que collectivité territoriale d implantation, de 3 sièges au sein des conseils d'administrations des établissements publics d hébergement pour personnes âgées dépendantes. La vice-présidente du C.C.A.S. n a pas de responsabilité à ce titre. En outre, depuis juillet 2014, le centre local d information et de coordination gérontologique (CLIC) du bassin de vie niortais, association de type loi de 1901 créée en septembre 2005 à l instigation du département des Deux-Sèvres et avec l avis favorable du comité régional d organisation sociale et médico-sociale de Poitou- Charentes rendu en février 2006, est présidé par l adjointe au maire de Niort, responsable des personnes âgées). Si le C.C.A.S de Niort ne subventionne pas le CLIC, la ville lui consent des financements ponctuels, comme par exemple une subvention de 13 K validée par le conseil municipal du 13 octobre Par ailleurs, la convention de déclinaison du schéma départemental gérontologique sur le territoire de la commune signée conjointement avec la ville de Niort, malgré le lancement de plusieurs actions prévues, a été mise en œuvre de façon partielle. Cela ne peut que compromettre la concrétisation des actions restant à initier puisque que, comme le précise le département des Deux-Sèvres, la convention de partenariat étant arrivée à son terme au 31 décembre 2014, celui-ci ne pourra financer aucune autre action. Malgré le niveau limité des financements du conseil général, de nombreuses actions pouvaient être mises en œuvre par le C.C.A.S. de sa propre initiative, avec ses propres leviers. Les prestations de soins dispensées auprès des personnes âgées à partir des GIR 2 et 3 par le S.S.I.A.D. et le S.A.D. se chevauchent. Le S.A.D. intervient bien avant le S.S.I.A.D., suite à une perte d autonomie de la personne âgée rendant nécessaire une aide pour les actes de vie quotidienne. Le maintien à domicile des personnes âgées impose donc une mutualisation des services. Selon les informations communiquées par le département des Deux-Sèvres, en 2014, le C.C.A.S. de Niort a réalisé un audit de son fonctionnement avec comme préconisation prioritaire un rapprochement entre le SAAD et le S.S.I.A.D. en vue de la création d un SPASAD (service polyvalent d'accompagnement et de soins à domicile) destiné à appréhender de façon globale l'accompagnement des personnes. Ce projet est soutenu par le nouveau schéma pour l'autonomie , adopté par l'assemblée départementale le 26 janvier 2015, ainsi que par l A.R.S. et la caisse nationale de solidarité pour l autonomie. Le projet est examiné par les deux autorités de tarification dont relèverait le futur SPASAD, l'a.r.s. et du département. Dans ce cadre, le département a suggéré au C.C.A.S. de Niort de se rapprocher de deux services expérimentaux SPASAD (ACSAD de Coulonges-sur-l Autize et C.C.A.S. de Lezay) déjà en CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

30 fonctionnement en Deux-Sèvres et de tenir compte du référentiel national des SPASAD dès sa parution. Pour le C.C.A.S. de Niort, ce contexte départemental et national, conjugué à la nécessaire recherche d économies d échelle, rend difficilement contournable la reconfiguration en SPASAD. Cette recherche d économies nécessite une estimation préalable des coûts complets que générerait le fonctionnement d une telle structure. En effet, comme l a relevé la Cour des comptes 12, le modèle de financement de ce type de structure est fragile en raison de deux sections tarifaires non fongibles, l une relevant de l assurance maladie, l autre du conseil général. Le pilotage de la structure en est rendu complexe. En outre, ce regroupement impose une coordination des intervenants qui peut générer des coûts supplémentaires, rarement pris en compte par les autorités de tarification. La chambre recommande au CCAS de passer des conventions avec les infirmiers libéraux et entreprises d intérim intervenant en matière de soins infirmiers à domicile et d analyser annuellement la répartition des actes infirmiers. 4. GESTION IMMOBILIERE 4.1. SCHEMA DIRECTEUR IMMOBILIER Conformément à une délibération du conseil municipal de Niort du 20 juin 2011, un groupement de commandes entre la ville de Niort et son C.C.A.S. a été constitué afin de procéder à une étude en vue de la réalisation d un schéma directeur immobilier. Un marché a été passé le 2 janvier 2012 par la commune pour la réalisation d une étude de définition en vue d un schéma directeur immobilier, au coût de 206,7 K T.T.C. environ. L étude consiste en un état des lieux du patrimoine de la commune et du C.C.A.S., pour rationaliser son utilisation, sa gestion et éventuellement sa dissémination. En effet, plusieurs biens appartenant à la ville de Niort mais entrant dans le champ de compétence du C.C.A.S. sont loués par celle-ci à des associations d hébergement ou autres. A titre d exemple, en 2011, la ville de Niort a mis à disposition de l association l Escale, dans le cadre d un commodat pour une durée de 40 ans, un bâtiment affecté à un foyer d accueil d urgence, ceci afin de permettre à celle-ci de commander des travaux de réhabilitation pour 253,9 K T.T.C. Le C.C.A.S. est propriétaire du bâtiment hébergeant les services administratifs, des locaux mis à disposition de l association gérant l accueil de jour et des haltes garderies. Une nouvelle halte-garderie, dont l ouverture est prévue le 15 décembre 2014, sera en location. En outre, un établissement multi-accueil a été inauguré au printemps de Ces deux nouvelles structures sont situées dans les quartiers ayant fait l objet de l opération de renouvellement urbain menée par la ville de Niort sous l égide de l agence nationale de renouvellement urbain ETABLISSEMENT MULTI-ACCUEIL PETITE ENFANCE DU PARC DE L ORANGERIE Suite aux négociations entre le lauréat du concours de maîtrise d'œuvre et le C.C.A.S., le contrat de maîtrise d œuvre a prévu un montant de travaux estimé à 1,9 M H.T. (exactement ,00 H.T.), soit environ 2,3 M T.T.C. (valeur mai 2010) et une rémunération provisoire de la maîtrise d œuvre de 0,3 M T.T.C. environ ( ,37 ). Selon les prévisions mentionnées dans une délibération du 21 janvier 2011 validant le programme des travaux, ceux-ci devaient dérouler à partir du 2 ème trimestre 2012 pour une durée estimée à 14 mois, congés non compris. Le coût global de l opération, approuvé à 3,6 M environ par une délibération du 22 avril 2010, a été ramené à 3 M lors de l attribution des lots de travaux, les prix proposés étant inférieurs à l estimation initiale. Le C.C.A.S. assure les deux tiers du financement, le solde étant financé par la caisse d allocations familiales (0,3 M ) et l agence de rénovation urbaine (à peu près 0,7 M ). 12 Rapport public thématique «Le développement des services à la personne et le maintien à domicile des personnes âgées en perte d autonomie» (page 114), juillet CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

