dans les finances départementales Avril 2012

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1 25 ans d action sociale dans les finances départementales Synthèse et analyse Avril 2012 Ce document a été réalisé en partenariat avec l Assemblée des Départements de France, par la Direction des Études de Dexia Crédit Local avec l appui de l Observatoire SFL-FORUM

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3 SOMMAIRE Synthèse P 7 Partie I : État des lieux des dépenses d action sociale des départements en 2010 P 13 I.1. Chiffres clés P 13 I.2. Le revenu de solidarité active P 17 I.3. L aide aux personnes âgées P 19 I.4. L aide à la famille et à l enfance P 21 I.5. L aide aux personnes handicapées P 23 I.6. Les autres dépenses d action sociale P 25 Partie II : Évolution des dépenses d action sociale des départements entre 1985 et 2010 P 27 II.1. Dynamique de l action sociale départementale entre 1985 et 2010 P 27 II.1.1. Les dépenses d action sociale dans le budget de fonctionnement P 27 II.1.2. Plusieurs phases d évolution des dépenses d action sociale entre 1985 et 2010 P 30 II.2. Évolution de chacune des actions P 34 II.2.1. La gestion du RSA/RMI P 36 II.2.2. L aide aux personnes âgées P 38 II.2.3. L aide à la famille et à l enfance P 42 II.2.4. L aide aux personnes handicapées P 44 II.2.5. Les autres dépenses d action sociale P 46 II.2.6. Les recettes liées aux dépenses : participation des communes et recouvrements P 47 II.3. Évolution des disparités départementales P 50 II.3.1. Une diminution globale des disparités entre départements P 50 II.3.2. Des situations individuelles aux évolutions contrastées P 53 Méthodologie et Mémento P 57 Remarques méthodologiques P 57 Définition des notions utilisées (M52) P 59 Définition des notions utilisées (M51) P 60 Sigles et abréviations P 62 Mémento P 63 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 3

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5 Les données présentées dans ce document portent, sauf mention contraire, sur l ensemble des départements hors Paris. En effet, les données relatives à l action sociale de Paris n étaient pas disponibles avant Cependant, dans les graphiques de disparités et dans les cartes présentant des données postérieures à cette année, les chiffres de Paris sont donnés à titre d information (sans toutefois être intégrés dans les chiffres moyens). Ces analyses, basées uniquement sur les montants mis en jeu et sur quelques caractéristiques schématiques de la population, n'ont pas vocation d'évaluer la nature, le contenu et l'efficacité des actions engagées par les départements. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 5

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7 SYNTHÈSE SE En engageant une dépense de 29,1 milliards d euros en 2010, soit 472 euros par habitant et 57% de leurs budgets de fonctionnement, les départements assument l essentiel des charges liées à l action sociale en France. L action sociale départementale regroupe quatre grands domaines d intervention : la gestion du RSA/RMI, l aide aux personnes âgées, l aide à la famille et à l enfance et l aide aux personnes handicapées. Derrière ces moyennes, les disparités départementales sont fortes. Confrontés à des réalités socioéconomiques très différentes, les départements consacrent à l aide sociale des montants très variés. Autour d une moyenne de 472 euros par habitant, les dépenses s échelonnent de 324 euros à 901 euros, soit un rapport variant du simple au triple....en par habitant Moyenne : 472 Disparités départementales : Dépenses d action sociale en 2010 Départements de métropole Départements d'outre-mer Moyenne : 57% % 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75%...en% des dépenses de fonctionnement Évolution globale des dépenses d action sociale Source: Comptes administratifs Entre 1985 et 2010, les dépenses d action sociale des départements ont quasiment quintuplé en valeur, passant de 6,3 milliards d euros (117 euros par habitant 1 ) à 29,1 milliards (472 euros par habitant). Leur poids dans les budgets départementaux s est également accru : l action sociale représente 57% des dépenses de fonctionnement en 2010, contre 50% en Évoluant en moyenne et en valeur de +6,3% par an, les dépenses d action sociale ont fortement progressé depuis les premières lois de décentralisation, au gré des réformes législatives, de la mise en place de nouvelles prestations et de la conjoncture économique. Plusieurs périodes peuvent être distinguées : 1 Dans tout le document, les montants par habitant sont calculés en divisant le montant total par la population concernée. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 7

8 +50% Taux d évolution des dépenses directes d action sociale +10% +45% +40% +35% Transfert de la gestion des allocations au titre du RMI Réforme de la protection de l'enfance +9% +8% +7% +30% +25% Création de l'apa Création du RSA +6% +5% +20% +15% +10% Création du RMI Création de la PSD Création de la PCH +4% +3% +2% +5% +1% 0% 0% -5% -10% -15% Suppression de l'aide médicale générale Euros courants Euros constants PIB en volume (échelle de droite) -1% -2% -3% Source : Comptes administratifs La période , où l évolution des dépenses a été faible (elles sont restées stables en volume). Les départements ont bénéficié d une bonne conjoncture économique et des effets favorables de la décentralisation. Parallèlement, les recettes transférées par l État pour financer l aide sociale 2 ont été dynamiques. Entre 1990 et 1996, la dégradation de l économie a entraîné une montée en charge des dépenses d action sociale (+4,1% par an en volume) et une faible évolution des recettes transférées. La création du revenu minimum d insertion (RMI) - avec la prise en charge par les départements du volet insertion des bénéficiaires du RMI - a aussi favorisé la croissance des dépenses. Sur la période , on assiste à un recul des dépenses d action sociale consécutif à la création en 2000 de la couverture maladie universelle (CMU) qui provoque la reprise par l État de la compétence aide médicale générale (AMG). Par ailleurs, le retour à une croissance économique favorable et la création de la prestation spécifique dépendance (PSD) - moins coûteuse que la précédente allocation en faveur des personnes âgées dépendantes - ont permis aussi une progression modérée des dépenses sociales (+0,4% par an en euros constants hors AMG). Les recettes évoluent favorablement sur cette période. Entre 2002 et 2004, les départements sont confrontés à un gonflement sans précédent des budgets qu ils consacrent à l action sociale, avec la création de l allocation personnalisée d autonomie (APA) en 2002, dont le champ d application est plus large que celui des prestations auxquelles elle se substitue, et le transfert de la gestion des allocations au titre du RMI en Les départements bénéficient en contrepartie de nouvelles recettes (Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), contribution du Fonds de financement de l APA 2 Droits de mutation, vignette automobile et DGD. 8 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

