ANALYSE DE LA GOUVERNANCE DU SECTEUR AGRICULTURE EN RD CONGO RAPPORT FINAL

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1 ANALYSE DE LA GOUVERNANCE DU SECTEUR AGRICULTURE EN RD CONGO RAPPORT FINAL Juin 2011

2 Le présent rapport, établi pour le compte de la CTB Agence belge pour le développement, ne reflète pas nécessairement les idées de celle-ci. Il n engage que ses auteurs. 2

3 SIGLES ET ACRONYMES AAPV AEPA AFEK AGR ALLIPAM APEFE ASS BAD BDD CARG CDF CDI CDL CDMT CDV CEDEF CGIAR CLD CNONG COOPEC COPACO COPADEM COPEMECO COPROSEM COSOP CPPD CRONG CSC CTB CTRAP CVD DAPP DG D DGRAD DR DRP DSCRP ENA ESA ETD Appui à l Amélioration de la Production Végétale Alimentation en Eau Potable et Assainissement Appui à la Fourniture de l'electricité à la ville de Kisangani Activités Génératrices de Revenus Alliance Paysanne de Maniema Association pour la Promotion de l Education et de la Formation à l Etranger Appui au Secteur Semencier Banque Africaine de Développement Bureau Diocésain de Développement Conseil Agricole et Rural de Gestion Franc Congolais (mai 2011 : 1 EUR = CDF) Centre de Développement Intégral Comité de Développement Local Cadre des Dépenses à Moyen Terme Comité de Développement Villageois Convention sur l Elimination des toutes les formes de Discrimination à l Egard des Femmes Consultative Group on International Agricultural Research Comité Local de Développement Conseil National des ONG Coopératives d Epargne et de Crédit Confédération des Producteurs Agricoles du Congo Coopérative de Production Agricole pour le Développement de Maniema Confédération des Petites et Moyennes Entreprises Congolaises Conseil Provincial de Semences Country Strategies and Opportunities Paper Conseil Provincial de Planification et de Développement Coordination Régionale des ONG Cahier Spécial des Charges Coopération Technique Belge Comité Technique de la Réforme de l Administration Publique Comité Villageois de Développement Direction de l Analyse, de la Planification et de la Prospective Direction Générale pour le Développement Direction Générale des Recettes Administratives et Domaniales Développement Rural Directions des Recettes de la Province Document Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté Ecole Nationale de l Administration Etude du Secteur Agricole Entités Territoriales Décentralisées 3

4 FAO FBSA FEC FED FIDA FLEGT FOPAKO GT 15 GTZ IDH IMF INADES INERA IFPRI ISCO ISEA LFW MAPE NEPAD OCDE OMD OMS ONG OP OSC PACEBCO PAIDECO PAP PARRSA PARSAR PDAP PDDAA PGAI PIB PIC PIRAM PNAE PNB PNIA PNSA PNUD PPP Food and Agriculture Organisation of the United Nations Fonds Belge pour la Sécurité Alimentaire Fédération des Entreprises du Congo Fonds Européen pour le Développement Fonds International pour le Développement et l Agriculture Forest Law Enforcement Governance and Trade Force Paysanne du Kongo central Groupe Thématique 15 (sur l agriculture et le développement rural) Geselschaft für Technische Zusammenarbeit Indicateur pour le Développement Humain Institution de Micro-Finance Institut Africain pour le Développement Economique et Social Institut d Etudes et de Recherches Agronomiques International Food Policy Research Institute Impreza Servisi Coodinati (ONG italienne) Institut Supérieur des Etudes Agronomiques Fédération Luthérienne Mondiale Ministère de l Agriculture, de la Pêche et de l Elevage New Partnership for Africa s Development Organisation pour la Coopération et le Développement Economiques Objectifs du Millénaire pour le Développement Organisation Mondiale de la Santé Organisation Non-Gouvernementale Organisation Paysanne Organisations de la Société Civile Projet d Appui à la Conservation des Ecosystèmes du Bassin du Congo Programme d Appui aux Initiatives de Développement Communautaire Plan d Actions Prioritaires Projet d Appui à la Réhabilitation et la Relance du Secteur Agricole Projet d Appui à la Réhabilitation du Secteur Agricole et Rural Plan de Développement Agricole Provincial Programme Détaillé de Développement de l Agriculture Africaine Plate-forme pour la Gestion de l Aide et des Investissements Produit Intérieur Brut Programme Indicatif de Coopération Programme Intégré de Réhabilitation de l Agriculture dans la Province du Maniema Plan National d Action Environnementale Produit National Brut Plan National d Investissement Agricole Plan National pour la Sécurité Alimentaire Programme des Nations Unies pour le Développement Purchasing Power Parity 4

5 PRAPE PRAPO PREFED PREPICO PRESAR PRODAP PTF PUR RDC REDD SENASEM SNV SoCiKa SWOT UCAG UNAP UPKA UPLP USAID USD UWAKI VERT VIC VSF VVOB Programme de Réhabilitation de l Agriculture dans la Province de l Equateur Programme de Réhabilitation de l Agriculture en Province Orientale Programme Régional de Formation et d Echanges pour le Développement Programme de Réhabilitation et d Entretien des Pistes en RD Congo Projet de Réhabilitation du Secteur Agricole et Rural Programme régional d aménagement intégré du lac Tanganyika Partenaires Techniques et Financiers Plan d actions d Urgence et de Réhabilitation République Démocratique du Congo Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation Service National des Semences Service National de Vulgarisation Société Civile du Kasaï Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats Unité Conjointe d Appui à la Gestion Unité Nationale d Appui aux projets PAIDECO Union des Producteurs de Kasongo Union Paysanne de Lutte contre la Pauvreté United States Agency for International Development Dollar des Etats Unis (mai 2011 : 1 EUR = 1,43 USD) Union des femmes paysannes de Kindu Volontaires pour les Ecosystèmes Recyclés Toujours Vlaams Internationaal Centrum Vétérinaires Sans Frontières Vlaamse Vereniging voor Opleidingen in het Buitenland 5

6 TABLE DES MATIERES Sigles et acronymes... 3 Table des matières... 6 Liste des tableaux... 8 Liste des schémas... 8 Liste des encadrés RÉSUMÉ INTRODUCTION Mise en contexte de l étude Objectifs de l étude Concept de la gouvernance Méthodologie de l étude Acquis et limites du concept et de l organisation de l étude LES POLITIQUES ET STRATÉGIES DU SECTEUR AGRICULTURE Eléments du contexte politique et économique Les stratégies de développement et du secteur de l agriculture De la politique aux programmes structurants Les politiques thématiques et de secteurs connexes Le climat entrepreneurial ANALYSE INSTITUTIONNELLE ET ORGANISATIONNELLE Les acteurs clés Le ministère chargé de l Agriculture Le Conseil Agricole et Rural de Gestion Autres eléments d analyse LES MODES ACTUELS DE GESTION Mécanismes de planification Gestion financière Modes de gestion des ressources humaines Mécanismes de suivi LES PROGRAMMES ET MÉCANISMES D APPUI Les programmes opérationnels Les programmes d appui au renforcement de la gouvernance Leçons retenues Les mécanismes de concertation et de dialogue politique Alignement et harmonisation ELÉMENTS STRATÉGIQUES POUR UN RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE Les défis majeurs Les facteurs et dynamiques de changement

7 7.3. Les opportunités et les risques pour le PIC L intégration des thèmes transversaux CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Conclusions Recommandations relatives au montage de mise en œuvre du PIC Recommandations opérationnelles pour les interventions Recommandations pour la concertation et le dialogue politique ANNEXES Termes de référence de l étude Déroulement de la mission Personnes rencontrées Documents consultés PV des ateliers d analyse PV de l atelier de restitution locale PV de la réunion de restitution finale Découpage administratif dans les zones de concentration du PIC

8 LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Acquis et limites du déroulement de l étude Tableau 2 : Données socio-économiques Tableau 3 : Paramètres dans les 4 provinces de concentration Tableau 4 : Compétences des provinces liées à l agriculture (Constitution, Articles 202 et 203) Tableau 5 : Les paliers de décentralisation et de déconcentration Tableau 6 : Classement de la RDC dans le rapport «Doing business» de la Banque mondiale Tableau 7 : Les acteurs clés du secteur de l agriculture Tableau 8 : Domaines de chevauchement entre MAPE et Ministère du Développement rural Tableau 9 : Evolution de la part du secteur agricole dans les dépenses publiques (x million CDF) Tableau 10 : Les effectifs du MAPE...57 Tableau 11 : Les axes de la réforme de la Fonction publique Tableau 12 : Principaux projets dans le secteur agricole dans les 4 zones de concentration du PIC Tableau 13 : Les défis du cadre légal, politique et socio-économique Tableau 14 : Les défis relatifs aux parties prenantes Tableau 15 : Les défis relatifs aux modes de gestion...73 Tableau 16 : L intégration des thèmes transversaux Tableau 17 : Avantages comparatifs des 4 provinces Tableau 18 : Calendrier général de l étude Tableau 19 : Déroulement détaillé des rencontres Tableau 20 : Personnes rencontrées Tableau 21 : Découpage administratif LISTE DES SCHEMAS Schéma 1 : Les trois dimensions de la gouvernance Schéma 2 : La chaîne de planification en RD Congo Schéma 3 : Les dimensions d un programme LISTE DES ENCADRES Encadré 1 : Les 10 principes de l OCDE pour l engagement dans les Etats fragiles Encadré 2 : Extrait de la Note de politique agricole

9 1. RESUME 1.1. Context et objet de l étude Fin 2009, les partenaires congolais et belges ont signé le nouveau Programme Indicatif de Coopération (PIC), qui encadre les actions de développement de 2010 à Le PIC compte investir un budget de 300 à 400 M d, principalement dans les secteurs i) de l agriculture, ii) des pistes et bacs, et iii) de l enseignement technique et de la formation professionnelle. La partie belge et la partie congolaise ont convenu d ailleurs que la réalisation des objectifs en matière de la reconstruction de l Etat et de la bonne gouvernance est importante pour verrouiller le progrès en matière de développement. C est ainsi que le renforcement de la gouvernance dans les trois secteurs de concentration est inscrit comme un objectif spécifique. Avant de lancer les programmes sectoriels, une étude sur la gouvernance est donc menée pour chacun des secteurs. Le présent rapport présente l état des lieux, les analyses et recommandations relatifs à la gouvernance dans le secteur de l agriculture. Le programme de relance de l agriculture, préconisé par le PIC , compte réaliser des actions concrètes dans quatre zones de concentration : la totalité de la Province du Kasaï Oriental, deux districts dans la Province de Bandundu, le district de la Tshopo en Province Orientale et le Sud de la Province de Maniema. Une approche programmatique devrait permettre d appuyer le développement des politiques et stratégies nationales, ainsi que du cadre institutionnel. Le programme d appui dans le secteur des pistes et bacs se concrétisera dans les mêmes zones de concentration et viendra en appui à la relance de l agriculture. La présente étude a analysé la gouvernance du secteur par rapport à quatre dimensions : La gouvernance du cadre politico-institutionnel, législatif, juridique et socio-économique ; La gouvernance institutionnelle et organisationnelle des acteurs principaux du secteur, tant de la sphère publique, associative et privée ; Les mécanismes et outils de gestion ; Les mécanismes de coordination et d articulation. L analyse concerne d abord le niveau local (secteur et territoire) et le niveau intermédiaire (district et province). Les différentes zones de concentration du PIC ont fait l objet d une visite d au moins une semaine et plus de 400 personnes ont été interviewées. Des ateliers d analyse participative dans chacune des zones et au niveau national ont permis d enrichir les constats et recommandations Constats et analyses La RDC dispose d un potentiel agricole énorme, grâce à ses conditions climatologiques et hydrologiques et la disponibilité de plus de 80 millions d hectares de terres cultivables, dont moins de 15% sont aujourd hui mises en valeur. L agriculture occupe plus de 75% des Congolais, mais la performance a connu une détérioration depuis déjà 30 ans, caractérisée par une chute 9

10 libre des exportations de produits agricoles et une baisse de la production vivrière avec près de 20%, résultant en une situation d insécurité alimentaire et monétaire qui touche aujourd hui plus de 70% de la population. La relance de l agriculture est aujourd hui freinée par la faible gouvernance du secteur, qui est une contrainte essentielle pour dépasser le niveau de l agriculture de subsistance et la gestion de la précarité et des conflits. Les dynamiques et pratiques actuelles ne sécurisent pas les investisseurs, les producteurs ou les commerçants ; elles rendent difficiles l accès aux intrants, au capital, aux compétences techniques et conseils et aux marchés. Dans ce contexte, le métier de l agriculture (et ses métiers connexes) n attire pas les jeunes ou les plus dynamiques, et ceux qui sont contraints de l appliquer évitent de prendre des risques, limitent leur production aux besoins du marché local et n investissent pas dans une croissance durable de leur activité. Cette faible gouvernance est liée, entre autres, à : a. Des facteurs juridiques et politiques : un cadre législatif encore incomplet, un portage politique très partiel des réformes et de la priorisation affichée du secteur, un chevauchement des attributions entre ministères et entre le niveau central et le niveau décentralisé, une démarche de décentralisation qui est encore très timide, une faible application des textes réglementaires b. Des services publics qui ne sont pas à même d offrir un encadrement adéquat au monde rural, dû, d une part, à l absence totale d une politique ou praxis de valorisation des ressources humaines, d équipement ou de moyens de fonctionnement, mais, d autre part, encore renforcé par une érosion des valeurs dans plusieurs services, ainsi que par l ambiguïté de leur rôle comme régulateur, encadreur, mais aussi percepteur de taxes. c. La généralisation des tracasseries, taxes et impôts, de façon arbitraire, par une multitude de services qui ne semblent soumis à aucun règlement précis et connu, ni à un contrôle adéquat ou un régime disciplinaire. d. La faible structuration du monde paysan et de la société civile en général. Les engagements de l Etat, ainsi que des bailleurs, pour renforcer cette gouvernance sont encore disparates, peu concertés et faiblement soutenus dans leur mise en œuvre. Les dispositifs d harmonisation et d alignement sont peu fonctionnels, tant au niveau national que provincial. Quelques dynamiques ou opportunités de changement commencent à se mettre en place, mais elles sont encore très fragiles. On pense entre autres à la génèse des CARG, à l adoption récente du Code agricole ou à l exercice de programmation dans le cadre du PDDAA. Transformer ce système de gouvernance, qui est aujourd hui un frein pour l agriculture, vers une culture et une praxis de gouvernance qui impulsent et encadrent l agriculture, est donc un défi majeur et une condition essentielle pour une relance durable et équitable du secteur Recommandations Afin de maximiser les chances pour un impact visible et durable en matière de gouvernance, le programme de relance agricole devra se construire sur les 10 principes suivants : i. Un ancrage stratégique des projets au niveau de la province, y compris un appui institutionnel des acteurs clés au niveau provincial. ii. La responsabilisation du niveau secteur/chefferie pour le portage des actions de terrain. 10

11 iii. Le niveau territoire est complémentaire dans le sens qu il offre un espace intéressant pour la coordination des acteurs et pour mener les débats d orientation peuvant guider les acteurs locaux, harmoniser les approches et inspirer des décideurs. iv. Le niveau central est complémentaire dans le sens i) que la transformation en matière de gouvernance doit être acceptée, sinon appuyée, par l administration et par le pouvoir politique central, et ii) que l administration centrale doit progressivement recentrer sa mission sur ses fonctions régaliennes, de régulation, de coordination et de gestion des connaissances. v. Assurer la synergie entre le secteur agricole et le secteur pistes & bacs. vi. S inscrire dans la durée sur la base d une feuille de route qui précise les engagements des différentes parties en matière de gouvernance, avec des indicateurs de performance. vii. Concentrer les ressources financières et humaines afin de constituer une base solide pour impulser la transformation. Ceci implique qu une transformation profonde des systèmes et pratiques de gouvernance ne pourra pas démarrer de façon simultanée et avec les mêmes ambitions dans les quatre zones de concentration. viii. Renforcer le service public (central et provincial) sur ses tâches au lieu de créer des pôles isolées de fonctionnalité au sein du service, ou encore, de déresponsabiliser le secteur public en déléguant les tâches d encadrement et de gestion du patrimoine public aux acteurs privés et communautaires. Cette stratégie demande une recherche active d alliés auprès de bailleurs et PTF qui peuvent, par leur avantage comparatif, contribuer à la remise en fonctionnalité des services de l agriculture. ix. Inclure les acteurs non-étatiques dans les mécanismes de pilotage des projets. x. Prévoir les instruments pour un appui institutionnel complémentaire aux organisations paysannes en respectant leur autonomie. Dans les provinces où la coopération belge veut jouer un rôle clé dans la transformation de la gouvernance, quatre objectifs complémentaires doivent être recherchés : a. Rendre performants les services déconcentrés et décentralisés chargés de l agriculture et du développement rural. Ceci comprend le renforcement des services du niveau central, de la province et des ETD sur leurs propres rôles régaliens et le transfert effectif de responsabilités et moyens vers le niveau approprié. b. Créer un climat entrepreneurial qui est sécurisant et qui impulse et encadre la production agricole dans une logique de marché. c. Mettre en place et rendre fonctionnels les mécanismes d orientation et de suivi qui permettent de mobiliser et d encadrer les acteurs autour de stratégies concertées et cohérentes. d. Structurer le monde paysan de sorte à ce qu il puisse apporter une contribution à l actualisation, à la mise en œuvre et au suivi des stratégies et programmes du secteur. En attendant que les projets provinciaux intégrés, qui comportent donc une dimension importante de transformation des systèmes et des mécanismes de gouvernance, peuvent démarrer dans l ensemble des quatre provinces concernées par le PIC , il est recommandé de consolider les acquis dans l organisation de la filière semencière et dans l organisation des CARG sur l ensemble des 4 zones de concentration. 11

12 Ces actions concrètes au niveau décentralisé et déconcentré devront être soutenues par un engagement pro-actif au niveau national pour renforcer les mécanismes de concertation et d harmonisation, ainsi que de dialogue politique avec le Gouvernement. 12

13 2. INTRODUCTION 2.1. MISE EN CONTEXTE DE L ETUDE En décembre 2009, les partenaires congolais et belges ont signé le nouveau Programme Indicatif de Coopération (PIC), qui encadre les actions de développement de 2010 à Un budget de 300 millions d euros est programmé sur quatre ans ; une augmentation significative par rapport au budget du PIC précédent (195 M ). La partie belge et la partie congolaise ont convenu d ailleurs que la réalisation des objectifs en matière de la reconstruction de l Etat et de la bonne gouvernance est importante pour verrouiller le progrès en matière de développement. Les objectifs spécifiques fixés par le Gouvernement congolais portent entre autres sur le processus électoral, le climat entrepreneurial et la performance des institutions. Afin d amplifier l impact positif de ces évolutions, la Belgique envisage une augmentation supplémentaire de 100 M pour la période , après une évaluation avant fin Le PIC constitue une nouvelle phase dans la coopération belgo-congolaise, avec une priorisation tant sectorielle que géographique, ainsi qu une évolution vers une approche programmatique. La coopération est concentrée sur trois secteurs : l agriculture, les pistes & bacs, et l enseignement technique & la formation professionnelle. Une forte synergie est recherchée, notamment entre les deux premiers (sous-)secteurs, qui seront mis en œuvre dans les mêmes zones de concentration : le Sud de la Province du Maniema, la Province du Kasaï Oriental, ainsi que les Districts de la Tshopo (Province Orientale) et du Kwilu et Kwango (Province de Bandundu) 1. D une part, les évolutions en matière de la reconstruction de l Etat et de la bonne gouvernance sont donc considérées comme des conditions gagnantes pour un meilleur impact des projets de développement. D autre part, la gouvernance est considérée comme un objectif transversal du PIC et comme un thème central dans la conception, la mise en œuvre et le suivi de toutes les interventions pour les trois secteurs retenus. Il est attendu que la concentration géographique, couplée avec des appuis sélectifs au niveau de la gouvernance et du renforcement des capacités, permettra d obtenir un impact mesurable dans le renforcement de l Etat. Cet accent sur la reconstruction de l Etat est conforme aux engagements de l OCDE pour l appui de la coopération internationale dans des Etats fragiles et des situations précaires, dont un des dix principes est de «faire du renforcement de l Etat l objectif fondamental» (voir Enacdré 1, page 23). 1 Notons que la concentration géographique était basée sur l hypothèse du nouveau découpage des provinces, conformément à la Constitution adoptée en Les actuels districts sont appelés à devenir des provinces, dotées de la personnalité juridique [Ministère de la Décentralisation, 2009]. Toutefois, un calendrier pour la mise en œuvre de cette réorganisation n est pas encore retenu. Tout laisse prévoir que le découpage actuel, avec les 10 provinces + la Ville de Kinshasa, restera encore en vigueur pendant la durée du PIC hypothèse que nous avons d ailleurs retenue pour l étude. 13

14 Le programme de relance agricole du PIC s articule autour des trois résultats suivants : 1. Augmentation de la productivité des exploitants agricoles ruraux pour passer d une agriculture de subsistance à une agriculture de marché avec l appui à un nombre de filières limité ; 2. Amélioration de la transformation et la commercialisation des produits des exploitations familiales ; 3. Amélioration durable de la gouvernance du secteur agricole dans les zones de concentration. L accent du PIC est mis sur la mise en œuvre de projets présentant des réalisations concrètes dans les territoires et districts ciblés. Toutefois, le PIC souhaite que l amorce d une approche programme se dégage avec des supports pour la formulation des politiques nationales, accompagnés par des actions qui appuient et concrétisent les politiques développées. Les interventions au niveau national seront ciblées sur les facteurs essentiels pouvant influencer la faisabilité, l efficacité, l efficience, l impact et la durabilité des interventions au niveau local et intermédiaire. L ensemble est renforcé par un engagement dans le dialogue politique et par la recherche de synergies entre les différents instruments de la coopération belge, ainsi qu avec d autres intervenants. Rappelons que les projets agricoles en cours de la coopération belgo-congolaise sont : Appui à l'amélioration de la Production Végétale (AAPV), en partenariat avec l Institut Nationale d'etudes et de Recherches Agronomiques (INERA) (février 2010 à juin 2012 budget de 3,7 M ); Appui au Secteur Semencier (ASS), en partenariat avec le Ministère de l'agriculture, de la Pêche et de l Elevage (MAPE), et plus particulièrement avec son service spécialisé SENASEM (juillet 2007 à juin 2012 budget de 6 M ); Appui à la mise en œuvre du plan de restructuration des services centraux et régionaux du MAPE (mai 2008 à août 2010 ; extension, centrée sur la Tshopo de janvier 2011 à mi-2012 budget de 3,1 M ) ; Pêche et Aquaculture au Katanga (5 M jusque mi-2012). D autres projets agricoles ou d appui au développement rural sont mis en œuvre par des ONG ou institutions spécialisées (telle que la FAO ou le FIDA) avec une subvention consistante du Gouvernement belge. Ils représentent une enveloppe de plus de 40 M [Houben, 2011]. Durant les mois de février-mars 2011, un nouveau projet a été formulé à charge du PIC : «Unité Conjointe d Appui à la Gestion» avec trois différentes composantes, dont une qui porte sur l agriculture. L objectif du projet consiste à renforcer les capacités du MAPE et des entités provinciales compétentes dans les zones de concentration pour permettre une mise en œuvre et un suivi efficaces du PIC , tout en responsabilisant le MAPE [CTB & MAPE, 2011]. L identification d un autre projet vient d être conclue entre les parties belge et congolaise, notamment pour la relance agricole dans les districts de Kwilu et Kwango. La formulation de ce projet est prévue pour le troisième trimestre de