31 Après avis de la commission d appels d offres réunie le 10 février 2012, les attributions des 16 lots composant l opération ont été validées par délibérations des 16 février 2012 et 19 mars Le titulaire du lot n 1 d espaces verts et de voirie et réseaux divers ayant été placé en liquidation judiciaire peu de temps après la signature du marché, un avenant de transfert vers une autre entreprise a été signé suite à une délibération du 7 mars Toujours en vertu de cette délibération, des avenants ont été apportés aux lots n 2, 4, 8, 9,13 et 15. Puis, une délibération du 20 septembre 2013 a validé la signature de divers avenants, prenant en compte des adaptations techniques pour divers lots, soit quelques semaines avant la livraison de l équipement en octobre Le lot n 9 relatif aux plafonds suspendus a fait l objet de deux avenants qui ont eu pour effet une augmentation de 30 % du coût initial, qui était de 18,1 K T.T.C. Hormis ce cas, les surcoûts engendrés sur d autres lots par suite d avenants sont inférieurs, mais pour certains d entre eux ils dépassent 5 %. D un montant initial de 105,7 K T.T.C., le lot n 1 d espaces verts et de voirie et réseaux divers a fait l objet, par le biais de deux délibérations du 7 mars 2013, d un changement de prestataire par suite de la liquidation judiciaire de son attributaire initial, intervenue peu de temps après la signature du marché et d un avenant validant un surcoût de 15 K, soit 14,7 %. Pour les lots n 4 «bardage et couverture zinguerie» (coût initial : 115,9 K T.T.C.) et n 7 «menuiseries intérieures bois» (coût initial : 175,4 K T.T.C.), les surcoûts liés aux avenants ont représenté respectivement 6,86 % et 6,38 %. En fin d instruction, le décompte général et définitif n était pas signé. Un état récapitulatif des lots avec les avenants a été produit. En l absence de rapports d analyse des offres pour les lots initiaux, un renchérissement du coût des travaux, objet des avenants sur les différents lots précités, occasionné par une définition insuffisante des besoins, peut être souligné. Réalisée sur une période resserrée, de l ordre de 18 mois entre la signature des marchés et la livraison en octobre 2013, l opération était pourtant censée avoir été préparée en amont par la maîtrise d'œuvre CONSTRUCTION DE LA HALTE-GARDERIE DE LA RUE JULES SIEGFRIED Conformément à une délibération du 29 novembre 2013, le C.C.A.S. a choisi de recourir, sans aide à la décision préalable ni formalisme particulier, à la société anonyme d économie mixte immobilière et économique de la ville de Niort (SEMIE) pour la construction d une halte-garderie au Clou-Bouchet. Ce montage, tout en donnant du travail à la SEMIE, a constitué un moyen de ne pas alourdir l endettement du C.C.A.S. en diluant les risques, la SEMIE assurant la maîtrise d'ouvrage et la ville de Niort garantissant la moitié de l emprunt contracté. Pour mener à bien cette opération, la SEMIE a contracté, pour 20 ans, un emprunt de 400 K auprès de la caisse des dépôts et consignations, garanti à hauteur de 50 % par la ville de Niort, et conditionné par la signature d une «convention de gestion» entre elle et le C.C.A.S. de Niort, fixant le principe du versement d une redevance pour couvrir le prix de revient et le financement du bâtiment. Cette signature de la convention avant le démarrage des travaux pour obtenir le prêt de la caisse des dépôts et consignations explique que le montant de la redevance stipulé repose sur des bases prévisionnelles. La redevance établie annuellement pour une période allant du 1 er juillet au 30 juin de l année suivante, comprend : - notamment les annuités des emprunts et des garanties bancaires contractés par la SEMIE, et de ceux qu elle pourrait contracter après accord du C.C.A.S. La SEMIE estimait le montant prévisionnel de l opération estimé à 517 K H.T., la CAF des Deux Sèvres lui octroyant une aide de 184 K afin de diminuer le montant du loyer et des charges que le C.C.A.S. allait devoir régler à partir de la mise en service. Selon une délibération du conseil d'administration du 8 décembre 2011, le loyer prévisionnel était estimé par la SEMIE à (charges comprises). Certes, la SEMIE s était engagée «à recalculer et justifier systématiquement le montant exact des annuités selon la variation des taux d emprunt et dans le cas de renégociation». Mais, en l absence de l échéancier de l emprunt qu elle a contracté et du tableau d amortissement en annexe à la convention, il était impossible de vérifier les CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

32 modalités de calcul de la redevance d occupation réglée à la SEMIE. Celle-ci a fait valoir que le tableau d amortissement n a pu être délivré par la C.D.C. qu à la date de livraison du bâtiment. - une provision pour gros entretien et des frais généraux, revalorisés chaque année en fonction de l évolution de l indice de référence INSEE du coût de la construction. - d autres éléments tels que le montant des primes d assurance relatives à la maîtrise d'ouvrage et les impôts et taxes auxquels le bailleur sera assujetti, pour lesquels la convention aurait dû prévoir la production de décomptes justificatifs. Selon la SEMIE, il ne pouvait être fait, préalablement à la livraison du bien, qu une évaluation prévisionnelle des coûts d assurance et autres charges afférentes. Toutefois, elle a indiqué que toutes les charges imputées au C.C.A.S. dont la liste figure à l article 5 de la convention, le seront au coût réel dûment justifié et qu elle est disposée à passer un avenant stipulant son engagement, à la clôture de chaque exercice comptable, de transmettre les justificatifs des éléments facturés engendrant une régularisation des coûts. Au final, le C.C.A.S a pris possession du nouvel équipement le 16 décembre 2014, avec un décalage d un an par rapport aux prévisions initiales de Au final, la reddition de comptes à l assemblée délibérante du CCAS requiert que le dossier de suivi de cette redevance comprenne toutes les pièces utiles à une véritable lisibilité du contrat passé entre le C.C.A.S. et la SEMIE. 5. FIABILITE DES COMPTES 5.1. RELATIONS ENTRE LE BUDGET PRINCIPAL ET LES BUDGETS ANNEXES Architecture budgétaire A ce jour, le budget du C.C.A.S. de Niort se compose d un budget principal et de 3 budgets annexes, service de maintien à domicile des personnes âgées, portage de repas à domicile, service de soins infirmiers à domicile (S.S.I.A.D.). Conformément à la réglementation, pour le budget principal, régi par l instruction M 14 applicable aux communes, un plan de compte spécifique, distinct de celui des communes et établissements publics de coopération intercommunale, est utilisé. Pour les budgets annexes des services d aide à domicile et de soins infirmiers à domicile, l instruction comptable M 22, applicable aux établissements et services à caractère social et médico-social, est employée. Jusqu en 2008, l activité de maintien à domicile des personnes âgées était retracée dans un budget annexe qui englobait les auxiliaires de vie, les aides à domicile, les emplois familiaux et les repas à domicile. Suite au changement, intervenu fin 2003 en matière de réglementation budgétaire, comptable et financière des établissements sociaux et médico-sociaux, une délibération du 24 juin 2008 a dissocié l activité du service d aides à domicile et créé un nouveau budget annexe dédié, régi par l instruction M 22. Les activités de portage de repas à domicile ont été conservées dans le budget annexe existant, régi par l instruction M 14. Les comparaisons des résultats du budget annexe du service d aide à domicile (S.A.D.) sur la période nécessitent donc de retrancher, pour 2008, les données liées à l activité de portage de repas à domicile. Pour mémoire, jusqu en 2009, le C.C.A.S. gérait une résidence pour personnes âgées «les nymphéas» dont les comptes ont été clôturés au 31 décembre de cet exercice Imputation comptable erronée des subventions du budget principal en faveur des budgets annexes Tout au long de la période examinée, les subventions du budget principal aux budgets annexes sont inscrites à un compte 6715 de subvention exceptionnelle. Or, s agissant de subventions destinées à couvrir un déficit habituel du budget annexe du service d aide à domicile et de celui des portages de repas à domicile, il serait plus normal de les imputer au compte «6521 déficit des budgets annexes à caractère administratif». La CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

33 subvention qualifiée d «exceptionnelle» par l ordonnateur est destinée à assurer l équilibre du budget annexe du service d aide à domicile : 261 K en 2010 ; 279 K en 2011 ; 315 K en Flux financiers entre budgets Les instructions M 14 et M 22 ont prévu de mouvementer deux types de comptes budgétaires selon qu il s'agisse des dépenses de personnel (compte 6215) ou d autres charges (compte 6287). Le budget principal règle l intégralité des charges du C.C.A.S., tous budgets confondus. Puis, les budgets annexes concernés lui rétrocèdent la quote-part de charges qui leur est imputable. Les modalités de ventilation des charges partagées entre le budget principal et des budgets annexes ne sont pas claires. Au budget principal, les écritures au compte «7087 remboursements de frais par les budgets annexes» ( en 2012) correspondent à des remboursements de la ville au titre de la mise à disposition d un agent au commissariat de police. Dans la comptabilité des budgets annexes, les comptes 6215 et 6287 ne sont pas mouvementés, ce que l ordonnateur justifie par un souci d imputation budgétaire au plus près de la réalité. Or, des agents du service d aide à domicile assurent le nettoyage des locaux administratifs du C.C.A.S., 1 rue de l ancien musée à Niort. En principe, la quote-part correspondante des frais de personnel devrait être rétrocédée par le budget principal au service d aide à domicile. En outre, des prestations réciproques ont été instituées entre le S.A.D. et le S.S.I.A.D. Comme indiqué au point , pendant les congés des deux infirmières du S.S.I.A.D. au mois d août, les astreintes des week-ends du 13 au 15 août et du 20 au 21 août sont assurées, en vertu d une délibération du 23 juin 2011, en tant que de besoin, par du personnel d encadrement du S.A.D. Sauf à supposer que ce dispositif n a jamais été mis en œuvre, de telles prestations auraient dû être retracés en débitant le compte 6215 du S.S.I.A.D. et en créditant le compte 7087 du S.A.D. En conséquence, pour les charges communes au budget principal et aux budgets annexes, ou pour des prestations réciproques entre budgets, il est rappelé à l ordonnateur l obligatoire de passer les écritures correspondantes PROCEDURES BUDGETAIRES APPLICABLES AUX BUDGETS ANNEXES A CARACTERE SOCIAL ET MEDICO-SOCIAL Budgets exécutoires et décisions budgétaires modificatives L article R I prévoit la transmission à l autorité de tarification avant le 31 octobre des propositions budgétaires pour l exercice suivant. A l exception des propositions budgétaires pour 2008 du service de maintien à domicile qui ont fait l objet d un vote par le conseil d'administration le 20 décembre 2007, le C.C.A.S. de Niort s acquitte dans les délais aussi bien pour le S.A.D. que pour le S.S.I.A.D. A partir de ces propositions, l autorité tarifaire arrête un budget autorisé qu elle notifie à l établissement. Il appartient alors à l assemblée délibérante de celui-ci d adopter un budget exécutoire qui est communiqué au préfet du département. L adoption du budget exécutoire est déterminante car, aux termes de l article R du C.A.S.F., elle doit être préalable à tous virement de crédits. Sur ce point, les délibérations du conseil d'administration du C.C.A.S. de Niort sont imprécises et incomplètes. Selon les exercices, le document adopté est dénommé «budget primitif» ou «budget autorisé», et non «budget exécutoire». Cela peut générer des confusions car les budgets autorisés par l autorité de tarification ne sont jamais joints à l appui des délibérations. A l exception de l exercice 2014, le budget exécutoire du S.S.I.A.D. est adopté à une époque avancée de l année, aux alentours du 23 septembre jusqu en 2009, vers le 20 octobre en 2010, 2011 à 2013, et le 7 décembre pour Le C.C.A.S. précise que le budget exécutoire est adopté au cours de la séance du conseil d'administration la plus proche suivant la réception de la notification du budget autorisé par l A.R.S., en considérant qu il n y a pas de séance du conseil d'administration pendant les mois de juillet et août. Pour autant, les décisions modificatives (D.M.) sont prises tardivement pendant l exécution budgétaire. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

