Guide des procédures financières du 9ème Fonds européen de développement (FED)

Transcription

1 Commission européenne EuropeAid Office de Coopération Guide des procédures financières du 9ème Fonds européen de développement (FED) Version Février 2004

2 TABLE DES MATIERES 1. INTRODUCTION 5 2. STRUCTURE ET ORGANISATION DU 9EME FED Cadre juridique Structure de financement Modes de gestion Gestion décentralisée Gestion centralisée Gestion conjointe avec des organisations internationales Cycle de programmation des projets Principe de bonne gestion financière Acteurs financiers chargés de l exécution Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) Chef de délégation (ordonnateur subdélégué) Ordonnateur national ou régional Comptable Payeurs délégués Système comptable informatique OLAS Circuits financiers au Siège et dans les délégations déconcentrées PREPARATION ET FINANCEMENT DES PROJETS Préparation du projet Identification et instruction du projet Fiche d identification du projet Calcul du coût total du projet Financement du projet Procédure normale de financement Procédure simplifiée de financement Engagement financier global Règle «date + 3 années» Période d exécution et date limite d exécution des conventions de financement Modifications de la convention de financement Augmentation de la contribution communautaire Réduction de la contribution communautaire Prolongation de la période d exécution Réallocation du budget suite à un aménagement interne Utilisation des imprévus Financement rétroactif Microréalisations et actions de coopération décentralisée 59 Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 1

3 4. MISE EN OEUVRE DES PROJETS CONCLUSION DES CONTRATS Moyens d exécution Marchés publics Subventions Exécution en régie (marchés en régie et devis-programmes) Déboursements Contrats particuliers Contrats-cadre Contrats avec des experts individuels pour des missions d assistance technique de long terme Signature des contrats Par l Ordonnateur national ou régional Par la Commission européenne au nom et pour le compte d un ou plusieurs Etats ACP Engagement financier individuel (crédit délégué) Fichier Tiers et système d alerte précoce Fichier Tiers Système d Alerte Précoce (SAP) Prise d effet des contrats (principe de non-rétroactivité) Modifications des contrats Prévention des irrégularités, de la fraude et de la corruption Gestion financière des projets régionaux avec des composantes nationales MISE EN ŒUVRE DES PROJETS EXECUTION FINANCIERE DES CONTRATS Types de paiements Avances (préfinancements) Acomptes (paiements intermédiaires) Paiements finaux (paiements de solde) Demandes de paiement Liquidation des dépenses Ordonnancement et paiement des dépenses Délais de paiement Retards de paiement Garanties financières Types de garanties financières Forme et contenu des garanties financières Conditions de libération des garanties financières Révision des prix (marchés publics) 91 Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 2

4 5.9. Honoraires et indemnités journalières (marchés de services) Voyages et transports (marchés de services) Taux de change (marchés de services et subventions) Réclamations financières Régime fiscal et douanier Prévisions de créance Constatation des créances Ordonnancement des recouvrements Recouvrement Délais de recouvrement Retards de recouvrement Renonciation au recouvrement d une créance constatée Annulation d une créance constatée Ajustement technique et comptable d une créance constatée Responsabilité de l Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) et des ordonnateurs subdélégués CLOTURE DES ENGAGEMENTS Dégagement Clôture des engagements financiers individuels Clôture des engagements financiers globaux Conservation des pièces justificatives RAPPORTS ET INFORMATIONS FINANCIERS Comptes des FED Rapports de l ordonnateur délégué et des ordonnateurs subdélégués Rapport annuel d activités de l ordonnateur délégué Rapports d activités de l ordonnateur subdélégué Rapports EAMR des Chefs de délégation Informations financières issues d OLAS Livre des comptes Carte projet Carte marché Fiche de contrôle Suivi des informations financières et contrôle budgétaire 116 Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 3

5 8. AUDIT Audits effectués par les services de la Commission européenne Audit interne Audit externe des opérations Enquêtes administratives effectuées par l Office européen de lutte antifraude (OLAF) Contrôle externe effectué par la Cour des comptes européenne ANNEXES 127 Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 4

6 1. INTRODUCTION La coopération pour le financement du développement des Etats d Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) par la Communauté européenne (CE) a pour objectif, par l octroi de moyens de financement suffisants et une assistance technique appropriée, d appuyer et de favoriser les efforts des Etats ACP visant à atteindre les objectifs définis dans l accord de partenariat ACP-CE («Accord de Cotonou») sur la base de l intérêt mutuel et dans un esprit d indépendance 1. L appui communautaire est utilisé pour financer les projets, programmes et autres formes d action contribuant à la réalisation des objectifs de l Accord de Cotonou 2. Les financements communautaires portent entre autres sur 3 : Des projets et programmes ; Les ressources humaines et matérielles nécessaires à l administration et la supervision efficaces des projets et programmes ; Des aides budgétaires ; Des programmes sectoriels et généraux d appui aux importations ; Des lignes de crédit, mécanismes de garantie et prises de participation. Les Etats ACP et la Communauté européenne ont en particulier la responsabilité conjointe d assurer une exécution adéquate, rapide et efficace des projets et programmes permettant d atteindre ces objectifs de développement 4. La coopération avec les Etats ACP ainsi que celle avec les pays et territoires d outre-mer (PTOM) est financée par la Communauté européenne principalement par des dotations quinquennales de fonds, appelées Fonds européens de développement (FED). Certaines de ces ressources sont gérées par la Banque européenne d'investissement (BEI) mais la plupart des fonds sont administrés par la Commission européenne, essentiellement de manière décentralisée avec les Etats ACP et les PTOM. Le présent guide explique les procédures financières applicables aux actions extérieures de la Communauté européenne financées sur les ressources du 9ème FED et gérées par EuropeAid Office de Coopération (AIDCO) ainsi que par les délégations et bureaux de la Commission européenne dans les Etats ACP et les PTOM. Il ne traite pas des procédures financières applicables aux actions extérieures financées par le budget général des Communautés européennes Voir Accord de Cotonou, article 55. Voir Accord de Cotonou, article 59. Voir Accord de Cotonou, article 61. Voir Accord de Cotonou, article 57.4.f). Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 5