15 Une étude sur la gouvernance dans le secteur pistes & bacs démarre le 9 juin Un des consultants chargé de cette étude similaire a participé à une rencontre et aux ateliers de restitution à Kinshasa et à Bruxelles. Une étude sur les aspects genre dans les trois secteurs est programmée pour le dernier trimestre de OBJECTIFS DE L ETUDE Dans le PIC , les parties congolaise et belge ont convenu d intégrer les principes de gouvernance dans les programmes sectoriels. A cet effet, les Dossiers Techniques et Financiers devront comprendre une analyse solide des éléments de la gouvernance, y compris des capacités des acteurs concernés, en vue de leur renforcement, ainsi qu une analyse des risques et des effets négatifs potentiels sur les dynamiques existantes dans le secteur. L évolution de la gouvernance du secteur doit pouvoir être suivie au travers d indicateurs en s appuyant sur une étude de base. Cette analyse se veut donc une étude préparatoire à la formulation des interventions à financer par le PIC Elle devra ainsi permettre de mieux comprendre le cadre politico-institutionnel, ainsi que les défis, besoins et créneaux pour rendre la relance agricole opérationnelle au travers de la mobilisation de l ensemble des parties prenantes. L analyse comporte 4 dimensions : Le cadre politico-institutionnel, législatif, juridique et socio-économique ; Le rôle, le mandat et les capacités des acteurs, tant de la sphère publique, associative que privée ; Les mécanismes et les outils de programmation, de budgétisation, de gestion des ressources (patrimoniale, techniques, humaines, financières), de suivi et évaluation ; Les mécanismes de coordination et d articulation entre le niveau local, intermédiaire et national ; entre le secteur agricole et les secteurs connexes ; entre les différents types d acteurs. Il s agit donc d interpréter le concept de la gouvernance dans son sens large, et d analyser aussi bien les systèmes (politiques, administratifs, économiques), les institutions et les instruments ou modes de gestion. Une dimension transversale du PIC porte sur la décentralisation. La Constitution prévoit effectivement un transfert d'importantes compétences au profit des provinces, en particulier dans le secteur agricole. Le rôle du gouvernement central doit, par voie de conséquence, se traduire par un processus de restructuration du Ministère en charge de l agriculture pour tenir compte de son nouveau rôle. Pour ces raisons, l analyse concerne d abord le niveau local (secteur et territoire) et le niveau intermédiaire (district et province) et se réalise dans les différentes zones de concentration du PIC. Le niveau national/central est également pris en compte dans la mesure où les acteurs et facteurs nationaux et centraux influencent les dynamiques, les comportements et les marges de manœuvre au niveau local et intermédiaire. L exercice ne se limite pas à une description analytique, mais est complété par : 15

16 Une proposition de créneaux et de stratégies pour améliorer la gouvernance du secteur aux trois niveaux, en articulation avec les domaines d intervention du PIC et en synergie avec les autres intervenants dans le secteur. Une proposition des thématiques et points d attention relatifs à la gouvernance, pouvant faire l objet de réflexions dans le cadre du dialogue politique entre les deux Gouvernements. Une analyse des conditions gagnantes et des hypothèses en matière de gouvernance pour l opérationnalisation de la composante Agriculture dans le PIC Dans cette optique, il convient également d apprécier les conditions pour évoluer vers une approche programmatique, telle que souhaitée par le PIC. Cette analyse devra tenir compte des formulations et identifications déjà réalisées ou convenues pour l opérationnalisation du PIC (projet UCAG déjà formulé ; projet dans le Bandundu en phase d identification). Les Termes de référence de l étude sont repris en Annexe CONCEPT DE LA GOUVERNANCE La notion de la gouvernance renvoie à l organisation de l action collective, la façon dont les gouvernements et autres organisations sociales interagissent, de leurs relations avec les citoyens et à la façon dont sont prises les décisions. La gouvernance est ainsi un processus par lequel la société ou une organisation prend ses décisions importantes, détermine qui elle fait participer au processus et comment elle assure la responsabilité [Graham et. al. 2003]. Le concept de la gouvernance peut s appliquer dans l espace mondial, national ou local et comporte alors l ensemble des acteurs et dynamiques ayant une influence sur l action collective. La gouvernance peut aussi être plutôt thématique, comme «la gouvernance démocratique» [PNUD, 2009] ou encore «la gouvernance économique». Une autre dimension de la gouvernance comporte les dynamiques d orientation, de gestion et de positionnement au sein d une institution ou d une association de la sphère publique, communautaire ou privée. On parle alors de «la gouvernance institutionnelle» ou de «la gouvernance d entreprises» quand il s agit d opérateurs économiques. Une meilleure compréhension et une amélioration de la gouvernance sont de plus en plus envisagées comme une condition vitale pour la réalisation des objectifs de développement humain et de la réduction de la pauvreté [PNUD, 2009 et al.]. C est ainsi que plusieurs organisations internationales, telles que le PNUD, l OCDE, l UE ou la Banque mondiale ont développé des critères, des mécanismes et des indicateurs d évaluation de la gouvernance. Un de ces dispositifs est le Mécanisme Africain d Evaluation par les Pairs, qui fait parti du processus NEPAD, et qui prévoit des contrôles périodiques portant sur les politiques et les pratiques dans les quatre domaines suivants : démocratie & gouvernance politique, gouvernance & gestion économiques, gouvernance institutionnelle, développement socio-économique [ La sensibilité au genre peut être considérée comme un aspect transversal le long de l analyse. Elle invite à apprécier les systèmes et cadres de gouvernance, les pratiques institutionnelles et 16

17 organisationnelles, ainsi que les outils sur leur genre-spécificité : tiennent-ils comptent des intérêts et des obstacles genre-spécifiques, permettent-ils la collecte et l analyse de données genre-spécifiques [voir aussi Dans le cadre de cette étude, nous analysons la gouvernance par rapport à trois dimensions : Outils et modes de gestion: planification, suivi, évaluation, gestion des ressources financières, humaines et techniques... Acteurs: cinq principes de bonne gouvernance (légitimité, orientation, rendement, responsabilisation, équité) et analyse des capacités Schéma 1 : Les trois dimensions de la gouvernance Cadres politique, législatif, juridique, économique, social, culturel 2.4. METHODOLOGIE DE L ETUDE La méthodologie de l étude a été détaillée par les consultants dans un Aide-mémoire de démarrage, validé par la CTB. Ce document reprécise et rend opérationnels les termes de référence de l étude, dont copie est reprise en Annexe 9.1. Pour optimiser les chances de réussite du PIC , les parties prenantes ont été associées aux différentes analyses et propositions et un des résultats recherchés par l étude est donc aussi cette appropriation des stratégies et approches d intervention, développées et proposées par les consultants, ensemble avec les acteurs locaux. La méthodologie repose ainsi sur : Une étude approfondie des documents existants relatifs au cadre politique et législatif du secteur de l agriculture, aux expériences et analyses des différentes parties prenantes et aux recherches et réflexions des personnes et institutions ressources portant sur les différentes dimensions de la gouvernance dans le secteur en RD Congo. Une liste des documents consultés est jointe en Annexe 9.4. Des interviews et séances de travail à Kinshasa avec des représentants des ministères chargés de l agriculture, du développement rural, ainsi que de la fonction publique, avec les bailleurs et agences de développement principaux dans le secteur, ainsi qu avec quelques personnes clés des acteurs non-étatiques. 17

18 Des rencontres et séances de travail dans chacune des zones de concentration du PIC , avec des acteurs de la sphère publique, communautaire, privée et de la coopération internationale, tant du niveau provincial, district, territoire que local (secteur, chefferie ou commune). Plus de 400 personnes ont ainsi été interviewées, réparties sur 6 districts et une quinzaine de territoires ou villes. A la fin de chaque mission dans une des 4 zones ciblées par le PIC, un atelier d analyse a été organisé avec des représentants des différentes parties prenantes. Les PV de ces ateliers sont repris en Annexe 9.5. Un atelier de restitution a réuni à Kinshasa à la fin de la mission en RD Congo, des représentants des différents partenaires au niveau national pour un enrichissement des premiers constats, analyses et recommandations. Le PV de cette réunion se trouve en Annexe 9.6. Afin de s assurer d un dialogue continu avec les commanditaires, trois briefings auprès du siège de la CTB et de la DGD ont été organisés : Un premier avant le démarrage de l étude, sur la base d un Aide-mémoire de démarrage ; Un deuxième au mi-chemin après les missions de terrain dans la province Orientale et la province de Bandundu, et ceci sur la base d un Aide-mémoire intermédiaire ; Un briefing final sur la base du Rapport provisoire. L Annexe 9.2 présente les détails de déroulement de la mission et l Annexe 9.3. énumère l ensemble des personnes rencontrées et interviewées. L étude a mobilisé deux consultants principaux : Stef LAMBRECHT, chef de mission, et Joseph KAYEMBE BUTAMBA. Ils ont été appuyés par Patrick STOOP et Corina DHAENE (appui méthodologique et feedback sur les analyses et documents), ainsi que par 3 cadres supérieurs du MAPE pendant les visites dans les provinces et territoires (Patrick MAKALA NZENGU, Gabriel KOMBOZI et Benoît NZAJI LUPELEKESE). Lors des ateliers et séances de travail, deux outils méthodologiques ont systématiquement été utilisés (voir aussi les PV des ateliers en Annexe 9.5.) : 1) Les analyses SWOT ont permis de mettre en exergue les forces, faiblesses, opportunités et menaces par rapport à une gouvernance adéquate du secteur agricole. Ces quatre critères ont été étudiés pour chaque dimension et aspect de la gouvernance (dimension politique, dimension institutionnelle, dimension technique, dimension socio-organisationnelle et relationnelle ) et ceci au niveau local et intermédiaire d une part et, d autre part, au niveau national. 2) L analyse de la gouvernance des institutions et associations a été conduite en se basant sur les grappes de critères proposées par le PNUD et le Centre d Oslo pour la gouvernance [2007] : 1. Légitimité voix et droit de parole 2. Orientation direction vision stratégique 3. Performance rendement efficacité efficience réactivité 4. Redevabilité responsabilisation transparence 5. Equité impartialité état de droit 6. Durabilité préservation du patrimoine. 18

19 Dans les rencontres avec les acteurs individuels, nous avons aussi essayé de structurer l analyse de leurs capacités en fonction de 5 grappes de compétences (capability to commit and act, to deliver, to relate, to adapt and self-renew, to maintain consistency), mais cet exercice était souvent trop ambitieux face aux dynamiques et capacités des interlocuteurs au niveau local. Ces trois outils méthodologiques (analyse SWOT, les critères d analyse de la gouvernance institutionnelle, la grille d analyse des capacités), ont été complétés par deux «lunettes» d appréciation et de systématisation des données. Il s agit d une part des lunettes «construction d Etat dans les Etats fragiles», développées par l OCDE [OCDE, 2011] et qui met l accent sur les moteurs de la bonne et de la mauvaise gouvernance. D autre part, la logique d analyse développée par Leftwich [2006] et opérationnalisée pour les programmes de la coopération internationale par Moncrieffe et Luttrell [2005] nous a inspiré pour déterminer les facteurs de changement et d incitation ACQUIS ET LIMITES DU CONCEPT ET DE L ORGANISATION DE L ETUDE Il était initialement prévu de programmer l étude sur la gouvernance du secteur dans le premier semestre du PIC, donc en 2010, afin de pouvoir orienter les identifications et formulations des nouveaux projets en tenant compte des choix stratégiques issus de cette étude. Maintenant que l organisation de l étude a connu un retard important, les parties congolaise et belge ont déjà retenu certaines orientations importantes pour la mise en œuvre du PIC, parmi lesquelles on compte : La mise en place d une Unité Conjointe d Appui à la Gestion, logée au sein du MAPE à Kinshasa, avec comme objectif de renforcer les capacités institutionnelles du ministère central et des ministères provinciaux pour le suivi et la gestion des projets de la coopération belgo-congolaise. Ce projet, pour un coût global de 7,3 M et une durée de 48 mois, opte pour un ancrage auprès du Secrétaire Général du MAPE, un renforcement des structures déconcentrées du ministère et de leur relation avec les directions centrales, ainsi que la consolidation du principe de détachement subventionné, par lequel certains cadres du ministère sont pris en charge par le budget du PIC. L identification d un premier projet d appui à la relance agricole pour les districts du Kwilu et du Kwango (province du Bandundu), pour un budget de 15 à 20 M et dont les grandes lignes ont été retenues lors d un atelier organisé dans la troisième semaine du mois de mai Il est aussi à noter que la concentration géographique retenue dans le PIC partait de l hypothèse que le nouveau découpage en 25 provinces, plus la Ville de Kinshasa, serait opérationnel après les élections prévues pour C est ainsi que les zones de concentration ne coïncident pas avec les provinces actuelles. Puisque le Gouvernement de la RD Congo a décidé en février 2011 de maintenir (provisoirement) l état d aujourd hui, la question du périmètre d intervention et de l ancrage des projets de la coopération belgo-congolaise se pose sous un autre angle. 19

20 Quant au déroulement de l étude, les acquis et limites suivants ont influencé les travaux et les résultats : Acquis Participation active de quelques cadres du MAPE aux visites et rencontres dans les provinces Très grande disponibilité des autorités provinciales et territoriales Très grand engouement des acteurs de la société civile pour entrer en débat sur les défis de la gouvernance Appui logistique des équipes de la CTB dans les quatre provinces et à Kinshasa Bonne alimentation en documents, notamment par l Ambassade et la DGD Limites Disponibilité limitée de données surtout quand il s agit des ressources humaines et financières Souvent, il existe un décalage important entre les textes, les discours et la réalité Disponibilité réduite de certains bailleurs Contraintes importantes pour les déplacements, dues à l étendue de la zone d étude (20 fois la Belgique), les vols irréguliers vers la province du Maniema, l état des routes et la non-coïncidence des chefs-lieux 2 Tracasseries causées par les services de migration (au Kasaï Oriental) Tableau 1 : Acquis et limites du déroulement de l étude 2 En RD Congo, il arrive souvent que les administrations des différents niveaux de déconcentration/ décentralisation sont situées dans d autres localités. Le chef-lieu de la Province Orientale est la ville de Kisangani, située dans le District de la Tshopo. Mais le chef-lieu de ce district est Yangambi, situé dans le Territoire d Isangi, dont le chef-lieu est situé à environ 3 heures de Yangambi. 20

21 3. LES POLITIQUES ET STRATEGIES DU SECTEUR AGRICULTURE 3.1. ELEMENTS DU CONTEXTE POLITIQUE ET ECONOMIQUE DONNEES DE BASE Données démographiques et administratives Nombre Unité - Superficie - Couvert par la forêt (2005 a ) - Population totale (recensement 1984) - Estimation population 2010 ( b ) - Population rurale [Tecsult, 2009] - Niveaux de décentralisation - n ombre de provinces - se cteurs, chefferies, villes, communes Indicateurs de développement - IDH (2010 b ) - Rang sur 168 pays (168 ième = Zimbabwe) - Indicateur d inégalité de genre (2010 b ) - Rang sur 138 pays (138 ième = Yemen) , ,9 million , ième 0, ième - Revenu par capita PPP estimation (2010 c ) 328 USD - Espérance de vie (2010 b ) 48,0 ans - Population en dessous de 1,25 USD/jour (2006 a ) 59,2 % - Population en dessous du seuil de pauvreté (2006 d ) 71 % - Malnutrition chez les moins de 5 ans (2007 a ) 31,4 % - Mortalité avant l âge de 5 ans (2009 a ) 19,86 % - Alphabétisme chez les 15 à 24 ans (2008 a ) 65,3 % Données économiques et de production agro-pastorale - Croissance économique (2010 d ) 6 % - Terre cultivable ( d ) 2,86 % - Surface irriguée ( d ) 110 km 2 - % des ressources en eau utilisées ( d ) 0,03 % - dont, pour l agriculture ( d ) 31 % - Part de l agriculture dans le PNB ( d ) 37,4 % - Production alimentaire annuelle [Tecsult, 2009] 20 millions tonnes - Revenus de l Etat ( d ) 700 millions USD km 2 % hab hab % 21

22 Tableau 2 : Données socio-économiques Sources : a : b : c : d : CONTEXTE POLITIQUE ET SOCIAL La République Démocratique du Congo ressent encore fortement les séquelles d une longue période de gestion économique et politique malsaine, suivie d une décennie de conflits armés qui ont coûté la vie à probablement plus de 5 millions d habitants. En octobre 2009, le pays comptait encore 2,1 millions de déplacés internes et refugiés, principalement dans les pays voisins [Ministère de l Agriculture & FAO, 2010]. Le revenu par capita a baissé de façon substantielle, de 360 USD en 1960 à seulement 120 USD en l an 2005 [ibid.]. Plus de 70% de la population vit en dessous du seuil de pauvreté et la Banque mondiale estime que 75% des Congolais sont sousalimentés, avec 20% ou 16 millions d habitants confrontés à des déficits chroniques. L accès aux services de base compte parmi les plus faibles de tous les pays subsahariens et la presque totalité des indicateurs des OMD ont reculé entre 1990 et En 2009, la RDC était classée 182 ième sur 183 pays d après l indice du projet Doing Business de la Banque mondiale et dernière des 84 pays pour l Indice de la faim dans le monde [Ragasa et al. 2010]. Avec une superficie qui équivaut 77 fois la Belgique, un niveau d intégration économique encore faible et une répartition très inégale des ressources naturelles, il n est pas étonnant que les différences entre les provinces soient importantes. Province Population 2010 Densité en 2010 (hab./km 2 ) PIB par capita 3 % de la population en pauvreté 4 Rang provincial de l IDH 3 Bandundu ,6 env. 130 USD 89 8 ième Orientale ,7 env. 460 USD ième Maniema ,3 env. 510 USD 59 6 ième Kasaï Oriental ,4 env. 140 USD 62 3 ième RD Congo ,3 328 USD 71 Tableau 3 : Paramètres dans les 4 provinces de concentration Ces décennies de mauvaise gouvernance et de conflits ont mené l Etat dans une situation de fragilité, caractérisée par i) un contexte institutionnel en situation de fargilité, ii) une absence de services publics, iii) un cadre institutionnel et législatif qui n est plus approprié aux défis actuels, iv) une application très partielle des lois et réglements et v) une économie insuffisamment régulée, intégrée et soutenue. C est dans ce contexte que les autorités congolaises entreprennent maintenant une série de réformes et de chantiers qui visent à reconstruire le capital social et physique du pays, ainsi que le développement économique et la lutte contre la pauvreté. 3 Calculé sur base des données de Tecsult [2009]. 4 Source: DSCRP 22

23 Le processus de normalisation de la vie politique s est consolidé depuis quelques années, par l organisation du référendum constitutionnel en décembre 2005 et des élections libres et transparentes en Ces dernières ont abouti à la mise en place des institutions démocratiques, à savoir le Président de la République, les Assemblées (nationale et provinciales), le Sénat et les Gouvernements (central et provinciaux). Le calendrier pour le renouvellement de ces mandats a été promulgué le 30 avril 2011 : - Elections présidentielles et des députés nationaux 28 novembre Elections des députés nationaux 25 mars Sénateurs 4 juillet Gouverneurs et vice-gouverneurs des provinces 21 juillet 2012 Ce nouveau cadre institutionnel a aussi permis le lancement des réformes économiques et de l administration publique, ainsi que la reprise de la coopération structurelle marquée par des appuis divers de la Communauté internationale aux activités de reconstruction du pays. Mais la réforme des principales institutions la police, l armée, les tribunaux, l administration publique, les entreprises d Etat, les autorités locales, le fisc ne fait que commencer, tout comme les efforts visant à amener le gouvernement à dialoguer avec les citoyens. L objectif n est pas simplement une «reconstruction après crise», mais l édification d une Nation : il s agit de mettre en place, souvent pour la toute première fois, des institutions qui servent véritablement les intérêts des citoyens congolais. Les 10 principes de l OCDE pour l engagement international dans les Etats fragiles et les situations précaires: 1) Prendre le contexte comme point de départ. 2) Ne pas nuire. 3) Faire du renforcement de l Etat l objectif fondamental. 4) Accorder la priorité à la prévention. 5) Reconnaître qu il existe des liens entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement. 6) Promouvoir la non-discrimination comme fondement de sociétés stables et sans exclus. 7) S aligner sur les priorités locales d une manière différente selon le contexte. 8) S accorder sur des mécanismes concrets de coordination de l action des acteurs internationaux. 9) Agir vite, mais rester engagé assez longtemps pour avoir des chances de réussite. 10) Eviter de créer des poches d exclusion. Encadré 1 : Les 10 principes de l OCDE pour l engagement dans les Etats fragiles DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION La Constitution prévoit un transfert d'importantes compétences au profit des provinces, en particulier dans le secteur agricole. Du fait qu'elle se traduit par un transfert du pouvoir décisionnel et des fonctions opérationnelles aux niveaux intermédiaire et local, la décentralisation pourrait offrir un ancrage institutionnel adéquat susceptible de promouvoir la relance du secteur agricole en fonction des potentialités de chaque province. En même temps, la décentralisation 23

24 crée un espace pour le déploiement des actions des autres acteurs (organisations d'agriculteurs, OSC) et crée des opportunités pour une meilleure redevabilité du pouvoir vis-à-vis des parties prenantes locales. Compétence concurrente du pouvoir central et des provinces Les statistiques et recensements La recherche scientifique et technologique Les droits fonciers et miniers, l aménagement du territoire, le régime des eaux et forêts La protection de l environnement La réglementation sur les régimes agricoles et forestiers, l élevage, les denrées alimentaires d origine animale et végétale L initiative des projets, programmes et accords de coopération économique, culturelle, scientifique et sociale internationale Compétence exclusive des provinces La fonction publique provinciale et locale L exécution du droit coutumier L élaboration et l exécution des programmes agricoles et forestiers L application de la législation nationale concernant l agriculture, la forêt, la chasse et la pêche L affectation du personnel agricole et vétérinaire conformément au statut des agents de carrière des services publics de l Etat L organisation et le contrôle des campagnes agricoles ; la fixation des prix des produits agricoles Tableau 4 : Compétences des provinces liées à l agriculture (Constitution, Articles 202 et 203) Le Ministère en charge de l agriculture est un des quatre ministères pilotes, identifiés par la Fonction publique pour amorcer le processus de décentralisation. La réforme du MAPE, initiée depuis 2005, s inscrit dans cette logique et la mise en place de Conseils Agricoles et Ruraux de Gestion (CARG) avec leurs coordinations au niveau des districts et provinces crée un cadre de concertation entre les partenaires publics, privés et de la profession agricole pour la coordination et le développement du secteur. Force est cependant de constater que le transfert des compétences et des ressources envers les 11 provinces actuelles reste très partiel. Les gouvernements provinciaux ont étés installés depuis 2006, mais les responsabilités pour les services provinciaux du MAPE n ont pas encore été (formellement) transférées au pouvoir provincial. Chaque province dispose d un ministre, chargé de l agriculture (quelques-fois, mais pas toujours, en association avec le développement rural), mais sa capacité de pilotage des services déconcentrés du MAPE est assez variable. Le Gouvernement vient d ailleurs de reporter sine die la suite du processus de provincialisation, qui devrait, conformément à la Constitution, installer 26 provinces au détriment du niveau de district. En principe, les provinces se voient rétrocédées 40% des taxes et impôts collectés par l Etat central sur leur territoire, mais ce principe n est pas encore appliqué. Il semble d ailleurs que seules les provinces du Katanga, du Bas-Congo et la Ville province de Kinshasa, où l assiette fiscale est plus importante, pourraient tirer profit de ce principe. D autres sources mentionnent que seul un tiers de ces 40% est aujourd hui rétrocédé. La majeure partie des rétrocessions actuelles concerne d ailleurs des investissements sous maîtrise d ouvrage du Gouvernement central, réalisés pour le compte, et quelques-fois en concertation, avec le Gouvernement provincial. 24