9 (FFAPA) puis de la Caisse nationale de solidarité pour l autonomie (CNSA)), dont le dynamisme est nettement en deçà de celui des dépenses qu elles servent à compenser. Depuis 2005, les dépenses d action sociale continuent de croître à un rythme soutenu (+4,0% en moyenne annuelle et en volume). Plusieurs facteurs se conjuguent pour tirer à la hausse les dépenses : le contexte économique dégradé influe sur les dépenses consacrées à l insertion ; le vieillissement de la population joue sur le poste de l aide aux personnes âgées ; de nouvelles obligations dans le domaine du handicap et de l aide aux familles et à l enfance s imposent aux départements, tandis que la création du revenu de solidarité active (RSA) élargit aux anciens bénéficiaires de l allocation parents isolés (API), le nombre de bénéficiaires à leur charge. Selon les départements, l évolution des dépenses d action sociale a pu s éloigner de ces tendances moyennes. Ils ont vu leurs dépenses croître plus ou moins que la moyenne, en lien avec les moyens et les contraintes propres à leur territoire. Globalement, sur la période , les disparités entre départements, mesurées par le rapport entre la dépense engagée annuellement par chaque département au titre de l aide sociale et la dépense moyenne de l ensemble des départements, sont en diminution. Cette diminution traduit un phénomène de rattrapage des départements qui engagent les dépenses les plus faibles au titre de l action sociale : ces derniers ont en effet connu une progression de leurs dépenses plus soutenue que la moyenne. Évolution des dépenses d action sociale par domaine d intervention De 1989 à 2003, les conseils généraux assuraient le financement des seules charges d insertion des bénéficiaires du RMI. Ce poste a connu des évolutions soutenues tout au long des années 1990 à l instar du nombre d allocataires mais ne représentait en 2003 que 5% des dépenses d aide sociale. Depuis le 1 er janvier 2004, les départements assurent le pilotage et la gestion de l intégralité du dispositif RMI : ils financent, en sus des dépenses d insertion, les allocations versées aux bénéficiaires du RMI. La gestion du RMI est ainsi devenue le premier poste de l action sociale départementale 3. Au 1 er juin , l intégration du RMI dans le dispositif RSA s est traduite pour les départements par un élargissement aux anciens bénéficiaires de l API des bénéficiaires rentrant dans leur champ de compétences. La gestion du RSA totalise ainsi 8,1 milliards d euros (131 euros par habitant) et représente 28% des dépenses d action sociale. En contrepartie des élargissements de compétences intervenus dans le domaine de l insertion en 2004 et 2009, les conseils généraux se sont vus transférer une part de la TIPP, égale aux dépenses que l État consacrait au financement de ces compétences avant transfert. Mais la faible dynamique de cette recette, conjuguée à la hausse sensible des dépenses -par delà les variations annuelles- a provoqué une envolée du coût à la charge des départements, que les différentes mesures prises par l État (régularisation de TIPP au titre de l exercice 2004, mise en place du fonds de mobilisation départementale pour l insertion (FMDI) à partir de 2006) n ont pas suffi à combler. 3 Y compris les départements d outre-mer. Pour les départements de métropole, la gestion du RSA représente le deuxième domaine de l aide sociale. 4 1 er janvier 2011 pour les départements d outre-mer. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 9

10 Dépenses de RSA / RMI et recettes de TIPP cumulées sur la période (en milliards d euros) Cumul sur 7 ans : 2004 à 2010 Allocations RSA / RMI 42,5 TIPP 34,3 (81% des dépenses) FMDI RMI - TIPP - FMDI = Coût net 2,4 (6% des dépenses) 5,8 (14% des dépenses) Source : Comptes administratifs L aide aux personnes âgées constitue le deuxième poste des dépenses d action sociale départementales 5. Totalisant 7,5 milliards d euros (122 euros par habitant), elle représente 26% des dépenses d action sociale. Ce poste a évolué modérément jusqu en 2001 (+2,8% en moyenne annuelle). Puisque les aides accordées prennent généralement en compte le revenu des bénéficiaires, la hausse du niveau de vie des personnes âgées a contribué à cette faible progression des dépenses. La création en 1997 de la PSD (qui se substitue à l allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) des plus de 60 ans) a contribué à alléger ou ralentir les allocations versées mais a parallèlement conduit à reclasser certaines aides aux personnes handicapées en aides aux personnes âgées. Au 1 er janvier 2002, les départements se sont vus confier la gestion et le financement d une nouvelle allocation destinée aux personnes âgées dépendantes : l APA. Cette allocation, dont le champ d application est plus large que les précédentes, a rapidement rencontré un vif succès : au 31 décembre 2010, on dénombre ainsi 1,2 million de bénéficiaires de l allocation. Ce succès pèse lourdement sur les finances départementales. Les dépenses consacrées à l APA - 5,1 milliards d euros en n ont cessé de croître (+5,9% en moyenne annuelle), bien que le rythme décélère d année en année. Les perspectives de vieillissement de la population française devraient se traduire par la poursuite de la hausse de ces dépenses dans les années à venir. Cette tendance pose avec plus d acuité encore la question du financement de l allocation : la part de ces dépenses financées par l État, par l intermédiaire de la CNSA qui a succédé au FFAPA, diminuant graduellement (passant de 44% en 2002 à 30% en 2010). L aide à la famille et à l enfance représente le troisième poste de dépenses de l action sociale (22%). Les dépenses qui y sont consacrées s élèvent à 6,4 milliards d euros en 2010 (104 euros par habitant). Sur la période , ces dépenses ont progressé moins vite que l ensemble des dépenses d action sociale (+5,4% par an hors AMG et allocations RSA/RMI), mais de manière 5 Elle représente le premier poste pour les départements de métropole. 10 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

