TEXTE DE RÉFÉRENCE. La gouvernance des médias de service public : regarder vers l'avenir

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1 TEXTE DE RÉFÉRENCE La gouvernance des médias de service public : regarder vers l'avenir

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3 Gouvernance des médias de service public : Regarder vers l avenir Document de discussion préparé par le Secrétariat Division Médias et Société de l information Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques Conseil de l Europe avril 2009

4 English edition: Public service media governance: Looking to the future Division Médias et Société de l information Direction générale des droits de l Homme et des affaires juridiques Conseil de l Europe F Strasbourg Cedex Conseil de l Europe, 2009 Imprimé dans les ateliers du Conseil de l Europe

5 Table des matières Résume général, page 3 Introduction, page 5 Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique : Vers d éventuels modèles de gouvernance alternatifs pour les médias de service public dans le futur?, page Questions ouvertes pour un examen complémentaire, page Nécessite d adapter la mission de service public a l environnement numérique : Approche du Conseil de l Europe, page Gouvernance de RSP traditionnels, page Défis pour les radiodiffuseurs de service public traditionnels, page 11 Modèles de gouvernance extérieurs au secteur des médias : Une source d inspiration possible?, page La notion de «gouvernance», page La notion de «bonne gouvernance», page 17 Relever de nouveaux défis : Premières étapes, page La notion de participation démocratique du public, page Les MSP et la promotion de la participation démocratique, page 22 Ouverture sur le futur : Nouvelles thèses et pratiques, page Nouvelles thèses : Extraits en vue d une plus ample réflexion, page 25 Conclusions, page 33 Références, page 35 Annexe 1, page 37 Normes du CdE en matière de gouvernance des RSP, page 37 Annexe 2, page 39 Exemples de modèles de gouvernance de RSP actuellement en place dans les Etats membres, page 39 Annexe 3, page 49 Modèles éventuels de gouvernance suggérés par les projets du CdE, page Modèles éventuels de gouvernance suggérés par certains projets du CDE, page Nouveaux services MSP aidant à toucher des publics plus larges : exemples de bonnes pratiques, page Nouvelle pratique : Quelques exemples récents, sources possibles d inspiration, page 29 Annexe 4, page 53 Les nouveaux services des MSP favorisent l atteinte d un public plus large : Exemples de bonnes pratiques, page 53

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7 Résumé général Afin de mieux accomplir leurs missions dans un environnement en pleine transformation technologique et socioculturelle, les médias de service public devraient se remettre en question, notamment pour faire face aux défis qui se posent devant eux. Parmi les questions essentielles à examiner dans ce contexte devraient figurer celles qui concernent les missions de service public et notamment leurs éventuelle adaptation au nouvel environnement numérique ; les stratégies à élaborer pour faciliter la solution des problèmes auxquels se confrontent actuellement les MSP ; enfin, les modèles de gouvernance dans divers secteurs publics et privés, afin de nourrir une réflexion sur d éventuels modèles de gouvernance alternatifs pour les médias de service public. Pour ce qui est des missions des médias de service public, le Conseil de l Europe à travers sa Recommandation (2007) 3 1 encourage les Etats membres à confier aux MSP des missions adaptées aux évolutions technologiques et socioculturelles, tout en veillant à ce que les conditions juridiques, techniques, financières et organisationnelles adéquates soient assurées. Selon la même Recommandation, les MSP devraient élaborer des stratégies leur permettant de garder leur rôle de facteur de cohésion sociale, ainsi que de promoteur de la diversité et des identités culturelles et d un débat démocratique plus large. Pour ce qui est des modèles de gouvernance, la réflexion est pour l instant au stade initial et le Conseil de l Europe est intéressé à examiner cette problématique en considérant que celle-ci est cruciale pour l avenir des MSP. Les modèles de gouvernance au-delà du domaine des médias proprement dits, à la fois dans le secteur public et privé, sont intéressants à examiner en tant qu éventuelles sources d inspiration pour les MSP. Les modèles de gouvernance en train d être élaborés dans le cadre de certains projets du Conseil de l Europe peuvent également s avérer utiles. Un élément important à prendre en considération dans le cadre du débat sur l avenir des MSP en général et sur d éventuels modèles de gouvernance futurs en particulier concerne la participation démocratique du public. Pour l instant, le mouvement stratégique vers le public se manifeste dans le développement croissant des services interactifs permettant une telle participation du spectateur. Ce n est pas encore une implication directe du public dans le processus décisionnel, mais cela pourrait être un premier pas vers une ré-conceptualisation de la notion de gouvernance des MSP. Une ouverture des structures de management et de supervision vis-à-vis de l audience, sensée recevoir un produit de qualité en retour de l argent public investi, semble une piste intéressante dans ce contexte. La réflexion sur l avenir des MSP devrait être décomplexée et en phase avec le dynamisme de l époque actuelle qui se manifeste pratiquement dans tous les domaines. Au-delà de la réflexion théorique, les pratiques émergentes préfigurant la voie vers d éventuels modèles alternatifs de gouvernance devraient être encouragées. Le Conseil de l Europe aura certainement son mot à dire dans ce débat. 1. Recommandation Rec (2007) 3 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la mission des médias de service public dans la société de l information. Résumé général 3