34 L unique D.M. de 2012 a été adoptée le même jour que le budget exécutoire. Cela ne contribue pas à une exécution budgétaire efficace. Dans le cadre de la campagne budgétaire de 2010, en réponse aux modifications budgétaires que lui avait communiqué l A.R.S. le 19 juillet 2010, le C.C.A.S. formulait des réclamations par lettre du 16 août 2010 en vue de réintégrer des recettes afférentes aux rémunérations des aide-soignant mis à disposition du service d hospitalisation à domicile pour 11,4 K et afin de revoir l affectation du résultat cumulé 2009 envisagée par l A.R.S. Sans attendre la réponse de l A.R.S., et alors que le budget exécutoire n avait pas été adopté, le conseil d'administration prenait une D.M. le 23 septembre Par lettre du 21 septembre 2010 parvenue le 27 au C.C.A.S., celle-ci accédait à la première demande, ce qui avait pour effet d augmenter la dotation de soins, mais elle refusait de revenir sur l affectation du résultat cumulé à fin En conséquence, une délibération était prise le 21 octobre 2010, annulant et remplaçant celle du 23 septembre Une D.M. adoptée le même jour prenait en compte les décisions d affectation de résultats de l A.R.S., entraînant notamment l annulation de l affectation de 15,5 K d excédent de fonctionnement à la section d'investissement qui avait été décidée par la délibération précitée du 23 septembre et la réduction d autant des crédits qui avaient été inscrits au compte «2182 matériel de transport» Affectation des résultats des budgets annexes à caractère social et médico-social Selon le principe posé à l article R I. du C.A.S.F, l'affectation du résultat de chaque section d'imputation tarifaire est décidée par l'autorité de tarification. Par dérogation, l article R donne au conseil d'administration du C.C.A.S. la faculté de prononcer l'affectation des résultats dans la mesure où les recettes de la tarification du service représentent moins de la moitié de ses produits d'exploitation. Pour le service d aide à domicile du C.C.A.S. de Niort, le conseil d administration est compétent car les sommes versées par le département sont inférieures à la moitié des produits. Pour le S.S.I.A.D, dont le budget est financé en quasi-totalité par la dotation globale de soins, la décision d affectation des résultats revient à l A.R.S. L instruction budgétaire et comptable M 22 applicable aux établissements publics sociaux et médico-sociaux (arrêté du 10 novembre 2008) et reprise dans l instruction n M22 du 31 mars 2009 précise, au chapitre 3, paragraphe 1 que : «Ainsi, même lorsque l affectation du résultat est décidée par l autorité de tarification, cette décision doit être reprise dans le cadre d une délibération du conseil d administration de l établissement. Cette délibération présente les propositions d affectation des résultats constatés à la clôture de l exercice. ( ) Or la décision motivée par laquelle l autorité de tarification affecte le résultat intervient, dans la plupart des cas, en N+2. Le comptable devra donc, dans cette hypothèse, passer les éventuelles écritures rectificatives au vu de la nouvelle délibération d affectation des résultats reprenant la décision de l autorité de tarification, au cours de l exercice N+2». Pour le S.S.I.A.D. aucune décision de l A.R.S. ne figurait dans les pièces générales du compte de gestion. Il a fallu les demander à l ordonnateur pendant l instruction. Par ailleurs, si le conseil d'administration du C.C.A.S. n a pas le pouvoir de décider des affectations de résultat du S.S.I.A.D., il peut présenter une proposition d affectation dans l attente de la décision prise par l A.R.S. Lorsque la décision de l A.R.S. rectifiant le cas échéant la proposition qu il a formulée initialement lui est notifiée, il en prend acte et en tire les conséquences comptables et budgétaires. A titre d exemple, une délibération du 17 octobre 2013 a décidé, suite aux propositions budgétaires de l A.R.S. pour 2013, d affecter l excédent de fonctionnement de 2012, soit 36,5 K, à la ligne 002 de reprise de résultat antérieur, et l excédent d investissement de 2012 de 37,3 K à la ligne 001 de reprise du résultat antérieur d investissement. Par lettre du 5 décembre 2013, l A.R.S. a fait connaître à l établissement sa décision d affectation du résultat excédentaire de 2011, en portant notamment au compte «110 réduction des charges d exploitation» une partie de l excédent, soit 27 K, sur l exercice Réfaction de dépenses L article R du C.A.S.F. donne la faculté à l autorité de tarification, «avant de procéder à l affectation d un résultat», d en «réformer d office le montant en écartant les dépenses qui sont manifestement CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

35 étrangères, par leur nature ou leur importance, à celles qui avaient été envisages lors de la procédure de fixation du tarif, et qui ne sont pas justifiées par les nécessités de la gestion normale de l établissement». C est la réfaction du résultat. Dans ce cas, les sommes évincées doivent être inscrites à un compte spécifique «114.1 Dépenses refusées par l autorité de tarification en application de l article R du code de l'action sociale et des familles», pour donner lieu par la suite à un prélèvement sur la réserve de compensation. Selon le rapport du compte administratif 2011 du budget principal la cotisation à l union nationale de l aide, des soins et des services à domicile (UNA) de 8 078, qui n avait pas été autorisée sur le budget du service d aide à domicile de cette année, a été imputée au chapitre 011 de charges à caractère générale du budget principal. Il convient de signaler que le rapport du compte administratif du budget annexe du service d aide à domicile ne mentionne pas ce rejet de la part du conseil général, ce qui ne facilite pas la lecture des comptes. Par ailleurs, en juillet 2010, deux postes ont été créés au S.S.I.A.D. afin d assurer des circuits supplémentaires. Selon les informations contenues dans le procès-verbal du comité technique paritaire du 1er juillet 2010 ces deux postes étaient financés à concurrence de 80 % par l autorité de tarification et les 20 % restants devaient être pris en charge par le budget principal. En 2012, l un de ces deux postes a été supprimé. Sauf à supposer que les tâches exercées par les intéressés pour la fraction des 20 % non couverte par la dotation globale de soins sont étrangères aux missions du S.S.I.A.D., les frais de personnel afférent à cette fraction de temps auraient dû faire l objet d une réfaction de dépenses. Les comptes produits ne permettent pas de savoir si ces frais sont pris en charge directement par le budget principal. Le compte n ayant pas été ouvert, la réfaction des résultats n a pas eu de traduction comptable. La sincérité des comptes en a été altérée. Les sommes en question sont prises en charge par le budget principal du C.C.A.S., ce qui empêche d identifier ce qui relève en réalité de l activité du S.S.I.A.D. ou du service d aide à domicile. Cela a eu pour effet de minorer le niveau réel d excédent que devait dégager chacun de ces budgets annexes pour affecter des sommes en réserve de compensation, destinées ultérieurement à absorber ces charges rejetées par les autorités de tarification Produits des budgets annexes à caractère social et médico-social Pour le S.A.D., la subvention du conseil général Deux-Sèvres est confondue avec les produits d activité (sommes versées par les usagers et les caisses de retraite). Les crédits notifiés par l A.R.S. différencient les crédits entre dotation personnes âgées et dotation personnes handicapées. Or ceux-ci sont-ils regroupés au sein du compte 731., sans ventilation entre les comptes «Forfait de soins S.S.I.A.D. - personnes âgées» et «Forfait de soins S.S.I.A.D. personnes handicapées». Les propositions budgétaires formulées avant le 31 octobre de l exercice précédent mentionnent des crédits au sein du compte «7311 forfait global annuel de soins (assurance-maladie)». Pour 2014, les propositions budgétaires distinguent les crédits affectés à l activité d hospitalisation à domicile. En revanche, comme pour les années précédentes, la dotation globale ne fait pas l objet d une ventilation entre les catégories de publics, à savoir personnes âgées et personnes handicapées. En l absence de cette distinction au sein des propositions budgétaires, les éléments utilisés pour la négociation budgétaire avec l autorité de tarification ne sont pas clairement établis. Des constats ci-dessus, il ressort que les comptes de gestion ne permettent pas d apprécier la situation financière effective de ces budgets annexes. L ordonnateur est donc appelé à joindre à l appui de la délibération rendant exécutoire le budget de chaque budget annexe régi par l instruction comptable M 22 (S.S.I.A.D. et S.A.D.) le budget autorisé notifié par l autorité de tarification. En outre, dans un souci de bonne gestion, il importe de limiter les délais entre la notification budgétaire de l autorité de tarification et la délibération rendant le budget exécutoire. L ordonnateur est également appelé à communiquer au comptable, à l appui des délibérations d affectation définitive des résultats du S.S.I.A.D., les décisions d affectations prises par l A.R.S. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