11 soutenue (+4,3% par an en moyenne), sous l effet mécanique de la hausse du SMIC et des améliorations apportées aux conditions d exercice des assistants familiaux 6. L aide aux personnes handicapées représente 21% des dépenses d aide sociale et atteint 6,2 milliards d euros en 2010, soit 100 euros par habitant. Ces dépenses ont connu une croissance très forte depuis 1985 (+5,8% en moyenne annuelle). Jusqu en 1997, ce dynamisme s expliquait pour partie par l augmentation de l espérance de vie des personnes handicapées aidées. Après une période de reclassement de certaines aides au sein des aides aux personnes âgées entre 1997 et 2000, ces dépenses sont reparties sur un rythme de croissance très élevé (+7,8% par an), qui traduit l effort mené par les départements dans le domaine de l hébergement des personnes handicapées ainsi que la création, en 2006, de la prestation de compensation du handicap (PCH), puis de son extension aux moins de 20 ans à compter de Après la phase de mise en place des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et des commissions d accès aux droits, cette prestation connaît chaque année une croissance très soutenue. Concomitamment à la mise en place de la PCH, l État a pris en charge une partie de l allocation en faveur des personnes handicapées, via le concours de la CNSA. En 2006 et 2007, et compte tenu d une montée en charge du dispositif de la PCH plus lente qu attendue, les recettes versées par l État sont restées supérieures aux dépenses engagées par les départements. L année 2008 marque une rupture puisque, depuis cette date, le poids des dépenses des départements non couvertes par le concours versé par la CNSA ne cesse d augmenter. * * * Au cœur des compétences et des préoccupations des départements, l'action sociale, premier poste de dépenses, est très directement impactée par des éléments exogènes. En face, les ressources sont elles aussi source d'inquiétude pour un grand nombre de conseils généraux comme l'ont par exemple illustré la récente réforme de la fiscalité locale et les fortes fluctuations des droits de mutation au cours des dernières années. Dans le contexte socio-économique actuel et sans attendre la reprise du débat sur la dépendance, il est donc essentiel que les départements puissent avoir la meilleure vision possible de l'évolution de chaque prestation. Au-delà des seuls enjeux sur les finances départementales, il s'agit d'un véritable enjeu national sur un secteur social fortement sollicité au cours des dernières années. 6 Loi du 27 juin 2005 sur le nouveau statut des assistants familiaux. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 11

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13 PARTIE I ÉTAT DES LIEUX DES DÉPENSES D ACTION SOCIALE DES DÉPARTEMENTS EN 2010 I.1. Chiffres clés en 2010 L action sociale 7 constitue le poste principal des budgets départementaux. Ainsi, en 2010, la part consacrée par les départements à ce secteur d intervention représente 47% de leurs dépenses totales, hors remboursement du capital de la dette 8. En tenant compte des seules dépenses de fonctionnement, l importance budgétaire de l action sociale est encore plus marquée, puisque ce poste absorbe 57% de l ensemble des dépenses de fonctionnement des départements 9. Dépenses de personnel (hors rémunération des assistants familliaux) Rémunération des assistants familiaux Dépenses de fonctionnement des départements en 2010 (en milliards d euros) 12,8 Md 25% 9,4 Md 18% 1,4 Md 3% Dépenses directes d'action sociale (hors rémunération des assistants familiaux) Autres dépenses Aide sociale 29,1 Md 57% 27,7 Md 54% En fonctionnement, ce sont ainsi 29,1 milliards d euros que les départements ont consacré, en 2010, au domaine de l action sociale, soit une dépense de 472 euros par habitant. 7 Les dépenses d action sociale correspondent aux montants de dépenses inscrits aux fonctions 4, 5, 54, 55 et 56 hors dépenses de personnel (comptes 621, 631, 633 et 64), augmentés des dépenses de personnel consacrées aux assistants familiaux. 8 À titre d information, en ajoutant aux dépenses d action sociale analysées dans ce document les dépenses de personnel (autres que les dépenses relatives aux assistants familiaux) que les départements ont imputé aux fonctions 4 et 5 de leurs comptes administratifs, le poste de l action sociale représente alors 52% des budgets départementaux, loin devant celui des réseaux et infrastructures (11%), essentiellement consacré à la voirie départementale, et de l enseignement (8%), majoritairement dédié aux collèges. 9 En prenant la définition des dépenses d action sociale présentée dans la note précédente, ce pourcentage s établit à 63%, alors qu il est de 6% pour l enseignement et de 5% pour les réseaux et infrastructures. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 13