25 Il existe ainsi une situation ambiguë au niveau des provinces, avec, d une part, un Ministère provincial sans administration et avec un budget dérisoire, et, d autre part, les structures déconcentrées du MAPE qui répondent toujours aux directions centrales, basées à Kinshasa. En principe, l administration déconcentrée est aussi «mise à la disposition» du Gouvernement provincial, mais cette double tutelle prête à des confusions, sinon des conflits. Notons qu il n existe aujourd hui aucune loi qui organise la fonction publique provinciale. Entité décentralisée Entité déconcentrée Commentaires Provinces (10 + la Ville de Kinshasa) Entités Territoriales Décentralisées (ETD) : - Villes (20) - Communes (97) - Secteurs (476) - Chefferies (261) Provinces Districts (25) Territoires (144) Villes communes secteurs chefferies Quartier Groupement Tableau 5 : Les paliers de décentralisation et de déconcentration L ancienne province du Kivu est déjà scindée en 3 nouvelles provinces (Nord et Sud Kivu et Maniema) qui n ont plus de districts Pour les ETD, les organes délibérants ne sont pas encore installés Le secteur est un ensemble de villages, ayant un chef élu à leur tête ; le chef de la chefferie est désigné selon la coutume Un tableau récapitulatif des entités administratives dans les quatre zones de concentration du PIC est joint en Annexe 9.8. La situation des ETD est aussi confuse aujourd hui. Leur collège exécutif est installé et présidé respectivement par un maire (ville), un bourgemestre (commune), chef de secteur ou chef de chefferie. Mais les organes délibérants ne sont pas encore installés et le collège exécutif n est pas issu d un processus électoral. Les villes et communes ont des compétences limitées quant au secteur de l agriculture. Elles se limitent à la gestion de quelques aspects connexes, tels que la gestion des marchés, le partenariat avec les ONG ou l entretien des voies. Les secteurs et chefferies par contre sont chargés de l organisation des campagnes agricoles et de la promotion de l élevage et de la pêche. La loi organique N 08/016 du 7 octobre 2008 sur les ETD confie au conseil communal la compétence d organiser la mise en œuvre des impôts, taxes et droits communaux ; cette attribution n est pas précisée pour les autres ETD. La première élection pour les organes délibérants au niveau des ETD est programmée pour le 5 février

26 3.2. LES STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT ET DU SECTEUR DE L AGRICULTURE ETAT DES LIEUX DU SECTEUR DE L AGRICULTURE La RDC dispose d un potentiel agricole considérable, avec une superficie cultivable estimée à quelque 75 millions d hectares, dont moins de 10 millions d hectares seraient consacrés aux cultures et aux pâturages, soit environ 1,5 ha par ménage agricole [Tecsult, 2009]. Le potentiel d irrigation est estimé à environ 4 millions d hectares [Makala, vers 2009]. Il existe donc des opportunités pour une croissance importante de la production agricole dans la mesure où des politiques et actions de développement ouvriront la voie à une meilleure exploitation de ce potentiel. La production alimentaire annuelle n atteint pas 20 millions de tonnes pour une demande totale de 25 millions de tonnes; le déficit est comblé par des importations. D une manière générale, depuis le début de l indépendance, le taux de croissance annuelle moyenne de la production vivrière (2%) est resté inférieur à celui de la croissance démographique (3,3 %) [MAPE, 2009]. Dans la période la plus conflictueuse (1996 à 2002), la production des principales cultures a même connu une réduction annuelle moyenne de 2,8% [Makala, vers 2009]. L agriculture occupe plus de 70% de la population active, mais elle ne contribue que pour 35% à 40% au PIB, ce qui dénote une productivité nettement inférieure à celle des autres secteurs de l économie. Les cultures de rente, depuis les années 70, sont en régression continue, privant le pays d importantes recettes d exportations et de matières premières pour les entreprises locales. Les recettes d exportation agricoles ont décliné dramatiquement, passant de 334 millions USD en 1995, à 4,3 millions USD en 2003 [Tecsult, 2009]. Pratiquée dans les petites exploitations familiales mettant annuellement en culture moins de deux hectares, l agriculture est peu performante, rudimentaire dans ses équipements et matériels et accédant faiblement aux intrants agricoles modernes (semences saines, engrais et pesticides), aux technologies et aux financements. On estime le cheptel total à 7 millions de têtes, 11% de bovins, 74% de petits ruminants et 15% de porcins. Depuis les années 70, le cheptel a aussi régressé en effectif, de 30% et, en production, de 20%. Les données statistiques disponibles (mais d une fiabilité réduite) font état d une production nationale estimée en 2001 à tonnes de viande. Celle-ci ne permettrait qu un apport moyen de 1,3 kg per capita par an, contre une norme (FAO/OMS) de 13 kg [Ministère de l Agriculture & FAO, 2010]. La RDC, avec ses 40 km de frontière maritime, le fleuve Congo et ses affluents, les lacs, rivières et autres cours d eau, dispose de potentialités halieutiques estimées à de tonnes de poissons par an. Ce potentiel est largement sous exploité et la production actuelle est estimée à tonnes, ce qui correspond à une disponibilité moyenne annuelle de 5,2 kg par capita [ibid.]. La moyenne nationale indique un déficit calorique de 20% et de 42% en protéines [Makala, vers 2009]. 26

27 L évolution de la part du secteur agricole dans les dépenses publiques en RDC présente une moyenne de 1,6% pour les huit dernières années (en excluant le chiffre de 3,8% en 2009 qui paraît invraisemblable) [Ministère de l Agriculture, 2010] L AGRICULTURE DANS LES STRATEGIES DE DEVELOPPEMENT Le «Document de Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté» (DSCRP) constitue le cadre de référence pour le développement économique et social de la RD Congo. Le DSCRP1 couvre la période et a été prolongé d une période transitoire pour La Stratégie repose sur les quatre piliers suivants : 1. Reconstruire l État (stratégies institutionnelles). 2. Améliorer la gouvernance économique (décentralisation, stabilisation et croissance propauvre). 3. Reconstruire les secteurs clés et les villes : l agriculture et le monde rural, le secteur de l éducation, le secteur de la santé, les infrastructures de transport, le secteur de l énergie et de l eau, le secteur des mines, le secteur privé, l emploi, le secteur bancaire et micro finance, le secteur de la culture, des communications et des nouvelles technologies, la lutte contre la pauvreté urbaine, etc. 4. Appuyer la dynamique communautaire et les groupes vulnérables. Même si le Gouvernement mentionne l agriculture comme un des axes prioritaires, le DSCRP1 ne consacre qu une seule page à ce secteur, qui occupe cependant 70% à 90% de la population active et dont la contribution au PIB balance entre 35 et 40%. Le DSCRP2 est actuellement en préparation et couvrira la période La version provisoire qui circule aujourd hui limite le paragraphe «Secteur agricole et rural» également à une page (sur un total de plus de 100 pages). Pour redynamiser la structure productive du monde rural, axée sur une production agro-industrielle moderne et sur le renforcement des petits exploitants, les priorités suivantes sont envisagées : - Relance des services d appui en s appuyant sur les structures communautaires ; - Mise en place et gestion d infrastructures de stockage et de commercialisation ; - Création d un Fonds de Développement Agricole pour améliorer l accès au financement ; - Renforcement de la sécurité foncière, entre autres pour permettre les exploitations extensives ; - Appui à la structuration du monde rural, entre autres aux CARG ; - Renforcement des capacités institutionnelles aux niveaux central et provincial ; - Prise en compte de la dimension environnementale ; - Reconstitution du cheptel, amélioration génétique, protection sanitaire et encadrement des éleveurs et pêcheurs. Le DSCRP est décliné, d une part, en Plan d Actions Prioritaires (PAP), et, d autre part en DSCRP provinciaux. La rédaction de ces derniers a été confiée à des ONG, avec l appui financier du PNUD, et le travail semble peu professionnel. Les rédacteurs ont souvent copié de phrases, sinon de paragraphes entières, d autres documents : celui du Bandundu argumente certains choix stratégiques sur la base des données de la Province Orientale ou de la Province du Katanga. Les DSCRP provinciaux et les PAP ne semblent pas être considérés comme un référentiel pour les 27

28 ministères ou services concernés par l agriculture et le développement rural. D autres provinces ont préféré leur propre démarche pour la définition de leur stratégie de développement. C est ainsi que le Kasaï Oriental par exemple dispose d un Plan Directeur , à côté de son PAP LA POLITIQUE SECTORIELLE Les choix stratégiques de la politique sectorielle actuelle ont déjà été avancés à l occasion de la Table Ronde sur l agriculture, tenue en mars 2004 à Kinshasa. Le Gouvernement s y engage entre autres i) à allouer, au plus tard en 2009, 10% de son budget à l agriculture ; ii) à réactualiser le Plan directeur du secteur agricole et rural ; iii) à restructurer les services du Ministère de l Agriculture en tenant compte des rôles et responsabilités des différents acteurs du secteur et de la décentralisation ; iv) à créer un contexte sécuritaire, légal et fiscal incitatif pour le développement d une agriculture commerciale forte et compétitive. En avril 2009, une Note de Politique Agricole a été formulée par le MAPE. Elle a été élargie en décembre 2009 pour constituer la Note de Politique Agricole et du Développement rural. Cette Note a été suivie par un document de Stratégie sectorielle de l agriculture et du développement rural, formulé en mars Les objectifs recherchés portent sur : L amélioration de l accès aux marchés et de la valeur ajoutée des productions agricoles ; L amélioration de la productivité du secteur agricole: production vivrière, horticole et légumière, halieutique et d élevage ; La promotion des systèmes financiers décentralisés qui s adaptent à la nature des activités du secteur agricole ; Le renforcement des capacités techniques et organisationnelles des institutions publiques et privées d appui à la production agricole ; Appuyer l'organisation du monde rural en structures autogérées ; Appuyer la promotion des technologies appropriées en vue de réduire la pénibilité et accroître le revenu des familles rurales ; Appuyer la promotion de la culture (changement des mentalités) ; Améliorer l'accès aux services sociaux de base (eau potable, sante, éducation) ; Améliorer les infrastructures socio-économiques de base. Parmi les stratégies prioritaires, on note : Renforcer les capacités institutionnelles et des ressources humaines; Renforcer la bonne gouvernance ; la mauvaise gouvernance constituant un obstacle fondamental au développement global de la République Démocratique du Congo et surtout au développement du secteur agricole ; Supprimer les entraves artificielles au commerce intérieur tout au long de la chaîne alimentaire pour rattacher les petits exploitants aux marchés; il s agit de la suppression des obstacles administratifs au transport et au commerce des facteurs de production et des produits agricoles ; 28

29 En vue de sécuriser la fonction semencière et attirer les investissements dans le secteur agricole, il convient d accélérer l adoption, dans les meilleurs délais, de la Loi semencière et le Projet de loi portant Code Agricole ; Finaliser l élaboration du cadre de dépenses à moyen terme pour ce secteur, de façon à doter le Gouvernement d un outil de programmation budgétaire à actionner à partir de l exercice Cet outil permettra ainsi au Gouvernement d opérer des alignements budgétaires qui prennent en compte la déclaration de Maputo, à savoir consacrer 10 % du budget de l Etat au secteur agricole. Appuyer le programme de décentralisation du gouvernement Pour ce faire, une concertation et un échange d information entre les principaux acteurs du secteur devraient s opérer au sein des conseils agricoles provinciaux qui seront installés dans le cadre de la décentralisation. La Loi sur les Principes Fondamentaux relatifs au Secteur Agricole (le Code agricole) doit maintenant offrir un cadre légal pour la mise en œuvre de cette politique et garantir une base juridique pour les différents acteurs engagés dans le secteur. Le projet de Loi a été adopté par le Sénat en avril 2010 et vise à : Favoriser la mise en valeur durable des potentialités et de l'espace agricole intégrant les aspects sociaux et environnementaux ; Stimuler la production agricole par l'instauration d'un régime douanier et fiscal particulier dans le but d'atteindre, entre autres, l'autosuffisance alimentaire ; Relancer les exportations des produits agricoles afin de générer des ressources importantes pour les investissements ; Promouvoir l industrie locale de transformation des produits agricoles ; Attirer de nouvelles technologies d'énergie renouvelable ; Impliquer la province, l'entité territoriale décentralisée et l'exploitant agricole dans la promotion et la mise en œuvre du développement agricole. Début mai 2011, la Loi a été débattue à l Assemblée Nationale. Quelques amendements ont été approuvés et une commission paritaire est maintenant chargée de la mise en cohérence du texte, approuvé par le Sénat, avec les compléments apportés par les Députés, avant de pouvoir soumettre la Loi au Président de la République pour sa promulgation. La Loi confirme le rôle clé des gouvernements provinciaux dans l élaboration et dans la mise en œuvre de leur programme agricole, pendant que les compétences du Gouvernement central se limitent à la définition de la politique nationale et à la coordination et le suivi des programmes provinciaux. La Loi prévoit d ailleurs la création, dans chaque province, d un conseil rural provincial composé des différents acteurs engagés dans l agriculture et le développement, et qui peut avoir des structures correspondantes au niveau de chaque territoire. Le mandat, la composition et le fonctionnement de ces conseils sont inspirés sur le concept des CARG d aujourd hui. Même si le terme «CARG» n est pas repris dans la Loi elle-même, son importance est soulignée dans l Exposé des motifs de la Loi. Au niveau de chaque secteur, un comité foncier est à mettre en place. 29

30 3.3. DE LA POLITIQUE AUX PROGRAMMES STRUCTURANTS Afin de rendre opérationnelle la politique du secteur, la RDC a élaboré les dernières années quelques Plans nationaux et provinciaux. Un Plan National pour la Sécurité Alimentaire a été formulé en 2010 avec l appui de la FAO. Il est décliné en 6 sous-programmes qui comptent 59 volets ou résultats, mais qui n intègrent pas de façon exhaustive les cultures de rente (cultures dites «pérennes») : Sous-programme 1 : Intensification durable de la production des cultures vivrières Sous-programme 2 : Diversification des sources d alimentation et de revenus Sous-programme 3 : Développement de l agriculture urbaine et périurbaine Sous-programme 4 : Réduction des pertes et valorisation des produits agricoles Sous-programme 5 : Gestion de la vulnérabilité alimentaire Sous-programme 6 : Renforcement institutionnel Le coût global des actions pour la première phase de 5 ans ( ) est évalué à 945 millions d USD. La mise en œuvre du programme se fera au niveau provincial. Parallèlement à ces efforts, le Gouvernement réalise depuis 2008 une «Etude du secteur agricole», avec le soutien financier de la BAD. S inscrivant dans le cadre de la décentralisation, l étude du secteur agricole avait couvert 8 provinces, mais avec l accord intervenu par la suite avec le Gouvernement, cette étude s étend actuellement aux 3 autres provinces (Province Orientale, Nord Kivu et Sud Kivu). Cet exercice a débouché également en 2010 sur la confection de Plans de Développement Agricole Provinciaux (PDAP) assortie des fiches sommaires de projets pour les huit provinces initiales en un premier temps ; il sera étendu aux 3 autres provinces non prises en compte dans la première étude. C est ainsi que la Province du Bandundu dispose actuellement de deux plans directeur sectoriels : le premier date de 2008 et son élaboration a été appuyée par l UE, la CTB et la FAO ; le deuxième date d avril 2011 et s inscrit dans le projet «Etude du secteur agricole», financé par la BAD. La hiérarchie des contraintes, les axes stratégiques et les projets prioritaires des deux plans ne sont pas toujours en phase. Depuis juin 2010, la RD Congo s est engagée dans le processus PDDAA (Programme Détaillé de Développement de l Agriculture Africaine), le programme pour l agriculture du NEPAD (Union Africaine). Le PDDAA est fondé sur 4 piliers fondamentaux et 1 pilier transversal : Pilier I : Accroître de façon durable les superficies cultivées et desservies par des systèmes fiables de maîtrise de l eau ; Pilier II : Améliorer les infrastructures rurales et les capacités commerciales d accès au marché ; Pilier III : Augmenter l approvisionnement en produits alimentaires et réduire la famine ; Pilier IV : Améliorer la recherche agronomique ainsi que l adoption et la diffusion des technologies ; Pilier transversal : Bonne gouvernance et renforcement des capacités à tous les niveaux des piliers fondamentaux tant au niveau national que provincial. Le PDDAA vise entre autres à réaliser une croissance agricole d au moins 6%/an et une augmentation progressive des investissements publics dans l agriculture jusqu à au moins 10% du budget de l Etat. 30

31 Le démarrage du processus PDDAA a connu un retard important, mais fin mars 2011, l analyse sectorielle des documents stratégiques semblait suffisamment avancée pour procéder à la deuxième phase, qui consiste en une démarche d engagement consensuel de l ensemble des parties prenantes. Le 17 mars 2011, la «Charte PDDAA» a été signée pour confirmer l engagement de l ensemble des acteurs. Ceci doit permettre d élaborer maintenant un Plan d Investissement Agricole, susceptible de mobiliser de fonds auprès du Global Agriculture and Food Security Programme (un trust-fund multi-bailleurs, logé à la Banque mondiale). La Charte est signée, entre autres, au nom de la société civile, du secteur privé et par «l organisation des producteurs agricoles». La représentativité des signataires reste à vérifier et les mécanismes de large consultation, telle que prévue dans la démarche PDDAA, n ont certainement pas pu être mis en place avant la signature. Les observations ci-dessus mettent en exergue : que le cadre de référence politique et stratégique du secteur est confus ; que les initiatives et énergies d orientation politique et de planification stratégique sont éparpillées et peu coordonnées ; que le portage politique des différents documents n est que partiel et que l implication des acteurs provinciaux, locaux et nonétatiques dans leur élaboration est encore marginale. Les PTF et les cadres supérieurs des directions stratégiques du MAPE espèrent que le PDDAA et son Plan d Investissement Agricole permettront maintenant de mettre en cohérence l ensemble des stratégies et plans pour devenir une référence pour les choix stratégiques et en matière de programmation. Mais il n est pas exclus que l exercice soit d abord perçu comme une démarche hâtive pour la mobilisation de fonds supplémentaires, et non pas pour une dynamisation de l ensemble des parties prenantes autour d une vision cohérente, appropriée et portée politiquement LES POLITIQUES THEMATIQUES ET DE SECTEURS CONNEXES ENVIRONNEMENT Le Plan National d Action Environnementale (PNAE) a été élaboré en 1997 en vue de s aligner sur les objectifs de l Agenda 21. Il met en exergue la problématique de la dégradation physique des terres en milieu rural et urbain due principalement à la pression démographique, à l érosion et aux mauvaises pratiques culturales, la déforestation, l exploitation forestière illégale, le braconnage intensif et l exploitation minière sauvage dans certaines aires protégées. Le PNAE propose huit paniers d actions et de stratégies à même de remédier à la situation sinon d en atténuer les effets : i) développement institutionnel, ii) gestion des ressources en eau ; iii) gestion des ressources en terre ; iv) pollution de l air et de l atmosphère ; v) gestion de l environnement urbain ; vi) écosystèmes naturels ; vii) patrimoine culturel et historique ; viii) calamités naturelles. Cependant le PNAE doit être revu en vue d intégrer les exigences de mise en œuvre de nouveaux accords multilatéraux sur l environnement qui ont été adoptés après son élaboration et ratifiés par la RDC (Convention et Protocole de Bâle, Convention POPs, Convention de Rotterdam, Convention Ramsar zur les zones humides, Protocole de Kyoto et la Convention cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques, Protocole de Cartagena sur la prévention des risques 31

32 biotechnologiques) ainsi que de grandes orientations permettant la prise en compte des effets des travaux d infrastructures et les activités de transport sur l environnement [Doucouré, 2009]. Bien que prévue par l article 122 de la Constitution du 18 février 2006, la RDC ne dispose pas encore d une Loi cadre fixant les principes fondamentaux concernant la protection de l environnement. Depuis 2009, la RD Congo fait partie du processus REDD, qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre liées à la déforestation et la dégradation de la forêt. Fin 2009, le Ministère en charge de l Environnement a mis en place une Coordination nationale REDD et un «Plan de préparation à la REDD» a été présenté au programme REDD des Nations unies. Les six pilliers de la stratégie REDD en RDC sont alors : Renforcer les capacités de l Etat pour orienter et contrôler la transformation du pays dans le sens de la REDD, et instaurer des institutions et un système de gouvernance crédible. Inscrire la stratégie nationale REDD+ dans la logique de décentralisation en coordonnant, en outillant, en accompagnant et en contrôlant les efforts de planification stratégique déclinés à l échelle provinciale. Dégager des réductions d émissions effectives en responsabilisant les acteurs les plus à même de valoriser et d opérer un contrôle sur les terres forestières. Renforcer les capacités diplomatiques de la RDC et adopter une posture engagée et inclusive. Mobiliser les bailleurs internationaux autour d un programme ambitieux en sécurisant les conditions de crédibilité, d efficacité et de bonne gouvernance. Engager le pays dans une transformation en profondeur vers un système global où la préservation de la forêt répond à un arbitrage naturel pour tous les acteurs en droit et en capacité de l exploiter. Depuis lors, quelques projets pilotes intégrés commencent à être mis en place, souvent dans un partenariat entre les acteurs publics, privés et communautaires. L objectif stratégique est d arriver, avant 2013, à une vision nationale concertée et ambitieuse, caractérisée par trois éléments fondamentaux : Une stratégie nationale pour 2030 et le plan de marché associé. Un pays outillé et prêt à s engager dans le système REDD+ international. Des programmes éclaireurs. Rappellons que la forêt du bassin du Congo est la deuxième forêt tropicale dans le monde, pendant que les pratiques actuelles de l agriculture sont une des causes principales de la dégradation de la forêt qui serait, sur le plan mondial, responsable pour 20% des émissions de gaz à effet de serre [ GENRE La RDC a ratifié la Convention sur l Elimination de toutes les formes de Discrimination à l Egard des Femmes (CEDEF) de Par ailleurs, la RDC dispose de différents instruments et textes nationaux qui consacrent ou visent à améliorer les droits de la femme. Il s agit principalement de 32

33 la Constitution qui stipule, en son article 14, que «les pouvoirs publics veillent à l élimination de toute forme de discrimination à l égard de la femme et assurent la protection et la promotion de ses droits. Ils prennent toutes les mesures appropriées pour assurer le total épanouissement et la pleine participation de la femme au développement de la nation. Ils prennent des mesures pour lutter contre toute forme de violences faites à la femme dans la vie publique et dans la vie privée». Selon ce même article, la femme a droit à une représentation équitable au sein des institutions nationales, provinciales et locales. L État garantit la mise en œuvre de la parité homme-femme dans lesdites institutions. Toutefois, le droit coutumier et certains textes juridiques du droit moderne, notamment le Code de la Famille, sont en contradiction avec les principes d égalité des droits des hommes et des femmes stipulés par la Constitution et la CEDEF. C est ainsi que l accès à la terre est très limité pour les femmes. Elles ne peuvent pas ouvrir des comptes ou engager des prêts sans le consentement de leur mari. Les femmes sont cependant les premiers producteurs agricoles en RDC et on estime qu elles sont responsables pour 70% des revenus domestiques [Hamilton, 2010]. La RDC dispose depuis 2004 d un projet de stratégie nationale d intégration du genre dans les politiques et programmes de développement. Il identifie des objectifs stratégiques et des interventions prioritaires qui font référence aux domaines d actions prioritaires de la plateforme de Beijing de Dans le domaine prioritaire «Économie, pauvreté et accès aux services de base», les mesures suivantes sont proposées pour améliorer la situation des femmes dans l agriculture: Amener le gouvernement à faire des réformes agraires et foncières en tenant compte des besoins des hommes et des femmes. Créer des institutions de micro finance appropriées aux secteurs dans lesquels se trouvent les femmes. Vulgariser et appuyer l acquisition de technologies appropriées afin d alléger les tâches des femmes. Renforcer les capacités de la femme (formation, encadrement, information, sensibilisation, structuration des organisations). Créer des infrastructures de stockage et de conservation des produits pour les femmes productrices et améliorer les moyens d évacuation. Malheureusement, le document de politique n a pas encore été adopté et les mesures prioritaires identifiées sont restées sans suite. L actuel programme d actions du Ministère du Genre, de la Famille et de l Enfant vise à améliorer la situation socio-économique et juridique de la femme. Ce programme compte dix objectifs spécifiques et un ensemble d objectifs stratégiques dont les suivants qui intéressent spécifiquement les femmes dans l agriculture : Le plaidoyer auprès des autres ministères sur la prise en compte du genre pour l amélioration des techniques de production chez les femmes ; Le renforcement des capacités des femmes rurales ; L appui aux structures d encadrement agricole. 33