36 5.3. REGIES D AVANCES ET DE RECETTES Le C.C.A.S. dispose au total de 4 régies de recettes (logement, dons, transports à l agglomération niortaise, halte-garderie) et de deux régies d avances pour les secours (200 K de reconstitution) et les avances remboursables. Les arrêtés de création, qui fixent leurs règles de fonctionnement, le 6 juin 1989 pour la régie d avance, sont anciens et ne se réfèrent plus à la règlementation actuellement applicable (articles R et suivants du C.G.C.T.). L établissement s en remet uniquement à l agent comptable pour assurer leur contrôle. Cependant, aux termes de l article R , les régisseurs sont soumis aux vérifications du comptable public assignataire et de l'ordonnateur. Selon l instruction codificatrice n A-B-M du 21 avril 2006 «Le contrôle sur place de l'ordonnateur ou de son délégué doit s'exercer selon les périodicités et modalités déterminées par ces autorités, permettant de s'assurer du bon fonctionnement des régies». Il est rappelé à l ordonnateur qu il lui appartient de procéder à des contrôles réguliers des régies, différents de ceux du comptable RAPPORTS D ORIENTATIONS BUDGETAIRES Chaque année, avant l été, le maire adresse une lettre de cadrage aux élus, notamment la 1 ère vice-présidente du C.C.A.S. Pour 2015, il était prévu de diminuer le niveau de subventionnement. Après un tour d horizon au sein du C.C.A.S., le dossier revient à la ville de Niort. Malgré la concomitance des débats d orientations budgétaires au conseil municipal de la commune et au conseil d'administration du C.C.A.S., il n y a pas de véritable connexion entre les rapports d orientations budgétaires de chacun des deux organismes. Le rapport budgétaire de la ville se borne à mentionner le niveau de la subvention annuelle au C.C.A.S. et, pour 2013 et 2014, à relater de façon générale la mutualisation de la gestion des ressources humaines. Depuis 2012, les rapports d orientations budgétaires (ROB) du C.C.A.S. contiennent des développements à caractère général, sans véritable lien avec des données d activité inhérentes à l établissement. Le rapport de 2013 évoque une «prise en compte des publics fragiles (augmentation de l enveloppe d aides de )» sans indiquer le budget après l adoption du nouveau règlement des aides facultatives, lequel est entré en vigueur le 1 er janvier 2014, et non en Le ROB 2014 mentionne, en orientations générales, la «mise en œuvre d un nouveau règlement pour l attribution des aides facultatives» sans donnée chiffrée, de sorte que, dans la présentation des masses budgétaires de la section de fonctionnement, il est impossible de connaître la composition du poste «secours et subventions versés (- 11 %)». Par comparaison, le ROB 2011 était plus documenté, avec un effort louable de mise en perspective des changements à venir des modalités d octroi des aides facultatives et des résultats de l analyse des besoins sociaux. D une année à l autre, la rédaction du ROB reste identique sur plusieurs aspects. Figurant déjà dans le ROB 2008, le projet de construction en 2009/2010 d une nouvelle structure dédiée à la petite enfance est mentionné dans les ROB suivants sans préciser qu il a été reporté d année en année. Les marchés de construction du pôle petite enfance de l orangerie ont été signés en mars 2012 et non en 2011 comme le laisse entendre le ROB Alors que la livraison de l équipement allait en être nécessairement décalée, le ROB 2012 continue de prévoir celle-ci pour Le ROB 2013 n indique pas de date de mise en service. Ce n est que le ROB 2014 qui mentionne une livraison en 2014, intervenue effectivement en début d année. En outre, le ROB 2013 indique un coût global de construction de 3,6 M alors que l attribution des lots décidée par des délibérations de 2012 l a ramenée à 3 M. La mention de la construction, sous maîtrise d'ouvrage de la SEMIE, d un relais petite enfance situé rue Jules Siegfried est peu explicite puisque, dans les faits, cette opération ne génère aucune dépense d investissement pour le C.C.A.S. Elle induira des frais de fonctionnement, liés au paiement d un loyer, seulement à partir de la mise en service de l équipement en Il aurait été plus clair d exposer le montage juridico-financier et la répartition des dépenses entre la SEMIE et la ville, garante de l emprunt conclu par celle-ci. S'agissant des actions à destination des personnes âgées, les ROB 2011 et 2012 se réfèrent, de façon pertinente, aux résultats de l analyse des besoins sociaux et évoquent l engagement de l établissement dans la déclinaison locale du schéma gérontologique des Deux Sèvres. Toutefois, la présentation, reproduite à CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

37 l identique d une année à l autre, reste trop générale. Alors que le ROB 2010 exposait qu une partie des crédits économisés à compter de 2010 grâce à la fermeture de la résidence d accueil de quartier pour personnes âgées de Champclairot pourrait être redéployée pour des actions nouvelles en direction des personnes âgées, le ROB 2012 ne retrace pas le budget des actions prévues dans la convention avec le conseil général des Deux-Sèvres. Or, la convention allait être signée cette année-là. Le ROB 2013 fait état d un budget de 20 K. Enfin, le ROB 2014 précise qu il est «fait appel à la solidarité communale pour assurer l équilibre du budget à hauteur de la subvention 2013 : soit 5 M». Selon le ROB 2013, la subvention municipale avait augmenté cette année-là de 470 K, soit 10,37 %, par rapport à 2012 (4 530 K ). Cette présentation est dépourvue de mise en perspective, notamment avec la mise à disposition de 6 agents du C.C.A.S. auprès de la direction des ressources humaines de la ville dans le cadre de la mutualisation de cette mission au sein du bloc communal. Rien ne permettant d affirmer avec certitude que ces agents transférés travaillent pour les ressources humaines du C.C.A.S., le coût facturé à la commune pourrait être inférieur à la somme de 250 K fixée par la convention de mutualisation pour 2013 et correspondant à leurs rémunérations. En conséquence, le C.C.A.S. ne bénéficie pas uniquement de la subvention communale de 5 M affichée. Dans la présentation du budget de la section de fonctionnement pour 2014, le ROB fait état de 1 292,9 K de charges à caractère général dont 277,5 K au titre de la convention de mutualisation, mais il n indique pas en contrepartie les produits à caractère général résultant de l application de cette convention, notamment en ce qui concerne les 6 agents transférés. Au final, les ROB ne permettent pas d établir un bilan, même sommaire, de la mutualisation avec la commune et des flux financiers réciproques entre les deux entités. Jusqu en 2011, même s ils étaient perfectibles, ils étaient relativement bien documentés, avec un effort de quantification des activités. Depuis 2012, ils pâtissent d un manque de mise en perspective avec des éléments précis. En outre, il n existe pas de véritable continuité d année en année, ce qui rend impossible les comparaisons pluriannuelles ainsi que les points d étape sur des projets chevauchant plusieurs exercices (investissements, conventions de partenariat). Enfin, les ROB présentent de façon globale et cumulative les soldes des différents budgets alors que, du fait des règles de tarification des services à caractère social et médico-social, les budgets annexes du S.S.I.A.D. et du service d aide à domicile des personnes âgées ne sont pas fongibles avec le budget principal CONCOURS ATTRIBUES AUX ASSOCIATIONS SUBVENTIONNEES Conformément aux dispositions de l article L du C.G.C.T, les comptes administratifs de la période examinée sont accompagnés de la «liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions». Les subventions par fonction figurent dans les comptes administratifs mais, en revanche, ne sont pas joints à l appui de l exemplaire du compte administratif transmis au comptable, les comptes certifiés des organismes bénéficiaires de concours supérieurs à 75 K, ou à 23K et représentant plus de 50 % de leurs produits, comme le prévoit l article L , 4 du C.G.C.T. Cette omission empêche ces derniers de s assurer que les fonds alloués représentent plus de 50 % des produits des associations bénéficiaires. En 2013, aucune association ne percevait plus de 75 K de subvention, le maximum étant consenti à l association «Tom pouce» pour 53,7 K, suivi du centre d actions sociales et culturelles (CASC), anciennement comité des œuvres sociales de la ville de Niort, pour 45,3 K, cette dernière percevant par ailleurs de la part de la ville de Niort une subvention annuelle de 300 K environ. Si, au cours des derniers exercices, le seuil de 50 % des produits d exploitation n est dépassé pour aucune association bénéficiaire, par le passé, deux d entre elles ont bénéficié de subventions excédant ce seuil, sans que leurs comptes certifiés soient joints à l appui des comptes administratifs. Aucune prestation en nature n est indiquée alors que, par une convention du 24 septembre 2012, le C.C.A.S. a mis à disposition de l association l Escale, à titre gracieux, des locaux de la maison communale de la solidarité. Selon cette convention, la valeur locative est estimée à 10 K par an. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