14 Dépenses d'action sociale en 2010 Montant Montant en % en Md en /hab des DF* Ensemble des départements 30, % Ensemble des départements hors Paris 29, % Départements de métropole 28, % Départements de métropole hors Paris 27, % Départements d'outre-mer 1, % * DF : dépenses réelles de fonctionnement Source : Comptes administratifs Neutralisation faite des 1,6 milliard d euros de recouvrements réalisés au titre de l aide sociale, les dépenses nettes de l action sociale départementale se sont élevées à 27,5 milliards d euros en 2010, soit 445 euros par habitant. Des disparités importantes entre départements se cachent derrière ces moyennes. Elles sont pour partie fonction de leurs spécificités socio-économiques. Ainsi, le poids des dépenses d action sociale dans la section de fonctionnement s échelonne entre 40% et 69%, et les dépenses par habitant entre 324 euros et 901 euros, soit un rapport variant du simple au triple 10. Disparités départementales : Dépenses d action sociale en 2010 Départements de métropole Départements d'outre-mer...en par habitant Moyenne : 472 Moyenne : 57% % 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75%...en % des dépenses de fonctionnement Source: Comptes administratifs 10 En ne tenant pas compte des départements d outre-mer, dont le profil est sensiblement différent de celui des départements de métropole, les disparités par habitant sont légèrement moins marquées : le département qui consacre les plus forts montants à l aide sociale en 2010 dépense 642 euros par habitant contre 324 pour celui qui consacre les montants les plus faibles. Le rapport varie donc du simple au double. 14 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

15 Dépenses d action sociale en 2010 (en euros par habitant) En 2010, les dépenses d action sociale ont de nouveau progressé fortement puisqu elles ont connu une croissance de 5,1%, dans la lignée de celles constatées ces dernières années. Cette progression s explique en partie par un élargissement du public à la charge des départements : le RSA, créé en juin 2009, cible les anciens bénéficiaires du RMI, à la charge des départements depuis 2004, mais également les bénéficiaires de l Allocation Parents Isolés (API) 11, qui dépendaient précédemment de l État. À l inverse, la création du RSA a provoqué, mais dans une moindre mesure, la disparition des primes forfaitaires et proportionnelles de retour à l emploi des bénéficiaires du RMI financées par les départements. Ces deux mouvements inverses ont joué en année pleine pour la première fois en 2010 et ont provoqué une hausse nette des dépenses. En 2011, les dépenses d action sociale, loin de ralentir, se seraient accélérées. Dans un contexte économique très tendu, les prévisions budgétaires faisaient en effet état d une hausse attendue de 4,9%. Contrairement à l évolution 2010, cette progression n est que très marginalement perturbée par l élargissement du RSA aux départements d outre-mer, qui entraîne une hausse mécanique du nombre de bénéficiaires de l aide sociale dans ces départements 12. Les dépenses d action sociale portent majoritairement sur quatre grands domaines : - Le revenu de solidarité active (RSA) 13 ; - L aide aux personnes âgées ; - L aide à la famille et à l enfance ; - L aide aux personnes handicapées. 11 L API était une prestation sociale destinée à garantir, à l instar du RMI, un revenu minimum aux parents seuls ayant un ou plusieurs enfants à charge. 12 Hors outre-mer, les prévisions de croissance des dépenses d action sociale pour 2011 s établissent à 4,7%. 13 Par souci de clarté, les dépenses que les départements d outre-mer consacrent au RMI sont classées sous l intitulé de RSA dans la suite de ce document, bien que le mécanisme n y soit effectif que depuis le 1 er janvier ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 15

16 En 2010, les dépenses consacrées au RSA constituent la majeure partie (28%) des dépenses d action sociale, suivies des dépenses afférentes aux personnes âgées (26%), à la famille et à l enfance (22%) et aux personnes handicapées (21%). Abstraction faite des départements d outremer, pour lesquels les dépenses consacrées au RSA captent plus de la moitié (59%) des dépenses d action sociale, l ordre des deux premiers domaines s inverse : en métropole, les dépenses d aide aux personnes âgées (26,3%) représentent une part un peu plus importante que celles relatives au RSA (25,9%). Structure des dépenses d action sociale en % 3% 2% 7% 21% 22% 14% 22% 23% 18% Structure des bénéficiaires de l action sociale en % 9% 38% 26% 26% 28% 26% 59% 42% Ensemble des départements hors Paris Départements de métropole hors Paris Départements d'outre-mer Revenu de solidarité active Aide aux personnes âgées Famille et enfance Aide aux personnes handicapées Autres dépenses d'action sociale Source : Comptes administratifs Départements de métropole Aide aux personnes handicapées Famille et enfance Aide aux personnes âgées Revenu de solidarité active Source : DREES En métropole, les dépenses consacrées aux personnes âgées représentent le premier poste pour 54% des départements (et le premier ou le deuxième poste pour 80% des départements). À l inverse, les dépenses consacrées au RSA, qui représentent au niveau national un volume financier proche de celui de l aide aux personnes âgées, ne constituent le premier poste de l action sociale que pour 28% des départements (et le premier ou le deuxième poste pour la moitié des départements). % de départements de représentent le métropole pour lesquels les 1er poste 2nd poste 3ème poste 4ème poste dépenses consacrées de l'action sociale en 2010 au RSA 28% 22% 27% 22% aux personnes âgées 54% 26% 11% 9% à la famille et à l'enfance 8% 14% 38% 40% aux personnes handicapées 9% 38% 24% 28% Si les disparités entre départements sont fortes en termes de volumes financiers consacrés à l aide sociale, elles sont donc également marquées si l on considère la structure de ces dépenses. Elles traduisent les spécificités socio-démographiques des territoires. Le RSA et l aide aux personnes âgées génèrent les plus grands écarts. Les dépenses consacrées au RSA représentent en effet entre 12% et 64% (39% hors outre-mer) des dépenses d aide sociale selon les départements ; l aide aux personnes âgées absorbe, quant à elle, entre 9% (18% hors outre-mer) et 44% des dépenses d aide sociale. 16 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

17 70% Répartition des dépenses d action sociale des départements par type d aide en 2010 (en % des dépenses d action sociale) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Revenu de solidarité active Aide aux personnes âgées Famille et enfance Aide aux personnes handicapées Minimum Moyenne Maximum Source : Comptes administratifs I.2. Le revenu de solidarité active en 2010 En 2010, les dépenses consacrées au RSA i s élèvent à 8,1 milliards d euros, soit une moyenne de 131 euros par habitant. Ces dépenses sont particulièrement fortes en outre-mer puisqu elles s y établissent en moyenne à 500 euros par habitant, contre 119 euros en métropole. Nettes des recouvrements, les dépenses consacrées au RSA représentent 7,8 milliards d euros, soit 127 euros par habitant. Dépenses de RSA en 2010 (en euros par habitant) Moyenne métropole : 119 / habitant i : Les notes faisant référence à des chiffres romains (i, ii ) renvoient à des précisions contenues dans le Mémento page 63. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 17