7 Ce guide a été élaboré suite à l entrée en vigueur de l Accord de Cotonou, de l accord interne entre les représentants des gouvernements des Etats membres de la Communauté européenne relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté européenne dans le cadre du premier protocole financier de l Accord de Cotonou («Accord interne») ainsi que du Règlement financier applicable au 9ème FED. Le présent guide traite seulement des aspects financiers liés aux projets et programmes. Il est ainsi complémentaire aux autres guides relatifs à la gestion des projets et programmes. Il faut garder à l'esprit que la gestion financière n'est pas une fin en soi, mais un outil, qui, correctement utilisé, contribue à la mise en œuvre efficace et dans les délais impartis des actions financées. La gestion financière joue par conséquent un rôle essentiel dans la gestion du cycle du projet. Ce guide contient les instructions à suivre par les services concernés de la Commission européenne en matière de procédures financières dans le contexte de l exécution des ressources du 9ème FED. Ces instructions remplacent l ensemble des notes précédemment diffusées sur le même sujet. Le présent guide est axé sur l approche projet classique et ne traite pas en particulier de la mise en œuvre des appuis budgétaires ainsi que des appuis aux programmes sectoriels. Il convient de se référer aux guides et lignes directrices en la matière 5. Ainsi, sont abordés successivement dans ce guide les thèmes suivants : la structure et l organisation du 9ème FED, la préparation et le financement des projets et programmes, la mise en œuvre des projets, l exécution financière des contrats, la clôture des engagements, les rapports et informations financiers ainsi que l audit. Les notes de bas de page mentionnent en général les textes juridiques de référence. Les références au site intranet d AIDCO sont destinées au personnel de la Commission européenne (Siège, délégations et bureaux). Le présent guide a été établi en tenant compte de la nouvelle répartition des tâches et responsabilités entre le Siège (AIDCO) et les délégations déconcentrées. 5 Voir chapitre 2.1. du présent guide. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 6

8 Pour plus de précisions, les pages «déconcentration» et «pages du Directeur général» 6 du site intranet d AIDCO peuvent être consultées. Enfin, il est utile de mentionner que les insuffisances, inadaptations ou autres changements nécessaires au contrôle interne en matière de procédures contractuelles et financières doivent être signalées au Chef de l unité «Finances, Contrats et Audits» de la Direction AIDCO/C (AIDCO/C8). 6 Ces pages incluent notamment le document intitulé «Accord de Coopération Interservices (DG RELEX, DG DEV et AIDCO)» ainsi que les «mission statements» d AIDCO. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 7

9 2. STRUCTURE ET ORGANISATION DU 9EME FED 2.1. Cadre juridique Dans le contexte de l exécution financière des ressources du 9ème FED, il existe trois niveaux normatifs qui se complètent. Au niveau le plus général, se situent : l Accord de partenariat ACP-CE 7 signé le 23 juin 2000 à Cotonou par les Etats membres de la Communauté européenne et les Etats d'afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et entré en vigueur le 1er avril 2003 ; La Décision relative à l association des pays et territoires d outremer (PTOM) à la Communauté européenne 8 (2001/822/CE), adoptée le 27 novembre 2001 par le Conseil de l Union européenne (UE) et entrée en vigueur le 2 décembre A un niveau intermédiaire, les textes suivants ont été adoptés : L'Accord interne 9 relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du premier protocole financier de l Accord de Cotonou, adopté le 18 septembre 2000 par les représentants des gouvernements des Etats membres de la Communauté européenne et entré en vigueur le 1er avril 2003 ; La Réglementation générale 10 relative aux marchés financés par le FED adoptée par la décision n 2/2002 du Conseil des ministres ACP-CE du 7 octobre 2002 et entrée en vigueur le 1er avril 2003 ainsi que les Cahiers généraux des charges 11 relatifs aux marchés financés par le FED tels qu adoptés par la décision n 3/1990 du Conseil des ministres ACP-CE du 29 mars 1990 ; Le Règlement financier 12 applicable au 9ème FED, adopté le 27 mars 2003 par le Conseil de l UE et entré en vigueur le 2 avril 2003 ; Le Règlement n 2304/ portant application de la décision relative à l association des PTOM à la Communauté européenne, adopté le Journal officiel de l Union européenne (JOUE) L 317 du JOUE L 314 du JOUE L 317 du JOUE L 320 du JOUE L 382 du JOUE L 83 du JOUE L 348 du Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 8