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9 Introduction Selon diverses sources notamment des études, analyses et rapports préparés par des instances publiques spécialisées, des institutions universitaires et des experts indépendants les médias de service public (MSP) sont confrontés aujourd hui à un certain nombre de défis liés aux progrès technologiques et au passage à l environnement numérique, aux changements de comportement/ des besoins du public, aux pressions politiques/économiques, à la concurrence avec les médias commerciaux, etc. Compte tenu de l évolution actuelle du marché/paysage médiatique, des technologies/plates-formes de communication, des intérêts/attentes du public, mais aussi pour survivre et conserver leur rôle fondamental dans les sociétés modernes, les MSP n ont pas d autre solution que de se rapprocher du public. À cette fin, ils doivent avant tout promouvoir un débat et une participation plus larges avec l aide notamment des nouvelles technologies interactives, offrant ainsi au public la possibilité de s investir davantage dans le processus démocratique. Pour relever ces défis et assurer leur bon fonctionnement à l avenir, les médias de service public devraient engager une réflexion minutieuse et élaborer des stratégies concrètes leur permettant de s adapter au nouvel environnement et de mener à bien leur mission dans la société de l information. À cet égard, les MSP devraient réfléchir à d éventuels nouveaux modèles de gouvernance, dans la mesure où ceux en place s avèrent de moins en moins adaptés aux changements technologiques et sociaux fondamentaux et capables de répondre à la difficulté croissante de toucher une large audience (en particulier les jeunes). Le présent document fait référence à plusieurs exemples récents illustrant la manière dont les MSP s efforcent de répondre aux nouveaux défis en recourant aux nouveaux services interactifs dans le but d élargir leur audience et d atteindre en particulier les jeunes, et d impliquer le public dans la création du contenu médiatique. Il décrit par ailleurs certains modèles de gouvernance étrangers au secteur des médias susceptibles d inspirer les MSP, et soulève un certain nombre de questions liées à d éventuels nouveaux modèles de gouvernance pour ces derniers en vue de leur permettre d assurer leur mission de service public. NB : Ce document porte exclusivement sur la notion de gouvernance et n aborde pas deux éléments au demeurant étroitement liés, en l occurrence le financement et le cadre législatif/réglementaire. Ce dernier mériterait d être exploré dans le processus d examen des sujets pertinents liés à la gouvernance des MSP. Aux fins du présent document, le terme «gouvernance des MSP» est employé au sens très large, couvrant à la fois le processus décisionnel et les structures de mise en oeuvre des décisions. S agissant des structures, la «gouvernance des MSP» devrait faire référence aux pouvoirs exécutifs et de contrôle (structures administratives/de gestion/exécutives et organes de surveillance interne) d un organisme de médias de service public, mais aussi aux autres éléments ayant un impact potentiel sur la gouvernance des MSP, telles que les structures consultatives de programmation, la régulation/co-régulation, etc. Introduction 5

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11 I. Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique : Vers d éventuels modèles de gouvernance alternatifs pour les médias de service public dans le futur? 1.1 Questions ouvertes pour un examen complémentaire Nous assistons aujourd hui à l émergence de différentes pistes de modèles de gouvernance susceptibles d être à l avenir appliqués aux médias de service public. Ces nouvelles réflexions sont menées par des organismes tels que la BBC, ZDF, ARD, etc. Compte tenu des différences en termes de cultures politiques, situations économiques et variété/complexité du paysage médiatique européen, il est difficilement envisageable d élaborer un modèle de gouvernance unique pour les MSP. Il conviendrait plutôt de mettre au point plusieurs pratiques concrètes basées sur quelques principes communs. La définition de ces derniers devrait prendre dûment en compte le contexte politique, économique et juridique actuel, ainsi que la profonde évolution de l environnement technologique et du comportement du public/des usagers. Etant donné l importance de la question pour les sociétés modernes, le Conseil de l Europe examinera les éléments pertinents liés à l évolution future des MSP, notamment leurs gouvernance, mécanisme décisionnel, structure, etc. Pour l heure, dans le cadre du présent document et concernant les différents points abordés, il pourrait s avérer utile de formuler : Certaines questions soulevées par le débat sur d éventuels nouveaux modèles de gouvernance pour les MSP Mission de service public 1) Comment pourrait-on harmoniser la nécessité d étendre la mission de service public aux nouveaux services et plates-formes technologiques diversifiés, avec la structure duale publique/privée du paysage européen des médias électroniques et en tenant compte des questions liées au marché et à la concurrence? 2) Comment adapter les MSP aux limites imposées par les cadres juridiques et systèmes de financement actuels, les modèles organisationnels, structurels et de gouvernance traditionnels? 3) Comment garantir l indépendance éditoriale des MSP lorsqu ils sont détenus par une société et régis ou contrôlés par le Parlement et le gouvernement? Défis à relever par les MSP 1) Comment les MSP devraient-ils gérer l évolution de l environnement technologique et les changements de comportement du public/des usagers? 2) Comment les MSP devraient-ils faire face aux pressions de plus en plus fortes exercées par les environnements politique, sociétal et du marché? 3) Comment les MSP pourraient-ils freiner la perte d audience (en particulier chez les jeunes) et les inciter à revenir vers des contenus socialement/culturellement importants, y compris vers des programmes/ services d information? 4) Comment les MSP pourrait-il adapter les formats aux adeptes de jeux électroniques, aux fins par exemple de transmettre des informations/commentaires socialement/culturellement importants et d autres contenus de qualité? Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique 7