18 Départements pour lesquels les dépenses de RSA représentent le 1 er poste de l action sociale en 2010 Au sein des dépenses consacrées au RSA, sont regroupés le financement du RSA «socle» versé aux bénéficiaires de la prestation 14, ainsi que les actions d insertion menées par les départements à destination du public concerné par le RSA (formation, prise en charge des frais de transport, de logement ). Totalisant 7,4 milliards d euros (120 euros par habitant), c est le financement du RSA «socle» qui constitue la plus grande part des dépenses relatives au RSA (92%). 1,4 million de personnes bénéficiaient du RSA «socle» au 31 décembre D un département à l autre, la dépense consacrée au RSA est parfaitement corrélée au nombre de bénéficiaires de la prestation puisque le barème de l allocation versée est fixé au niveau national. Allocations et bénéficiaires du RSA en 2010 par département Dépenses de RSA par habitant Bénéficiaires du RSA pour 1000 habitants Allocations RSA en euros par habitant Source: Comptes administratifs / DREES 5 Champ : Métropole Bénéficiaires du RSA pour habitants 14 Le RSA est constitué du RSA «socle» et du RSA «activité». Le second est un dispositif d intéressement pour les personnes ayant un emploi. Il est à la charge de l État. 18 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

19 Les dépenses consacrées à l insertion des bénéficiaires du RSA s établissent quant à elles à 668 millions d euros, soit 11 euros par habitant. Les dépenses consacrées au RSA progressent de 9,0% entre 2009 et 2010, cette forte évolution s expliquant principalement par les effets en année pleine de la création du RSA, en métropole, en juin Pour 2011, les départements anticipaient, au moment de voter leurs budgets, une forte hausse des dépenses qu ils consacrent au RSA (+7,2%), les prévisions économiques très tendues laissant présager une progression forte du nombre de bénéficiaires de la prestation 15. I.3. L aide aux personnes âgées en 2010 L aide aux personnes âgées représente 7,5 milliards d euros de dépenses pour les départements, soit 122 euros par habitant. En diminuant ces montants des sommes liées aux recouvrements au titre de l aide aux personnes âgées (1,2 milliard d euros en 2010), ces chiffres s établissent à respectivement 6,4 milliards d euros et 103 euros par habitant. Dépenses d aide aux personnes âgées en 2010 (en euros par habitant) 15 Entre septembre 2010 et septembre 2011, le nombre de bénéficiaires du RSA socle a progressé de 3,8% pour la France entière (Source : CNAF DSER). ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 19

20 Départements pour lesquels les dépenses d aide aux personnes âgées représentent le 1 er poste de l action sociale en 2010 Dans ce domaine, les départements interviennent essentiellement à travers la mise en place et le financement des actions relatives à la gestion de l APA, à l hébergement des personnes âgées, aux services de maintien à domicile En 2010, en métropole, 1,3 million de personnes ont bénéficié d une aide au titre de l aide aux personnes âgées 16. Dans 89% des cas, cette aide correspond aux allocations attribuées au titre de l APA (1,1 million de bénéficiaires). Le montant moyen annuel de l aide aux personnes âgées s établit ainsi à euros par bénéficiaire. Les départements interviennent également au titre de l hébergement des personnes âgées, des services de maintien à domicile Montant Autres 327 M 4% Aide aux personnes âgées en 2010 Nombre de bénéficiaires Hébergement 9% Autres 2% Hébergement M 28% APA à domicile M 43% APA 89% APA en établissement M 25% Source : Comptes administratifs Source : DREES 16 Source : DREES, Études et Résultats n 787, Les bén éficiaires de l aide sociale départementale en ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

21 Les dépenses consacrées aux personnes âgées ont connu une hausse relativement modérée en 2010 (+2,7%), qui devrait se confirmer dans les comptes 2011 (+2,3% prévus aux budgets primitifs 2011). Elles connaissent donc un net ralentissement par rapport aux évolutions observées depuis Cette progression modeste concerne tous les postes de l aide aux personnes âgées : APA (+2,7% en 2010) et hébergement (+2,6% en 2010). I.4. L aide à la famille et à l enfance en 2010 Les dépenses consacrées à la famille et à l enfance 17 constituent le troisième poste de l action sociale départementale. En 2010, elles s établissent à 6,4 milliards d euros, soit 104 euros par habitant et euros par bénéficiaire et par an. Les dépenses consacrées à la famille et à l enfance nettes des recouvrements s élèvent quant à elles à 6,3 milliards d euros, soit 102 euros par habitant. Dépenses d aide à la famille et à l enfance en 2010 (en euros par habitant) 17 Y compris la rémunération des assistants familiaux. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 21

22 Départements pour lesquels les dépenses d aide à la famille et à l enfance représentent le 1 er poste de l action sociale en 2010 Ces dépenses correspondent au coût de l ensemble des actions menées par les services départementaux d aide sociale à l enfance : aide à domicile, prévention de l inadaptation sociale de l enfance et de la jeunesse, prévention des mauvais traitements à l égard des mineurs et protection des jeunes maltraités, prise en charge de l entretien et de l hébergement des mineurs confiés au service de l aide sociale à l enfance, réalisation d action éducative en milieu ouvert, prise en charge des mineurs isolés 18 En 2010, enfants ont ainsi bénéficié de l aide sociale à la famille et à l enfance. La moitié des enfants a été confiée à l aide sociale à l enfance ( ), l autre moitié a bénéficié d actions éducatives, en milieu ouvert ou à domicile. Aide à la famille et à l enfance en 2010 Aide à la famille et à l'enfance en 2010 Autres 978 M 15% Rémunération des assistants familiaux M 22% Hébergement M 56% Aides à la personne 458 M 7% Source : Comptes administratifs 18 Les mineurs isolés étrangers sont pris en charge par l aide sociale à l enfance du département qui les accueille. Cela peut représenter un coût important pour certains départements et posent des interrogations sur la prise en charge de cette «compétence». 22 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