34 LE FONCIER La gestion des terres est régie par la Loi n du 20 juillet 1973 telle que modifiée et complétée par la Loi n du 18 juillet 1980 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés. Cette Loi consacre que le sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l Etat. Dans les conditions prévues par cette Loi, les terres du domaine privé de l Etat peuvent faire l objet d une concession perpétuelle, d une concession ordinaire ou d une servitude foncière. Aux termes de la présente loi, la concession est le contrat par lequel l Etat reconnaît à une collectivité, à une personne physique ou à une personne morale de droit privé ou public, un droit de jouissance sur un fonds aux conditions et modalités prévues par cette loi et ses mesures d exécution. La Loi foncière prévoit que les terres occupées par les communautés locales deviennent des terres domaniales. Ces terres sont celles que ces communautés habitent, cultivent ou exploitent d une manière quelconque individuellement ou collectivement conformément aux coutumes et usages locaux [Doucouré, 2009]. En réalité, outre les terres distribuées par l État sous forme des concessions agricoles, forestières ou industrielles ainsi que les réserves, les aires protégées et les terrains compris entre les limites des centres urbains et extra-coutumiers (villes et cités), toutes les autres terres restent régies selon le régime foncier coutumier. Autrement dit, dans les milieux ruraux, hormis les chefs-lieux des territoires, la terre est gérée par le chef coutumier (clan, tribu, village); le groupe (clan, village) se partage l espace et les ménages l exploitent. C est ainsi que malgré l abondance des terres agricoles, leur distribution reste inégale en raison d un droit foncier marqué par les coutumes qui confèrent aux chefs traditionnels la propriété de vastes domaines, aux limites souvent imprécises, dont la mise en valeur se fait d une manière aléatoire par des tierces personnes, sous forme de métayage. Par ailleurs, l application de la Loi sur le régime foncier en milieu rural, et plus particulièrement sur les terres à vocation agricole et pastorale, est loin d être effective en raisons entre autres de : (i) la mauvaise connaissance de la Loi par les populations suite à l insuffisance de sa vulgarisation ; (ii) la dualité entre d une part, la Loi foncière et, d autre part, la coutume en matière de terres ; (iii) l absence de dispositions de la Loi foncière sur le sort des terres acquises avant la promulgation de cette Loi, notamment en vertu de la coutume. Toutes ces défaillances mises ensemble se traduisent par la persistance des conflits de compétence entre l État et l autorité coutumière sur l octroi des terres [Tecsult 2009]. La femme a, au regard de la Loi foncière, les mêmes droits et devoirs que les hommes. Mais, en milieu rural, ces droits ne sont pas toujours automatiquement octroyés. Ceci est lié à un manque de vulgarisation de la Loi, la prépondérance des lois coutumières et des pratiques socio-culturelles traditionnelles, les discriminations genre-spécifiques du Code de la famille (notamment en matière de contractualisation) et du faible niveau d organisation des femmes en milieu rural. 34

35 CODE FORESTIER Le Code forestier date du 29 août 2002 et exprime une volonté d exercer une meilleure gestion du patrimoine forestier. Le Code forestier traite du défrichement et des problèmes d érosion qui y sont liés en cas notamment d infrastructures routières ou de colonisation agricole induite par la route créée ou réhabilitée. Le Code interdit «tous actes de déboisement des zones exposées au risque d érosion et d inondation ; tout déboisement sur une distance de 50 mètres de part et d autre des cours d eau et dans un rayon de 100 mètres autour de leurs sources». En outre le Code précise : «tout déboisement doit être compensé par un reboisement équivalent en qualité et en superficie au couvert forestier initial ( ) et exige l obtention d un permis de déboisement pour une superficie supérieure à 2 ha» LE CLIMAT ENTREPRENEURIAL Le contrat social entre le Gouvernement et ses gouvernés est très fragile en RDC. D une part, l Etat est fort financé par la coopération internationale et les paiements par les compagnies étrangères, pendant que la contribution des congolais au budget de l Etat ne dépasse pas les 50% [Hamilton, 2010]. Mais, et ce qui est encore plus problématique, la gouvernance de la contribution des contribuables est extrêmement faible, sinon malsaine. Depuis 2003, le Gouvernement s est engagé dans un programme de modernisation des taxes, mais les évolutions sont lentes. La nouvelle autonomie des provinces résulte en une multiplication de services de recettes et de taxes. La DGRAD (Direction Générale des Recettes Administratives et Domaniales) s occupe des taxes, permis et certificats de l Etat central. La DRP (Direction des Recettes de la Province) est chargée des taxes provinciales mais utilise les agents des services déconcentrés («services d assiette») pour le constat des droits et pour la liquidation des recettes. En Province Orientale, il existe ainsi 24 différentes taxes provinciales sur les activités d agriculture, d élevage et de pêche, qui se chevauchent souvent avec les taxes imposées par la DGRAD. Les agents de terrain du MAPE sont ainsi quelques-fois considérés comme une prolongation d un système de taxation. Aussi les ETD commencent à percevoir une série de taxes administratives, et puisque l activité agricole et de petite agro-industrie est responsable pour la presque totalité de la production et des transactions en milieu rural, ces taxes locales sont pour la plus grande partie aussi orientées sur ce secteur. Il s agit alors de «carte de planteur», de «carte d éleveur» ou de «taxe vélopousse», de montants limités (500 à Francs Congolais), mais souvent sans quittance, et sans aucun lien avec l appui de la Collectivité locale à l épanouissement de l agriculture. Le flou qui existe sur les objets et montants des taxes, permis et certificats, ensemble avec la multitude d agents et de services impliqués sans aucun mécanisme de transparence ou de reddition de compte contribue à une image d un Etat prédateur qui organise même le flou pour permettre à une multitude de fonctionnaires et/ou responsables politiques d y trouver leurs intérêts. Le processus de décentralisation tel qu organisé aujourd hui a encore renforcé cette image. Le concept même d impôts pour permettre d organiser des services publics a ainsi perdu son sens et tout acte d un service gouvernemental qui est accompagné d un paiement par le citoyen est considéré comme «tracasserie». Augmenter sa production, entrer dans une logique de marché extra-villageois ou optimaliser sa commercialisation implique donc pour l agriculteur 35

36 qu il s expose à des pressions, à des risques et à des actes qu il considère injustes et qui peuvent même l empêcher de tirer profit de ses efforts. En d autres mots, au lieu de fournir un système intégré de support et d incitations au développement agricole, le système de régulation et de taxation actuel constitue un ensemble d entraves au développement agricole et manque toute vision d un environnement favorable à un développement économique basée sur l agriculture et sur une économie para-agricole. L accès au crédit est très limité dans l ensemble de l économie congolaise. Le système bancaire comprend moins d une dizaine de banques commerciales dont les agences sont situées uniquement à Kinshasa et dans les grandes villes. On estime qu actuellement, qu il n y a pas plus de comptes bancaires sur l ensemble du pays [Banque mondiale, 2010]. Il existe en outre un nombre grandissant de coopératives d épargne et de crédit (COOPEC). De nombreuses COOPEC ont cependant d importants problèmes de gestion et une situation financière très fragile. Seulement 90 COOPEC ont pour l instant été accréditées par la Banque Centrale du Congo [ibid.]. Finalement, il existe de nombreuses initiatives de microcrédit initiées par des ONG ou des projets de développement, de couverture en général très limitée et dont la viabilité est douteuse. Les activités des banques et des COOPEC concernent d ailleurs essentiellement la collecte d épargne et le crédit à très court terme. Aucune de ces institutions n offre de prêts à moyen terme. Le nouveau Code agricole prévoit la création de deux nouvelles institutions : (i) une Caisse Nationale de Développement Agricole alimentée par des fonds budgétaires, pour accorder des crédits a moyen et long terme à un taux subventionné pour les exploitations commerciales ; et (ii) des Fonds Provinciaux de Développement Agricole, alimentés par les ressources budgétaires de la province, pour accorder de crédits subventionnés (2%/an) aux petits exploitants. L expérience passée de la RDC avec le crédit agricole n a cependant pas été positive et ces nouvelles institutions devront faire preuve d une extrême transparence et rigueur dans leur gestion pour être efficaces dans leur appui au développement agricole [Banque mondiale, 2010] Amélioration Doing Business Classement global (sur 183 pays) Démarer une entreprise Autorisations de construire Enregistrement de propriétés Accès au crédit Protection des investisseurs Paiement de taxes Commerce transfrontalier Forcer le respect des contrats Fermer une entreprise Tableau 6 : Classement de la RDC dans le rapport «Doing business» de la Banque mondiale 36

37 4. ANALYSE INSTITUTIONNELLE ET ORGANISATIONNELLE 4.1. LES ACTEURS CLES INSTITUTION ATTRIBUTIONS ACQUIS DEFIS Niveau central Ministère de l Agriculture, de la Pêche et de l Elevage Agriculture, pêche, aquaculture, élevage et sylviculture Impulser, accompagner et réguler la production agricole Encadrement des associations agricoles et opérateurs agro-alimentaires Quelques services spécialisés opérationnels Début de réforme Plateforme de communication opérationnelle Volonté d entrer en partenariat (CARG) Faible portage politique de la réforme Opérationnalisation de la réforme sur le terrain Personnel vieillissant, démotivé, laissé pour compte Equipement inexistant Absence de stratégie genre Ministère du Développeme nt rural Impulser le développement rural Infrastructures et équipements socioéconomiques ruraux Encadrement des associations Sensibilisation et vulgarisation Quelques services spécialisés opérationnels dans certaines régions Démarre maintenant avec une analyse institutionnelle La transversalité du ministère peut être un atout Chevauchements avec le MAPE (horticulture, pisciculture, associations paysannes ) Personnel vieillissant, démotivé et laissé pour compte INERA (Ministère de la Recherche Scientifique et de la Technologie) Recherche agricole appliquée Mise au point de techniques culturales et de matériel génétique Formation des producteurs Différents centres de recherche avec leurs infrastructures et terrains Programme Prioritaire de Recherche sur 5 ans Personnel scientifique limité Equipement nonapproprié Chevauchement avec MAPE (formation) et avec SENASEM et agromultiplicateurs (semences) Ministère de la Fonction publique Gestionnaire des agents de l Etat : influence les recrutements, gère le processus devant maîtriser les effectifs, actualise le statut Pilote la réforme de l administration publique Politique claire et cohérente en matière de réforme Implication de différents ministères au travers de la Commission Interministérielle de Pilotage et le Comité Technique Mise en œuvre très lente et partielle de la réforme Incapacité de maîtriser les effectifs et incohérence entre la politique et la praxis La Commission et le Comité sont peu fonctionnels Groupe Thématique 15 Plateforme de coordination et de dialogue entre Gouvernement et les PTF engagés dans 6 réunions entre juin 2009 et mars 2010 Amorce réunions Régularité des Qualité du dialogue Faible 37

38 l agriculture et/ou le développement rural d inventarisation des projets en cours harmonisation entre bailleurs Fédérations professionnell es Défense des intérêts Interface entre les membres et l Etat, les PTF et autres Faciliter l échange et la formation Fonctionnel au niveau des entreprises (FEC, COPEMECO) Amorce de structuration des OP et des journalistes agro Risque de récupération politique Exercice complexe de représentativité et de légitimité CNONG Défense des intérêts des ONG Force de proposition Veille citoyenne Repose sur des structures dans chaque province Partenariat consolidé avec des ONG du Nord Risque de se substituer aux fédérations des OP Organes du Gouvernement central Organes décentralisés Organes de la société civile Dispositifs multi-acteurs INSTITUTION ATTRIBUTIONS ACQUIS DEFIS Niveau provincial et district Ministère provincial de l agriculture Définir et mettre Légitimité du en œuvre le programme Ministre agricole de la province Participation Coordonner et impulser le développement aux mécanismes de concertation agricole Intégration Le Code agricole prévoit d attributions importantes : mettre en place des compétences enivronnement et développement rural au un cadastre agricole, agréer les sein du même ministère opérateurs (sauf Province Orientale) Plans sectoriels provinciaux Le transfert des compétences et des ressources humaines et financières n a pas eu lieu Budget dérisoire Cabinet de taille réduite Mise en cohérence de la dynamique décentralisée et déconcentrée Portage très limité du Plan Inspection provinciale de l agriculture et inspection de district Coordination des services normatifs et spécialisés (inspection provinciale) Appui aux inspections de territoire Consolidation des rapports Longue expérience des cadres supérieurs Niveau de formation adéquat pour les inspecteurs Bonne maîtrise des tâches récurrentes Parfois, collaboration ad hoc avec des projets et/ou ONG Absence totale de moyens logistiques et bureautiques Absence de procédures, de mécanismes ou d outils Capacité limitée pour une politique territorialisée et dynamique Ambiguïté entre déconcentration et décentralisation SENASEM COPROSEM Promouvoir l utilisation et organiser l accès à des semences améliorées Certifier les semences améliorées Relative autonomie Appui de la Belgique dans les provinces ciblées par le PIC Début de partenariat public-privé Plan d entreprise reste à formuler La Loi semencière n est pas encore adoptée Forte dépendance de projets 38

39 Inspection provinciale du développeme nt rural Et inspection de district Coordination des services normatifs et spécialisés (inspection provinciale) Appui aux inspections de territoire Coordination des associations Consolidation des rapports Longue expérience des cadres supérieurs Inventaire et procédure de reconnaissance pour les coopératives et associations Chevauchement avec les services du MAPE et du Plan Absence totale de moyens et de mécanismes de gestion Les services spécialisés ne sont pas présents dans toutes les provinces Conseil consultatif provincial Appuyer les CARG des territoires Faciliter l échange des expériences Coordonner les interventions des différents acteurs au niveau provincial Réunions fréquentes et constructives en Province Orientale et Kasaï Oriental Coordonnateu rs CARG actifs dans ces deux provinces Pas encore opérationnel dans le Bandundu et Maniema Risque de récupération politique Risque de confusion du mandat du coordonnateur et de ses relations avec les CARG et avec le Ministre provincial Faible harmonisation entre les intervenants Fédérations Interlocuteur entre les OP et les services professionnelles étatiques, PTF et ONG Défense des intérêts Courroie d information CRONG Représenter les ONG auprès de l Etat et des PTF et défendre leurs intérêts Renforcer les capacités des ONG Exemples de fortes fédérations d OP dans certaines provinces (Kivu) Amorce de fédération au niveau district (Kabinda) et de la province de Maniema Appui de longue date des ONG européennes Secrétariat professionnel Volonté de concertation Bonne articulation avec le CNONG Légitimité et application des principes de bonne gouvernance Dualité entre défense d intérêts et AGR propres Substitution aux OP Dépendance de bailleurs Opportunisme de certaines ONG Conflit interne en Province Orientale INSTITUTION ATTRIBUTIONS ACQUIS DEFIS Niveau territoire et local Administrateu r du territoire Coordonner l ensemble des services déconcentrés et les programmes de développement Présider les CARGterritoire Assurer la sécurité et la bonne gouvernance A le pouvoir pour atténuer les risques des tracasseries A le pouvoir pour une coordination efficace des interventions étatiques et autres Tout dépend de la personnalité de l administrateur et les mécanismes d équilibrage de pouvoir et de redevabilité font défaut Dépend des projets et des ristournes sur les taxes locales pour son fonctionnement Conseil communal, de secteur ou de Organiser les campagnes agricoles Gestion des Proximité des agriculteurs Légitimité Les organes délibérants n ont pas encore été installés 39

40 chefferie marchés et supervision de la commercialisation Espace d articulation entre le pouvoir administratif et le pouvoir coutumier Absence d un cadre organique pour la fonction publique décentralisée Inspection de territoire pour l agriculture Coordonner et impulser l ensemble des agents et moniteurs (inspecteur) Appui technique aux producteurs Régulation des activités agricoles Service «d assiette» pour les taxes, permis et certificats relatifs à l agriculture Proximité de terrain des équipes (souvent +100 salariés), avec des services dans les secteurs et des agents dans les villages, hameaux et quartiers Agents expérimentés Agents du milieu avec une capacité d influence considérable Aucun budget de fonctionnement ( recours à des activités rémunératrices, en conflit avec le rôle régulateur et en concurrence avec les paysans) La grande majorité du personnel sous contrat est «retraitable»(jusqu à 90% dans certains territoires) Inspection de territoire du développeme nt rural Coordonner et impulser l ensemble des agents et moniteurs (inspecteur) Appui technique pour la gestion des infrastructures de base Sensibilisation de la population Présence dans les villages et hameaux Agents expérimentés Agents du milieu Voir inspection pour l agriculture Chevauchement avec les tâches des agents de l agriculture Conseil Agricole et Rural de Gestion Coordination des activités agricoles et de développement rural Impulser la collaboration entre les acteurs Stimuler et accompagner l organisation paysanne Observatoire de la fiscalité Installé dans presque tous les territoires, plusieurs villes et quelques secteurs/chefferies Montage multi-acteur Plateforme de concertation pour des choix stratégiques et opérationnels Permet de donner une guidance aux agents des services déconcentrés Permet de gérer les conflits Permet de rétablir la confiance Une dynamique plein d espoir peut s y développer si les leaders sont engagés Peut atténuer les risques de tracasseries Le mandat et les tâches ne sont pas bien circonscrits et/ou pas toujours bien compris Le fonctionnement dépend du patronage par un projet L engagement des membres est très variable La circulation d information est difficile et très partielle Se voient confiées des tâches de gestion et veulent s engager dans des activités productives, au détriment de leur rôle de concertation, conseil, veille Chevauchement avec les CLD, CVD, CDV etc. Organisations paysannes Mutualisation des compétences et des moyens Force de revendication Quelques initiatives prometteuses qui semblent durer Dans les zones du PIC, l organisation des OP est souvent restée au niveau micro L appui externe est concentré sur un nombre limité d associations Souvent faible gouvernance Tableau 7 : Les acteurs clés du secteur de l agriculture 40

41 4.2. LE MINISTERE CHARGE DE L AGRICULTURE ATTRIBUTIONS Le Ministère de l Agriculture, de la Pêche et de l Elevage est régi par le Décret n 03/27 du 16 Septembre 2003 et par l Ordonnance n 008/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions du Ministère. Selon ce texte, il a pour missions spécifiques : Production agricole et autosuffisance alimentaire ; Planification des objectifs nationaux de production dans les domaines de l agriculture, de la pêche, de la pisciculture, de la sylviculture et de l élevage ; Agrément et contrôle des dispensaires, cliniques et pharmacies vétérinaires ; Encadrement des associations agricoles ; Élaboration et définition de la politique nationale en matière d agriculture, de pêche et d élevage ; Conception, exécution, suivi et évaluation des programmes et projets de développement agricole ; Promotion des coopératives agricoles ; Promotion des produits de l agriculture, de la pêche et de l élevage destinés non seulement à l alimentation intérieure et à l industrie nationale mais aussi à l exportation ; Surveillance zoo-sanitaire et la gestion de la quarantaine animale et végétale à l intérieur du pays et aux postes frontaliers et mise à jour permanente des mesures réglementaires y relatives ; Orientation et appui des opérateurs économiques tant nationaux qu étrangers intéressés à investir dans les secteurs de l agriculture, de la pêche et de l élevage vers les sites à hautes potentialités de production, de manière à minimiser les coûts d exploitation ; Collecte, analyse et publication des données statistiques d agriculture, de pêche et d élevage, sous forme d annuaire ORGANISATION Le Ministère comprend : Le Cabinet du Ministre. Le Secrétariat Général. Les Directions Normatives qui sont au nombre de 7 : Direction des Services Généraux Direction de la Production et de la Protection des Végétaux Direction de la Production et de la Santé Animales Direction des Pêches Direction de l Inspection Direction de l Analyse, de la Planification et de la Perspective Direction des Marchés, Prix et Crédits de campagne. Les Services Nationaux qui sont au nombre de 9 : SNSA : Service National des Statistiques Agricoles SENASEM : Service National des Semences SENADEP : Service National de Développement et de Promotion de la Pêche 41

42 SENAQUA : Service National de Développement de l Aquaculture SENAMA : Service National de Mécanisation Agricole PNR : Programme National Riz SNV : Service National de Vulgarisation SENAFIC : Service National des Fertilisants et Intrants Connexes SENIVEL : Service National des Intrants Vétérinaires et d Elevage. Les services déconcentrés du MAPE sont composés de : - Les services «normatifs» qui sont structurés de façon hiérarchique : province district territoire secteur/chefferie. Les Inspections provinciales sont régies par l ordonnance n du 19 mars Elles ont pour mission essentielle de participer à la définition des politiques et stratégies agricoles, de suivre leur application ; de contrôler et réglementer les activités agricoles et de coordonner les activités des structures du Ministère de l Agriculture. Il existe au niveau du pays 11 Inspections provinciales avec, en théorie, les cadres suivants : Au niveau provincial : un inspecteur provincial et 7 bureaux ; Au niveau du district ou de la ville : un inspecteur du district et 5 cellules ; Au niveau du territoire ou de la commune : un inspecteur du territoire et 4 sous cellules ; Au niveau du secteur : un agronome du secteur, un vétérinaire du secteur, un chargé des pêches ; Au niveau du groupement : un moniteur agricole, un vétérinaire recenseur. - Les services «spécialisés» qui répondent à la fois à l Inspecteur provincial et à leur direction centrale spécifique à Kinshasa. Notons cependant que les services spécialisés ne sont pas présents sur l ensemble des provinces et, là où ils sont fonctionnels, leur périmètre d intervention ne couvre pas toujours l ensemble des districts et territoires. L articulation entre les services normatifs de niveau sous-provincial et les services spécialisés du MAPE est très faible, sinon inexistante LA REFORME DU MAPE La restructuration du MAPE, déjà conçue en 2005 avec le support du FAO, est toujours en chantier. Elle comprend les axes suivants : a) Recentrer les services publics sur les fonctions normatives et régaliennes et renforcer leur performance tant au niveau central qu au niveau provincial et local. b) Désengagement des activités marchandes (activités de type industriel ou commercial) et privatisation progressive des services spécialisés du MAPE ; ainsi que la reconversion du personnel actuel du MAPE qui ne pourrait plus être employé dans les nouveaux services du MAPE (services restructurés afin de prendre en charge efficacement leurs fonctions régaliennes). c) Le renforcement de la société civile (y inclus des associations paysannes et/ou de producteurs agricoles) et des acteurs privés du secteur agricole et rural dans un nouveau partenariat avec les acteurs de l Etat. Tout comme le premier axe, ce troisième axe s inscrit dans un esprit de décentralisation telle que prévue par la nouvelle Constitution de