12 5) Comment les MSP pourraient-ils, par l intermédiaire de nouveaux services interactifs, stimuler une participation démocratique plus large du public et l impliquer davantage dans la création de contenus médiatiques? 6) Le public/les usagers potentiels devraient-ils être impliqués dans la gouvernance des MSP (au sens large), au delà de leur participation à l élaboration de contenus/formats? 7) Quel rôle les nouvelles technologies pourraient-elles jouer pour favoriser une participation démocratique plus large dans la prise de décisions? Modèles de gouvernance extérieurs au secteur des médias : une source d inspiration éventuelle 1) Quel type de modèles de gouvernance (ou éléments intrinsèques) pourrait-on mettre à profit dans les organismes de médias de service public? 2) Un modèle de gouvernance plus ouvert/démocratique est-il par définition moins professionnel/efficace et moins apte à une prise de décisions compétentes et tranchées? Un juste équilibre dans ce domaine est-il envisageable? 3) Dans quelle mesure les informations relatives à la qualité du service offert aux utilisateurs aident-elles la gouvernance à prendre des décisions fermes en matière d amélioration de la qualité? 4) Les dirigeants de MSP sont-ils informés régulièrement et de manière exhaustive du ressenti des usagers en termes de qualité et comment font-ils concrètement usage de ce type d information dans le processus décisionnel? 5) Dans quelle mesure les informations relatives aux coûts et performances aident-elles les dirigeants à prendre des décisions fermes en termes d amélioration de l utilisation des ressources? Comment font-ils concrètement usage de ce type d information dans le processus décisionnel? 1.2 Nécessité d adapter la mission de service public à l environnement numérique : Approche du Conseil de l Europe Selon les normes du CdE, les Etats membres détiennent la compétence permettant de définir une mission de service public et de la confier à un ou plusieurs médias, dans le domaine public et/ou privé. Compte tenu de la grande diversité et des caractéristiques des cadres culturels, politiques et économiques des différents Etats membres, il n existe pas de définition globale d une mission de service public. Néanmoins, un certain nombre d éléments clés permettent de décrire ce que l on entend par mission de service public en Europe. Ces éléments clés sont évoqués dans la Résolution n o 1 de Prague («L avenir du service public de la radiodiffusion»), adoptée lors de la 4 e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, 7-8 décembre 1994), et ont été cités à diverses occasions dans les documents du Conseil de l Europe. La Recommandation (2007) 3 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la mission des médias de service public dans la société de l information, qui met l accent sur la question de mission de service public, définit notamment le service public de radiodiffusion/média de service public comme étant : un point de référence pour le public dans toutes ses composantes, offrant un accès universel ; un facteur de cohésion sociale et d intégration de tous les individus, groupes et communautés ; une source impartiale et indépendante d informations et de commentaires, et de contenus variés et innovants respectant des normes éthiques et de qualité élevées ; un forum pour un débat public pluraliste et un moyen de promouvoir une participation démocratique plus large des individus ; un moyen de contribuer activement à la création et à la production audiovisuelles et à une meilleure appréciation et diffusion de la diversité du patrimoine culturel national et européen. La Recommandation invite les gouvernements des Etats membres à garantir le rôle fondamental des médias de service public dans le nouvel environnement numérique, en attribuant une mission claire à ces médias, et en leur permettant d utiliser de nouveaux moyens techniques en vue d accomplir au mieux leur mission et de s adapter aux changements rapides du paysage médiatique et technologique actuel, ainsi qu aux évolutions des attentes du public. L instrument leur recommande par ailleurs d inclure, s ils ne l ont pas déjà fait, des dispositions définissant la mission des médias de service public dans leur législation ou leur réglementation, notamment en ce qui concerne les nouveaux services de communication, ce qui permettrait ainsi à ces médias d utiliser pleinement leur potentiel et, en particulier, de promouvoir une plus grande participation démocratique, sociale et culturelle grâce, entre autres, à de nouvelles technologies interactives. Enfin, la Recommandation souligne que dans la société de l information, qui repose dans une large mesure sur les technologies numériques et où les moyens de diffusion des contenus se sont diversifiés audelà de la radiodiffusion traditionnelle, les Etats membres devraient assurer l élargissement de la mission de service public afin qu elle puisse assurer la fourniture des contenus appropriés aussi par le biais de platesformes de communication nouvelles. À cette fin, les Etats membres devraient assurer que les conditions spécifiques juridiques, techniques, financières et organisationnelles requises pour accomplir la mission de service public continuent à s appliquer dans le nouvel environnement numérique et sont adaptées à cet environnement. Tout en tenant compte des défis de la société de l information, les Etats membres devraient être libres d organiser leurs propres systèmes nationaux de médias de service public, en les adaptant aux changements rapi- 8 Gouvernance des médias de service public : Regarder vers l avenir