23 À l instar des dépenses consacrées aux personnes âgées, les dépenses relatives à la famille et à l enfance connaissent une progression modérée en 2010 : elles s accroissent de 2,2%, tous les postes qui les composent augmentant dans des proportions similaires (la rémunération des assistants familiaux progresse de 1,5% et les frais d hébergement de 2,9%). L augmentation a pu être un peu plus soutenue en 2011 : les départements anticipaient en début d année une progression de leurs dépenses de 3,1%. I.5. L aide aux personnes handicapées en 2010 Dernier grand poste de l action sociale départementale, l aide aux personnes handicapées représente une dépense de 6,2 milliards d euros en 2010, soit 100 euros par habitant. Neutralisation faite des recouvrements (494 millions d euros), les dépenses liées aux personnes handicapées s établissent à 5,7 milliards d euros et 92 euros par habitant. Dépenses d aide aux personnes handicapées en 2010 (en euros par habitant) ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 23

24 Départements pour lesquels les dépenses d aide aux personnes handicapées représentent le 1 er poste de l action sociale en 2010 Au total, ce sont personnes handicapées qui ont bénéficié d une aide départementale en 2010, pour une dépense moyenne annuelle de euros. Ces charges concernent l accueil en établissement ou chez des particuliers ( bénéficiaires), le financement de la prestation de compensation du handicap PCH - ( bénéficiaires) et de l allocation compensatrice pour tierce personne ACTP - ( bénéficiaires), les prestations accordées en vue du maintien à domicile (aides ménagères, fourniture de repas). En 2010, c est le poste de l aide aux personnes handicapées qui connaît la plus forte progression puisqu il s accroît de 7,7%. Cette poussée s explique en grande partie par la poursuite de la montée en charge de la PCH, les dépenses y afférant bondissant de 28,4% en ligne avec la progression du nombre de bénéficiaires (+32% entre décembre 2009 et décembre 2010). Une partie de cette hausse est compensée par la baisse des dépenses afférentes à l ACTP, dont le nombre de bénéficiaires a reculé de 7% sur la période. Globalement cependant, les bénéficiaires de l ACTP ne se détournent pas de cette allocation pour bénéficier de la PCH. La très forte hausse du nombre de bénéficiaires de cette dernière traduit donc l arrivée d un nouveau public de personnes handicapées dans le champ d intervention des départements. Pour 2011, les départements anticipaient, lors du vote de leurs budgets, une nouvelle hausse de ce poste dans des proportions proches de celles de 2010 (+7,7%), sous l impact de la progression des dépenses de PCH (+26,9%). L évolution du nombre de bénéficiaires de la prestation constatée au cours du premier semestre de l année semble confirmer ces prévisions : il a progressé de 27% alors que le nombre de bénéficiaires de l ACTP ne reculait que de 6%. 24 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

25 Aide aux personnes handicapées en 2010 Autres 812 M 13% Montant 2010 PCH M 17% Autres 28% Nombre de bénéficiaires PCH 40% Hébergement M 70% Source : Comptes administratifs Hébergement 32% Source : DREES I.6. Les autres dépenses d action sociale en 2010 Enfin, d autres dépenses relèvent de l action sociale légale à la charge des départements (hygiène publique, hygiène sociale, action sociale à la mère, aux malades, à la famille) ou de l action sociale facultative (aide aux chômeurs, aux victimes de guerre et des sinistres). Ces «autres dépenses d action sociale» s élèvent à 888 millions d euros, soit un montant de 14 euros par habitant en Elles ne représentent que 3% des dépenses d action sociale des départements. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 25

26 26 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

27 PARTIE II I ÉVOLUTION DES DÉPENSES D ACTION SOCIALE DES DÉPARTEMENTS ENTRE 1985 ET 2010 Le niveau et la structure des dépenses d aide sociale observés en 2010 résultent d un processus historique de fort développement de la compétence «action sociale» des départements, des premières lois de décentralisation de 1984 ii à nos jours. Ce développement a fait de l action sociale le premier poste de dépenses des départements, dont l évolution influe sensiblement sur leur équilibre budgétaire global. La dépense d action sociale a connu différents rythmes d évolution entre 1985 et 2010, au gré de la conjoncture économique, de la création de nouvelles prestations et des réformes législatives. II.1. Dynamique de l action sociale départementale entre 1985 et 2010 II.1.1. Les dépenses d action sociale dans le budget de fonctionnement Entre 1985 et 2010, les dépenses d action sociale des départements ont quasiment quintuplé en valeur : de 6,3 milliards d euros, elles s élèvent désormais à 29,1 milliards d euros. En volume, la progression reste très forte : les dépenses ayant été multipliées par 2,8 sur la période. En 1985, les dépenses de fonctionnement des départements se montaient à 234 euros par habitant, dont la moitié (soit 117 euros) était consacrée à l action sociale directe. En 2010, les dépenses de fonctionnement des départements atteignent 832 euros par habitant, dont 472 euros (soit 57%) sont consacrés à l action sociale directe. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 27