38 Il est rappelé par suite à l ordonnateur qu il lui appartient, s il y a lieu, de veiller à joindre au compte administratif les comptes certifiés des organismes bénéficiaires de concours supérieurs à 75 K, ou à 23K, et représentant plus de 50 % de leurs produits et à procéder à une valorisation des mises à disposition pour, dans un souci de transparence, en annexer le détail au compte administratif REGULARISATIONS DE RECETTES INDUMENT PERÇUES Au budget annexe du service d aide à domicile, par suite de la régularisation d acomptes qui avaient été versés en 2011 par le département des Deux-Sèvres au titre de rémunérations d aides ménagères, une décision modificative du 7 décembre 2012 a inscrit 20 K de crédits au compte «678 autres charges exceptionnelles» en remboursement d un trop-perçu auprès de cette autorité de tarification. En 2012, deux mandats n 348 et 349, bordereau 48, ont été émis à ce compte pour respectivement et En conséquence, les sommes reversées par le C.C.A.S. aurait dû être traitées comme des réductions de titres de recettes sur exercice antérieur à imputer au compte dédié 673. En outre, dans le cadre des plans de prévention de la délinquance, au titre de 2012, le C.C.A.S. a bénéficié d une subvention de 11,4 K du fonds interministériel de prévention de la délinquance, pour un coût total estimé à 151,7 K, contre 10 K en 2011 pour un budget de 29,4 K. La convention de subvention, notifiée le 27 juin 2011 au titre de 2011, avait été signée par la maire de Niort. En 2011, un titre de recettes n 240 de 10 K était émis par la C.C.A.S. pour la perception de cette subvention. Le C.C.A.S. n étant pas signataire de la convention, ce titre a dû être annulé par un mandat n 544 de même montant du 8 mars 2012 au compte «673 titres annulés sur exercice antérieur». Ainsi, la complexité dans les répartitions de compétences entre le C.C.A.S. et la ville peut-elle engendrer des retraitements comptables. La convention relative à la subvention 2012 a été signée par le C.C.A.S., le 20 septembre En conclusion sur la fiabilité des comptes L ordonnateur est invité à : - veiller à la qualité de l information communiquée au conseil d'administration et fournie en annexe au compte administratif ; - imputer la subvention annuelle de fonctionnement du budget principal en faveur du budget annexe du service d aide à domicile à un compte de subvention de fonctionnement de droit commun, n ayant pas le caractère exceptionnel ; - passer des écritures pour constater les remboursements d un budget vers l autre (budget annexe vers le principal ou inversement) ; - joindre à l appui de la délibération rendant exécutoire le budget de chaque budget annexe le budget autorisé notifié par l autorité de tarification ; - limiter les délais entre la notification budgétaire de l autorité de tarification et la délibération rendant le budget exécutoire ; - communiquer au comptable, à l appui des délibérations d affectation définitive des résultats du S.S.I.A.D., les décisions d affectations prises par l A.R.S. - maintenir un niveau suffisant de réserve de compensation pour faire face aux éventuelles réfactions de dépenses des budgets annexes du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile, décidées par les autorités de tarification intéressées - détailler, au sein des propositions budgétaires, des budgets exécutoires et des comptes administratifs des budgets annexes du service d aide à domicile et du service de soins infirmiers à domicile, les différents types de produits conformément à la nomenclature comptable CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

39 6. SITUATION FINANCIERE En 2013, le budget global du C.C.A.S. de Niort s élève à 10 M environ en charges de fonctionnement, dont 7,8 M pour le budget principal, 0,8 M pour le budget annexe du S.S.I.A.D., 1 M pour celui du service d aide à domicile et environ 0,4 M pour celui du portage de repas à domicile. Les dépenses d investissement représentent 2,4 M, concentrées pour l essentiel au niveau du budget principal, et correspondant aux travaux de construction du pôle de l enfance de l orangerie dans le quartier du Clou-Bouchet dans le cadre de l opération de rénovation urbaine. Sont examinées successivement les situations financières du budget principal et des deux budgets annexes à caractère social et médico-social BUDGET PRINCIPAL Section de fonctionnement De 2008 à 2013, les produits de gestion ont progressé de 26,3 %, de 6,1 M à 7,75 M, en raison essentiellement d une augmentation des dotations et participations. S élevant à peu près à 6,7 M tant en 2011 qu en 2012, ce poste est constitué des subventions de fonctionnement de la commune, à hauteur de respectivement 5,3 M et 5,2 M, laquelle est destinée à couvrir les frais de personnel. L ordonnateur indique que ces montants regroupent la subvention municipale en tant que telle et le reversement de la partie du contrat enfance jeunesse destinée au C.C.A.S., mais reçue par la ville de Niort, ce qui, pour la chambre, constitue une illustration supplémentaire des retraitements comptables entre les deux organismes liés aux conditions de partage des compétences. Les autres dotations sont octroyées par l agence pour la cohésion sociale et l égalité des chances dans le cadre, par exemple, du fonds interministériel de prévention de la délinquance, l Etat et, enfin, le conseil général des Deux-Sèvres au titre de la participation du C.C.A.S. à la mise en œuvre de programmes sociaux portés par cette collectivité territoriale, tels que le schéma départemental gérontologique, le plan départemental d aide au logement des personnes défavorisées. La progression des produits se tasse principalement sous l effet d une érosion des versements de la caisse d allocations familiales au titre du contrat enfance jeunesse. De 2008 à 2013, les charges de gestion ont augmenté plus rapidement, de 29,4 %, de 5 530,1 K à 7 156,9 K sous l effet direct de la progression des frais de personnel, qui en constituent le poste principal, à 82 % en moyenne annuelle. Avec 209 agents au 1 er janvier 2014, le C.C.A.S. dispose, par comparaison avec d autres villes, le C.C.A.S. d un niveau d effectif conséquent. De 4,9 M en 2009, les frais de personnel sont passés à 5,9 M en Le ratio frais de personnel / produits de gestion a progressé de façon continue, de 72 % en 2009 à 80 % en En 2013, il a été ramené à 76 % en raison d une hausse des produits de gestion. L augmentation des frais de personnel s explique en partie par le changement de périmètre du C.C.A.S. En décembre 2010, l agence municipale de médiation a été reprise pat le C.C.A.S. (6 agents). De nouveaux services ont été créés notamment pour la gestion de logements relais. Par ailleurs les aides sociales facultatives, en faveur des personnes le plus en difficulté, sont en hausse globalement. Cela a nécessité la création de des postes non pérennes comme par exemple un poste supplémentaire consacré à l action éducative et budgétaire (un travailleur social dédié à l aide des foyers pour leur éviter le surendettement, instruction du microcrédit). Au sein du service de la petite enfance, une équipe de remplacement de la petite enfance a été constituée. Cependant, à l automne 2012, le budget principal a perdu la gestion des ressources humaines, désormais mutualisées avec la ville. De surcroît, la masse salariale pèse proportionnellement plus par rapport à la ville (85 % contre 60 %). Estimé à 3 %, contre 1,7 % environ à la ville, le glissement vieillesse technicité (G.V.T.) a des répercussions plus fortes sur la masse salariale. Enfin, en 2013, la mise en œuvre du programme pluriannuel d accès à l emploi précaire, résultant de la loi n du 12 mars 2012 relative à l accès à l emploi titulaire et à l amélioration des conditions d emplois des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discrimination et portant diverses CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