43 La vision d un Ministère de l Agriculture performant et recentré sur son rôle régalien existe sur papier, mais les anciennes structures persistent encore à côté de certaines nouvelles structures pilotes déjà mises en place (comme les SENASEM et COPROSEM dans certaines provinces). Par ailleurs, le désengagement des fonctions non prioritaires du MAPE doit encore réellement démarrer. Le Code agricole vient d être débattu dans l Assemblée Nationale et la Loi semencière n est pas encore adoptée. L adaptation du cadre organique avec une revalorisation, diminution et reconversion des ressources humaines n a pas encore décollé. En outre, le MAPE est confronté à une situation ambiguë entre déconcentration et décentralisation. En procédant à la répartition des compétences entre le pouvoir central et les structures provinciales, la Constitution de la RDC adoptée en 2006 a ouvert la voie à une réforme institutionnelle profonde dans tous les domaines de la vie nationale. Dans le secteur agricole, en particulier, la mission du pouvoir central, en particulier à travers le Ministère de l Agriculture, de la Pêche et de l Elevage, est désormais limitée à un rôle d orientation, de réglementation et de coordination tandis que les activités opérationnelles relèvent en principe de la compétence des structures décentralisées. Cette répartition des rôles doit encore se traduire par une réorganisation de l architecture institutionnelle du secteur agricole et par un transfert, tant des responsabilités de mise en œuvre que des structures et des capacités institutionnelles et humaines y afférentes, aux autorités provinciales, et, dans un deuxième temps dans une certaine mesure aussi aux autorités locales (les ETD - Entités Territoriales Décentralisées : villes, communes, secteurs et chefferies). Même si le MAPE est considéré depuis 2008 comme un des 4 ministères pilotes pour démarrer cette décentralisation, cette volonté reste au stade de l affichage. Rappelons que la coopération belgo-congolaise a aussi appuyé cette réforme dans les provinces du Maniema et dans le Bas-Congo, cette deuxième province n étant pas retenue dans le nouveau PIC. Pendant la phase transitoire (2011 à mi-2012), la réforme sera aussi accompagnée dans le District de la Tshopo, mais cette composante n avait pas encore démarré sur le terrain lors de notre passage. Le projet «Appui à la mise en œuvre du plan de restructuration des services centraux et régionaux du Ministère de l'agriculture, de la Pêche et de l'elevage en RDC» s est essentiellement concentrée sur les CARG ou «Conseil Agricole et Rural de Gestion», et en moindre mesure sur la réorganisation du MAPE au niveau central et provincial. Sur le terrain, on constate effectivement la genèse des CARG, avec un succès variable, et la réorganisation de la filière semencière. Le contenu global de la réforme n est cependant pas maîtrisé par les acteurs du terrain dans les districts et territoires visités. Il est à craindre que le portage politique de la vision de la réforme ne soit que très partiel. Sans un appui et une pression soutenus par les bailleurs clés du secteur, les dynamiques internes ne permettront probablement pas de faire des avancées durables. Notons aussi qu une réforme, telle que prévue sur papier, risque de diminuer de façon significative les opportunités financières pour les intéressés, puisqu elle prévoit un désengagement des activités productives (là où les employés arrivent aujourd hui à valoriser les actifs de l Etat dans l intérêt de leur service, sinon en leur propre intérêt) et un assainissement du cadre de personnel (là où certains employés les mieux placés tirent aujourd hui un profit important de l absence totale de pratiques de gouvernance). 43

44 4.3. LE CONSEIL AGRICOLE ET RURAL DE GESTION Depuis octobre 2008, le MAPE met en place des structures de concertation au niveau des territoires et des provinces : le Conseil Agricole et Rural de Gestion (CARG). Suite aux expériences prometteuses de certaines ONG, telle que CDI-Bwamanda à Idiofa, les CARG commencent aussi à voir le jour au niveau des secteurs et chefferies. Le Code agricole reconnaît ces dispositifs et leur donne une base légale pour leur fonctionnement et pour l implication des agents d Etat. Les CARG ont comme objectif de faciliter toutes les opérations qui concourent au développement de l agriculture et du monde rural [CTB & MAPE, vers 2009]: - Renforcer l organisation des structures paysannes ; - Défendre les intérêts des paysans ; - Renforcer la concertation entre les organisations paysannes ; - Diffuser les informations utiles à la prise de décision (choix d'activités, prix et marché) ; - Contribuer à la promotion du leadership paysan ; - Mettre en place, suivre et évaluer un plan de développement agricole constitué des projets répondant aux préoccupations locales ; - Associer les bailleurs de fonds à la clarification des actions de développement du monde agricole rural ; - Etablir l'harmonie et la synergie des actions sur le terrain ; - Rétablir la confiance entre le secteur public et le secteur privé. Les CARG sont composés de représentants de l Etat (un tiers des membres) et de la société civile (deux tiers). C est l autorité politique qui préside les réunions, pendant qu un représentant de la société civile est nommé coordinateur. La participation est bénévole et chaque CARG dispose en théorie de son autonomie. Le concept des CARG est très prometteur et là où les leaders de la société civile trouvent des interlocuteurs ouverts et dynamiques dans la personne de l administrateur et des inspecteurs du territoire, ces plateformes de coordination permettent de créer une dynamique partenariale très intéressante. Les rôles d observatoire de la fiscalité (y compris la lutte contre les tracasseries) et de guidance des services déconcentrés sont délicats mais cruciaux ; les expériences de plusieurs CARG, comme par exemple celui de Bulungu (District du Kwango), montrent que ces rôles peuvent être effectifs. Plusieurs CARG, notamment dans le Bandundu et dans le Kasaï Oriental, ont élaboré un plan de développement pour leur territoire et disposent aujourd hui d une connaissance assez précise des acteurs, des défis et des dynamiques de développement. La démarche de mise en place des CARG semble cependant avoir été conduite dans la précipitation, sans analyse approfondie des conditions gagnantes pour leur réussite et avec des lignes de communication qui ne sont pas en phase avec l ampleur des défis. Après les premiers succès, surtout dans le Bas-Congo, on a voulu généraliser ce concept sur l ensemble du pays, mais en misant beaucoup plus sur la quantité que sur la qualité. C est ainsi que les CARG dans les différents territoires de la Tshopo sont peu fonctionnels ; celui d Isangi (qui est cependant le plus proche de la ville de Kisangani) est mal informé. Des cas similaires nous ont été rapportés d autres provinces. Selon Ragasa et al. [2010], la faible participation des membres aux réunions, le manque 44

45 d engagement et d encouragement de la part des responsables gouvernementaux, ainsi que l insuffisance de moyens de fonctionnement entravent le bon fonctionnement des CARG. Dans la pratique, la démarcation de leurs tâches et domaines d intervention reste d ailleurs à préciser. Il existe effectivement des risques que les CARG assument un rôle de gestionnaire de projet ou de producteur agricole, au détriment de son rôle de concertation, coordination et conseil du secteur agricole et rural local. Tous les débats des CARG rencontrés dans le Kasaï Oriental sont maintenant depuis plusieurs mois monopolisés par la gestion des tracteurs, offerts par le Gouvernement dans le cadre de l appui à la mécanisation. Il aurait été plus judicieux de programmer la mise en place des CARG en fonction des moyens disponibles pour un accompagnement adéquat et de prioriser les territoires où une alliance avec une structure d appui (comme l ONG italienne ISCO dans le Kwilu et le Kwango) aurait permis d évoluer progressivement vers des CARG responsables et à la hauteur de leurs tâches et des attentes. Le concept même de la concertation et du pilotage multi-acteur au niveau local est cependant tellement crucial, que la structuration des CARG et leur accompagnement dans cette phase de décollage et d appropriation mérite d être soutenus. Rappellons d ailleurs que les PTF, par leur déclaration d engagement sur le PDDAA, se sont engagés «à soutenir activement, dans les différentes régions où nous intervenons, les CARG (Conseils agricoles ruraux de gestion), cadres de concertation entre entités étatiques et non étatiques, dont nous reconnaissons pleinement le potentiel pour une décentralisation effective de l agriculture, adaptée aux caractéristiques et besoins locaux, y compris dans le cadre du PDDAA». Un Conseil Consultatif Provincial 5 est fonctionnel dans la province Orientale et du Kasaï Oriental. Dans la Province du Bandundu, le Conseil a été installé, mais il ne semble pas fonctionnel. Dans le Maniema, son installation se fait encore attendre. Leur rôle consiste, d une part, en un appui aux CARG de territoire (et de ville), et, d autre part, en la concertation entre l ensemble des acteurs concernés par l agriculture et le développement rural au niveau provincial. Cette plateforme, qui a le potentiel de mobiliser des professionnels de haut niveau et représentatifs, crée un cadre intéressant pour approfondir certaines thématiques spécifiques à la province, pour harmoniser les approches et préparer certains choix stratégiques, voir politiques. Les expériences dans le Kasaï Oriental et dans la Province Orientale sont encore timides, et mettent en exergue le rôle clé que le Ministre provincial peut y jouer. Les Conseils provinciaux sont animés par un coordonnateur provincial, désigné par la société civile et (partiellement) pris en charge par des projets de la coopération belge. Leur relation, d une part avec les coordonnateurs des CARG de territoire, et, d autre part avec le Ministre provincial, n est pas toujours bien comprise. On y voit souvent une relation hiérarchique ou au moins de redevabilité, ce qui porte atteinte au principe de l autonomie. 5 Dans les documents vulgarisés par le MAPE, la nomination Conseil Consultatif Provincial est utilisée le plus souvent. Les acteurs locaux parlent plutôt du CARG provincial et le terme qui est retenu dans le Code agricole est le Conseil rural provincial. 45

46 4.4. AUTRES ELEMENTS D ANALYSE A côté du MAPE et des CARG, considérés comme des acteurs pivot pour la gouvernance du secteur, une série d autres institutions publiques, privées et communautaires est engagée dans le développement et la gestion de l agriculture, avec des capacités et des relations variables. Parmi les défis et opportunités importants de ce cadre organisationnel et relationnel, nous retenons les éléments suivants : i. Le chevauchement des attributions et la multitude de services étatiques impliqués dans certaines tâches est un frein pour la bonne collaboration entre les différents services et pour un accompagnement adéquat dans la structuration du monde rural et dans l appui technique. Attribution MAPE Encadrement des associations agricoles Promotion des coopératives agricoles Planification et promotion dans les domaines de l agriculture, de la pêche et de la pisciculture Collecte, analyse et publication des données statistiques d agriculture, de pêche et d élevage Pilote la mise en place des CARG Attribution Min. Développement rural Organisation et encadrement des paysans dans des coopératives et associations Promotion et le soutien de la pêche en milieu rural Horticulture urbaine et peri-urbaine Données statistiques sur la commercialisation des produits agricoles Pilote la mise en place de Comités Locaux de Développement Tableau 8 : Domaines de chevauchement entre MAPE et Ministère du Développement rural ii. iii. En fonction du bailleur et du ministère partenaire, les approches de structuration du monde rural sont différentes. Pour le MAPE, les Comités Locaux de Développement, installés par le Ministère du Développement rural, font partie du CARG qui a un mandat plus large. Pour le Ministère du Développement rural, les CARG se limitent aux affaires agricoles et sont membres des CLD. En fonction du programme d accompagnement, on voit apparaître les CLD, mais aussi des Comités de Développement Local, des Comités Villageois de Développement et des Comités de Développement Villageois, quelques-fois dans les mêmes territoires. Dans certaines zones, la présence active des églises protestantes ou catholiques a fait émerger des Comités de Développement Paroissial ou des Comités Paroissaux de Développement. Les acteurs locaux perçoivent ces structures de coordination alors en premier lieu comme la courroie de transmission entre le niveau local et le bailleur qui a mis en place la structure. Les secteurs/chefferies et les communes utilisent les agents du MAPE pour le constat des droits et pour la liquidation des taxes liées à l agriculture. La combinaison des rôles d appui technique et de «service d assiette», confiés aux agents de terrain du MAPE confond les paysans et est une entrave significative pour le rétablissement de la confiance dans les 46

47 services publics. Souvent, les agents ne disposent d ailleurs pas des outils administratifs nécessaires pour garantir la transparence. iv. Grâce à l appui de la coopération belgo-congolaise, la filière semencière commence à être organisée. La production des semences est progressivement transférée aux agromultiplicateurs privés (ou organisés en coopérative), ce qui permet au SENASEM de mieux jouer son rôle de contrôle et de certification. La collaboration avec l INERA permet de maintenir un matériel végétal de qualité même si son implication dans la production à grande échelle de semences peut mener à des conflits d intérêts. Le COPROSEM peut contribuer à une meilleure organisation de la filière. Tout le montage est basé sur un partenariat public-privé où le secteur privé s occupe de la production et de la commercialisation des semences, pendant que le secteur public garantit les conditions nécessaires pour un marché performant (régulation, certification, appui technique, appui à la coordination des parties prenantes). L organisation de cette filière apporte une réelle plusvalue, même si elle dépendra encore pendant de longues années d un appui externe sur le plan technique, d animation de ce partenariat et d appui financier (pour le fonctionnement des SENASEM et COPROSEM, ainsi que pour l achat et pour organiser la distribution des semences). v. Les institutions de la recherche sont faiblement connectées aux organes chargés de la définition des politiques ou aux plateformes de plaidoyer [Ragasa et al. 2010]. Les recherches menées par les universités semblent effectuées de manière isolée. Les recherches financées par les bailleurs sont souvent réalisées par des consultants externes, avec une interaction minimale avec les centres de recherche congolais ou avec les fonctionnaires du ministère concerné. Selon Ragasa et al. [2010], le pays compte seulement 13 masters actifs dans la recherche agro-économique et de développement rural ce qui est particulièrement peu en comparaison avec d autres pays africains ; le Malawi, avec une population de 13 millions d habitants dispose, par exemple, de 50 chercheurs pour le secteur. vi. L INERA a bénéficié depuis 2004 de l appui de l Union Européenne et de la Belgique pour réhabiliter partiellement les 12 centres et stations de l INERA et les rendre capables de satisfaire la demande des producteurs en matériel végétal amélioré. Cet appui finance aussi les études préliminaires à la relance du système national de recherche agricole en RDC. Dans ce cadre, un audit physique et organisationnel de l INERA a été entrepris récemment [Pinagnnaud et Tshamala, 2009]. Il a mis en évidence les graves difficultés et dysfonctionnements de l Institut : (i) la plupart des stations ont été pillées et très peu d investissements ont été réalisés au cours des quinze dernières années ; (ii) aucune des stations n a reçu de financement du gouvernement au cours de ces 10 dernières années et le fonctionnement des stations se fait uniquement à partir des ressources mises à disposition par les partenaires et des ressources générées (semences) par les activités propres aux stations ; (iii) le personnel est pléthorique : plus de personnes (plus environ supplémentaires «en attente de la retraite»), dont seulement 390 chercheurs (12%), le reste étant du personnel administratif et subalterne, peu qualifie (aucun scientifique de niveau doctorat, 10 seulement au niveau master), vieillissant et très démotivé ; (iv) une vision/stratégie scientifique inexistante ; (v) très peu d articulation avec les autres structures d appui au secteur agricole (semences, conseil) ; et (vi) une gestion administrative 47

48 défaillante, des systèmes d information et de contrôle interne inexistants et une gestion financière opaque (comptes financiers inexistants). vii. viii. ix. La RDC dispose d un dense réseau de radios rurales qui sont souvent très populaires. Elles sont exploitées par des ONG, des églises, des projets, des groupes de jeunes ou des petites entreprises informelles. Les organismes d appui à l agriculture et au développement rural les utilisent fréquemment avec des messages de sensibilisation, des informations sur les marchés ou la convocation ou compte rendu de réunions. De date plus récente est la création de l Association des Journalistes pour l Agriculture au Congo. Elle est associée à la démarche de plaidoyer des organisations paysannes. Depuis 2007, une dynamique intéressante de structuration paysanne est à noter au niveau national. Avec l appui méthodologique et financier de quelques ONG belges, les mouvements paysans des provinces des Kivu et du Bas-Congo forment maintenant le moteur d une démarche de structuration dans l ensemble des provinces, et d échange et de coalition au niveau national. Les ONG belges qui appuient cette dynamique se retrouvent dans la coalition Agricongo, administrée en RDC par l ONG TRIAS. Agricongo a entre autres appuyé une cellule de plaidoyer multi-acteur (OP, ONG, MAPE) pour agender le Code agricole à l Assemblée Nationale et pour assurer un positionnement adéquat des Députés. Malheureusement, les partenaires locaux de ces ONG belges ne sont presque pas actifs dans les zones de concentration du PIC Agricongo a présenté, sur la ligne de financement «Synergie» de la coopération belge, un projet d appui au plaidoyer et à la structuration paysanne, qui cible les provinces de concentration des ONG membres, mais sans inclure des actions précises pour une meilleure structuration du monde paysan dans les 4 zones du PIC [Agricongo, 2010]. Une autre dynamique, plus syndicaliste, peut être perçue au sein de la Confédération des Producteurs Agricoles du Congo (COPACO), qui existe d ailleurs déjà depuis 1998 [Van Hoof et Kuyengila, 2010]. C est un représentant de COPACO qui a endossé la Charte du PDDAA au nom de «l Organisation des Producteurs Agricoles». Au lendemain de la signature, un Conseil National des Producteurs Agricoles du Congo a été mis en place par COPACO et les fédérations paysannes appuyées par Agricongo afin de pouvoir harmoniser les contributions et les messages du monde paysan, notamment par rapport au Code agricole (ainsi que la Loi sémencière et la Loi foncière qui doivent suivre) et par rapport à la démarche du PDDAA. Chaque territoire en RDC connaît des dizaines d ONG, dont la grande majorité se déclare active dans l agriculture et le développement rural. Il s agit souvent de quelques jeunes qui mènent une activité commune, qui se présentent comme prestataires pour la mise en œuvre d un micro-projet ou d une activité dans le cadre d un projet, et qui sont «engagés dans l encadrement des producteurs agricoles» - ce qui implique le plus souvent qu ils espèrent trouver un financement pour valoriser leurs services. Dans les plus grandes villes, on trouve quelques ONG mieux structurées, avec une vision plus claire sur leur rôle et leurs capacités. Elles ne trouvent pas souvent leur légitimité dans une vie associative participative et redevable, mais plutôt dans leur performance (perçue) et/ou leur capacité de mobiliser des partenariats, notamment avec des ONG européennes ou avec 48

49 des projets. Quelques-unes disposent de capacités certes pour un accompagnement visionnaire des organisations paysannes et/ou pour impulser un plaidoyer. Dans chaque province, les ONG sont fédérées dans un Conseil Régional des ONG. Ces CRONG sont de façon générale assez bien structurés, avec un bureau professionnel et des moyens de fonctionnement. Le problème de représentativité et du leadership se pose quelques-fois, comme maintenant avec le CRONG de la Province Orientale où l équipe du bureau n a pas voulu se soumettre aux élections après leur mandat de 4 ans en 2008, ou le CRONG du Kasaï Oriental qui se voit terminé le partenariat de longue date avec l ONG belge Broederlijk Delen. Les 11 CRONG sont fédérés dans le CNONG, qui est reconnu au niveau national comme un interlocuteur valable pour l ensemble des ONG congolaises. x. Le Kasaï Oriental connaît d ailleurs une autre plateforme de la société civile, qui regroupe les ONG, organisations des producteurs agricoles, bureaux de développement des églises et autres associations : SoCiKa. Ce modèle existe aussi dans la majorité des territoires, et certains bureaux semblent assez actifs. xi. Il n existe pas une base fiable des données sur les IMF et les coopératives d épargne et de crédit en RD Congo permettant d en fixer avec exactitude le nombre. Beaucoup parmi ces institutions fonctionnent d ailleurs dans l informel ou sont liées à un projet de durée limitée. On observe du point de vue de la ventilation provinciale une prédominance des opérateurs de Micro-finance dans les provinces de l Est de la RD Congo Sud et Nord Kivu, deux entités administratives qui ont une longue tradition et une base solide et forte en matière d organisation coopérative. Le secteur de la micro-finance en RD Congo est encore embryonnaire, mais compte tenu des besoins existants et de la faible couverture des services bancaires conventionnels, il y a lieu de croire qu il présenterait un grand potentiel de progression dans l avenir [Tecsult, 2009]. On note une absence manifeste d institutions financières spécialisées, capables de prendre en charge les problèmes spécifiques du financement du secteur agricole. 49

50 5. LES MODES ACTUELS DE GESTION 5.1. MECANISMES DE PLANIFICATION LA CHAINE DE PLANIFICATION GENERALE La planification du développement en RD Congo suit une logique séquentielle, sectorielle et géographique, selon le schéma ci-dessous [Gouvernement de la RD Congo ; 2011] : Chaîne de planification Outils et instruments National Secteur Province Horizon Vision ETUDE NATIONALE PROSPECTIVE (RDC VISION 2035) Long terme (25 ans) Planification stratégique DSCRP Stratégies sectorielles DSCRP provinciaux Moyen terme (5 ans) PAP central Planification opérationnelle Cadrage macroéco nomique CDMT central PAP/CDMT ministériels PAP/CDMT provinciaux 3 ans glissant Budget de l État Plans de Travail Annuel Budgets provinces Annuel Schéma 2 : La chaîne de planification en RD Congo Source : DSCRP2 Draft 3 page 12 50

51 LA PROGRAMMATION SECTORIELLE Comme déjà mentionné au chapitre 3, la RD Congo dispose d une série de documents de programmation pour le domaine de l agriculture, mais leur cohérence n est pas optimale et leur contenu n est pas maîtrisé au niveau des structures déconcentrées ou décentralisées. Chacun des bailleurs pilote ou appuie la réalisation d une série d études mais il n existe pas un dispositif de coordination ou un mécanisme de mise en cohérence de ces études. Elles semblent plutôt considérées comme une initiative du bailleur que comme un outil de programmation approprié et aligné. La Note de politique agricole d avril 2009 par exemple, décrit en détails les différents projets appuyés par la FAO chef de file pour l appui à l élaboration de la Note mais reste beaucoup plus discrète sur les autres programmes structurants dans le secteur. Dans le cadre du PDDAA, et avec l appui de l USAID, la Direction de l Analyse, de la Planification et de la Perspective du MAPE prépare actuellement un Programme National d Investissements Agricoles. Les directions centrales du Ministère, ainsi que les PTF, espèrent que ce Programme puisse fournir un cadre de référence unique pour l ensemble des acteurs. Le Programme devra également permettre la mise en place d un dispositif de suivi pour un monitoring et une actualisation régulière du Programme. USAID envisage à cette fin un appui à la mise en place de ce dispositif, qui devra obligatoirement inclure les actions menées par le niveau provincial, ainsi que par les services du développement rural. Les différents axes de la Stratégie sectorielle de l agriculture et de développement rural sont déclinés en programmes, l objectif étant de construire là-dessus un CDMT pour la période , toujours en phase d élaboration. Cet exercice est cependant confronté à des problèmes importants : La Loi des finances 2011 est déjà approuvée mais ne tient pas compte du CDMT Agriculture et Développement rural. Agriculture et Développement rural forment deux ministères séparés qui nécessitent donc chacun leur CDMT. Le CDMT n est pas construit selon les axes retenus dans la Stratégie sectorielle. Les cadres du MAPE ne maîtrisent pas encore le mécanisme de CDMT et la nomenclature mène à des confusions. Avec l appui technique et financier de la BAD, des plans provinciaux de l agriculture sont actuellement en phase de finalisation. Cette démarche est la deuxième phase du projet «Etude du Secteur Agricole» (ESA), déjà démarré en Dans les deux Kivu et la Province Orientale, l élaboration des plans a démarré tardivement elles n étaient pas inscrites dans le programme initial, dû à la situation d insécurité lors de la formulation du projet ESA. Dans les autres 8 provinces, les plans existent mais ils doivent encore être validés dans plusieurs provinces. Ils ne s alignent pas forcément sur les autres documents de programmation déjà élaborés sur l initiative des Gouvernements provinciaux, tel que le Plan Directeur de la Province du Kasaï Oriental ou le Plan Provincial de Développement Agricole dans la Province de Bandundu. Les CARG dans les Districts du Kwilu et du Kwango, ainsi que dans la Province du Kasaï Oriental ont ou sont en train de développer un Plan de Développement du Territoire. L approche est très participative et structurée selon les bassins de production. Dans le Kwilu et le Kwango, la démarche est appuyée sur le plan méthodologique et financier par l ONG italienne ISCO (avec un 51