28 en milliards d'euros courants 60,0 Évolution des dépenses de fonctionnement des départements 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0, Autres dépenses Dépenses de personnel (hors rémunération des assistants familliaux) Dépenses d'action sociale hors dépenses de personnel (mais y compris rémunération des assistants familiaux) Source : Comptes administratifs Hors rémunération des assistants familiaux, l ensemble des charges de personnel dont une partie est dédiée à l action sociale a connu une progression rapide depuis le début de la décentralisation (+7,0% en moyenne par an 19 ), supérieure de près d un point à celle enregistrée par les dépenses d action sociale. Ces dernières affichent en effet un rythme d évolution de +6,3% sur la période, soit une évolution nettement supérieure à celle des autres dépenses de fonctionnement (+4,2%). Taux d évolution moyen annuel 2010/1985 des dépenses de fonctionnement Dépenses réelles de fonctionnement +5,7% Dépenses directes d'action sociale +6,3% Dépenses de personnel +7,0% Autres dépenses +4,2% PIB (en valeur) +3,9% Source : Comptes administratifs / INSEE Si l on fait abstraction de l impact de la suppression de l aide médicale générale (AMG) 20, les dépenses de fonctionnement ont progressé de 5,9% et les dépenses d action sociale de 6,6%. 19 L évolution des dépenses de personnel est très fortement impactée par le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges et des personnels des directions départementales de l Équipement (DDE) opéré par la loi du 13 août Hors transfert des personnels TOS et DDE, l évolution annuelle des dépenses de personnel entre 1985 et 2010 est de l ordre de 6%. Entre 1985 et 2004, c'est-à-dire avant le transfert de personnel prévu par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, la progression des dépenses de personnel en moyenne annuelle s établissait à 5,8%. 20 Retirée du champ de compétences départementales en ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

29 Par ailleurs, en neutralisant l inflation, l évolution moyenne annuelle des dépenses d action sociale passe de +6,3% à +4,2% en milliards d'euros Evolution des dépenses directes d action sociale Euros courants Euros constants 2010 Source : Comptes administratifs Cette dynamique s explique notamment par l évolution des prestations, mais aussi par celle des bénéficiaires de l action sociale départementale. Hors bénéficiaires du RSA/RMI, ce nombre a plus que doublé sur la période passant de bénéficiaires en 1985 à en Plus précisément, il est resté quasiment stable entre 1985 et 2001 (+0,4% par an) puis a fortement progressé depuis la mise en place de l APA en 2002 et de la PCH en 2006 (+10,3% par an entre 2001 et 2010). Nombre de bénéficiaires* Total Aide sociale aux personnes âgées** Aide sociale aux personnes handicapées*** Aide sociale à l'enfance * hors bénéficiaires du RSA/RMI source : DREES ** hors bénéficiaires de l'actp et de la PCH de plus de 60 ans Champ : France métropolitaine *** y compris bénéficiaires de l'actp et de la PCH de plus de 60 ans Depuis les premières lois de décentralisation, environ la moitié du budget de fonctionnement des départements est consacrée à l action sociale. Plusieurs réformes ont fait varier cette part : le minimum ayant été atteint en 2001 (46,4%) et le maximum en 2005 (58,4%). Ces réformes pouvaient concerner le domaine de l aide sociale mais également les autres domaines d intervention des départements : l érosion du poids des dépenses d aide sociale constatée entre 2005 et 2008 tient ainsi notamment aux transferts de compétences intervenus principalement dans le domaine de l enseignement, mais également dans celui de la voirie avec le transfert par l État des personnels TOS et DDE. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 29

30 Part des dépenses d action sociale dans le budget de fonctionnement 60% 58% 56% 54% 52% 50% 48% 46% 44% 42% 40% Evolution des dépenses d'action sociale (échelle de droite) en milliards d'euros Evolution des autres dépenses de fonctionnement (échelle de droite) +8 Poids des dépenses d'action sociale dans les dépenses de fonctionnement (échelle de gauche) Source : Comptes administratifs II.1.2. Plusieurs phases d évolution des dépenses d action sociale entre 1985 et 2010 Les principales mesures ayant influencé la gestion de l action sociale par les conseils généraux sont : - la création du revenu minimum d insertion (RMI) par la loi du 1 er décembre 1988, - la création de la prestation spécifique dépendance (PSD) en 1997, - l instauration de la couverture maladie universelle (CMU) en 2000, qui provoque la disparition de l AMG, - la création de l allocation personnalisée d autonomie (APA) en 2002, - le transfert de l intégralité du dispositif RMI aux départements en 2004, - la création de la PCH en la généralisation du RSA en Elles ont toutes, sauf la création de la CMU, contribué à l extension des compétences départementales. Cependant, l impact des réformes engagées dans les années 2000 (création de l APA et de la PCH, transfert de la gestion des allocations au titre du RMI et création du RSA) est beaucoup plus fort que celui des réformes réalisées dans les années ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

31 +50% Taux d évolution des dépenses directes d action sociale +10% +45% +40% +35% Transfert de la gestion des allocations au titre du RMI Réforme de la protection de l'enfance +9% +8% +7% +30% +25% Création de l'apa Création du RSA +6% +5% +20% +15% +10% Création du RMI Création de la PSD Création de la PCH +4% +3% +2% +5% +1% 0% 0% -5% -10% -15% Suppression de l'aide médicale générale Euros courants Euros constants PIB en volume (échelle de droite) -1% -2% -3% Source : Comptes administratifs Entre 1985 et 2010, les dépenses de l action sociale départementale ont connu différentes phases. Taux d évolution moyen annuel des dépenses d action sociale par période +27,5% +23,7% +3,0% +6,4% +4,1% +1,6% +0,4% +5,6% +4,0% -0,0% * * Hors Aide Médicale Générale Euros courants Euros constants Source : Comptes administratifs ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 31