40 dispositions relatives à la fonction publique, a entraîné la pérennisation de 4 postes, 3 au sein du service d interventions sociales et accompagnement et 1 d éducateur à la petite enfance. Les subventions allouées aux budgets annexes sont imputées en charges exceptionnelles, au compte 6715, ce qui explique le montant nettement négatif du résultat exceptionnel. Par suite de la suppression du budget annexe de la résidence de quartier pour personnes âgées fin , leur niveau a diminué, de 722,8 K en 2008 à 279,3 K en Il est passé à 315,3 K en 2012 et 340,1 K en Cette remontée s explique par l augmentation de la subvention versée au budget annexe du service d aide à domicile (de 279,3 K en 2011 à 307,7 K en 2013) et par l apparition d un déficit au niveau du budget annexe de portage de repas à domicile ayant nécessité l octroi d une subvention d équilibre de 32,4 K en 2013 contre 0 en Par activités, la petite enfance représente le 1er poste au sein du budget principal, avec plus de la moitié des charges de fonctionnement de 2013 (3,9 M environ), suivie par l action sociale et l administration générale (à peu près 1,6 M chacune) Section d'investissement En 2012, un emprunt de 1,1 M d une durée de 20 ans, au taux actuariel de 2,85 %, a été contracté auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour le financement de la construction du pôle petite enfance de l orangerie dans le quartier du Clou-Bouchet, ceci après arrêté préfectoral, sollicité par délibération du 17 décembre 2012, conformément aux dispositions de l article L du C.G.C.T. applicables aux emprunts, contractés par les C.C.A.S., dont la durée de remboursement est supérieure à 12 ans. Suite à une demande formulée auprès de la ville de Niort en vertu d une délibération le 17 décembre 2012, la délibération du conseil municipal du 4 février 2013 a accordé sa garantie à hauteur de 100 % du montant de l emprunt. En revanche, le conseil municipal n a pas rendu expressément un avis conforme comme l impose l article L du C.G.C.T. pour les emprunts contractés par les C.C.A.S BUDGETS ANNEXES Remarques méthodologiques concernant les budgets à caractère social et médico-social Pour ces deux budgets annexes, régis par l instruction comptable M 22, ont été analysées la composition et l évolution du résultat budgétaire, c'est-à-dire après incorporation de résultats d exercices antérieurs. A cet égard, il faut souligner que la reprise des antérieurs a lieu au moment de l élaboration du budget et non ex post. Il est donc impossible d ajuster le niveau des reprises en fonction du résultat de l exercice en cours, par nature inconnu. C est précisément pour cette raison que les reprises de résultats antérieurs sont effectuées au budget. Une bonne gestion consiste à parvenir à une exécution budgétaire équilibrée compte tenu des reprises de résultats antérieurs figurant aux comptes 110 ou 119, ainsi que, le cas échéant, des affectations à des mesures d exploitation non reconductibles (sur exercices suivants) du compte 111. A titre d exemple, si pour un budget N, il est certain qu une reprise de 10 K est nécessaire pour assurer l équilibre, une bonne gestion doit aboutir au 31 décembre N à un résultat comptable de 10 K, soit, compte tenu de ladite reprise, un résultat budgétaire nul. La présente analyse a pour objet d expliquer les niveaux des résultats budgétaires, d identifier les éventuels dépassements en produits et/ou en charges et d étudier la réaction de l autorité tarifaire face à ces situations. En outre, les charges sont réparties entre trois groupes d exploitation, correspondant chacun à un chapitre budgétaire : «I dépenses afférentes à l exploitation courante», «II autres produits relatifs à l exploitation» et «III dépenses afférentes à la structure», en application de l instruction M Il est précisé que la subvention d équilibre à l ancien budget annexe de la résidence de quartier pour personnes âgées «les nymphéas», clôturé fin 2009, s est élevée à 159,4 K en 2008 et 173,6 K. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

41 Service d aide à domicile De 2009 à 2013, les produits d exploitation, au sens comptable du terme, sont restés à peu près stables, aux alentours de 1 M, avec une pointe à 1,2 M environ en La comparaison avec l exercice 2008 (1,5 M ) n est pas significative car le service englobait alors l activité de portage de repas qui a été isolée au sein d un budget annexe spécifique à compter de Derrière cette stabilité d ensemble, les produits tirés de l activité proprement dite ont été ramenés de 836,9 K en 2008 à 817 K en 2009 et à 639,5 K en 2013, sous le double effet de la concurrence d associations et d entreprises qui se partagent un marché stagnant, et de conditions de prise en charge plus restrictives fixées par les caisses de retraite pour la couverture de la partie de la prestation restant à la charges des usagers (cf. supra chapitre 2.3.). La baisse s est accélérée au cours de la période récente. De 2011 à 2013, les produits d activité sont passés de 766 K à 639,5 K soit une baisse de 16,5 %. Les produits d activité comprennent 4 catégories : ceux perçus auprès des usagers, les versements des caisses de retraite, l allocation personnalisée d autonomie (conseil général) et l aide sociale du conseil général. En 2013, le désengagement de la CARSAT, dont relèvent 60 usagers sur un total de 400, pour les moins de 80 ans (cf. supra 2.3.) a entraîné une forte baisse du nombre d heures réalisées et facturées à Par suite, en 2013, la part des caisses de retraite représentait 28,3 % des produits d activité contre 36,1 % en En 2013, la part des produits versés directement par les usagers s établissait à 40 % contre 29,5 % en S adressant à public disposant d un faible niveau de ressources, le C.C.A.S. applique les tarifs du conseil général, ce qui explique que 9,1 % des produits d activité proviennent de versement du conseil général au titre de l'aide sociale. Les produits tirés de l APA représentent 22,7 % des produits d activité en 2013, soit à peu près le même niveau qu en début de période. Chaque année, la section d exploitation enregistre un déficit, qui oscille entre 267,2 K en 2009 et 405,4 K en En 2013, il s élève à 365 K. Le budget annexe parvient à l équilibre grâce à des subventions du conseil général, à des remboursements de frais de personnels en arrêts de maladie par l agence des services de paiement et, surtout, à la subvention d équilibre du budget principal du C.C.A.S. Cette dernière a représenté 243,1 K en 2009, 254,3 K en 2010, 279,3 K en 2011, 315,3 K en 2012, 307,7 K en De ce fait, le résultat annuel est nul à l exception de l exercice 2012, excédentaire de 2,7 K. Il convient de rappeler que le poste de subventions d exploitation, inscrites au groupe «II autres produits relatifs à l exploitation», soit 770 K environ en 2013, n est pas significatif car il englobe les versements du conseil général au titre de l APA et de l aide sociale qui devraient normalement figurer au compte 733 des produits issus de la tarification. Les comptes administratifs ne permettent donc pas de procéder à une véritable analyse des recettes. De 2009 à 2012, les frais de personnel du groupe fonctionnel «II dépenses afférentes au personnel» représentent en moyenne 92 % des charge, contre 85 % en En 2013, le service est assuré par 24 agents titulaires (14 auxiliaires de vie et 10 aides à domicile) et 18 agents contractuel, représentant au total 30,4 équivalent temps plein (E.T.P.), en baisse par rapport à 2012 (28 titulaires). Cette diminution s explique par la vacance de deux postes en attente de recrutement et l arrêt de maladie pour longue maladie de 4 agents. Cela a engendré 79,2 K de coût de remplacement en La gestion du service est assurée par 7 agents pour un temps d intervention correspondant à 5 E.T.P. Les salaires des titulaires s élèvent globalement 643,6 K en 2013 contre 678,1 K en La proposition de budget pour 2014 s élève à 1 M, pour l essentiel en section d exploitation. Prenant acte de la diminution constatée de l activité, elle est en diminution de 6,8 % en exploitation par rapport au budget autorisé de Elle table sur une prévision d activité de heures contre au budget Service de soins infirmiers à domicile De 2009 à 2013, le résultat annuel du service de soins infirmiers à domicile a toujours été déficitaire, sauf en 2012 (excédent de 9 K ). En 2013, le déficit d exploitation est nettement plus élevé que les exercices précédents, à 137,4 K. Fin 2013, compte tenu des résultats reportés, le résultat cumulé d exploitation est déficitaire de 110,4 K. Malgré les dotations au compte de réserve de compensation des déficits CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