10 décembre 2002 par la Commission européenne et entré en vigueur le 21 décembre Au dernier niveau, les services de la Commission européenne ont établi des guides pratiques tels que : Le guide pratique des procédures contractuelles financées par le 9ème FED qui traite spécifiquement de tous les aspects liés aux appels d offres, aux marchés, aux appels à propositions, aux subventions ainsi qu aux relations avec les organismes internationaux et les autres bailleurs de fonds 14 ; Le guide pratique de gestion des marchés en régie et des devisprogrammes financés par le FED 15 ; Le présent guide des procédures financières du 9ème FED ; Les lignes directrices pour la gestion du cycle du projet ; Le guide des utilisateurs du contrat-cadre opérationnel d assistance technique à court terme AMS/451 ; Le guide de l utilisateur du contrat-cadre audit ; Le guide «système de recrutement des experts individuels» ; Le guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers ; Les lignes directrices pour l appui aux programmes sectoriels et l appui au secteur privé. L ensemble de ces guides pratiques ont pour objectif de fournir à leurs lecteurs une compréhension de base et/ou une synthèse des dispositions réglementaires d application ainsi que des instructions pratiques à respecter dans le cadre de leur travail d exécution des ressources des FED. Ces textes et guides pratiques sont tous disponibles sur ou par l intermédiaire de la page «FED procédures financières», la page «FED procédures contractuelles» ou dans la bibliothèque virtuelle du site intranet d AIDCO. Le diagramme ci-après montre comment s'agencent les trois niveaux du cadre juridique du 9ème FED L article 6 des conditions générales du modèle de convention de financement (voir section du présent guide) prévoit le caractère contraignant de ce guide pratique. L article 7.1 des conditions générales du modèle de convention de financement (voir section du présent guide) prévoit le caractère contraignant de ce guide pratique. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 9

11 CADRE JURIDIQUE DU 9EME FED ACCORD DE PARTENARIAT ACP-CE (ACCORD DE COTONOU) DECISION DU CONSEIL DE L UE RELATIVE A L ASSOCIATION DES PTOM A LA CE ACCORD INTERNE relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté européenne dans le cadre du premier protocole financier de l Accord de Cotonou et adopté le 18 septembre 2000 par les représentants des gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil de l UE REGLEMENTATION GENERALE Décision n 2/2002 du Conseil des ministres ACP-CE du 7 octobre 2002 CAHIERS GENERAUX DES CHARGES Annexes 2, 3 et 4 de la Décision n 3/90 du Conseil des ministres ACP-CE du 29 mars 1990 REGLEMENT FINANCIER adopté le 27 mars 2003 par le Conseil de l Union européenne REGLEMENT N 2304/2002 portant application de la décision relative à l association des PTOM à la Communauté européenne et adopté le 20 décembre 2002 par la Commission européenne GUIDE PRATIQUE DES PROCEDURES CONTRACTUELLES FINANCEES PAR LE 9EME FED GUIDE PRATIQUE DE GESTION DES MARCHES EN REGIE ET DES DEVIS- PROGRAMMES FINANCES PAR LE FED GUIDE DES PROCEDURES FINANCIERES DU 9EME FED LIGNES DIRECTRICES POUR LA GESTION DU CYCLE DU PROJET GUIDE DES UTILISATEURS DU CONTRAT-CADRE AMS/451 GUIDE DE L UTILISATEUR DU CONTRAT-CADRE AUDIT GUIDE «SYSTEME DE RECRUTEMENT DES EXPERTS INDIVIDUELS» GUIDE METHODOLOGIQUE POUR LA PROGRAMMATION ET LA MISE EN OEUVRE DES APPUIS BUDGETAIRES LIGNES DIRECTRICES POUR L APPUI AUX PROGRAMMES SECTORIELS ET L APPUI AU SECTEUR PRIVE Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 10

12 2.2. Structure de financement Les FED, institués par les différents Accords internes, sont des enveloppes globales de fonds décidées par les Etats membres de la Communauté européenne pour mettre en œuvre les Conventions et Accord ACP-CE ainsi que les Décisions du Conseil de l UE relatives à l association des PTOM à la Communauté européenne. L Accord de Cotonou a été conclu pour une période de vingt ans avec une clause de révision tous les cinq ans ainsi qu un protocole financier pour chaque période de cinq ans. La Décision du Conseil de l UE relative à l association des PTOM à la Communauté européenne (2001/822/CE) est applicable pendant dix ans. Les cinq premières années de l aide communautaire aux Etats ACP et aux PTOM sont ainsi financées par le 9ème FED. Son montant total a été fixé à EUR millions dont : EUR millions attribués aux Etats ACP, conformément au premier protocole financier inclus dans l Accord de Cotonou ; EUR 175 millions affectés aux PTOM, conformément à l annexe IIA de la Décision du Conseil de l UE relative à l association des PTOM à la Communauté européenne ; EUR 125 millions réservés à la Commission européenne pour couvrir les frais liés à la mise en œuvre des ressources du 9ème FED, conformément à l article 4 de l Accord interne. Ces montants sont complétés par les reliquats transférés des FED antérieurs 16 qui doivent être utilisés et gérés conformément aux dispositions de l Accord de Cotonou ainsi qu à celles de l Accord interne et du Règlement financier applicables au 9ème FED 17. Sur le montant total du 9ème FED réservé aux Etats ACP, un montant de EUR millions ne peut être débloqué qu après un examen par le Conseil de l UE en 2004, sur base d une proposition de la Commission européenne. Dans l hypothèse où elles sont débloquées, ces ressources devront être réparties, en fonction des besoins, entre les enveloppes du 9ème FED mentionnées dans le tableau repris ci-après La décision de la Commission européenne relative au transfert des reliquats des 6 ème, 7 ème et 8 ème FED prévoit notamment le transfert mensuel au 9 ème FED de tous les montants dégagés des projets clôturés au titre des FED précédents. Voir Règlement financier, article 133. Voir Accord interne, article 2.2. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 11