13 des, tant technologiques que sociaux, tout en restant fidèles aux principes fondamentaux du service public. Les médias de service public des différents Etats membres suivent plus ou moins cette approche, étendant leurs activités aux nouveaux services. Dans certains pays, ces activités relèvent principalement de la radiodiffusion de service public ce qui signifie, par exemple, que les activités internet doivent être conformes à sa mission et de nature non-commerciale. Cet état de fait peut résulter en une limitation de la publicité et du parrainage et engendrer une distinction nette et précise entre le contenu éditorial d un radiodiffuseur de service public sur internet et les informations commerciales de tierces parties. Dans d autres cas, publicité et parrainage ne sont pas autorisés sur les sites Web de RSP mais le radiodiffuseur est en mesure de publier en ligne des informations et références relatives aux programmes. Quoi qu il en soit, les services en ligne sont tenus de servir l objectif qui est de mener à bien la mission de service public 2. Le nombre de MSP développant en Europe des services en ligne interactifs en vue de renforcer la participation démocratique du public est sans cesse croissant. Dans la troisième partie de ce document, nous vous proposons une description de quelques exemples concrets de bonnes pratiques en la matière. 1.3 Gouvernance des RSP traditionnels Normes du Conseil de l Europe La Recommandation (96) 10 du CdE concernant la garantie de l indépendance du service public de la radiodiffusion établit une distinction claire entre deux éléments fondamentaux pour la gouvernance des organismes de radiodiffusion de service public, en l occurrence les instances exécutives d un côté (organes de gestion/ conseils d administration/de direction), et les organes de surveillance (conseils des gouverneurs/commissions d observateurs) de l autre. Les organes de gestion peuvent être alternativement ou cumulativement des instances collégiales telles que des conseils d administration ou des personnes agissant à titre individuel (Président, Directeur général, Administrateur général, etc.). S agissant des compétences des organes de surveillance, il est essentiel d éviter tout conflit de compétence entre organes de gestion et organes de surveillance et d empêcher en particulier tout empiétement des seconds dans les activités de gestion que les premiers doivent pouvoir mener en toute indépendance, sous réserve des contrôles auxquels ils peuvent être soumis. Pour une description plus détaillée des normes du CdE en matière de gouvernance des RSP, reportez-vous à l Annexe Modèles de gouvernance actuels des RSP Les fonctions exécutives et de surveillance décrites à l Annexe 1 sont présentes dans la plupart des systèmes publics actuels de radiodiffusion d Europe. Cela étant, il existe dans la pratique différents modèles de gouvernance selon les paramètres du marché des médias et les traditions politiques, culturelles et sociales, etc. En 2007 l Observatoire européen de l audiovisuel a publié une étude complète sur les RSP en Europe - Iris Spécial «La culture de service public de radiodiffusion» 3, qui offre un aperçu des questions relatives aux RSP européens, y compris des aspects afférents à leur gouvernance. L Annexe 2 présente un résumé de plusieurs des modèles de gouvernance des RSP décrits plus en détail dans la publication de l Observatoire européen de l audiovisuel, qui illustre la grande diversité entre les modèles actuellement en place. Ces exemples peuvent s avérer intéressants dans le cadre d une réflexion future sur les améliorations/évolution possibles des modèles de gouvernance, ainsi que sur d éventuelles nouvelles approches Quelques caractéristiques et problèmes communs observés dans les modèles de gouvernance des RSP Comme on peut le voir à partir des exemples cités au point 1.2.2, les systèmes actuels varient considérablement d un Etat européen à l autre, en fonction des traditions et de la culture politique de chaque pays, ce qui explique qu il est probablement impossible de concevoir un modèle unique, applicable dans tous les pays. Néanmoins, selon C. Nissen 4, on peut regrouper les différents systèmes en trois catégories plus ou moins proches basées sur leurs structures officielles : les systèmes où le gouvernement et le parti majoritaire au parlement jouent un rôle moteur de manière assez directe ; les systèmes fondés sur la règle de la proportionnelle, où le gouvernement ne joue pas de rôle officiel, et où le pouvoir est réparti entre plusieurs partis politiques (y compris ceux de l opposition), et, dans certains cas, des organisations non politiques et des 2. M. Betzel, «Public Service Broadcasting in Europe: distinctiveness, remit and programme content obligations», publié dans Media between Culture and Commerce. Bristol: Intellect Books, Iris Spécial «La culture de service public de radiodiffusion», 2007, publiée par l Observatoire européen de l audiovisuel. 4. C. S. Nissen, Les médias de service public dans la société de l information, Rapport préparé pour le compte du Groupe de spécialistes sur le service public de radiodiffusion du Conseil de l Europe (MC-S-PSB). Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique 9