42 d exploitation, décidées par l A.R.S. au cours des exercices antérieurs (notamment 30 K provenant de l excédent cumulé au 31 décembre 2010, 80 K provenant de l excédent d exploitation cumulé au 31 décembre 2010, puis 32,4 K de l excédent cumulé au 31 décembre 2011 sur le budget 2012), il n était pas possible d imputer le déficit cumulé d exploitation au 31 décembre 2013 à ce compte. En effet, le solde du compte au 31 décembre 2013 s élevait à 92,4 K. L autorité de tarification, à savoir l A.R.S., n a pas encore pris de décision d affectation du résultat cumulé à fin Comme la réglementation le permet, l A.R.S. a décidé d intégrer les résultats avec un décalage de deux ans et non plus d un an. Alors que jusqu en 2012, le résultat d exploitation cumulé au 31 décembre N faisait l objet d une décision d affectation en N + 1, le résultat cumulé de fin 2013 devait être affecté au budget en Il est à noter que, depuis 2012, le conseil d'administration du C.C.A.S. ne propose pas d affectation comme il en a la faculté. Les dépenses du groupe I, afférentes à l exploitation, correspondent essentiellement aux remboursements des actes des infirmiers libéraux. Les propositions budgétaires de l établissement les évaluait à 125 K tant pour 2011 que pour 2012, et 130 K pour Au final, elles ont été moins élevées même si leur niveau a augmenté. S élevant en 2013 à 676,5 K, les frais de personnel (chapitre 012) représentent 81,4 % des charges réelles d exploitation. Si le budget 2013 a été réalisé à hauteur de 96,06 % des crédits votés pour ce chapitre (704,2 K ), en ce qui concerne les frais de personnel des crédits budgétaires ont dû être ajoutés par l A.R.S. en cours d exécution budgétaire (le budget primitif comprenait 542 K de crédits environ au 012), d abord dans le budget autorisé puis par crédits complémentaires non reconductibles à hauteur de 25 K et enfin par décision modificative à hauteur de 137,2 K pour faire face aux dépenses rendues nécessaires par l activité. De 14,6 en 2010 représentant 10,2 équivalents temps plein (E.T.P.), les effectifs sont passés à 16 en 2011, soit 14,47 E.T.P., puis 14 en 2012, soit 12,11 E.T.P., à peu près autant en Fin 2013, il y avait 12,36 E.T.P. répartis comme suit : un poste d infirmière coordonnatrice, 0,6 E.T.P. affecté à la gestion, 12 auxiliaires de soins, pour la plupart à temps non complet 80 %, soit 10,20 ETP avec 10 agents titulaires et deux contractuels, des remplacements par du personnel contractuel pour l équivalent de 0,16 ETP. De plus, depuis 2010, 0,4 E.T.P. est affecté pour la coordination de l activité en l absence de l infirmière responsable et pour des prestations administratives et comptables. Depuis 2011, les frais de personnel augmentent de façon soutenue, en raison du recours croissant au personnel intérimaire pour pallier des absences de titulaires (un en maladie professionnelle) et la difficulté de recrutement d aides-soignantes (117,7 K en 2012, 200,1 K en 2013, soit près d un tiers de l ensemble des frais de personnel pour cette année-là). La masse des rémunérations de titulaires, après une hausse de 9,5 % entre 2011 et 2012, s est stabilisée en 2013 (à 287,8 K contre 284,3 K un an plus tôt). Confronté à une augmentation des niveaux de dépendance (groupe moyen pondéré iso-ressources de 720 en 2013) et un niveau élevé d absentéisme, le S.S.I.A.D. doit consacrer des temps d intervention plus importants pour chaque personne. Cela l amène à recruter des non titulaires, voire à faire appel à des infirmiers libéraux, ce qui se révèle coûteux. Le S.S.I.A.D. a des besoins récurrents de personnels non titulaires par rapport aux prévisions budgétaires initiales de chaque exercice. Une délibération du 25 mars 2010 autorisait la signature de deux contrats de recrutement d auxiliaires de soins pour une mission évaluée sur la base de 28 heures hebdomadaires «en fonction des besoins». Deux délibérations des 24 mai 2012 et 28 juin 2013 autorisaient chacune le recrutement de 3 auxiliaires de soins (28 heures hebdomadaires chacun) par contrat selon les dispositions de l article 3 2 de la loi n du 26 janvier 1984, ceci «pour répondre à la demande des usagers pour surcroît d activités», respectivement pour les seconds semestres de 2012 et Une délibération du 27 juin 2014 a autorisé un recrutement de ce type dans les mêmes conditions, dans l attente du recrutement d une auxiliaire de soins statutaire par un agent non titulaire pour 3 mois à compter du 1 er juillet CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

43 Le projet de budget 2014 qui a été présenté à l A.R.S. s équilibre à hauteur de 788,9 K en exploitation et 29,9 K en investissement, contre 698 K de budget autorisé pour 2013 en exploitation 14. Ce budget a été élaboré selon une hypothèse de maintien de l activité réalisée en 2013, et qui se situe sur un taux de réalisation d occupation de 74 % de la capacité théorique calculée sur la base de 58 lits. En conclusion sur la situation financière Le budget principal subit un tassement de ses produits de gestion, tandis que les charges de gestion augmentent plus rapidement, sous l effet direct de la progression des frais de personnel, qui en constituent le poste principal, à 82 % en moyenne annuelle. Avec 209 agents au 1 er janvier 2014, le C.C.A.S. dispose, par comparaison avec d autres villes, d un niveau d effectif conséquent qui génère des frais de personnel d autant plus importants que le G.V.T. est élevé rapport à celui des services municipaux. Toutefois, comme le souligne le C.C.A.S., contrairement aux trois quarts des établissements de sa strate démographique, il assure en régie la gestion des crèches. Le C.C.A.S. ne maîtrise pas les tarifs des deux services à domicile qu il propose. Les tarifs horaires du S.A.D. sont fixés, selon les cas, par le conseil général et par la CARSAT tandis que le financement du S.S.I.A.D. obéit au régime du prix de journée. Les recettes provenant de la tarification institutionnelle des prestations ne suffisent plus à financer les dépenses. Les tarifs du S.A.D. étant fixés en-deçà des coûts réels, le budget principal doit lui octroyer une subvention d équilibre conséquente (280 K en 2013). De plus, depuis 2013, le budget du S.S.I.A.D. affiche un déficit important. Cette situation s explique en partie par la combinaison de deux facteurs contradictoires : le développement des prestations, d une part, et la raréfaction des ressources versées par le département, l A.R.S. et les caisses de retraite. Cependant, afin de limiter le recours constant à des prestations d infirmiers libéraux, plus coûteuses que les actes réalisés par les salariés de l établissement, des solutions d organisation pourraient être recherchées notamment en cohérence avec le programme régional de santé de l A.R.S. de Poitou- Charentes et en lien avec les autres intervenants, tels que le centre hospitalier de Niort. 7. GESTION DU PERSONNEL 7.1. ORGANISATION ADMINISTRATIVE Disposant d un niveau d effectifs supérieur au seuil de 350 agents prévu à l article 15 de la loi n du 26 janvier 1984, la ville n a pas choisi de s affilier au centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale des Deux-Sèvres. Pour la détermination du seuil d affiliation des communes, l article 15 de la loi de 1984 prend en compte les effectifs cumulés des fonctionnaires de la commune et du C.C.A.S. Sur le fondement de ces dispositions, le C.C.A.S de Niort n est pas affilié au centre de gestion. La commune et le C.C.A.S. ont un comité technique paritaire commun. Au 1 er janvier 2014, l ensemble formé par la commune et le C.C.A.S. représente agents, dont à la ville et 209 au centre. Au cours de la période examinée, la structure des effectifs a connu deux évolutions majeures liées au transfert de l agence municipale de médiation, intervenu le 1er décembre 2010, et à la mise en commun de moyens humains (cf. infra). En outre, des agents sont mis à disposition de la ville, comme par exemple un agent social de 2 ème classe pour 50 % de son temps à la direction de l enseignement de la ville et un adjoint d animation pour assurer une permanence auprès des victimes au sein du commissariat de police. Dans ce dernier cas, ce mécanisme complexe de mise à disposition en cascade a été institué pour permettre le financement direct de cette action par la ville. Une intégration de l agent au C.C.A.S. aurait permis de simplifier les procédures. 14 Arrêté du directeur générale de l A.R.S. de Poitou-Charentes du 28 mai CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