13 La répartition par enveloppes ou dotations des aides financières de la Communauté européenne pour les cinq premières années de l Accord de Cotonou ainsi que de la Décision du Conseil de l UE relative à l association des PTOM à la Communauté européenne (2001/822/CE) se résume comme suit (en millions d EUR) : MONTANT GLOBAL (ACP), 195 (PTOM) et 125 (Commission européenne) 9EME FED (ACP), 175 (PTOM) et 125 (Commission européenne) ( + reliquats des FED antérieurs) BEI (ACP) et 20 (PTOM) AIDES NON REMBOURSABLES (ACP) et 155 (PTOM) ( + reliquats des FED antérieurs) BEI - FACILITE D INVESTISSEMENT (ACP) et 20 (PTOM) PROGRAMMES INDICATIFS NATIONAUX COOPERATION ET INTEGRATION REGIONALES APPUI AUX CDE/CTA DIVERS (ACP) et 145 (PTOM) (ACP) et 8 (PTOM) (ACP) 4 (ACP) et 2 (PTOM) Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 12

14 L ouverture des dotations du 9ème FED en faveur des Etats ACP, en tenant compte de la répartition du montant conditionnel et des dotations gérées directement par la Banque européenne d investissement (BEI), a été effectuée de la manière suivante (en EUR) : Dotations du 9ème FED Réduction (milliard conditionnel) Dotations gérées par la BEI Dotations gérées par la Commission européenne Enveloppe soutien au développement à long terme (Bonifications d intérêts) Enveloppe coopération régionale Facilité d investissement Totaux L ouverture des dotations du 9ème FED en faveur des PTOM, en tenant compte des dotations gérées directement par la BEI, sera effectuée comme suit (en EUR) : Dotations du 9ème FED Dotations gérées par la BEI Dotations gérées par la Commission européenne Enveloppe soutien au développement à long terme Réserve C non allouée (Bonifications d intérêts) Enveloppe coopération régionale Enveloppe études ou actions d assistance technique Facilité d investissement Totaux Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 13

15 2.3. Modes de gestion Le Règlement financier 19 distingue les trois types de gestion suivants : la gestion décentralisée, la gestion centralisée et la gestion conjointe avec des organisations internationales. Les modalités particulières à appliquer en fonction du type de gestion sont développées par la suite. Par ailleurs, ces notions ne doivent pas être confondues avec le principe et les conséquences de la déconcentration de la gestion des aides extérieures par la Commission européenne, consistant à transférer des tâches et responsabilités nouvelles du Siège (AIDCO) aux délégations déconcentrées Gestion décentralisée Dans la plupart des cas, la Commission européenne assure l exécution financière des ressources du 9ème FED en gestion décentralisée avec les Etats ACP dans les conditions prévues à l Accord de Cotonou, en application notamment du partage des responsabilités prévu à l article 57 de ce dernier (consacré aux lignes directrices de la coopération pour le financement du développement) et aux articles 34, 35 et 36 de son annexe IV (relatifs aux agents 20 chargés de la gestion et de l exécution des ressources du FED) Gestion centralisée Dans les cas prévus à l Accord de Cotonou et à l Accord interne, la Commission européenne peut assurer l exécution financière des ressources du 9ème FED de manière centralisée. Il s agit : Des opérations dans le contexte des appuis budgétaires 21 22, des appuis à l allégement de la dette 23 ainsi que des soutiens en cas de fluctuations à court terme des recettes d exportation 24 ; Voir Règlement financier, articles 12 à 16. Voir chapitre 2.6. du présent guide. Les appuis budgétaires sont gérés conformément aux articles 60, 61 et 67 de l Accord de Cotonou ainsi qu au guide méthodologique pour la programmation et la mise en œuvre des appuis budgétaires dans les pays tiers. En pratique, les conventions de financement relatives aux opérations d appui budgétaire peuvent être gérées de manière mixte : gestion centralisée pour les décaissements des tranches ainsi que pour les contrats d audit et d évaluation et gestion décentralisée pour les éventuels contrats d assistance technique. Les appuis à l allégement de la dette sont gérés conformément aux articles 60 et 66 de l Accord de Cotonou. Les soutiens en cas de fluctuations à court terme des recettes d exportation sont gérés conformément aux articles 60, 61 et 68 de l Accord de Cotonou. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 14

16 Du financement des budgets du Centre pour le développement de l entreprise (CDE) et du Centre technique pour le développement de l agriculture (CTA) 25, de l Assemblée parlementaire paritaire 26 ainsi que du Secrétariat général du Groupe ACP ; Des contrats conclus et gérés par la Commission européenne au nom et pour le compte d un ou de plusieurs Etats ACP 27 ; Des ressources réservées aux dépenses de mise en œuvre engagées par la Commission européenne dans le cadre de l Accord de Cotonou ; Des opérations financées par les recettes provenant des intérêts produits par les sommes déposées auprès des payeurs délégués 28 en Europe ; Des actions d aide humanitaire et d aide d urgence gérées par l Office d aide humanitaire (ECHO). En gestion centralisée, les tâches d exécution sont effectuées : Soit directement dans les services de la Commission européenne au Siège ou dans les délégations déconcentrées ; Soit indirectement, par des organismes nationaux publics ou des entités de droit privé investis d une mission de service public, et uniquement pour des projets ou programmes cofinancés par les Etats membres de l UE ou leurs organismes chargés de l exécution. La Commission européenne ne peut pas confier à des tiers des pouvoirs d exécution lorsqu ils impliquent une large marge d appréciation de nature à traduire des choix politiques. Cette disposition s applique en particulier aux décisions de financement 29. La Commission européenne ne peut déléguer de tâches d exécution à des organismes nationaux publics ou des entités de droit privé investis d une mission de service public que dans la mesure où ils sont régis par le droit des Etats membres de l UE. Ces organismes ou entités ne peuvent être chargés de tâches d exécution que si la délégation de ces tâches s avère celle qui répond aux besoins de la bonne Voir Accord de Cotonou, annexe III. Voir Accord de Cotonou, article 17. Y inclus les contrats conclus et gérés par la Commission européenne au nom et pour le compte d un ou de plusieurs Etats ACP en cas de substitution temporaire de l Ordonnateur principal à l Ordonnateur national ou régional. Voir section du présent guide. Voir chapitre 3.2. du présent guide. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 15