32 : Décentralisation et croissance permettent une stabilisation des dépenses d action sociale. Entre 1985 et 1989, malgré la prise en charge des cotisations d assurance personnelle en 1987 et la mise en place du RMI en 1989, les dépenses d action sociale des départements ont connu une progression mesurée : l évolution moyenne annuelle sur cette période s établit à +3,0% ; en neutralisant l inflation, elle est quasi nulle. Les mesures de décentralisation, en rapprochant les financeurs de l action sociale des bénéficiaires et en donnant de nouvelles responsabilités aux conseils généraux, ont généré des économies par l optimisation des conditions de fonctionnement des services et l amélioration du contrôle des aides. Les départements ont aussi bénéficié d un contexte macro-économique favorable sur cette période, avec une croissance régulière du PIB qui atteint 4,3% en En 1988, une nouvelle allocation destinée aux plus démunis, le RMI, est instituée par l État. À cette occasion, les départements se voient confier le volet insertion du dispositif : La création du RMI et la dégradation de la situation économique entraînent une progression sensible des dépenses sociales. Entre 1990 et 1996, on assiste à une montée en puissance des dépenses d action sociale. La progression moyenne annuelle s établit à 6,4% (+4,1% en euros constants). La mise en place du RMI a, sans conteste, contribué à l augmentation des dépenses, le poste n ayant cessé de progresser sur la période à des taux supérieurs à 10% chaque année. Mais cette extension du champ de l action sociale n explique qu une partie de l expansion des budgets sociaux : hors dépenses liées au RMI, la progression sur la période reste élevée (+5,8% en euros courants). La dégradation de la croissance économique l année 1993 étant même marquée par une récession constitue l un des facteurs explicatifs les plus pertinents : La reprise économique et la création de la PSD permettent de renouer avec une évolution très modérée des volumes d action sociale. La période est marquée par la création, en 1997, de la PSD iii destinée à remplacer l ACTP des plus de 60 ans puis par la disparition de l AMG consécutive à la mise en place en 2000 par l État de la CMU iv. Suite à la disparition de l AMG, les dépenses d action sociale reculent donc de 9,0% en En neutralisant cette baisse «mécanique» des dépenses, la période reste marquée par une évolution limitée de l action sociale : +1,6% (+0,4% en euros constants). Cette progression modérée trouve principalement son origine dans les effets de la création de la PSD et dans le retour d une croissance économique favorable (en particulier en 1998, 1999 et 2000 où elle a été supérieure à 3%) : Les départements sont confrontés à un gonflement sans précédent de leurs budgets d action sociale, en lien avec la création de l APA et le transfert de la gestion des allocations au titre du RMI. Entre 2002 et 2004, prend fin la période de faible évolution des dépenses à laquelle succède une croissance exceptionnelle de l action sociale. Le champ des compétences départementales a été de nouveau élargi avec la création de l APA en 2002 et le transfert en 2004 de la gestion des allocations au titre du RMI. En 2004, les dépenses consacrées à l action sociale bondissent ainsi de 40,7%. Ces 32 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales

33 élargissements interviennent dans un contexte d atonie de la croissance économique (proche de 1% en 2002 et 2003). Depuis 2005 : La montée en charge des dépenses liées aux personnes âgées et à la gestion du RSA/RMI, couplée aux efforts consentis dans le domaine de l aide aux personnes handicapées, poussent sensiblement les dépenses à la hausse. Depuis 2005, les dépenses d action sociale connaissent un rythme d évolution soutenu de +5,6% en moyenne annuelle (+4,0% en euros constants), proche de celui observé sur la période Plusieurs facteurs expliquent ce dynamisme : la forte hausse des dépenses consacrées aux personnes handicapées, en lien avec la création de la PCH ; la poursuite de la montée en charge des dépenses au titre de l APA, malgré un léger tassement de l évolution du poste ; les évolutions des dépenses au titre du RSA/RMI, qui, bien que pouvant connaître des variations contraires d une année sur l autre, ont globalement été orientées à la hausse sur la période, conséquence d une conjoncture économique peu favorable et de la création du RSA ; la mise en œuvre de nouvelles obligations dans le domaine de la famille et de l enfance avec la loi de protection de l enfance v. ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales 33

34 II.2. Évolution de chacune des actions Entre 1985 et 2010, la structure des grands postes de l action sociale a évolué. De 1985 à 2002, les dépenses consacrées à la famille et à l enfance ont constitué le premier poste de l action sociale départementale. Suite à la création de l APA en 2002 et au transfert de la gestion des allocations RMI en 2004, les dépenses consacrées à l insertion et aux personnes âgées sont devenues prépondérantes. Répartition des dépenses d action sociale par type d aide Autres 8% 8% 7% 7% 2% 5% 5% 3% 3% 3% 3% 28% 28% 27% 28% RMI 35% 32% 31% 33% Famille et enfance 24% 23% 23% 22% Personnes handicapées 24% 27% 28% 25% 18% 18% 21% 21% Personnes âgées 25% 22% 18% Aide médicale générale 8% 9% 10% 30% 27% 27% 26% 26% Source : Comptes administratifs En observant la répartition des dépenses d action sociale, département par département, il est possible d affiner le constat : Entre 1985 et 1990, les dépenses consacrées à la famille et à l enfance représentaient le premier poste de l action sociale pour la majorité des départements. Elles ont été «dépassées» entre 1991 et 1997 (exception faite de l année 1992) par les dépenses relatives aux personnes handicapées, avant de redevenir le premier poste de la majorité des départements entre 1998 et 2001 ; À compter de 2002, en lien avec la création de l APA, les dépenses relatives aux personnes âgées sont devenues prépondérantes pour le plus grand nombre de départements. Depuis cette date, le «classement» des autres postes a également été modifié puisque le nombre de départements pour lesquels le poste famille et enfance était prédominant a été dépassé, en 2004, par celui des départements concernés par le RSA/RMI et, en 2010, par l aide aux personnes handicapées. 34 ADF - Dexia Crédit Local 25 ans d action sociale dans les finances départementales