52 cofinancement de l UE sur la ligne de la sécurité alimentaire). Les résultats sont probants. Le CARG de Bulungu par exemple vient d inviter l ensemble des intervenants pour leur proposer le Plan et pour évoluer progressivement vers une harmonisation des approches et, en deuxième phase, vers une programmation concertée. Dans une vision de décentralisation et de partenariat entre les différents types d acteurs, les CARG peuvent jouer un rôle important dans cette programmation : élaboration de plans, harmonisation et alignement des interventions, veille citoyenne sur les actions des services gouvernementaux et priorisation consultative de leur programme, gestion des conflits Cette première génération de plans participatifs permet certainement de procéder à un diagnostic intéressant des défis et des perceptions. Les propositions et priorités sont plutôt de type «shopping liste» et aucun des plans que nous avons pu consulter ne propose des engagements concrets des acteurs locaux, traduits dans un plan d entreprise. Ceci est particulièrement dommage puisqu une série des blocages ou freins pour le développement du secteur pourraient être gérés par une collaboration active entre les acteurs locaux LA PLANIFICATION DES ACTEURS Les inspections provinciales, de districts et de territoires planifient leurs activités d accompagnement en fonction du calendrier cultural des agriculteurs. Puisque les tâches se limitent à l appui technique et à la taxation de la production et de la commercialisation, l ensemble des tâches a un caractère purement répétitif. Dans le District de la Tshopo, l Inspecteur a tenté entre 2004 et 2008, d enrichir cette programmation au travers des rencontres semestrielles avec l ensemble de ses inspecteurs de territoire, mais cette bonne pratique ne semble pas être généralisée et les rencontres n ont plus lieu depuis 2009, les inspecteurs étant fatigués de couvrir les frais avec leurs moyens personnels. L Inspecteur provincial dans le Kasaï Oriental s efforce à élaborer, à fréquence mensuelle, un Ordre de marche, qu il communique à ses collaborateurs et qui programme les activités principales et les visites de suivi auprès des districts et territoires. Selon le dynamisme du Ministre provincial, il arrive que l ensemble des services concernés par l agriculture et le développement rural (services normatifs et spécialisés) se retrouvent pour une mise en synergie de leur programme. Dans le Kasaï Oriental, ces réunions se tiennent à fréquence semestrielle et mobilisent également les services de l environnement. A d autres occasions, les agences de développement actives dans la Province sont également convoquées. Les inspections provinciales et de district (ou ville) du MAPE, ainsi que celles du Développement rural disposent selon leur organigramme d un Bureau d Etudes et de Planification, chargé de coordonner la planification et de proposer au niveau central et aux bailleurs des projets d investissement prioritaire. Les quelques projets que nous avons pu consulter sont irréalistes et faiblement développés. A notre connaissance, aucun des bureaux dans les provinces, districts et villes visités n a déjà pu réaliser un de ses projets et le personnel du Bureau s occupe aujourd hui d autres tâches. Les SENASEM qui sont appuyés par la coopération belgo-congolaise disposent d un plan d action qui inclut l ensemble des tâches et actions financées par la partie belge et leur programme (officiel) correspond donc aux activités prévues dans le projet. Il est cependant complété par certaines actions qui sont instruites par le bureau central de Kinshasa, ou par des initiatives 52

53 propres, comme à Kisangani, où le directeur organise une série d activités génératrices de revenus, pour couvrir le fonctionnement du service. L INERA dispose d un plan quinquennal qui présente l ensemble des thèmes de recherche prioritaires et leur répartition entre les centres de recherche et les antennes. Cette liste n est cependant pas traduite en un programme opérationnel proprement dit. La grande majorité des ONG locales rencontrées ne dispose pas d un plan annuel ou d autres outils de planification, outre éventuellement la planification physique et financière des activités dans le cadre d un projet subventionné GESTION FINANCIERE BUDGET ET DEPENSES PUBLIQUES L évolution de la part du secteur agricole dans les dépenses publiques en RDC présente une moyenne de 1,6% pour la période de [Ministère de l Agriculture, 2010]. Années Total secteur agricole (1) Budget exécuté par le MAPE Rémunérations MAPE (salaires et primes) Total dépenses du Gouvernement (2) %(1)/(2) 0,8 2,5 1,3 1,5 1,6 1,7 2,2 Tableau 9 : Evolution de la part du secteur agricole dans les dépenses publiques (x million CDF) Après une augmentation importante en 2009, due au programme d achats des tracteurs, le budget exécuté par le MAPE en 2010 a chuté de nouveau vers un montant de 13,8 milliards de CDF [MAPE, 2011]. Les prévisions pour 2011 dans le cadre de la programmation des dépenses à moyen terme restent désespérément autour de 1,7% du budget de l Etat ; ce qui est loin de l objectif de la déclaration de Maputo reprise dans les engagements du Gouvernement lors de la Déclaration de la Table Ronde sur l agriculture en RDC, organisée à Kinshasa du 19 au 20 mars Chaque année, l Administration indique, à travers les prévisions budgétaires établies par chacune de ses composantes, les montants dont elle a besoin pour remplir ses missions. Cependant, la Loi budgétaire promulguée chaque année ne tient jamais compte de ces besoins exprimés. Pire, l exécution des dépenses courantes et des dépenses en capital est toujours loin de correspondre à ce qui avait été retenu par la même Loi budgétaire. Généralement, l Administration publique se voit affecter chaque année des montants significativement inférieurs à ses besoins. Cette affectation est théorique par surcroît, car elle subit encore des coupes sombres drastiques avant et pendant son exécution. Dans la Province Orientale et du Kasaï Oriental, les Ministres chargés 53

54 de l Agriculture estiment que moins de 10% de leur budget alloué est effectivement réalisé. Pour la période , le budget de fonctionnement alloué aux différents services du MAPE a été en moyenne de 31% du budget sollicité malgré la modestie du budget proposé (environ 100 EUR par employé et par an en moyenne) [Ministère de l Agriculture, 2010]. Aucune information n a pu être trouvée sur le budget réellement exécuté. La RDC ne dispose pas d un mécanisme fonctionnel permettant de comptabiliser les contributions des projets financés par la coopération internationale. La plupart de ces projets sont mis en œuvre selon une forme de régie ou de soustraitance gérée par l agence de financement. Il existe une banque de données auprès du Ministère du Plan, la Plate-forme pour la Gestion de l Aide et des Investissements (PGAI), mais elle n est pas opérationnelle 6. Sous l impulsion de la Délégation de l UE, un inventaire des projets de la coopération internationale dans l agriculture et la sécurité alimentaire est en construction. Il n existe pas de données relatives aux investissements privés dans le secteur de l agriculture MODES OPERATOIRES DE GESTION FINANCIERE AUPRES DES SERVICES PUBLICS Les noyaux des services publics qui sont encore fonctionnels sont inscrits dans des projets de la coopération internationale. Le mode de gestion est alors de type «projet» en suivant les procédures du bailleur. Les investissements et les frais de fonctionnement sont directement pris en charge par l agence de développement. Le personnel du service public est affecté, à temps plein ou à temps partiel, au projet, qui paie alors une «prime de performance» mensuelle. La Direction de l Analyse, de la Planification et de la Prospective arrive ainsi à faire fonctionner une équipe de 8 à 12 personnes, sur un total d environ 50. Le plus souvent, la «prime de performance» dépasse de loin le salaire de la fonction publique 7 et elle est payée directement par l agence de développement au fonctionnaire concerné. Il n existe aucune harmonisation de ces primes entre les différents bailleurs, et même pas entre les différents projets de la coopération belgo-congolaise. Il est tout évident que certains cadres figurent sur différentes listes de prime, pendant que d autres ne profitent d aucun complément de leur salaire. D autres projets, tel que le PRAPO en Province Orientale, fonctionnent avec leurs équipes propres. Souvent, ils fournissent quelques équipements ou une petite prime aux inspecteurs dans leur zone d intervention leur permettant de suivre les activités et afin de les motiver à participer aux ateliers, réflexions et formations. Dans d autres cas, les projets ou agences de développement concluent des contrats de prestation avec un service spécifique, par exemple pour la réalisation d une étude, pour organiser une formation pour les agriculteurs ou organisations paysannes ou pour la production de sémences améliorées. Ces contrats, ainsi que les paiements, sont le plus souvent traités avec l inspecteur du 6 Rappellons que le PIC prévoit un appui de la Belgique au renforcement des capacités de la PGAI et de la liaison de celle-ci avec les différents ministères et provinces. Toutefois, le système semble fort complexe et les ministères et bailleurs ne l alimentent pas avec leurs données. 7 Dans le cadre du projet UCAG, par exemple, les primes mensuelles pour les cadres supérieurs sont de à EUR, pendant que leur salaire de base est de de 70 à 80 EUR, majoré d une prime de la profession agricole de 150 à 220 EUR/mois. 54

55 niveau concerné (territoire, ville, district ou province) ou avec le directeur du service spécialisé au niveau local (SENASEM, INERA ). A l exception de l inspection de l environnement du Territoire d Isangi et le centre de recherche de l INERA à Yangambi 8, aucun des services déconcentrés visités par la mission dispose d un budget, d une comptabilité ou d un compte d exploitation. En principe, les services déconcentrés doivent déposer leur budget annuel à leur chef hiérarchique, mais, depuis déjà plusieurs années, aucune dotation ne leur est parvenue par leur ministère de tutelle ou autre structure de gouvernement et ils ont en conséquence arrêté l exercice budgétaire. Comme il n y a pas de revenus officiels, il ne doit pas y avoir une comptabilité ou un compte d exploitation. Les tâches financières officielles des services déconcentrés (normatifs ou spécialisés) se limitent donc à la paie des employés et elles sont généralement assumées par la personne chargée du personnel. Il existe un système généralisé de détournements quant à ces paiements. Les anomalies ne se limitent pas au détournement de fonds publics, mais également au vol d une partie des droits dus aux collègues subalternes. Les mécanismes incluent : - La «mécanisation» de personnes fictives, des membres de la famille ou des proches qui n exécutent aucune tâche dans le service ; - La non-déclaration de décès ou d indisponibilité de personnel jusqu à même la modification de l année de naissance pour les plus vieux, afin d éviter qu on se pose des questions sur la fonctionnalité de la personne ; - Des différences importantes entre le listing des personnes rémunérées avec leur salaire officiel et la fiche de paie signée par l employé lors du paiement ce n est que dans la Province du Kasaï Oriental que cette pratique n est pas de mise ; - Un système très flou de «primes» où les employés du terrain ne connaissent pas leurs droits et ne reçoivent généralement pas la totalité de la prime due. Ces flux sont difficiles à chiffrer et les «gagnants» ne peuvent pas être identifiés, mais il est généralement reconnu que toute une filière profite de ces pratiques, qui semblent d ailleurs exister depuis de longues dates. Les services déconcentrés ne reçoivent aucun budget de fonctionnement et doivent donc se débrouiller «avec les moyens du bord». Selon les cas, ceci implique l utilisation des actifs du service pour des activités génératrices de revenus (production agricole sur les champs de l Etat, vente des poissons et des alevins des bassins de l Etat, jardin potager, «petits cadeaux» offerts par les paysans pour les services rendus ). Ces revenus complètent les ristournes de 5 à 10% sur les taxes imposées et que la DGRAD, la DRP ou les autorités des ETD rétrocèdent au service «d assiette». Cette pratique de rétrocession n est d ailleurs pas généralisée, et les services du MAPE dans la Province du Kasaï Oriental ne semblent pas en profiter. Certains services reçoivent une petite dotation occasionnelle ou régulière de la part d un PTF ; le plus souvent ces montants doivent être justifiés par des factures ou reçus confirmant les dépenses. D autres services reçoivent de temps à autre un équipement dans le cadre d un projet. Aucun service ne semble disposer d un inventaire de ses actifs. 8 L inspection de l environnement présente un compte d exploitation dans son rapport annuel. Le centre de recherche de l INERA envoie à fréquence mensuelle, un tableau récapitulatif des revenus et des dépenses à sa direction centrale. 55

56 Plusieurs services disposent cependant d autres revenus : une ristourne des taxes, la vente de la production sur les champs du service, certains prestations «gratifiées» Aucun service n a pu nous montrer des traces écrites relatives à la gestion de ces revenus, qui restent de toutes les façons modestes. La «valorisation» des biens de l Etat au profit des services déconcentrés, et probablement encore plus souvent des intérêts personnels, est argumentée par le manque de dotations pour le fonctionnement et par le niveau très bas des salaires LA GESTION FINANCIERE AUPRES DES STRUCTURES ASSOCIATIVES Les CARG dans les Districts du Kwilu et du Kwango sont financièrement appuyés par l ONG ISCO dans le cadre d un programme sur la ligne de la sécurité alimentaire de la Commission Européenne, qui s achève d ailleurs dans les prochains mois. Ces appuis consistent en la dotation de quelques équipements, la réalisation d études financées directement par ISCO (les plans de développement au niveau du territoire) et un petit budget mensuel pour le fonctionnement (de 100 EUR à Masimanimba jusqu à 400 EUR à Bulungu). Dans le District de la Tshopo, les CARG qui fonctionnent encore dépendent de la bonne volonté de leurs membres et de leurs petites cotisations propres pour le fonctionnement. Un mécanisme d appui de la part du PAIDECO-Tshopo pour le fonctionnement n a pas pu se concrétiser dû à une mésentente entre le PAIDECO et le consultant du MAPE qui a accompagné la mise en place des CARG. Les CARG dans le Kasaï Oriental ont reçu un petit fonds de démarrage dans le cadre du projet d appui à la restructuration du MAPE de la coopération belgo-congolaise (200 USD). Ils ont ensuite pu financer une partie de leurs frais de fonctionnement par la mise en location des tracteurs fournis par le Gouvernement. Maintenant que cette gestion est récupérée par le niveau provincial, les perspectives de continuïté ne sont pas très probantes. Dans le cadre d un projet d appui à la mécanisation de l agriculture, chaque territoire a effectivement reçu un nombre de tracteurs du Gouvernement central. Il était prévu que les CARG soient chargés de leur gestion, mais aucun des CARG rencontrés n a déjà développé un règlement de gestion. Dans certaines provinces, tel que le Kasaï Oriental, les CARG ont déjà démarré la location, mais il existe un flou total quant à l utilisation des contributions de location. Les utilisateurs paient effectivement une contribution pour l amortissement (souvent de 22 USD/ha), mais les questions de la propriété et des responsabilités pour l entretien et le renouvellement restent à résoudre. Les tracteurs sont d ailleurs largement sous-utilisés ; à Isangi en zone forestière où les travaux sont essentiellement manuels personne ne les a utilisés jusqu à présent et ils sont déjà sur place depuis près d un an. Les associations, coopératives et organisations des producteurs agricoles gèrent souvent un fonds commun, composé des contributions des membres ou des bénéfices des AGR. Les contributions sont variables mais limitées : de à CDF comme fonds de démarrage ou droit d adhésion, et éventuellement encore 500 à CDF comme cotisation annuelle. Une majorité de ces associations tient un livre de caisse ; une minorité dispose d un mécanisme de contrôle et rares sont les associations qui ont un compte en banque. On rencontre les mêmes pratiques au sein des ONG très locales, qui sont de taille réduite et dont les activités se chevauchent avec les activités des coopératives ou d organisations paysannes. Les ONG qui sont plus structurées, ainsi que les organisations faîtières des mouvements paysans, 56

57 poursuivent, en principe, des pratiques plus professionnelles pour la gestion de leurs fonds qui sont pour la plus grande partie alimentés par des subventions d ONG du Nord ou de projets de cooopération internationale. Force est cependant de constater que plusieurs de ces organisations n arrivent pas à répondre aux exigences de transparence et de reddition de comptes imposées par leurs partenaires MODES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES CARACTERISTIQUES DES RESSOURCES HUMAINES DES SERVICES MAPE Le nombre d effectifs au sein du MAPE reste inconnu. Le dernier recensement effectué par le Ministère date de Depuis lors, le Ministère de la Fonction publique a approuvé (sinon initié) le recrutement de plusieurs centaines de nouveaux fonctionnaires, malgré le moratoire décrété en Le nombre exact de ces nouveaux recrutés, la procédure suivie ou les dynamiques qui mènent à leur engagement sont inconnus. Selon nos interlocuteurs, il s agit probablement de à personnes y compris des mineurs ou des personnes résidant à l étranger. Cadres supérieurs Cadres moyens Agents d exécution Personnel de soutien Administration centrale et services nationaux Bandundu Province Orientale Kasaï Oriental Maniema RD Congo Total Retraitable Tableau 10 : Les effectifs du MAPE Le niveau central compte près de 15% du personnel réparti entre : les directions normatives : 20% les services nationaux : 60% les centres agricoles : 20%. Le Ministère de la Fonction publique a lancé depuis début 2005 une campagne de recensement qui devrait aboutir à une meilleure maîtrise des effectifs. Sur le terrain, cette campagne a été perçue comme un levier idéal pour présenter de «nouvelles unités» des personnes qui n étaient pas encore au service, mais qui se sont proposées, ou qui ont été proposées pour regagner 9 Le nombre d effectifs est basé sur le recensement de 2004, réalisé par le MAPE [MAPE & FAO, 2005]. Le nombre de retraitables nous a été fourni par la Direction des Services Généraux du MAPE, suite à un travail récent d inventarisation. 57

58 l administration. Le nombre exact de ces «nouvelles unités» est inconnu, mais il s agit de plusieurs miliers de personnes. Une petite minorité a été «mécanisée» depuis 2005 et est donc formellement reconnue et payée comme fonctionnaire. Déjà avant 2005, le phénomène de «nouvelles unités» était déjà connu et nous avons rencontré des agents qui sont en fonction depuis plus de 15 ans sans aucun salaire ou rémunération, parfois même avec une responsabilité importante, telle que Inspecteur de territoire, et recevant donc des instructions formelles, mais sans aucun lien contractuel, rémunération ou reconnaissance officielle. La première tentative de recensement n ayant pas abouti en , un nouvel exercice a été entrepris fin sur la base des données biométriques. Ces données semblent maintenant exister pour 8 provinces, mais les résultats ne sont pas encore rendus public. Dans le Kasaï Oriental, près de 350 statutaires ont raté le recensement et ne sont plus payés depuis. Des cas similaires, mais à une échelle plus réduite, nous ont été rapportés dans les autres provinces. Malgré cette politique particulière de recrutement, il existe certainement des statutaires plus jeunes qui ont pu être «mécanisés» durant même les dernières années. Il semble que l Inspecteur de province ou de district, ainsi que les coordonnateurs des services spécialisés peuvent faire valoir leur autorité et leurs relations pour ces cas de figure. Ce traitement exceptionnel n est certainement pas le résultat d une procédure de gestion de ressources humaines transparente priorisant le recrutement des candidats les mieux qualifiés et avec les compétences qui font le plus défaut. Des anecdotes d étudiants ou même d écoliers recrutés selon cette procédure nous sont parvenues à plusieurs reprises. Le personnel est vieillisant, masculin et démotivé. Selon une Ordonnance qui date encore de l époque de Mobutu, un fonctionnaire a droit à la retraite à l âge de 55 ans ou après une carrière de 30 ans. Une prime qui équivaut 8 à 12 ans de salaire leur est mise en perspective. Mais cette Ordonnance n est pas appliquée. Dans le cadre de la réforme de la Fonction publique (voir ), on envisage maintenant la retraite à 65 ans. Plusieurs services visités par la mission comptent une grande majorité de cadres «retraitables» selon l ancienne Ordonnance, ou proche de la retraite selon la nouvelle interprétation. Le Territoire d Isangi par exemple peut compter sur un agent de 53 ans, deux agents de 59 ans et 17 agents qui dépassent l âge de 60 ans (le moins jeune a 72 ans sur le compteur). Il est rare de trouver une femme dans les services déconcentrés. Le District de Tshilenge n en compte aucune sur un effectif de 240 agents. Dans les autres districts visités, le nombre est situé entre 1 et 4 ; sans distinction, elles font partie du personnel administratif. Avec l appui de la Banque mondiale, le MAPE recrute actuellement 550 jeunes cadres pour renforcer les services déconcentrés. Dans la Province du Kasaï Oriental, aucune femme, répondant aux critères, ne s est présentée. Cette situation est fort déplorable si l on connaît le rôle crucial que la femme joue dans la production agricole et dans la transformation des produits agricoles. La répartition géographique du personnel est très inégale ; pour toute la Province Orientale, on compte aujourd hui 1027 statutaires (1 agent pour personnes, en prédominance rurales), pendant que l inspection MAPE de la seule ville de Kikwit par exemple (en Province de Bandundu) dispose déjà de 277 à 294 agents (1 agent pour citadins). Le Territoire de Lubao dispose de 12 agents, pendant que le Territoire de Gandajika, dans le même District de Kabinda en a

59 Rappellons que les nouveaux recrutements, ainsi que les mutations, sont (en principe) strictement limités depuis 2005, en attendant une meilleure maîtrise des effectifs. Notons encore que le profil des cadres au sein de certaines ONG, et parfois aussi auprès des structures de pilotage des organisations paysannes, est tout à fait différent, avec souvent des jeunes, parfois aussi des femmes, bien qualifiés et formés, connectés sur le monde REMUNERATION ET MOTIVATION Les salaires sont dérisoires et basés exclusivement sur le diplôme de l agent. Dans les districts et territoires, les salaires mensuels varient de à Francs congolais (30 à 45 EUR). Les directeurs de service au niveau central reçoivent Francs et le Secrétaire Général du MAPE a un salaire de Francs. Le paiement des salaires n est d ailleurs pas régulier, et les retards sont souvent d un à trois mois. En plus de ces salaires, les «professionnels» reçoivent une prime, qui varie de 6 à 25 EUR (province) ou de 100 à 200 EUR (Kinshasa) par mois pour les diplômés de l agriculture (à partir d un diplôme d études secondaires dans un métier de l agriculture) et jusqu à 600 EUR/mois pour les médecins vétérinaires. Le paiement de ces primes pour les agents de postes plus isolés se fait dans un brouillard énorme, source de grande frustration. En principe, le paiement des salaires et primes se fait sur la base d un listing, envoyé par le Ministère du Budget à la Division Provinciale de la Fonction publique. Ce sont les agents payeurs de chaque service qui donnent ensuite le salaire en cash à chaque fonctionnaire individuel dans le siège du service (niveau central, chef-lieu de la province, du district ou du territoire). La liquidation ne se fait cependant pas toujours sur la base du listing. Toute la chaîne de paiement et de justification fait l objet de plusieurs dysfonctionnements et il est généralement reconnu que les agents de terrain ne reçoivent pas toujours la totalité de leur salaire et/ou prime. Les mutations ou décès ne sont pas bien enrégistrés et il arrive qu un agent doit se débrouiller pour récupérer son salaire dans un autre territoire, voir même un(e) autre district ou province GUIDANCE ET SUIVI Aucun des services rencontrés ne dispose d un mécanisme de gestion des ressources humaines proprement dit. Dans les meilleurs cas, le responsable du personnel dispose d une chemise avec quelques copies de documents, tels qu un certificat d études ou une lettre de réaffectation. Il existe une description des fonctions principales des différents services, mais rares sont les inspections qui en ont une copie. Une description des tâches pour les agents individuels n existe pas. Il n y a aucun mécanisme de suivi des agents et la seule mesure d encouragement ou de correction qui est d ailleurs appliquée uniquement dans des cas exceptionnels est la mutation à un autre service ou dans une autre zone. Les services ne disposent le plus souvent d aucun équipement. Tous les services déconcentrés confondus du Territoire d Isangi partagent une seule machine à écrire. L inspecteur du District de la Tshopo visite les territoires avec sa bicyclette personnelle avec des distances jusqu à 300 km. Les bâtiments de l inspection du District de Kenge risquent de s effondrer et les quelques chaises de bureau semblent être récupérées d une décharge. Quelques services ont été dotés d un bâtiment, d un équipement informatique ou d un moyen de déplacement, le plus souvent dans le 59