14 éléments de la société civile ce qui confère au système un caractère plutôt collectif ; les systèmes où l on s efforce de séparer l établissement de service public du pouvoir politique, par exemple par la mise en place d une instance dirigeante intermédiaire, et d organes de régulation plus ou moins indépendants du gouvernement. Comme le reconnaît lui-même C. Nissen, ce classement est assez théorique parce qu il ne tient pas compte du fait que la pratique diffère souvent de l organisation théorique officielle, mais aussi parce que de nombreux pays classés dans telle catégorie empruntent également aux deux autres systèmes. Il s agit, en tout cas, d une base en vue de décrire comme nous allons le faire ciaprès les composantes de la gouvernance des médias publics et de présenter ce que l on pourrait appeler un «modèle fondamental» de régulation et d autonomie. Ce modèle a une caractéristique importante, à savoir que le parlement (et le gouvernement) n ont qu une influence directe limitée sur le fonctionnement quotidien de l entreprise publique. Le Parlement peut participer, selon la règle de la proportionnelle, à la nomination des membres du Conseil d administration. Un rapport annuel sur les activités du média en question est soumis au Parlement, soit par un organisme de régulation indépendant, soit par le média lui-même (voire à ces deux niveaux à la fois), et ce document peut servir de base à un débat parlementaire. Le gouvernement entretient des relations plus étroites avec le média public, essentiellement en tant que partie contractante dans la définition des services ou du contrat de gestion (ou en tant que partie à toute autre réglementation), en vue de fixer dans le détail les obligations et la mission de l entreprise 5. S agissant du «contrat de gestion», ce type de contrat est devenu courant, ces dernières décennies, dans la fonction publique. Il peut présenter des avantages et des inconvénients dès lors que l on essaye d appliquer également ce modèle aux médias de service public. En laissant le gouvernement définir les objectifs et contrôler étroitement les activités du média de service public, il y a manifestement un risque que le gouvernement tente d exercer également un contrôle sur le contenu éditorial. En revanche, un modèle de ce type peut s avérer être très utile en termes de gestion interne de l entreprise. La définition d objectifs et un contrôle exercé régulièrement afin de vérifier si l entreprise va dans la bonne direction constituent un excellent mode de gestion pour toute entreprise ou organisation 6. Une caractéristique de bon nombre d organismes de MSP soucieux de renforcer leur indépendance est la création d un Conseil d administration. Selon C. Nissen, il convient à cet égard de se poser trois questions : Qui va nommer les membres du Conseil d administration? Du strict point de vue de l indépendance du média en question, la nomination du Conseil d administration par le Parlement est préférable à l option gouvernementale, dans la mesure où cela s accompagne de l application du système proportionnel les députés répartissant les postes à pourvoir entre l ensemble (ou la plupart) des partis politiques, alors que la nomination par le gouvernement instaure plutôt la règle majoritaire. Qui doit être nommé membre du Conseil d administration? En fait, il convient de nommer, au sein du Conseil d administration, des personnes connaissant bien le paysage politico-culturel et ayant suffisamment d énergie et d audace pour garantir l autonomie institutionnelle requise. Quel doit être le rôle du Conseil d administration? D une part, le conseil représente les «patrons» (en l occurrence, le Parlement et la société dans son ensemble), et a, à ce titre, un lien avec le monde extérieur en ce qui concerne l administration et le contrôle de l entreprise. Mais, d autre part, ce conseil est également censé agir uniquement dans l intérêt du média public en question, en servant de guide et de soutien à la direction au niveau interne, et en défendant les intérêts de l entreprise vis-à-vis de l extérieur. De manière idéale, l organe de surveillance doit se montrer «professionnel» avant tout comme tout conseil efficace, en opérant essentiellement au niveau stratégique, et en laissant le Directeur général et les autres cadres supérieurs de l entreprise assurer les fonctions quotidiennes. La manière dont les obligations de service public du radiodiffuseur sont décrites et gérées est très importante, au même titre que la manière dont sont nommés l organe de surveillance et les cadres supérieurs, ainsi que la manière dont sont organisés et fonctionnent les pouvoirs de gestion et les relations entre le conseil et les cadres supérieurs. Selon une étude menée par le Conseil de la radio et la télévision danois 7, il existe au plan théorique deux méthodes différentes de désignation des conseils, le modèle à un volet et le modèle à deux volets. Dans le premier, on assiste plus ou moins à un chevauchement des fonctions du conseil et celles des dirigeants, tandis que dans le second, les rôles sont clairement définis. L origine de ces différents styles de gouvernance est à chercher dans le conflit qui oppose le besoin d indépendance du conseil par rapport aux dirigeants et son besoin d information et de connaissance des fonctions quotidiennes. Le choix entre ces deux modèles doit, entres autres choses, tenir compte de la priorité qu il convient d accorder à l un ou l autre des deux facteurs indépendance du conseil ou connaissances des fonctions quotidiennes. Il faut toutefois aussi reconnaître que des formes hybrides du modèle à un volet et du modèle à deux volets, cou- 5. idem. 6. idem. 7. Conseil de la radio et la télévision danois : Résumé général du rapport sur la gouvernance de la radiodiffusion publique (source : Plate-forme européenne des instances de régulation de l audiovisuel, septembre 2005). Le rapport avait été demandé par le ministère danois de la Culture en 2004; il examine inter alia la gouvernance des RSP en Grande-Bretagne, Norvège, Suède et Finlande, aux Pays-Bas, en Autriche et en Allemagne. 10 Gouvernance des médias de service public : Regarder vers l avenir

15 vrant les deux facteurs, ont été élaborées. Il n est de ce fait pas si rare de rencontrer une telle forme de gouvernance d institutions de service public. Il est primordial que, dans la pratique, conseil de surveillance et dirigeants puissent collaborer et convenir de la répartition des responsabilités et des objectifs fixés pour le radiodiffuseur. La définition de réglementations peut, dans une certaine mesure, permettre d asseoir cette coopération, mais des questions personnelles entreront toujours en ligne de compte. C est pourquoi la méthode et les critères utilisés pour nommer le conseil et sélectionner/désigner les dirigeants revêtent une telle importance. L expression de «conseil professionnel» est fréquemment employée dans le débat public, sans que sa signification réelle soit toujours clairement établie. Ce concept est plus opportun pour décrire un conseil dont les membres sont nommés ou choisis sur la base de leurs qualifications et expériences spécifiques et qui, dans un même temps, ont conscience et reconnaissent que leur tâche consiste à poursuivre les objectifs à l origine même de la création de l activité de radiodiffusion Défis pour les radiodiffuseurs de service public traditionnels Evolution de l environnement technologique L introduction du numérique a profondément bouleversé le secteur des médias. Selon C. Nissen 9, à l instar de la «chaîne alimentaire», le système présente trois volets depuis la production des programmes jusqu à leur «consommation» dans les foyers, en passant par leur transmission ou diffusion. Le passage du système de production de la technologie analogique à la technologie numérique représente un effort considérable, aussi bien sur le plan technique qu aux niveaux économique et gestionnaire. En matière de transmission, le nouvel élément le plus spectaculaire, de prime abord, est le fait que la technologie numérique permette de développer la capacité des systèmes de distribution. Pour finir, le «branchement médiatique» se fait de plus en plus en déplacement, sur des appareils mobiles de plus en plus nombreux. Du point de vue du diffuseur, cette mutation des matériels n est rien d autre qu un moyen de développer de nouveaux types de contenu et de services et un changement concomitant du comportement du consommateur Evolution du comportement du public/des usagers Les possibilités offertes par les nouvelles technologies ont conduit à un changement radical de comportement du public/des usagers - d un public de masse passif à des individus interactifs. Dans le monde de la numérisation, nous assistons à l émergence d une possibilité de choix entre plusieurs chaînes, atténuant quelque peu la contrainte liée au «flux originel» de programmes. Grâce aux magnétoscopes numériques intégrés à l appareil récepteur, le téléspectateur va disposer de nouveaux moyens, améliorés, qui vont lui permettre de «casser» l obligation de recevoir et de regarder un seul et unique «flux» d images (autrement dit, le «moment» de diffusion et de réception). De plus, le potentiel d interactivité lié à ce que l on pourrait appeler le «chemin inversé» phénomène que tout Internaute connaît bien désormais permet une sorte de «service à la carte». Cela donne également au consommateur la liberté de choisir le «quoi», c est-à-dire la nature du programme qu il a envie de regarder ou d écouter. Cependant, plus la liberté de choix accordée à l utilisateur est grande, plus l audience devient fragmentée et individualisée 10. D après C. Nissen, le glissement d un usage partagé des médias vers un usage individualisé va se poursuivre, transformant le public collectif d aujourd hui en consommateurs individuels de demain. Si cette évolution se combine à d autres éléments du flux de recettes, tels que les médias à péage, le consommateur finira probablement par se considérer comme un client réalisant des choix entre le prix d un média et les avantages qu il peut lui procurer. Dans la perspective d une telle diversification, individualisation et fragmentation, il sera d autant plus important, comme le souligne W. Rumphorst 11 de maintenir un service fort, capable de faire office de point de référence et d identification nationale et de tenir le rôle d un marché pour l opinion publique. Concrètement, cela signifie que les programmes du service public de radiodiffusion doivent être disponibles sur toutes les plates-formes de distribution où les citoyens recherchent du contenu, et qu il faut mettre au point et offrir une programmation d un genre nouveau spécifiquement adaptée aux caractéristiques des nouvelles platesformes de distribution Déclin de l audience : Un signe alarmant pour les MSP Les médias de service public étant dans une large mesure financés collectivement par les citoyens, ils sont supposés poursuivre leur ambitieux objectif stratégique. Les MSP devraient mener à bien leur mission afin de contribuer à la cohésion sociale, politique et culturelle. Parallèlement, le déclin de l audience s est avéré être ces dernières années une tendance stable et inquiétante. Selon les chiffres publiés par l Observatoire européen de 8. idem. 9. C. Nissen, op. cit. 10.idem. 11.W. Rumphorst, «Radiodiffusion de service public : modèle de loi», Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique 11