17 gestion financière découlant d une analyse préalable 30 et assure le respect du principe de non-discrimination 31, et si la visibilité de la contribution de l'ue est pleinement garantie. Les tâches d exécution ainsi confiées ne peuvent donner lieu à des conflits d intérêts. Ces organismes ou entités doivent présenter les garanties financières suffisantes pour l exécution des tâches qui leur sont confiées, notamment en matière de récupération intégrale des montants éventuellement dus par eux. Les tâches susceptibles d être confiées par la Commission européenne, par voie contractuelle, à des entités ou organismes extérieurs de droit privé autres les organismes et entités susmentionnés sont les tâches d expertise technique et les tâches administratives, préparatoires ou accessoires, qui n impliquent ni mission de puissance publique ni exercice d un pouvoir discrétionnaire d appréciation Gestion conjointe avec des organisations internationales L exécution financière des ressources du 9ème FED peut également être assurée en gestion conjointe 32 avec des organisations internationales. Par organisation internationale, on entend : Les organisations de droit international public créées par des accords intergouvernementaux ainsi que les agences spécialisées créées par celles-ci (ces organisations peuvent avoir un caractère mondial ou régional) ; Le Comité international de la Croix Rouge (CICR) ; La Fédération internationale des Sociétés nationales de la Croix Rouge et du Croissant Rouge. La gestion conjointe avec des organisations internationales permet de financer des actions dont la réalisation impose une mise en commun des ressources de plusieurs donateurs sans que l'affectation de la contribution de chaque donateur à chaque type de dépense soit raisonnablement possible ou opportune. La mise en œuvre par les organisations internationales des actions financées sur les ressources du 9ème FED doit être soumise au contrôle de la Commission européenne. Ce contrôle s exerce par une approbation a priori, par un contrôle ex post ou selon une procédure mixte Les services de la Commission européenne doivent ainsi procéder à une analyse du respect des principes d économie, d efficacité et d efficience (voir chapitre 2.5. du présent guide) montrant que la délégation envisagée s avère celle qui répond aux besoins de la bonne gestion financière. Le choix de ces organismes ou entités doit être effectué de manière objective et transparente, à l issue d une analyse coût-efficacité, et correspondre aux besoins d exécution identifiés par les services de la Commission européenne. Ce choix ne peut aboutir à opérer une discrimination entre les différents Etats membres de l UE. Egalement appelée cofinancement conjoint, «multi donor action» ou «pool funding». Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 16

18 Dans la mesure du possible, les contrats à conclure avec des organisations internationales devraient l être en gestion centralisée Cycle de programmation des projets Les actions financées par les aides non remboursables du 9ème FED ont été programmées au début de la période couverte par le premier protocole financier de l Accord de Cotonou. Cette programmation nationale et régionale 33 implique pour chaque Etat ACP ou groupe d Etats ACP bénéficiaires : La préparation et le développement d une stratégie de coopération, basée sur les propres objectifs et stratégies de développement à moyen terme du pays ou de la région ; Une indication claire par la Communauté européenne de l enveloppe financière indicative dont le pays ou la région peut disposer au cours de la période de cinq ans ainsi que toute autre information utile ; La préparation et l adoption d un programme indicatif pour mettre en œuvre la stratégie de coopération ; Un processus de revues portant sur la stratégie de coopération, le programme indicatif et le volume des ressources qui y sont affectées. L enveloppe financière indicative allouée à chaque Etat ACP se décompose en deux éléments : Une enveloppe destinée au soutien macro-économique, aux politiques sectorielles, aux projets et programmes en appui aux domaines de concentration ou non de l aide communautaire (enveloppe A) ; Une enveloppe destinée à couvrir des besoins imprévus tels que l aide d urgence lorsqu une telle aide ne peut pas être financée par le budget général des Communautés européennes, des contributions à des initiatives d allégement de la dette adoptées internationalement ainsi qu un soutien destiné à atténuer les effets néfastes de l instabilité des recettes d exportation (enveloppe B). L enveloppe financière indicative allouée à chaque groupe d Etat ACP a été fixée à partir d une estimation des besoins ainsi que des progrès et des perspectives de la coopération et de l intégration régionales. En fonction de l enveloppe financière allouée (dotation) et en conformité avec la stratégie de développement, chaque Etat ACP établit et soumet à la 33 La coopération régionale porte sur des actions qui profitent à et impliquent deux ou plusieurs Etats ACP ou la totalité de ces Etats et/ou un organisme régional dont au moins deux Etats ACP sont membres. Elle peut également concerner les PTOM. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 17