60 cadre d un projet. Depuis quelques mois, le Gouvernement a commencé à distribuer des motos pour les Inspecteurs de province, de district et de territoire. Aucun moyen de fonctionnement n est cependant accordé. Dans ces conditions, il n est pas étonnant que 30 à 50% du staff n est pas fonctionnel et que la fonctionnalité des autres est le plus souvent limitée. Malgré cet environnement malsain et décourageant, nous avons quelques-fois été impressionnés par l inventivité, la rigueur ou même l enthousiasme d individus qui continuent à exercer leur métier et leur fonction publique LA REFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE Depuis 2003 déjà, le Gouvernement de la RDC s est lancé dans un programme de réforme de la Fonction publique qui se veut «intégrale», et qui vise alors des réformes profondes au niveau des ressources humaines, mais aussi des structures et des mécanismes. La réforme s articule autour de 8 axes : Axe Avancements début 2011 Revue du cadre juridique Rationalisation des missions, structures, des emplois et des effectifs Maîtrise des effectifs et de la masse salariale Valorisation des ressources humaines Promotion de l éthique Appui à la décentralisation administrative Promotion des nouvelles technologies Communication Il existe un avant-projet de statut des agents de l Etat Il existe un avant-projet de Loi organique pour les services publics du pouvoir central, des provinces et des ETD Il existe un avant-projet de textes relatifs au régime de protection sociale et au régime des pensions Certains ministères, tels que le MAPE et le Ministère du Plan, commencent à redéfinir leurs missions et leurs structures organiques mais la mise en œuvre n a pas encore vraiment décollé Recensement biométrique presque achevé Mise à la retraite démarré pour le Ministère de l Environnement Nouvelle procédure de paie élaborée et pratiquée par quelques ministères Etude sur la politique salariale Programme de réorganisation de l ENA Elaboration d un Code éthique Mise en place de l Observatoire Congolais de l Ethique Professionnelle Démarche définie pour l identification des effectifs qui seront transférés et pour les mécanismes de transferts financiers Peu de résultats concrets Peu de résultats concrets Tableau 11 : Les axes de la réforme de la Fonction publique Le tableau montre que les avancés, plus de 7 ans après le démarrage, sont plutôt timides. Le Comité Technique de la Réforme, qui réunit les représentants des différents ministères et les bailleurs concernés par la réforme, ne se réunit plus depuis 2 ans et le Comité Interministériel de Pilotage n est pas très fonctionnel non plus. 60

61 5.4. MECANISMES DE SUIVI La Direction de l Analyse, de la Planification et de la Prospective (DAPP) du MAPE dispose d une Division de Suivi-évaluation et de la Coopération, dotée de trois collaborateurs. Faute de moyens, les cadres se limitent à participer aux commissions et réunions portant sur la préparation et la gestion des projets de la coopération internationale. Les activités en matière de suivi sont limitées au strict minimum. Les activités d évaluation sont, sans exception, pilotées par les agences de développement dans le cadre de leurs programmes et projets. La DAPP ne dispose pas d un inventaire de ces études, d un mécanisme de capitalisation ou d une culture de dissémination des leçons retenues. En théorie, il existe un système structuré de rapportage au sein du MAPE, en partant des secteurs, chefferies et quartier, en passant par le territoire, ensuite le district ou la ville, pour arriver au niveau de la province. A chaque niveau, les rapports des services subalternes sont consolidés avant acheminement au niveau supérieur. La fréquence théorique est mensuelle, semestrielle (ce qui correspond à la durée de la campagne agricole) et annuelle. Pour chaque fréquence, il existe un canevas exhaustif. Dans la pratique, ce sont seulement les rapports annuels qui sont encore élaborés de façon plus au moins systématique. Certains services n ont pas de papier ou de machine à écrire et leur rapport ne parvient donc pas ; d autres arrivent à fournir des données très détaillées, de façon manuscrite, et quelques-fois même avec des analyses intéressantes. Nous n avons pas pu trouver des mécanismes de suivi du patrimoine, des finances ou actifs, ou des ressources humaines. Le suivi administratif et l archivage sont limités au strict minimum dans les services déconcentrés. Les CARG et les dispositifs de concertation au niveau des provinces offrent un cadre intéressant pour le suivi des programmes des différents intervenants. Leur fonctionnement est cependant de date récente et leurs activités se sont jusqu à présent plutôt concentrées sur la planification et, pour bon nombre de CARG, sur la gestion des tracteurs. 61

62 6. LES PROGRAMMES ET MECANISMES D APPUI 6.1. Les programmes opérationnels La RDC ne dispose pas d un inventaire ou d un système de suivi qui intègre l ensemble des projets et programmes de la coopération internationale. La PGIA, gérée par le Ministère du Plan n est pas opérationnelle, due à i) la complexité du système, ii) les capacités limitées au niveau du Ministère du Plan, et iii) un approvisionnement quasi inexistant de la part des ministères et des bailleurs. La Division du Suivi-évaluation et de la Coopération du MAPE dispose de quelques données fragmentées sur certains projets. L ESA n a pas pu dresser un bilan des interventions dans le secteur et se limite à quelques références tres partielles. Sur l initiative de la Délégation de l UE en RDC, un tableau excel est actuellement en cours d élaboration pour lister les différentes actions dans le domaine de l agriculture et du développement rural. Le tableau comprend maintenant (mi-mai 2011) les données complètes de l UE, de la Belgique, de l USAID et probablement de la coopération suédoise et japonnaise. Sont aussi intégrées quelques projets de la Banque mondiale, de la FAO et de la coopération néerlandaise. Le Plan d Actions d Urgence et de Réhabilitation (PUR) , financé par la FAO se développe sur les trois axes suivants : La réponse à l urgence par la fourniture d intrants de production aux ménages affectés par la crise dont % de familles d enfants malnutris en vue de promouvoir leur autonomie alimentaire ; La réhabilitation transitoire des infrastructures indispensables à l auto-prise en charge dans l utilisation des moyens de production du matériel végétal ; La coordination des acteurs humanitaires intervenant dans le domaine de la sécurité alimentaire et le développement des synergies entre ces acteurs. La FAO réalise encore une série de projets spécifiques, financés par l UE, la Belgique, le PNUD ou d autres bailleurs. Il s agit entre autres (i) du projet de relance de l agriculture dans les zones périphériques de 6 villes, dont Mbuji-mayi, Kindu et Kisangani (financé par l UE), (ii) du projet d appui à l horticulture urbaine et péri-urbaine qui est actif à Kisangani (financé par la Belgique) et (iii) du projet de développement de la foresterie communautaire qui est actif au Kasaï Oriental (financé par la Belgique). L Union Européenne (UE) a inscrit 3 domaines prioritaires dans le Programme Indicatif National du 10 ième FED: la santé, les infrastructures et la gouvernance. L UE a financé une cinquantaine de projets relatifs à la relance agricole et la sécurité alimentaire pour un montant global de plus de 110 M EUR, depuis sa reprise de coopération en Les axes prioritaires d activité sont relatifs à l augmentation de la production vivrière mais surtout au développement de filières d évacuation des productions vers les marchés. Comme autres axes centraux de la stratégie d intervention de l UE, on trouve également le renforcement des organisations paysannes et de leur fédération, l implication progressive des agents des services administratifs décentralisés en charge de 62

63 l agriculture, ainsi que le support aux bassins d approvisionnement de la capitale de Kinshasa. Des projets financés par des fonds FED post urgence sont également actifs en matière de sécurité alimentaire à l Est du pays. La réhabilitation des infrastructures routières est aussi un secteur de concentration du FED qui contribue à la résolution des problèmes de transport des produits agricoles. La Banque Mondiale vient de lancer le Projet d Appui à la Réhabilitation et à la Relance du Secteur Agricole (PARRSA) pour un montant de 120 millions de dollars EU et qui va couvrir 3 districts dans la province de l Equateur et le Pool Malebo (dans la proximité de Kinshasa). Le PARRSA vise notamment la relance de la production agricole à travers les filières vivrières, la réhabilitation des pistes de déserte agricole et des marchés, la reforme des filières industrielles qui sont par terre pour le moment. Pour l'exécution du programme, la Banque table sur le développement des partenariats public-privé-organisations paysannes. Notamment pour les fonctions: recherche et vulgarisation agricole, production semencière, approvisionnement en intrants, et pour la commercialisation des produits agricoles vers les grandes villes (Kinshasa et Bangui). Le projet compte également une composante de renforcement des capacités auprès du MAPE et du Ministère du Développement rural (5,44 M USD). La Banque Africaine de Développement (BAD) est engagé dans deux projets importants : le Projet d Appui à la Réhabilitation du Secteur Agricole (PARSAR) qui couvre les provinces du Bas- Congo et du Bandundu et le Projet de Réhabilitation du Secteur Agricole (PRESAR) couvrant trois provinces (les deux Kasaï et le Katanga). Elle a financé également dans les sous-secteurs de l environnement et de la pêche deux projets régionaux auxquels participe la RDC, à savoir : le Projet d Appui à l Aménagement Intégré du lac Tanganyika (PRODAP) et le Projet d Appui à la Conservation des Ecosystèmes du Bassin du Congo (PACEBCO). Les activités du FIDA en RDC s exécutent à travers le COSOP 10. Dans le cadre du 1 er COSOP, trois programmes sont actuellement mis en œuvre: le Programme de Réhabilitation de l Agriculture dans la Province de l Equateur (PRAPE ), le Programme de Réhabilitation de l Agriculture dans la Province Orientale (PRAPO ), le Programme Intégré de Réhabilitation de l Agriculture dans la Province de Maniema (PIRAM ). En dehors de l aide bilatérale directe (voir 2.1.), la Belgique finance des projets agricoles, via entre autres, le canal multilatéral (FAO, CGIAR) et surtout le Fonds Belge de Sécurité Alimentaire (FBSA) qui recourt à des partenariats pour la mise en œuvre des projets : FIDA pour PRAPE et PRAPO, la CTB au Kasaï Occidental, ainsi que les ONG belges TRIAS (District de Mai-Ndombe), Vredeseilanden, VSF et VIC (Nord-Kivu) et CDI-Bwamanda (Equateur). Différentes ONG belges appuient des partenaires congolais et des actions dans le domaine de l agriculture, notamment dans le cadre de leur plan triennal subventionné par le gouvernement belge. Seule l ONG Caritas soutient, sur cette ligne de cofinancement, des actions dans les zones de concentration du PIC , notamment dans le territoire de Popokabaka (District de Kwilu). La coopération indirecte à travers les universités et institutions scientifiques est peu centrée sur le domaine agricole. Par contre, les associations d assistance technique des Communautés flamande et 10 Country Strategies and Opportunities Paper 63

64 francophone (VVOB et APEFE) sont fort engagées, respectivement dans l assistance aux producteurs agricoles et dans l appui aux écoles techniques agricoles. L USAID lance prochainement un grand programme de 32 M USD pour le développement agricole dans le cadre de l appui à la croissance économique au niveau des provinces du Bas-Congo, de Kinshasa et de Bandundu. D autres projets, de taille plus limitée sont concentrés dans la Province de l Equateur, le District de l Ituri et le District de Tanganika. La Coopération suédoise vient de démarrer, en collaboration avec le PNUD, un programme d appui au secteur de la microfinance, qui veut s étendre sur toute la République. Zone Programme/projet Commentaires Kwilu & Kwango Kasaï Oriental USAID : Food ProductionProcessing and Marketing Activity CDI-Bwamanda : Développement agricole à Idiofa BAD : PARSAR VVOB : Appui aux écoles d agriculture Prévu pour démarrer mi-2011 CTB : ASS & AAPV Jusque mi 2012 Secours Catholique : Développement agricole de Bulungu ISCO : Relance agricole en province de Bandundu + Sécurité alimentaire dans le Sud du Bandundu Financé par l UE (nov oct. 2014) Appui aux CARG de secteur 30 M USD pour le Bandundu et le Bas- Congo Financé par la Belgique ( ) Financé par l UE (nov juil. 2014) Financé par l UE (jusque février 2012) HSS : Production vivrière à Gungu Financé par l UE (jusque mars 2012) Caritas internationale à Popokabaka Programme triennal en cofinancement avec la DG D FAO : Agriculture dans la zone périphérique de Mbuji-mayi FAO : Développement de la foresterie communautaire BAD : PRESAR Financé par l UE (jusque fin 2011) Cofinancé par la Belgique CTB : ASS & AAPV Jusque mi 2012 COOPI : Sécurité alimentaire à Tshilenge 35 M USD pour les deux Kasaï et le Katanga Financé par l UE (jusqu en août 2011) Sud Maniema FIDA : PIRAM Cofinancé par le FBSA ( ) Tshopo FAO : Agriculture dans la zone périphérique de Kisangani FAO : Horticulture à Kisangani FAO : Aide alimentaire Financé par l UE (jusque fin 2011) Cofinancé par la Belgique FIDA : PRAPO Cofinancé par le FBSA ( ) CGIAR : Agroforesterie Cofinancé par la Belgique ( ) CTB : Appui à la décentralisation des Jusque mi

65 services agricoles CTB : ASS & AAPV LWF : Sécurité alimentaire et développement durable à Kubago Tableau 12 : Principaux projets dans le secteur agricole dans les 4 zones de concentration du PIC 6.2. Les programmes d appui au renforcement de la gouvernance La BAD finance depuis 2008 une étude exhaustive sur le secteur agricole (ESA). La réalisation de l étude est confiée à un consortium de bureaux d études, et elle se déroule en trois phases: Un Bilan diagnostique du secteur qui propose les orientations stratégiques. Ce document a été finalisé en juillet 2009, mais il n y a pas encore eu de validation formelle des orientations stratégiques ou d intégration de ces orientations dans un programme structurant pour le secteur. La confection de Plans directeurs de Développement Agricole des Provinces (PDAP). Initialement prévu pour 8 provinces, l exercice a été élargi sur l ensemble du pays. Le PDAP pour la Province du Bandundu a été finalisé en avril Les PDAP pour les trois autres provinces du PIC ne sont pas encore finalisés. Dans une troisième phase, le bureau d études est censé réaliser une étude de faisabilité pour une «opération prioritaire» par province, décidée par le Gouvernement provincial. L ensemble de ces opérations prioritaires formera alors le Programme de Développement du Secteur Agricole. Parallèlement, une analyse approfondie des contraintes environnementales et sociales, ainsi qu un «profil genre» seront élaborés. USAID finance un programme d appui stratégique qui est mis en œuvre par IFPRI pour un montant de 2,1 M USD. Il s agit entre autres de l accompagnement du processus PDDAA et de la mise à disposition d une expertise pour la confection du Plan National d Investissements Agricoles. C est dans ce même cadre que USAID a réalisé récemment des études sur les défis institutionnels et de capacités dans le secteur [Ragasa et al. 2010] et un diagnostic sur les réformes commerciales, juridiques et institutionnelles [Hamilton, 2010]. Un nouveau projet pour le renforcement des capacités et la mise en réseau régional de la recherche dans le secteur de l agriculture est en préparation. Il envisage entre autres la mise en place d un dispositif de suiviévaluation pour le secteur, en relation d ailleurs avec les instituts de recherche. La FAO appuie le Gouvernement dans l élaboration de ses politiques et stratégies. Le PNSA a été finalisé en décembre Le Programme de Mécanisation Agricole est actuellement dans sa version finale, mais doit encore être validé. La FAO soutient également la définition d une Note de Politique Forestière. La Réforme de l Administration Publique a été appuyée depuis 2004 par un groupe de PTF sous le leadership de la Banque mondiale, avec entre autres le PNUD, la Belgique, la France et l Afrique du Sud. Depuis quelques années, l enthousiasme est beaucoup plus discret et certains bailleurs se concentrent plutôt sur un secteur ou ministère précis (comme la Belgique avec le MAPE, l UE avec le Ministère en charge de l Environnement, ou la France avec son appui à l ENA). La Banque mondiale continue par contre avec un appui plus structurel, notamment au travers d un projet de «Governance Capacity Enhancement», qui inclut une composante d appui à la mise à la retraite. 65

66 Cette démarche délicate sera menée par ministère. Un premier exercice est maintenant en cours dans le Ministère chargé de l Environnement, avec l appui de l UE d ailleurs. Le MAPE semble être en deuxième position et la Direction des Services Généraux du Ministère prépare actuellement les listes des retraitables. Le coût de l action si situe autour de à EUR par retraité. L appui de la Belgique au renforcement des capacités institutionnelles et des acteurs du secteur agricole comprend : Le projet d appui à la décentralisation des services agricoles et d amélioration de la gouvernance programme de la Tshopo, qui fournit un appui aux services centraux du MAPE ( EUR sur 18 mois) et aux acteurs déconcentrés et décentralisés dans le District de la Tshopo ( EUR sur 18 mois). Le projet UCAG (budget de 7,3 M EUR sur 48 mois) qui compte renforcer les capacités des services centraux en matière de coordination et de gestion des projets, ainsi que les capacités des services déconcentrés et des ministères provinciaux dans les 4 zones de concentration du PIC Le renforcement des organisations de la société civile, au travers leur partenariat avec des ONG belges (souvent, mais pas toujours, avec des subventions du Gouvernement belge), sinon avec un soutien direct de l Ambassade de Belgique en RDC. Ce premier mécanisme concerne l ensemble du pays, avec toutefois des concentrations dans l Equateur, le Bas- Congo et les deux Kivu. Le deuxième mécanisme est limité aux 4 zones de concentration du PIC Notons dans ce cadre aussi l appui des ONG belges au plaidoyer agricole et à la structuration de la société civile, d une part au travers de l alliance Agricongo (organisations paysannes), d autre part en partenariat avec (CNONG) Leçons retenues Une lecture des rapports d évaluation et de recherche, listés en Annexe 9.4., nous permet d ajouter sinon de voir confirmées les leçons suivantes: i. Il y a une absence quasi-totale de coordination entre les différents acteurs dans une même zone et domaine d'intervention. En plus : les différentes catégories d'acteurs n'interagissent pas : les universités coopèrent entre elles mais pas avec les organisations paysannes bien structurées; certaines ONG renforcent plutôt des ONGD intermédiaires que les OP dans leurs relations avec le secteur privé et public; certains projets de développement identifient leurs propres représentants paysans plutôt que d'entrer en dialogue avec les paysans organisés; d autres projets trouvent les OP pas suffisamment inclusives et créent de nouvelles structures villageoises. [Van Hoof, Ragasa et al. 2010]. ii. Le concept des CARG est adéquat. L approche choisie pour entamer la mise en place des CARG au niveau des territoires («attaquer le serpent par le milieu») est efficace. Le concept de CARG suscite beaucoup d enthousiasme et d adhésion tant au niveau des membres de CARG ou des organismes / associations y représentés, qu au niveau d autres bailleurs de fonds et/ou ONG internationales. Très vite, quelques-uns des CARG ont réussi à avoir un premier effet positif pour le développement agricole et rural local. [Stoop, Ragasa, Agricongo, 2010]. 66

67 iii. iv. La multitude des services d impôts, les tracasseries administratives et les taxations arbitraires n augmentent pas seulement les coûts de production et de transaction des produits agricoles [Gouvernement de la Province de Bandundu, 2008], mais elles forment un frein réel sur les investissements des agriculteurs, jusqu au point qu ils préfèrent de produire moins, de commercialiser leurs produits uniquement sur le marché local ou qu ils refusent même d utiliser de nouveaux équipements leur fournis dans le cadre de projets [Hamilton, Tecsult, 2009 et autres]. Le cadre institutionnel est mal organisé et mal défini, se traduisant par une fonction publique pléthorique et par la dispersion des activités du secteur agricole à travers plusieurs ministères, impliquant des dédoublements d attributions, en plus de l absence d une politique agricole mobilisatrice et l incohérence entre les projets et programmes agricoles entrepris sur le terrain. L activité de vulgarisation agricole se caractérise d ailleurs par une multiplicité d intervenants, une diversité des méthodologies d approche et de langage et une sous capitalisation des résultats de la recherche. [Tecsult, 2009 et autres]. v. Appuyer le processus de décentralisation est un travail de longue halaine et les progrès sont lents. Les autorités provinciales ont du mal à s imaginer leur rôle et leur relation par rapport aux ETD. Même si les organes délibérants au niveau des ETD ne sont pas encore installés, il est pertinent et faisable de renforcer les capacités des autorités locales et d instaurer progressivement les mécanismes et les outils de participation, de transparence et de reddition de comptes. [Majerowicz, 2010 et autres]. vi. Le régime foncier balance entre le juridique et le traditionnel, excluant par endroit tout étranger au clan et à la tribu pour la mise en valeur des terres, entrainant un problème pour l accès à des terres notamment dans certaines régions où la pression démographique devient importante. Les conflits de pouvoir coutumier handicapent la mise en valeur de certaines portions de terre. [Tecsult, 2009 et autres] Les mécanismes de concertation et de dialogue politique Au niveau national, la coordination entre bailleurs et la concertation avec le Gouvernement sont organisées selon des Groupes Thématiques. Quinze GT ont ainsi été installés début 2008 sous l impulsion du Ministère du Plan. Les GT sont présidés par le représentant du Ministère technique compétent en la matière et un des PTF quelques-fois par tour de rôle assume le co-secrétariat. Le Groupe Thématique Agriculture et Développement rural, le GT 15, est présidé par le représentant du MAPE, en concertation avec le Ministère du Développement rural. L Ambassade de Belgique a été désignée comme co-secrétaire du Groupe, ce qui revient essentiellement à faciliter l organisation pratique des réunions et la prise en charge des frais y relatifs. Entre juin 2009 et mars 2010, le GT 15 (autrefois appelé GT 8) s est réuni à 6 reprises. Les premières réunions portaient surtout sur le mandat et l organisation du Groupe. Les trois dernières réunions ont servi de plate-forme d échanges, respectivement sur le projet PARRSA, sur le DSCRP et sur la Note de Politique Agricole et de Développement rural. Nous n avons pas pu trouver des comptes-rendus de ces réunions. Trois sous-groupes ont été créés : production agricole, monde agricole, infrastructures rurales. Depuis plus d un an, le GT 15 et/ou ses sous-groupes ne se réunissent plus, 67

68 même si les bailleurs et les représentants des deux ministères concernés se retrouvent parfois dans des rencontres, notamment dans le cadre du processus PDDAA. Il semble que d autres Groupes Thématiques sont plus dynamiques, comme celui de l environnement (appuyé par la GTZ et le PNUD), mais, de façon générale, le mécanisme des GT ne semble pas très efficace ou porté par les ministères techniques. Il est possible que les modalités de leur fonctionnement ne sont pas optimales (nombre trop important de participants jusqu à 100 pour le GT 15, répartition non claire des rôles entre le ministère qui préside et le bailleur qui assume le co-secrétariat, absence d une assistance technique de haut niveau pour animer le réseau et/ou de synergie avec des coordinateurs du GT au sein des ministères concernés ). D autre part, les bailleurs et les ministères ne semblent pas forcément donner la priorité à la concertation et au dialogue multi-acteurs. La concertation et le dialogue relatifs au programme de réforme de la Fonction publique sont logés au sein du Comité Technique de la Réforme de l Administration Publique. Ce Comité est appelé à réunir, à fréquence mensuelle, une vingtaine de représentants des bailleurs et des ministères clés pour accompagner le suivi de la réforme, sur la base d une feuille de route, appelée cadre stratégique et plan d actions prioritaires, développée avec l appui du PNUD. Le Comité ne s est plus réuni depuis environ 2 ans. Au niveau des provinces, les pratiques de la concertation et de dialogue sont variables. Dans le Kasaï Oriental, le Ministre réunit, 2 ou 3 fois par année, l ensemble des parties prenantes du secteur de l agriculture, du développement rural et de l environnement. D autres réunions de concertation sont organisées en plus petit comité, avec les inspecteurs provinciaux, les membres du cabinet ministériel et le coordonnateur provincial des CARG. Dans la Province Orientale, un Conseil consultatif sur l agriculture a été installé depuis début Avec le retour de l actuel Ministre provincial de l Agriculture, ce conseil est redynamisé et débate tant des questions de stratégies que des aspects de gestion, comme les modalités de distribution et de gestion des tracteurs, mis à disposition par le Gouvernement central. Il existe également un Cluster sur la sécurité alimentaire, présidé par la FAO. Il s agit plutôt d une plateforme des organisations d aide humanitaire qui suit et qui coordonne les interventions en fonction des crises alimentaires. L inspecteur provincial du MAPE participe aux réunions. La province du Bandundu dispose également d un Conseil consultatif, mais il n est pas opérationnel. Fin 2008 et en avril 2010, le Ministre provincial a réuni l ensemble des parties concernées par l agriculture pour une Table Ronde. Dans la province du Maniema, il a été crée le Conseil Provincial de Planification et de Développement (CPPD) qui selon les textes est un cadre de planification, coordination, suivi et évaluation. Cette structure n est pas fonctionnelle ; elle n a tenu q une réunion il y a 4 ans à la signature de l arrêté de création Alignement et harmonisation En fonction des descriptions présentées en 3.3. et dans les paragraphes précédents, on peut constater que : 68