16 l audiovisuel 12, en 2007, comme en 2006, la perte d audience sur les chaînes de service public s est confirmée dans la plupart des pays européens. La part de marché des chaînes de service public dans la majorité des Etats (25 sur les 32 étudiés) a baissé en Le phénomène était plus marqué en Roumanie (-5,4 %), Autriche (-4,3 %), à Chypre (-3,2 %), en Croatie (-3 %) et Pologne (-2,9 %). En 2007, l audience moyenne individuelle a particulièrement chuté en République tchèque (-12 minutes), aux Pays-Bas (-11 minutes), en Croatie (-10 minutes), Italie (-9 minutes) et Roumanie (-8 minutes). S agissant de l avenir, l une des principales sources de conjectures a trait à l incidence d internet sur la consommation télévisuelle. Selon une étude récente de l OFCOM (RU), les jeunes de 16 à 24 ans se désintéressent de plus en plus de la télévision. Ils la regardent en moyenne une heure de moins que le téléspectateur lambda. Par ailleurs, ils passent de moins en moins de temps de leur durée d écoute sur les chaînes publiques (74 % de leur durée d écoute totale en 2001 contre 58 % aujourd hui). En revanche, internet joue un rôle essentiel dans leur vie quotidienne ; plus de 70 % des ans se connectent sur des sites de réseaux sociaux, à comparer aux 41 % de l ensemble des internautes britanniques ; 37 % des ans ont contribué à un blog ou à un forum de discussion, comparativement à 14 % de l ensemble des internautes britanniques 13. Outre ce phénomène de «migration» vers internet d une partie des jeunes publics, certains auteurs expliquent également la perte d audience des MSP par l offre attractive de certains médias commerciaux de plus en plus compétitifs, et par l émergence de chaînes thématiques et de services à la demande Pressions accrues sur les MSP : Environnement politique et responsabilité vis-à-vis du monde extérieur Comme le souligne C. Nissen 14, bon nombre de médias publics européens s inscrivent dans un cadre formel idéal ; mais la réalité de leur fonctionnement est toute autre, avec des ingérences politiques fréquentes en matière éditoriale, des pressions politiques en général et une «valse» des directeurs généraux en fonction de l orientation politique du moment. Les ingérences et les pressions qu elles se fassent au grand jour ou en coulisses ont souvent des effets importants, et peuvent engendrer par exemple tout un système d autocensure à l intérieur des médias en question. L un des aspects les plus délicats, en matière de gouvernance des médias publics, est de garantir la distance nécessaire entre l Etat et l entreprise publique. Ces dernières années, le devoir de responsabilité vis-àvis du monde extérieur a été systématiquement placé au premier plan du système de gouvernance des services publics. Cette mission, consistant à fixer des objectifs et à rendre compte de l activité dans des rapports, et qui n était qu un outil de gestion interne, est devenue un système de contrôle obligatoire, devant donner des indicateurs de performance précis, et s inscrivant fréquemment dans d autres procédures de rapport assez complexes. D après C. Nissen, dans ce type de contrôle, exigeant la présentation d indicateurs de performance, on risque également de s attacher presque exclusivement aux éléments quantifiables. Or, le soutien de la culture nationale, l enrichissement de la citoyenneté et le débat politique se laissent difficilement enfermer dans des équations mathématiques. Il est important par conséquent que soient élaborés dans les années à venir des systèmes de mesure et des méthodes adaptées permettant d évaluer les nouvelles activités médiatiques et d en rendre compte S adapter au changement social et culturel Comme l indique K. Jakubowicz 15, les MSP doivent répondre et s adapter au changement social et culturel qui affecte l utilisation des médias et le comportement des usagers à leur égard. Il passe en revue certains de ces processus de changement et la manière dont les MSP devraient y répondre : Le nivellement des clivages sociaux, entraînant d importants bouleversements au niveau du grand public tel qu on l entend traditionnellement. Ce dernier n est plus enclin à endosser le rôle de récepteur passif de contenu, pas plus qu à accepter le paternalisme à l ancienne de l approche «la voix de l autorité» adoptée par les MSP ; L individualisation et la fragmentation, supplantent l expérience de groupe, même en termes de consommation des médias. D où la nécessité de modes de communication individualisés et personnalisés, recourant aux nouvelles technologies ; Croissance des réseaux sociaux et désengagement politique. Le succès des outils communautaires en ligne et des salles de discussion témoigne du souhait de rejoindre des réseaux. La confiance accordée à l autorité a considérablement faibli. Il en va de même pour les médias qui ne peuvent plus présumer de la confiance et du respect du public envers eux. Cet état de fait appelle un changement des relations entre les MSP et l audience en faveur de l établissement d un partenariat et d un dialogue, de manière à développer le sentiment de «d appropriation par le public» des MSP ; Le sentiment d être «détenteur de droits» : on assiste à une tendance vers un accès et une inclusion 12.Observatoire européen de l audiovisuel : Annuaire 2008, volume 2, chapitre idem. 14.C. Nissen, op. cit. 15.K. Jakubowicz, The role and future of public service media, in particular with regard to e-democracy, présentation pour le Forum du Conseil de l Europe pour l avenir de la démocratie, Madrid, octobre Gouvernance des médias de service public : Regarder vers l avenir