44 Depuis le 1 er octobre 2012, la commune et le C.C.A.S. de Niort ont mis en commun leurs moyens pour la gestion immobilière, l informatique et la gestion des ressources humaines par le biais de conventions de mise à disposition. Suite à une délibération du 19 décembre 2013, une convention a reconduit la mutualisation pour l année 2014, renouvelable une fois par tacite reconduction pour une durée d un an. Elle a pour principal objectif de mettre en œuvre l ensemble des activités courantes de gestion des ressources humaines. Dans un souci de sécurisation juridique et financière de la gestion des ressources humaines des deux entités, et de «suppression de doublons techniques», la direction des ressources humaines de la ville de Niort est responsable, à la fois pour la ville et le C.C.A.S., des carrières, de la paie, du système d information des ressources humaines (S.I.R.H.), des recrutements permanents, des formations, de la prévention des risques professionnels, des prestations médico-sociales au sein du service de santé et sécurité au travail, des instances paritaires, et de la gestion prévisionnelle des emplois et compétences, Au sein du C.C.A.S., un référent assure le lien avec la direction des ressources humaines (D.R.H.). Dans le cadre de la mutualisation, la directrice des ressources humaines est mise à disposition à hauteur de 17 % de son temps de travail pour une durée de trois ans. Depuis le 1 er octobre 2012, la direction générale est confiée à la directrice générale adjointe de la ville, responsable du pôle de la vie de la cité, dans le cadre d une convention de mise à disposition auprès de cet établissement à raison de 20% de son temps de travail. Le C.C.A.S. de Niort fait savoir que la mise à disposition de celle-ci date de son recrutement en mars 2009 et qu elle a été formalisée par convention à compter du 1 er octobre Selon l établissement, la quotité de 20 % du temps de travail correspond à environ un cinquième des activités qu elle supervise. L estimation de la quotité de 17 % retenue pour la D.R.H., fonction à responsabilités comparables, n a pas été précisée. Le C.C.A.S. ne rétrocède pas à la ville la quote-part de traitements et indemnités accessoires alloués à ces deux personnes, compte tenu de l autorisation posée par l article 61-1 de la loi n du 26 janvier 1984 de mettre à disposition un agent municipal auprès d un organisme rattaché ayant le caractère de service public administratif sans remboursement. En septembre 2013, un médecin de prévention, recruté par la ville sur un poste à 20 %, a été mis à disposition du C.C.A.S. pour la totalité de son temps. Enfin, une assistante sociale dédiée au C.C.A.S., recrutée à l origine par la ville sur un poste représentant 50% d un temps complet, est mise à disposition de celui-ci pour l intégralité de son temps de travail, soit 0,5 E.T.P. est désormais mise à disposition du C.C.A.S. à hauteur de 0,25 ETP et conserve à la ville un temps de travail de 0,25 E.T.P. En outre, le C.C.A.S. étant maître d'ouvrage pour la construction d un relais de petite enfance dans le quartier du Clou-Bouchet situé dans le périmètre de l opération de renouvellement urbain ou «projet de rénovation urbaine et sociale» (PRUS), deux agents de la direction du patrimoine et des moyens de la commune, à savoir un ingénieur et un adjoint administratif, ont été mis à sa disposition pour une partie de leur temps. En 2010, une convention en ce sens a été passée entre la ville et l établissement pour 3 ans à compter du 1 er avril Au 31 mars 2013, les travaux n étant pas achevés, une nouvelle convention a été signée pour la mise à disposition de l ingénieur à hauteur de 30 % auprès du C.C.A.S, pour deux années supplémentaires. La commune facture au C.C.A.S. les coûts afférents à la gestion de ressources humaines qu il ne supporte plus la structure suite à la mutualisation, ce qui représente 250 K pour 2013 et 257,5 K pour 2014 par application d un glissement vieillesse technicité de 3 % estimé au niveau du C.C.A.S. Enfin, la convention de mutualisation a institué des indicateurs de suivi qui seront exploités à son échéance en vue d un bilan. Au final, la mutualisation de services amorcée entre la ville et le C.C.A.S. constitue une avancée importante au terme d une décennie de gestation. Toutefois, la mutualisation en matière de ressources humaines est partielle puisqu elle ne couvre pas le suivi de la masse salariale et les remplacements. La chambre préconise de rechercher des améliorations sur ce point, ceci afin de réguler davantage le recrutement des agents non permanents, notamment au niveau des budgets annexes. Un suivi plus centralisé de ce poste de dépenses permettrait d anticiper son évolution en particulier pour le S.S.I.A.D. A priori, l institution d indicateurs de suivi en vue d un bilan à l échéance de la convention de mutualisation contribue à une bonne administration du dispositif. Toutefois, dans la mesure où les 6 agents transférés à la CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

45 D.R.H. gèrent à la fois des dossiers du C.C.A.S. et de la commune, selon une répartition qui est inconnue, le niveau de remboursement de frais par la ville en faveur de l établissement reste à préciser. Il n est pas certain qu il faille rétrocéder la totalité de leurs rémunérations (250 K en 2013) PRESENTATION ET CLASSEMENT DES PIECES JUSTIFICATIVES DE LA PAIE Comme la réglementation en offre la possibilité, les frais de personnel font l objet de mandatements collectifs pour l ensemble de l établissement. Cependant, les bulletins de paie sont classés par ordre alphabétique, sans distinction entre budget principal et budgets annexes, ni entre personnels titulaires et non titulaires. Pour chaque mois, les mandats collectifs à imputations multiples du budget principal, comptes «64111 titulaires - rémunération principale» et «64131 non titulaires rémunération principale», sont accompagnés d un état récapitulatif nominatif englobant tous les agents, quelle que soit le budget dont ils relèvent. Sont confondus les personnels du budget principal et ceux des services d aide à domicile, de soins infirmiers à domicile et de portage de repas. La vérification des modalités de liquidation des sommes imputées à ces comptes et aux différents budgets en est rendue impossible. Le constat était analogue pour les mandats de cotisations sociales, relatives aux reversements de retenues de cotisations salariales et des versements de cotisations patronales. Etaient joints des états liquidatifs distincts de charges sociales, suivant les taux applicables (personnel titulaire, non titulaire, médical, emploi d insertion et suivant la base de calcul, plafonnée ou non) mais pas de récapitulatif des montants liquidés par compte. Selon la rubrique de la nomenclature des pièces justificatives annexée à l'article D du C.G.C.T., également applicable aux établissements publics sociaux et médico-sociaux, à savoir le S.S.I.A.D. et le S.A.D., de façon expresse depuis un décret du 25 mars 2007, il convient d accompagner, au niveau de chaque budget, les mandats de rémunérations des pièces justificatives suivantes : 1. Etat nominatif décompté individuel ou collectif énonçant pour chaque agent : le grade, l échelon etc. ; le traitement brut etc. ; chaque prime etc. ; le montant des rémunérations soumis aux précomptes ; les montants de es précomptes ; le traitement net mensuel ; a somme nette à payer. 2. Etat récapitulatif global par chapitre et article d imputation budgétaire. Pour les budgets annexes à caractère social et médico-social, l ordonnateur est invité à établir deux types d états de rémunérations du personnel : l un (annuel) à destination des autorités de tarification faisant la ventilation par comptes et catégories de grades ainsi que par sections tarifaires, le second (mensuel) à l appui des mandats de rémunérations et permettant au comptable de procéder au contrôle de la liquidation de la dépense. Rapportés à l année civile, ces deux états doivent concorder DIRECTION En vertu de l article R du C.A.S.F., le président du conseil d'administration nomme le directeur. La création d un poste de directeur au C.C.A.S. de Niort remonte à une délibération du 12 décembre 1986 l assimilant à une commune de à habitants. Une délibération du 23 septembre 2010 a transformé le poste de directeur en emploi fonctionnel, en assimilant l établissement à une commune comprise entre et habitants. Cette délibération 2010 a autorisé la présidente ou la vice-présidente à pourvoir à l emploi fonctionnel dans les conditions statutaires. La personne qui était déjà en fonctions en tant que directeur territorial a été placée sur cet emploi fonctionnel de D.G.S. Depuis le départ de celle-ci fin 2012, le C.C.A.S. n a plus de D.G.S. à plein temps. Par une convention passée avec la ville entrée en vigueur le 1 er janvier 2013 pour une durée de 3 ans, la directrice générale adjointe de la vie de la cité au sein des services municipaux est mise à disposition par la ville à raison de 20% de son temps de travail hebdomadaire pour assurer la direction générale de l établissement. Depuis 2013, les services sont animés par une directrice, qui occupait précédemment d autres fonctions au C.C.A.S. avec le grade d attachée principale. Désormais, l équipe de direction compte une directrice territoriale et une D.G. adjointe contre un seul D.G.S. à temps plein antérieurement. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45

46 En conclusion sur la gestion des personnels La chambre invite l ordonnateur à : - produire, à l appui des mandats de dépenses de personnel, des états détaillés, nom par nom, par budget, et par chapitre, en distinguant les budgets et les catégories de personnels, titulaires et non titulaires ; - établir pour les budgets annexes à caractère social et médico-social deux types d états de rémunérations du personnel : l un (annuel) à destination des autorités de tarification faisant la ventilation par comptes et catégories de grades ainsi que par sections tarifaires, le second (mensuel) à l appui des mandats de rémunérations et permettant au comptable de procéder au contrôle de la liquidation de la dépense. CRC d Aquitaine, Poitou-Charentes Délibération du 15 avril /45