69 La RD Congo dispose d une série de documents stratégiques et de programmation du secteur au niveau national et, depuis peu, au niveau des provinces et de quelques territoires. Ces documents sont élaborés par des consultants externes et leur appropriation et portage par les administrations ou par les autorités politiques n est que partiel. La cohérence entre les différents documents et entre les différents niveaux (national provincial territorial) reste faible. La qualité des programmes est très variable et leur diffusion et promotion auprès des parties prenantes est limitée. Au niveau national et au niveau provincial, les gouvernements respectifs ont installé une série d organes de pilotage, de coordination, de conseils consultatifs ou de suivi, ayant comme mission d impliquer les bailleurs et agences techniques de coopération dans la mise en œuvre des stratégies et programmes et de coordonner leurs actions. Toutefois, l effectivité de ces dispositifs est encore fragile et leur animation ou pilotage n est pas optimale. Quelques exemples, tel que le Groupe Thématique sur l environnement ou la coordination provinciale sur l agriculture et le développement rural au Kasaï Oriental mettent en exergue comment le rôle catalyseur du responsable politique et de son assistance technique sont des facteurs clés pour l effectivité de ces instruments. Dans ces conditions, les efforts d alignement et d harmonisation restent toutefois très timides. Néanmoins, les organes et/ou structures de concertation existantes pourraient être valorisés pour : une meilleure coordination des interventions, un meilleur alignement sur des objectifs consensuels et appropriés et une meilleure harmonisation des approches. Rappellons d ailleurs que les principes d alignement et d harmonisation ont été adoptés depuis 2005 par la RDC et l ensemble des bailleurs importants (Déclaration de Paris). La coordination entre les acteurs de la communauté internationales figure parmi les 10 principes fondamentaux d intervention dans des Etats fragiles, selon un engagement des membres de l OCDE adopté en

70 7. ELEMENTS STRATEGIQUES POUR UN RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE 7.1. Les défis majeurs CADRE LEGAL, POLITIQUE ET SOCIO-ECONOMIQUE Défis Commentaires Modicité et non-exécution du budget réservé à l agriculture Cadre juridique incomplet Lenteur dans la mise en œuvre de la réforme de l administration publique Lenteur dans la mise en œuvre de la réforme du MAPE Centre de gravité décisionnelle en-dehors de l influence des acteurs du secteur agricole Transfert des moyens très partiel envers les autorités provinciales Absence de loi organique pour les services publics provinciaux et décentralisés Absence d organes délibérants au niveau des ETD Dualisme entre le droit positif et le droit coutumier Multitude de services de taxation, sans transparence ou reddition de comptes Vulgarisation insuffisante des cadres Niveau central Niveau des provinces Niveau local Le budget reste en-dessous de 2% des ressources publiques Le budget pour le fonctionnement des services n est pas exécuté Loi semencière, Code foncier, promulgation du Code agricole, statut des OP Faible synergie entre le Code agricole et les autres codes, notamment sur le foncier Démarrée en 2004, les résultats et le portage politique restent faibles Les résultats sont limités à la mise en place des CARG, de la DPAA et la plate-forme de communication Les décisions sont fort politisées et les engagements faiblement respectés [Ragasa et al. 2010] Rétrocession budgétaire très partielle Le transfert des compétences et des ressources humaines est toujours en attente Ambiguïté entre dynamique de décentralisation et de déconcentration Légitimité, mécanismes de participation et de reddition de compte faiblement développés Résultant en des conflits fonciers et la non équite des genres Résultant en des tracasseries, incertitudes et découragement d initiatives et d investissements Résultant en des tracasseries, décisions 70

71 réglementaires Circulation difficile des informations arbitraires et impunité Faible connaissance des droits et devoirs Tableau 13 : Les défis du cadre légal, politique et socio-économique CAPACITES ET RELATIONS DES PRINCIPALES PARTIES PRENANTES Défis Commentaires Chevauchement des attributions entre MAPE et Ministère du Développement rural Faible application des textes réglementaires Culture de performance ou de gestion axée sur les résultats faiblement développée Absence totale d une politique de valorisation des ressources humaines, basée sur la performance Absence quasi-totale d équipement et de moyens techniques Absence de stratégies ou d actions genresensibles Faible structuration des organisations paysannes Démarcation inachevée entre les rôles des OP et des ONG Politisation et instrumentalisation des ONG et des OP Pratiques de bonne gouvernance appliquées de façon très variable Faible volonté d investir dans le secteur Faible organisation des services en amont et en aval de la production agricole Absence d opérateurs de crédit agricole Faible coordination et harmonisation des approches Partage limité des études et des leçons Approches divergentes en matière d organisations villageoises et paysannes Le GT 15 est peu fonctionnel et n offre pas un Services publics Société civile Secteur privé Bailleurs et intervenants Résultant en des tensions et conflits dans certains districts et territoires Décisions arbitraires et impunité Pas de cahier des charges précis et approprié Pas de plan d entreprise par service avec des objectifs et indicateurs à atteindre Absence d incitation pour la performance Absence de mécanismes de suivi et évaluation Dépendance totale de bailleurs occasionnels ou du débrouillardisme des agents Faible valorisation des compétences des femmes et respect de leur rôle dans le secteur Souvent limité au niveau du village, quelquesfois faîtières encore fragiles au niveau secteur Certaines ONG sont engagées dans des activités des OP ou parlent en leur nom Les OP et ONG sont embarquées dans des stratégies «projets» au lieu de développer une réelle dynamique associative Gestion financière peu transparente, faible légitimité ou praxis centrée sur les résultats, faible niveau de reddition de comptes Le cadre légal et la praxis sont peu sécurisants L accès aux intrants, la transformation et l optimisation des marchés sont peu soutenus Quelques COOPEC mais en situation difficile Pas de plate-forme structurée de concertation Forte dépendance des stratégies et décisions des sièges outre-mer Pas de mécanisme de partage des savoirs Chaque bailleur crée sa propre interface communautaire, absence de régulation Collaboration et coordination multi-acteur Fréquence limitée des réunions et absence de 71

72 cadre de dialogue Appropriation partielle par les CARG de leur rôle et des priorités réflexions en profondeur sur les stratégies Priorisent les activités productives ou de gestion des moyens de production (tracteurs) Tableau 14 : Les défis relatifs aux parties prenantes MODES DE GESTION AUPRES DES SERVICES PUBLICS Défis Commentaires Cadre de programmation disparate Il n existe pas de plans d entreprise pour les services et pour la plupart des ONG et OP Absence d un dispositif et des mécanismes adéquats de suivi et évaluation Le CDMT est faiblement maîtrisé et peu cohérent avec les plans directeurs Planification et suivi Différents plans nationaux et plans provinciaux co-existent, mais leur cohérence, leur dissémination et leur portage sont faibles Les plans sont trop généraux, sinon limités aux actions d un projet spécifique d un bailleur Le suivi se limite à l élaboration et la transmission des rapports annuels La division suivi-évaluation du MAPE n est pas fonctionnelle La PGAI du Ministère du Plan n est pas opérationnelle Maîtrise très partielle de l outil ; incohérence avec la Loi des finances ; nomenclature et structure incohérentes avec la politique sectorielle Gestion des ressources financières et patrimoniale Absence totale d outils de gestion financière dans les services déconcentrés Aucune transparence dans la chaîne des recettes et des dépenses, outre les frais du personnel Détournements importants dans la chaîne de paiement des salaires et primes Personnel vieillisant, à plus de 95% masculin et démotivé Praxis de recrutement inappropriée Profils pas toujours adaptés Absentéisme Absence d outils de guidance, de motivation et de correction Pratique de détachements et de primes de Gestion des ressources humaines Il n existe pas de budget, pas de comptabilité, pas de comptes d exploitation ou d inventaire du patrimoine Les recettes occasionnelles des services ou de ses agents ne sont pas comptabilisées et leur utilisation n est pas transparente (exception faite pour l INERA) Multitude d acteurs impliqués, sans transparence Il n existe pas de plan de mise à la retraite et, officiellement, on attend une maîtrise de l effectif avant de recruter Les salaires sont dérisoires (30 à 70 EUR/mois) Recrutements politisés et népotisme Pas de cahier des charges ou profil de poste Dans plusieurs services, on rapporte plus de 75% d absents en moyenne Erosion des valeurs dans plusieurs services Cette pratique crée une double loyauté, crée 72

73 performance appliquée par les bailleurs deux types de fonctionnaires au sein du même service et est une entrave importante pour la réforme du statut de l agent public et pour une valorisation endogène du service public Tableau 15 : Les défis relatifs aux modes de gestion 7.2. Les facteurs et dynamiques de changement Les parties concernées par le développement du secteur agricole en RD Congo reconnaissent que la faible gouvernance est aujourd hui un obstacle fondamental pour la relance du secteur [Voir entre autres le DSCRP2 ou la Note de politique agricole]. Depuis le retour de la paix et de la stabilité politique et économique, quelques initiatives ont été prises pour inverser la tendance. D autres dynamiques sont d ordre socioculturel ou économique. Le positionnement et le contenu des interventions dans le cadre de la coopération belge en RD Congo devront s inspirer sur des principes d action permettant de soutenir ces facteurs et dynamiques de changement vers des bonnes pratiques de gouvernance, sinon d atténuer les risques de ralentissement. Pour les facteurs et dynamiques importants de changement, nous développons ci-dessous quelques éléments pouvant influencer ces facteurs et dynamiques, ce qui permet de retenir certains principes de base pour l opérationnalisation du PIC et pour le positionnement plus général de la coopération belge en RD Congo. La bonne gouvernance élaboration et mise en oeuvre de politiques publiques saines et de mesures destinées à assurer l efficacité, la transparence et la responsabilité est un problème trans-sectoriel qui touche chaque aspect du développement national. L importance de la bonne gouvernance pour le développement économique est largement reconnue depuis une décennie. La mauvaise gouvernance est un obstacle fondamental pour le développement global non seulement de la RDC, mais aussi et surtout du secteur agricole. [Note de politique agricole, page 21] Encadré 2 : Extrait de la Note de politique agricole 1. Une volonté pour mettre en synergie les instruments de programmation Constats: Introduction du mécanisme de CDMT Signature de la Charte du PDDAA par l ensemble des parties Elaboration du PNIA Engouement de la part de la DAPP du MAPE Déclaration d engagement des PTF (17 mars 2011) Eléments d incitation Volonté des fédérations paysannes à participer au processus Appui technique et financier de la coopération internationale, Eléments de ralentissement Maîtrise limitée du mécanisme CDMT par les cadres du MAPE Culture de programmation individualisée par bailleur 73

74 particulièrement USAID Caractère régional, voire continental du processus appuyé par le NEPAD Exécution partielle des budgets Le portage politique du processus par les centres décisionnels reste à confirmer Principes de l action : Contribuer à l élaboration du PNIA. Faciliter la participation de la société civile et des gouvernements provinciaux au processus. Aligner les interventions sur le PNIA et sur le CDMT. Revitaliser le GT 15. Appuyer la communication et la transparence relatives à la démarche. 2. Une volonté affichée pour compléter le cadre juridique Constats: Adoption du Code agricole par l Assemblée (3 mai 2011) Projet de Loi organique pour la Fonction publique, y compris des provinces et ETD Projet de Loi semencière Eléments d incitation Plaidoyer par les fédérations paysannes Plaidoyer par les CARG auprès de leurs députés Expériences positives dans l organisation de la filière semencière Appui de la Banque mondiale à la réforme de la Fonction publique Eléments de ralentissement Faible intérêt des parlementaires Prédominance des questions électorales dans les Chambres Mobilisation limitée des organes de pilotage des réformes Impact budgétaire important de la réforme de la Fonction publique Pratique des bailleurs en matière de primes pour les agents de l Etat Principe de l action : Appuyer la vulgarisation des Codes et projets de loi. Plaidoyer pour le traitement des lois dans les organes délibérants (au travers du GT 15, auprès des parlemantaires, au travers des gouvernements provinciaux). Assistance technique à la DAPP et à la Cellule de la réforme auprès du MAPE. Appuyer la mise en œuvre et le monitoring du Code agricole. Coordonner les engagements sur la Fonction publique avec la Banque mondiale. 3. Un engagement politique pour prioriser davantage le secteur agricole Constats: Engagement de Maputo (10% du budget public pour l agriculture) Confirmation dans la Charte du PDDAA Note de Politique Agricole et de Développement rural Importance donnée à l agriculture dans le DSCRP Eléments d incitation Elaboration du PNIA comme cadre de référence pour les engagements Eléments de ralentissement Faible influence des acteurs de l agriculture sur le budget de l Etat 74

75 Adoption et application du CDMT Engagement de l USAID pour la mise en place d un dispositif de suivi Structuration progressive des OP Transfert limité des moyens aux provinces Politisation et instrumentalisation des OP Principe de l action : Concentrer le plaidoyer des bailleurs sur ce message clé. Vulgarisation de la Charte, de la Note Politique et du DSCRP auprès des Assemblées provinciales et nationales. Assistance technique pour l élaboration et le suivi du CDMT au niveau du MAPE et dans les provinces de concentration. Appuyer la dynamisation du GT 15. Appuyer l élaboration du PNIA et encourager une participation des gouvernements provinciaux, des fédérations paysannes et des opérateurs privés. Appuyer le renforcement de la force de proposition et de revendication des fédérations paysannes. 4. La responsabilisation progressive des provinces et la décentralisation Constats: Le Code agricole confirme les compétences des provinces pour l agriculture L accélération de la décentralisation est inscrite comme une priorité dans le DSCRP2 Les gouvernements provinciaux commencent à s engager Effectivité des dialogues multi-acteur dans les provinces et dans quelques secteurs, chefferies et communes Amorce de collaboration pragmatique entre le Ministère provincial et les services déconcentrés Eléments d incitation Le secteur agriculture est parmi les premiers secteurs à être transférés Projet de Loi organique pour la fonction publique des provinces et ETD Confirmation du calendrier électoral Elections des organes délibérants des ETD en février 2013 Eléments de ralentissement Complexité du calendrier électoral et risque de confusion Transfert limité des moyens Retard dans la mise en œuvre des réformes Principe de l action : Appuyer les provinces et les ETD dans l élaboration de leurs plans. Plaidoyer des CARG et de la société civile pour mettre l agriculture sur l agenda des campagnes électorales. Appuyer les plate-formes de concertation multi-acteur. Renforcement des compétences des décideurs au niveau provincial et des ETD. Appuyer la mise en place des mécanismes adéquats de gouvernance financière au niveau des provinces et ETD. Appuyer la réorganisation des services déconcentrés et leur migration vers des services décentralisés. 75

76 5. Une volonté affichée pour la réforme de l administration publique Constats: Cadre stratégique et plan d actions prioritaires pour la réforme validés depuis 2003, mais une mise en œuvre très timide Réconfirmation de la priorité de cette réforme dans le nouveau DSCRP2 Accord sur la feuille de route pour la mise à la retraite dans certains ministères, en commançant par le Ministère de l Environnement Eléments d incitation Appui de la Banque mondiale Existence d un Code d éthique professionnelle Le vieillissement des cadres supérieurs atteint un tel niveau qu une réforme devient incontournable Eléments de ralentissement Portage politique très partiel de la réforme Impact budgétaire important Dispositifs de pilotage peu opérationnels Principe de l action : Mettre en synergie les actions avec la Banque mondiale pour la mise à la retraite des agents du MAPE. Appuyer la redynamisation du Comité technique d appui à la réforme. Assistance technique à la cellule de la réforme au sein du MAPE. Elaborer une feuille de route consensuel et contraignant pour la mise en œuvre de la réforme dans les provinces. Vulgarisation du Code d éthique professionnelle auprès des services déconcentrés et décentralisés et application rigoureuse dans les projets. 6. Amorce de dialogue entre le secteur public et ses clients-partenaires Constats: Le MAPE a installé les CARG dans presque tous les territoires Les Conseils consultatifs provinciaux sont le plus souvent fonctionnels Le principe des Conseils et CARG est retenu dans le Code agricole qui forme ainsi la base légale et opérationnelle pour leur fonctionnement Les COPROSEM commencent à être fonctionnels Plusieurs ONG appuient la mise en place de CARG au niveau des secteurs et chefferies Eléments d incitation La plate-forme de communication au sein du MAPE Consensus entre les bailleurs sur l importance de ces dispositifs de dialogue L existence des radios rurales Engouement des ONG et des OP, et engagement de leurs fédérations Eléments de ralentissement Maîtrise partielle par les membres du CARG de leur rôle Ces dispositifs de dialogue dépendent de l appui technique et financier des bailleurs Chevauchement avec les organes de concertation mis en place par les Ministères du Plan et du Développement rural 76

77 Principe de l action : Appuyer les Conseils provinciaux et les CARG dans leur fonctionnement. Associer les Conseils provinciaux dans le pilotage des projets et les CARG de secteur/chefferie dans la planification et le suivi des actions de terrain. Appuyer la plate-forme de communication. Collaborer avec les radios locales pour une visibilité et transparence de fonctionnement des CARG, COPROSEM et Conseils provinciaux. Appuyer les échanges et la capitalisation des bonnes pratiques et des leçons de ces dispositifs de dialogue. 7. Amorce de structuration du monde paysan Constats: Des fédérations provinciales commencent à se mettre en place, mais pas encore dans les provinces concernées par le PIC Rapprochement entre les différentes structures faîtières dans un Cadre de concertation nationale Plaidoyer effectif des fédérations pour l adoption du Code agricole et le PDDAA Eléments d incitation Appui explicite et soutenu par un consortium d ONG belges (Agricongo) Volonté du MAPE à donner l espace au dialogue avec des structures représentatives Existence de radios locales et d une association de journalistes agricoles Eléments de ralentissement Les approches d appui à l organisation communautaire sont très variables en fonction du bailleur Il n existe pas un statut approprié pour les organisations paysannes Risque de récupération politique Les ONG ont tendance à se substituer aux OP et à parler en leur nom Principe de l action : Appuyer la collaboration entre OP dans les zones de concentration. Faciliter les échanges avec les fédérations plus structurées d autres provinces. Développer des synergies avec l engagement d Agricongo. Appuyer le renforcement des capacités organisationnelles et la gouvernance interne des OP et de leurs fédérations. Mettre en valeur les lignes complémentaires de financement pour renforcer les capacités de revendication des fédérations. Veiller à la participation et à la représentativité des OP dans les mécanismes de pilotage et de suivi. 8. Volonté affichée des bailleurs pour la concertation Constats: Début de mapping des interventions des bailleurs dans l agriculture Engagement du Ministère du Plan et de la Belgique pour rendre opérationnel la PGAI Déclaration d engagement dans le cadre du processus PDDAA Eléments d incitation Existence du GT 15 Engagement de certains ministres provinciaux pour structurer cette Eléments de ralentissement Ouverture au dialogue limité de la part des ministères concernés Risque de précipitation et d espace de 77

78 concertation Elaboration du PNIA participation limitée dans l élaboration du PNIA Principe de l action : Appuyer la redynamisation du GT 15 et garantir une assistance technique adéquate et proactive. Participer à l élaboration du PNIA et veiller à l implication des gouvernements provinciaux et des acteurs de la société civile. Appuyer les plate-formes de concertation au niveau des provinces de concentration Les opportunités et les risques pour le PIC Certains facteurs et dynamiques internes à la coopération belge en RD Congo ou spécifiques au contenu ou à l opérationnalisation du PIC peuvent influencer la contribution de la coopération belgo-congolaise au renforcement durable de la gouvernance dans le secteur agricole. On pense alors à: 1. La concentration géographique Le PIC imlique une concentration géographique sur 4 zones diverses, caractérisées cependant par leur faible organisation du monde paysan, y inclus le jeu d équilibre de pouvoirs et de veille citoyenne, et par l absence de programmes consistants des ONG belges en matière d appui aux organisations paysannes. Pour 3 zones, la priorisation géographique concerne d ailleurs seulement une partie d une province ; seule la Province du Kasaï Oriental est concernée dans sa globalité par le PIC Au moment de la signature du PIC, il était encore prévu que les districts actuels allaient devenir des provinces, à autonomie de gestion et avec leurs propres organes délibérants et gouvernements. L arrêt sine die de l installation de ces nouvelles provinces, telle que prévue dans le Constitution, est un facteur de complexité supplémentaire. Pour un portage politique suffisant des réformes, il est cependant crucial de créer une dynamique auprès des centres décisionnels, qui sont donc le Gouverneur, le Ministre provincial chargé de l agriculture et l Assemblée provinciale. 2. La cohérence et la mise en synergie des programmes/projets La coopération belge en RDC mène une série de projets, au travers d instruments financiers et d opérateurs divers, qui n appliquent pas toujours les mêmes principes et qui ne cherchent pas forcément la mise en synergie. On constate ainsi des approches différentes en matière d organisation communautaire ou de collaboration avec des services étatiques, par exemple entre les projets mis en œuvre par la CTB, par le FIDA/FBSA, la FAO ou par les ONG dans la même région, et financés par le même bailleur. Même les différents projets de la CTB se positionnent quelques-fois différemment, en fonction du ministère partenaire ou des préférences de l équipe de formulation. C est ainsi par exemple que le PAIDECO-Tshopo et le projet d appui à la réforme du MAPE n ont pas pu trouver un consensus pour l appui aux CARG dans le district. Si une harmonisation entre l ensemble des PTF est encore difficile, il devra être possible de définir un minimum de guidelines en matière de gouvernance pour l ensemble des projets et programmes qui sont financés par la coopération belge. On pense alors aux principes de 78

79 concertation, à une ligne de conduite dans la collaboration avec les services publics, à l application d une éthique de tolérance zéro. 3. Une concordance entre les projets, les modalités de pilotage et de mise en oeuvre, le réseau relationnel, les messages politiques Le PIC veut s inscrire dans une approche programmatique qui permet la mis en cohérence entre les différents instruments et méthodes de coopération, ainsi que les différents projets thématiques ou géographiques. Rappellons que cette approche programmatique suppose un renforcement de la performance et des impacts puisque les différentes méthodes, telles que l assistance technique, le plaidoyer et dialogue ou l appui financier, concourrent aux mêmes objectifs, comme présenté dans le schéma ci-dessous. Les partenaires belges et congolais ont convenu d inscrire la gouvernance comme un thème central dans cette approche programmatique. Ceci invite à pousser cette logique de bonne gouvernance plus loin dans l architecture des projets, dans les mécanismes de pilotage et de suivi des projets et du PIC, et dans les messages politiques relatifs au partenariat en matière de développement, et, pourquoi pas, dans le dialogue bilatéral et le positionnement des deux pays dans des débats internationaux. Schéma 3 : Les dimensions d un programme 4. La présence sur le terrain Les équipes des projets de la CTB sont fort présentes sur le terrain. Les projets PAIDECO ont tracé le chemin quant aux mécanismes de concertation locale et de programmation participative. Leurs 79