17 pour lesquels les usagers des services ont, en vertu de la citoyenneté, des droits. L ordre du jour des «droits culturels» : l idée selon laquelle les individus doivent quasi bénéficier des mêmes opportunités d accès aux activités créatives et culturelles, quel que soit leur lieu de résidence. Ce concept a fondamentalement changé les relations entre les médias et leur public et fait gonfler les rangs des partisans d un processus de communication médiatisée à l échelle de la société voire du monde entier. Pour satisfaire ces besoins, les MSP devraient élargir le dialogue avec le public, en favorisant son implication et les contenus générés par les utilisateurs, et mettre en place d autres systèmes participatifs. Les médias de service public devraient s adresser à toutes les générations, et plus spécifiquement, faire participer la jeune génération à des formes actives de communication. Accomplir la mission de service public dans l environnement numérique 13

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19 II. Modèles de gouvernance extérieurs au secteur des médias : Une source d inspiration possible? 2.1 La notion de «gouvernance» Définition de la «gouvernance» Le terme «gouvernance» désigne le processus de prise et d application des décisions ; l analyse de la gouvernance se concentre sur les acteurs formels et informels impliqués dans la prise de décision, l application des décisions prises et les structures formelles et informelles mises en place pour les atteindre (Commission économique et sociale pour l Asie et le Pacifique des Nations Unies- CESAP). Le projet régional de renforcement de la gouvernance locale pour l Amérique latine du PNUD définit la gouvernance comme l ensemble des règles du système politique visant à résoudre les conflits entre les acteurs et à adopter des décisions (légalité). Ce terme a également été employé pour désigner le bon fonctionnement des institutions et leur acceptation par le public (légitimité). Il a par ailleurs permis d évoquer l efficacité du gouvernement et l atteinte d un consensus par des moyens démocratiques (participation). La Banque mondiale définit la gouvernance comme «l exercice de l autorité politique et l emploi de ressources institutionnelles pour gérer les problèmes et les affaires de la société». Le projet Indicateurs mondiaux de la gouvernance de la Banque mondiale définit la gouvernance comme «les traditions et les institutions par lesquelles l autorité s exerce dans un pays». Il s agit notamment du processus par lequel les pouvoirs publics sont choisis, suivis et remplacés; la capacité des pouvoirs publics à élaborer et appliquer efficacement des politiques saines; et le respect par les citoyens et l Etat des institutions qui régissent les interactions économiques et sociales entre eux. Une autre définition énonce que cette gouvernance est «l utilisation d institutions, de structures de l autorité et même de collaboration pour allouer des ressources et coordonner ou contrôler les activités dans la société ou l économie». Le terme «gouvernance» peut être utilisé dans plusieurs contextes tels que la gouvernance d entreprise, la gouvernance internationale, la gouvernance nationale et la gouvernance locale. Le gouvernement est l un des acteurs qui exerce une influence sur la gouvernance. Les autres acteurs qui exercent une influence sur la gouvernance ont des effets qui varient en fonction du niveau de gouvernement auquel ils sont liés. Dans les zones rurales, par exemple, les autres acteurs qui interviennent peuvent comprendre d influents propriétaires fonciers, des associations de paysans, des coopératives, des ONG, des instituts de recherche, des leaders religieux, des institutions financières, des partis politiques, des militaires, entre autres. La situation dans les zones urbaines est beaucoup plus complexe. Au niveau national, parmi les acteurs qui interviennent, il y a, en plus de ceux qui ont été mentionnés ci-dessus, les médias, les groupes de pression, les donateurs internationaux, les entreprises multinationales, entre autres, qui peuvent jouer un rôle dans les processus de prise de décisions ou dans les processus qui influent les processus de prise de décisions (CESAP- ONU). Tous les acteurs autres que le gouvernement et que les militaires sont regroupés dans un ensemble intitulé «société civile». Dans certains pays, en plus de la société civile, les syndicats du crime organisé influent également sur les prises de décisions, en particulier dans les zones urbaines et au niveau national De même, les structures formelles du gouvernement sont l un des moyens par lesquels les décisions sont prises et appliquées. Au niveau national, il y a parfois des structures informelles de prise de décisions, telles Modèles de gouvernance extérieurs au secteur des médias : Une source d inspiration possible? 15