19 Communauté européenne un projet de programme indicatif national. Ce dernier indique entre autres : Les secteurs et domaines de concentration de l aide communautaire ; Les mesures et les actions les plus appropriées à la réalisation des objectifs fixés dans ces secteurs et domaines de concentration ; Les ressources réservées aux projets et programmes s inscrivant en dehors de ces secteurs et domaines de concentration ; L identification des acteurs non étatiques éligibles ainsi que des ressources qui leur sont allouées. Chaque stratégie de coopération, assortie de son projet de programme indicatif, est présentée dans un document unique pour avis au Comité du FED 34. En cas d avis favorable, chaque document unique est approuvé, par procédure écrite, par la Commission européenne (le Collège). Par après, le programme indicatif national (PIN) est adopté d un commun accord et signé par la Commission européenne et l Etat ACP concerné. Il engage les deux parties et indique notamment les opérations clairement identifiées devant être financées par la Communauté européenne, un calendrier d exécution ainsi que les paramètres et les critères pour les revues. Concernant la coopération régionale, les programmes indicatifs régionaux (PIR) sont adoptés d un commun accord par la Communauté européenne et les Etats ACP concernés sur la base de projets établis par les organisations régionales concernées, dûment mandatées ou, en l absence d un tel mandat, par les Ordonnateurs nationaux 35 de la région concernée. Un processus de revues a désormais été mis en place. Il consiste, d une part, en une revue opérationnelle annuelle du PIN et, d autre part, en une revue à miparcours et finale de la stratégie de coopération ainsi que du PIN. A la suite de la revue à mi-parcours et de la revue finale, la Communauté européenne peut revoir l enveloppe financière indicative, compte tenu des besoins actualisés et des performances réalisées par l Etat ACP concerné. Les étapes suivantes consistent, d une part, à préparer et proposer des projets et programmes et, d autre part, à prendre la décision de les financer afin de pouvoir les mettre en œuvre. A partir des enveloppes financières allouées, les fonds nécessaires sont réservés au moyen d engagements financiers globaux qui constituent des mouvements comptables de transfert de crédits du compte d'une dotation, telle que l enveloppe A du PIN d un Etat ACP concerné, vers des comptes relatifs à des projets et programmes spécifiques Voir section du présent guide. Voir section du présent guide. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 18

20 En principe, une convention de financement est établie pour chaque projet ou programme financé et signée par l'etat ACP concerné et la Commission européenne. Cette convention de financement engage, d une part, cet Etat ACP à mettre en œuvre le projet ou programme et, d autre part, la Commission européenne à financer ce dernier à hauteur du plafond prévu en euros. Par la suite et en général, des marchés et/ou des subventions sont attribués par l'etat ACP concerné à des tiers pour la mise en œuvre du projet, selon les procédures d application définies dans la convention de financement. En cas d exécution du projet en régie directe ou indirecte, des devis-programmes sont établis par l Etat ACP concerné. Ces contrats et devis-programmes sont approuvés et signés pour endossement par le Chef de délégation 36 responsable pour le pays ou la région bénéficiaire. Cet endossement crée ainsi une obligation de paiement pour la Commission européenne. Auparavant, une partie des fonds de l engagement financier global a été réservée afin de couvrir le montant du contrat ou de la partie régie du devis-programme concerné. Cette opération comptable consiste à créer et à adopter un engagement financier individuel (crédit délégué) en imputation de l engagement financier global correspondant. Le tableau présenté ci-après constitue un résumé des principales étapes du cycle de programmation des projets en indiquant les procédures financières et comptables correspondantes. 36 Voir section du présent guide. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 19

21 ALLOCATION ET PROGRAMMATION Répartition des ressources du 9ème FED entre les instruments de la coopération conformément à l Accord interne : Enveloppe pour le financement des programmes indicatifs nationaux ; Enveloppe pour le financement de l appui à la coopération et à l intégration régionales ; Enveloppe pour le financement des budgets du CDE et du CTA ; Enveloppe pour le financement des dépenses de mise en œuvre des ressources du 9 ème FED ; Autres enveloppes diverses. Allocation des enveloppes financières indicatives (enveloppes A et B) par Etat ACP et des enveloppes financières par groupe d Etats ACP. DOTATIONS Réservation des fonds répartis entre les différents instruments de la coopération. DOTATIONS Réservation des fonds aux pays et aux régions. PREPARATION ET FINANCEMENT DES PROJETS Identification du projet. Présentation formelle du projet par l Ordonnateur national ou régional avec une demande de financement. Elaboration de la fiche d identification du projet par le Chef de délégation. Examen de la fiche d identification du projet par le Siège. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 20

22 Instruction conjointe du projet par le Chef de délégation et l Ordonnateur national ou régional. Elaboration d une proposition de financement par le Chef de délégation, en étroite collaboration avec l Ordonnateur national ou régional. Examen et approbation de la proposition de financement par les services concernés d AIDCO/C et, le cas échéant, par le dqsg d AIDCO/C. Consultation inter-services sur la proposition de financement. Avis/information du Comité du FED sur la proposition de financement. Décision de financement par la Commission européenne. Signature de la convention de financement par la Commission européenne (Directeur d AIDCO/C) et le ou les Etats ACP concernés. ENGAGEMENTS FINANCIERS GLOBAUX La réservation des fonds à partir d une dotation spécifique est initiée dans le système comptable informatique OLAS sur base de la proposition de financement et avant décision de financement. L engagement financier global est ensuite adopté par le Directeur d AIDCO/C après décision de financement et avant signature de la convention de financement. MISE EN OEUVRE DES PROJETS CONCLUSION DES CONTRATS Appels d'offres et attribution des marchés. Appels à propositions et octroi des subventions. Elaboration des devis-programmes. Signature des contrats et devisprogrammes. ENGAGEMENTS FINANCIERS Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 21

23 INDIVIDUELS (CREDITS DELEGUES) La réservation des fonds à partir d un engagement financier global spécifique est enregistrée et validée dans le système comptable informatique OLAS sur base du montant du contrat ou de la partie régie du devis-programme et avant signature pour endossement. MISE EN OEUVRE DES PROJETS EXECUTION FINANCIERE DES CONTRATS Demandes de paiement/factures. Etats de décompte. Vérification/liquidation des dépenses. Ordonnancement des dépenses. Ordonnancement des recouvrements. PAIEMENTS ET RECOUVREMENTS Chaque paiement, dont l exécution est assurée par le Comptable, chaque créance constatée et chaque recouvrement sont imputés dans OLAS sur l engagement financier individuel correspondant. CLOTURE DES ENGAGEMENTS CONTRATS Constatation de l achèvement des travaux, prestations ou actions. Tous les paiements ont été effectués. Toutes les créances constatées ont été recouvrées ou compensées. CONVENTIONS DE FINANCEMENT DEGAGEMENT ET CLOTURE DES ENGAGEMENTS FINANCIERS INDIVIDUELS Le dégagement du solde disponible de l engagement financier individuel est enregistré dans OLAS. Ce solde s ajoute ainsi à celui de l engagement financier global correspondant. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 22

24 Achèvement de tous les contrats et devis-programmes de mise en œuvre de la convention de financement. Achèvement de la période d exécution de la convention de financement Résiliation de la convention de financement. Absence de signature de la convention de financement au plus tard le 31 décembre de l année N+1. DEGAGEMENT ET CLOTURE DES ENGAGEMENTS FINANCIERS GLOBAUX Le dégagement du solde disponible de l engagement financier global est enregistré dans le système comptable informatique OLAS. Ce solde s ajoute ainsi à celui de la dotation correspondante Principe de bonne gestion financière Les ressources du 9ème FED doivent être utilisées conformément au principe de bonne gestion financière, c est-à-dire conformément aux principes d économie, d efficience et d efficacité : Le principe d économie prescrit que les moyens mis en œuvre en vue de la réalisation des activités sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix ; Le principe d efficience vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus ; Le principe d efficacité vise l atteinte des objectifs spécifiques fixés et l obtention des résultats escomptés. La traduction opérationnelle du principe de bonne gestion financière doit s appuyer sur la définition d objectifs vérifiables suivis au travers d indicateurs mesurables, afin de passer d une gestion axée sur les moyens à une gestion orientée sur les résultats à diffuser, dans lesquels la notion d évaluation tout au long des projets et programmes joue un rôle capital. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 23

25 2.6. Acteurs financiers chargés de l exécution L annexe IV de l Accord de Cotonou ainsi que le Règlement financier définissent les acteurs financiers chargés de l exécution des ressources du 9ème FED ainsi que leurs responsabilités. Ces acteurs sont : l Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) ainsi que les ordonnateurs subdélégués dont les Chefs de délégation, les Ordonnateurs nationaux et régionaux, le Comptable et les payeurs délégués Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) 37 La Commission européenne, qui exerce les fonctions d ordonnateur de l ensemble des FED, a désigné 38 fin 2002 le Directeur général d AIDCO en tant qu Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) du FED. Ce dernier a délégué 39 ses pouvoirs au Directeur d AIDCO/C (ordonnateur subdélégué) qui, à son tour, a délégué une partie de ses pouvoirs à des ordonnateurs subdélégués 40 au Siège ainsi que dans les délégations déconcentrées. L Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) est ainsi responsable de la gestion des ressources du 9ème FED. Il est chargé d exécuter les recettes et les dépenses correspondantes conformément au principe de bonne gestion financière et d en assurer la légalité et la régularité. Les principales responsabilités de l Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) sont les suivantes : Il engage, liquide et ordonnance les dépenses ; Il exécute les recettes 41 ; Il tient la comptabilité des engagements et des ordonnancements ; Il veille à ce que les décisions de financement soient respectées ; Il prend toutes les mesures nécessaires pour s assurer que les Ordonnateurs nationaux et régionaux assument les tâches qui leur sont confiées en vertu de l Accord de Cotonou ; Voir Accord de Cotonou, annexe IV, article 34 et Règlement financier, articles 18 à 25, 34 et 35. La décision portant désignation de l Ordonnateur principal du FED est disponible sur la page «FED procédures financières» du site intranet d AIDCO. La décision de subdélégation de pouvoirs est disponible sur la page «FED procédures financières» du site intranet d AIDCO. Les dispositions relatives à la suppléance des fonctions d ordonnateur subdélégué sont disponibles sur la page «FED procédures financières» du site intranet d AIDCO. L'exécution des recettes comporte l'établissement des prévisions de créances, la constatation des droits à recouvrer et l'émission des ordres de recouvrement. Elle comporte, le cas échéant, la renonciation aux créances constatées (voir chapitres à du présent guide). Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 24

26 Lorsqu il a connaissance de problèmes dans le déroulement des procédures relatives à la gestion des ressources du FED, il prend avec l'ordonnateur national ou régional concerné tous contacts utiles en vue de remédier à la situation et adopte, le cas échéant, toutes mesures appropriées, y compris la substitution temporaire par l Ordonnateur principal lorsque l Ordonnateur national ou régional n assure pas ou n est pas en mesure d assurer les tâches qui lui sont confiées en vertu de l Accord de Cotonou ; Il prend, en étroite collaboration avec les Ordonnateurs nationaux et régionaux, les décisions d engagement et les mesures financières nécessaires pour assurer, du point de vue économique et technique, la bonne exécution des projets et programmes approuvés ; Il prépare les dossiers d appels d offres internationaux ; Il veille à la publication des appels d offres et des appels à propositions internationaux ; Il approuve les propositions d attribution de marchés, sous réserve des pouvoirs exercés par les Chefs de délégation 42 ; Il établit certains tableaux inclus dans les états annuels sur l exécution financière des ressources du FED 43. Dans le cadre de la réforme administrative de la Commission européenne, l Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) ainsi que chaque ordonnateur subdélégué ont désormais l obligation de signer, en fonction de la délégation reçue, soit la «Charte de l ordonnateur délégué chargé de la gestion des ressources du FED», soit la «Charte des ordonnateurs subdélégués chargés de la gestion des ressources du FED». Ces dernières 44 identifient les missions qui leur sont confiées, leurs droits et devoirs ainsi que les responsabilités qui leur incombent dans l exercice de leurs fonctions. L Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) doit mettre en place, conformément aux normes minimales arrêtées par la Commission européenne et en tenant compte des risques associés à l environnement de gestion et à la nature des actions financées, la structure organisationnelle ainsi que les systèmes et procédures de gestion et de contrôle interne adaptés à l exécution de ses tâches Voir section du présent guide. Voir chapitre 7.1. du présent guide. Les Chartes de l ordonnateur délégué et des ordonnateurs subdélégués chargés de la gestion des ressources du FED sont disponibles sur la page «FED procédures financières» du site intranet d AIDCO. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 25