20 que des groupes de conseillers informels, les «cabinets de cuisine». Dans les zones urbaines, les syndicats du crime organisé, tels que la «mafia foncière», peuvent influer sur le processus de prise de décisions. Dans certaines zones rurales, des familles puissantes peuvent, au niveau local, déterminer ou influencer le processus de prise de décisions. De tels processus informels de prise de décisions sont souvent le résultat de pratiques corrompues ou conduisent à des pratiques corrompues Quelques modèles typiques de gouvernance Il existe plusieurs modèles de gouvernance, en fonction du type de structure, du secteur économique, du mode de financement, du statut juridique, des principes corporatifs, des zones géographiques, etc. D un point de vue structurel, et au risque de schématiser, selon N. Garber 16, on dénombre cinq modèles de gouvernance plus ou moins typiques, en l occurrence : le modèle du conseil consultatif, le modèle du parrainage, le modèle collaboratif, le modèle de l équipe de direction et le modèle du conseil politique, qui sont brièvement décrits ci-dessous. Le modèle du conseil consultatif insiste sur le rôle d aide et de soutien que joue le conseil et intervient souvent lorsque le Directeur général est le fondateur de l organisation. Le rôle du conseil est avant tout d aider/ conseiller le Directeur général. Ses membres sont recrutés pour trois raisons : ce sont des conseillers jouissant de la confiance du Directeur général ; ils ont des compétences professionnelles dont l organisation a besoin mais pour lesquelles elle n est pas prête à payer ; ils servent à asseoir la crédibilité de l organisation à des fins de levée de fonds ou de relations publiques. Le modèle du parrainage est semblable à celui du conseil consultatif ; le conseil de direction du «modèle du parrainage» a cependant moins d influence sur l organisation qu un conseil consultatif. Composé de personnes riches et influentes, acquises à la mission de l organisation, le conseil sert avant tout de figure de proue pour la levée de fonds. Les réunions de ce conseil sont irrégulières car les tâches concrètes sont menées endehors de ces réunions. Le modèle collaboratif, intitulé également «gestion par les pairs» ou «gestion collégiale» : dans ce modèle, la responsabilité toute entière est partagée et il n y a pas de Directeur général. La prise de décision se fait normalement par consensus et aucune personne n a de pouvoir sur une autre. Dans ce modèle, il convient de mettre en place un conseil d administration et de direction. L organisation s efforce d adapter le conseil d administration à sa philosophie organisationnelle en créant un organe de gestion/gouvernance unique composé de membres officiels du conseil, de membres du personnel, de bénévoles et parfois de clients. Considéré par ses partisans comme le style de gestion le plus démocratique, il est également peut-être le modèle le plus délicat à soutenir, car il demande une volonté partagée, un degré exceptionnel d engagement de la part de tous les membres du groupe, la volonté d assumer une responsabilité personnelle pour le travail des autres et une aptitude au compromis. Lorsque ce modèle fonctionne correctement, l organisation bénéficie de l engagement direct des travailleurs de première ligne dans la prise de décision et de la synergie créée par l interaction du conseil et du personnel. Cependant, comme le souligne N. Garber, ce modèle soulève deux préoccupations : (a) bien que l aptitude au compromis soit un élément essentiel du bon fonctionnement de ce modèle, les coopératives naissent souvent d un engagement idéologique ou philosophique fort susceptible d être défavorable au compromis ; (b) la difficulté à mettre en œuvre des structures efficaces de contrôle. Le modèle de l équipe de direction : en l absence de personnel rémunéré, les commissions du conseil forment la structure administrative de l organisation et les membres du conseil sont également les gestionnaires et responsables des programmes et des services. À titre individuel ou au sein de commissions, les membres du conseil prennent en charge l ensemble des tâches de gouvernance, de gestion et opérationnelles, y compris la planification stratégique, la comptabilité, la levée de fonds, les lettres d information, la planification et la mise en œuvre du programme. Ce modèle s adapte parfaitement à l idée largement répandue que l on se fait des organismes sans but lucratif, en l occurrence qu ils sont dirigés par des bénévoles ou du moins qu il s agit d organisations non-professionnelles. Les conseils qui opèrent selon le «modèle de l équipe de direction» se distinguent par un haut niveau d implication dans les activités opérationnelles et administratives de l organisation. Dans les organisations dotées d une gestion professionnelle, cela se traduit par un contrôle extrêmement directif du Directeur général et du personnel à tous les niveaux. Il fonctionne parfaitement pour les organisations bénévoles, mais s est avéré moins adapté à celles dotées d une gestion professionnelle et d un personnel à plein temps. Le modèle du conseil politique : le rôle du conseil est d établir les principes directeurs et les politiques de l organisation ; de déléguer la responsabilité et l autorité à ceux qui sont en charge de la promulgation des principes et politiques ; de vérifier le respect de ces principes et politiques ; de veiller à ce que le personnel et le conseil soient tenus responsables de leurs performances. Les conseils appliquant ce modèle se caractérisent par un haut niveau de confiance accordé au Directeur général. Les commissions permanentes sont relativement peu nombreuses, d où un nombre plus important de réunions en plénière. Globalement, selon E. Bates et S. Wiseman 17 («The Evolution of the US Public Company Governance 16.N. Garber, Governance Models: What s Right for Your Board, E. Bates and S. Wiseman, «The Evolution of the US Public Company Governance Model», in Boardroom briefing : the board consultants issue, Gouvernance des médias de service public : Regarder vers l avenir