27 Chef de délégation (ordonnateur subdélégué) 45 La Commission européenne est représentée dans chaque Etat ACP et dans chaque groupe régional qui en fait la demande expresse par une délégation placée sous l autorité d un Chef de délégation, avec l agrément du ou des Etats ACP concernés. Il représente la Commission européenne dans tous ses domaines de compétence et dans toutes ses activités. Dans le cadre de la gestion décentralisée des ressources du 9ème FED, le Chef de délégation est un ordonnateur subdélégué. Il reçoit les instructions et les pouvoirs nécessaires pour exercer, en étroite collaboration avec l Ordonnateur national ou régional, les principales responsabilités suivantes : Il participe à la préparation et à l instruction des projets et programmes ; Il prépare les propositions de financement ; Il approuve les dossiers d appels d offres et les documents d appels à propositions préparés par l Ordonnateur national ou régional ; Il assiste à titre d observateur à l ouverture des offres ainsi que des propositions et reçoit copie de chacune d elles ; Il reçoit les résultats des dépouillements des offres et des évaluations des propositions ; Il approuve les propositions d'attribution des marchés et des subventions soumises par l Ordonnateur national ou régional ; Pour les marchés de fournitures d une valeur supérieure ou égale à EUR 1 million ainsi que pour les marchés de travaux d une valeur supérieure ou égale à EUR 5 millions, et lorsque l offre retenue n est pas la moins disante des offres conformes aux conditions prévues dans le dossier d appel d offres ou lorsqu elle ne répond pas aux critères de sélection qui y sont fixés ou lorsqu elle dépasse les crédits affectés au marché, il transmet la proposition d attribution du marché à l Ordonnateur principal (ordonnateur délégué) afin de trancher ; Il approuve (signe pour endossement) les contrats, les devisprogrammes ainsi que leurs avenants ; Il approuve les autorisations de paiement accordées par l'ordonnateur national ou régional ; Il est chargé d exécuter les recettes conformément au principe de bonne gestion financière 46 ; 45 Voir Accord de Cotonou, annexe IV, article 36 et Règlement financier, article 21. Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 26

28 Il s assure que les projets et programmes sont exécutés correctement du point de vue financier et technique ; Il veille au suivi des transferts et des paiements relatifs aux appuis budgétaires. Dans le contexte de la déconcentration, le Directeur d AIDCO/C (ordonnateur subdélégué) a délégué 47 une partie de ses pouvoirs aux Chefs de délégation. Ainsi, pour les projets et programmes déconcentrés, ces derniers ont la responsabilité supplémentaire de préparer les dossiers d appels d offres internationaux, d approuver toutes les propositions d attribution des marchés, de procéder aux engagements financiers individuels et dégagements correspondants ainsi que d ordonnancer tous les paiements et recouvrements. Les Chefs de délégation ont, à leur tour, délégué une partie de leurs pouvoirs à des ordonnateurs subdélégués au sein de leur délégation Ordonnateur national ou régional 48 Les pouvoirs publics de chaque Etat ACP ou groupe d Etats ACP concernés désignent un Ordonnateur national ou régional chargé de les représenter dans toutes les activités financées à partir des ressources du FED. Ce dernier peut déléguer une partie de ses pouvoirs, en informant l Ordonnateur principal et/ou le Chef de délégation 49. Dans le contexte de la gestion décentralisée des ressources du 9ème FED, les principales tâches qui sont confiées à l Ordonnateur national ou régional se présentent comme suit : Il est chargé de la préparation, de la présentation et de l instruction des projets et programmes, en étroite collaboration avec le Chef de délégation ; Il prépare les appels d offres locaux ainsi que les documents d appels à propositions et les soumet, pour accord, au Chef de délégation ; Il lance, en étroite collaboration avec le Chef de délégation, tous les appels d offres et les appels à propositions, reçoit les soumissions et les propositions, préside à leur analyse et arrête les résultats des appels d offres et des appels à propositions ; L exécution des recettes comporte l établissement des prévisions de créances, la constatation des droits à recouvrer, l émission des ordres de recouvrement. Elle comporte, le cas échéant, la renonciation aux créances constatées (voir chapitres à du présent guide). Un exemple de décision de subdélégation de pouvoirs est disponible sur la page «FED procédures financières» du site intranet d AIDCO. Voir Accord de Cotonou, annexe IV, article 35 et Règlement financier, articles 21.1., et 23. Il est vivement conseillé de prévoir cette délégation de pouvoirs dans les dispositions techniques et administratives de la convention de financement (voir section du présent guide). Guide des procédures financières du 9ème FED (version 1.0) 27