MAROC PASFI ET PDEI. Rapport d évaluation de performance de projet (REPP)

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1 GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT MAROC PASFI ET PDEI Rapport d évaluation de performance de projet (REPP) DEPARTEMENT DE L EVALUATION DES OPERATIONS (OPEV) 11 juillet 2005

2 TABLE DES MATIERES Page SIGLES ET ABREVIATIONS, PREFACE, NOTATIONS, DONNEES DE BASE DES (i-xi) PROGRAMMES, RESUME EXECUTIF DE L EVALUATION I. PROGRAMMES Contexte économique Formulation des programmes Objectifs et portée à l évaluation Financement...3 II. EVALUATION Méthodologie et approche de l évaluation Principaux indicateurs de performance...4 III. PERFORMANCE DE L EXECUTION Entrée en vigueur des prêts, lancement et exécution Respect des coûts, décaissement et dispositions financières Gestion des programmes, communications de rapports, suivi-évaluation...5 IV. EVALUATION DE LA PERFORMANCE ET NOTATIONS Remarques préliminaires Pertinence des objectifs et qualité à l entrée Réalisation des objectifs et résultats (efficacité) Efficience Impact sur le développement institutionnel Durabilité Notation de la performance globale de la réforme du secteur financier Performance de l Emprunteur Performance de la Banque Les facteurs influençant l exécution, la performance et les résultats...22 V. CONCLUSIONS, ENSEIGNEMENTS ET RECOMMANDATIONS Conclusions Enseignements Recommandations...24 LISTE DES ANNEXES Annexe 1 Matrice des recommandations Annexe 2 Notation de l évaluation de performance Annexe 3 Facteurs influençant la performance et les résultats Annexe 4 Indicateurs Economiques et Financiers Annexe 5 Statistiques de la Dette extérieure publique -Décembre 2004 Annexe 6 Matrice actualisée du Programme d'ajustement du Secteur financier Annexe 7 Annexe 8 Cadre logique du Programme de Développement de l'épargne institutionnelle Cadre logique du programme d Appui au Secteur financier IV Le présent rapport a été établi par M. H.RAZAFINDRAMANANA, Chargé d Evaluation Principal et M. Mamadi CAMARA, Consultant, à la suite d une mission qu ils ont effectuée au Maroc du 11 au 28 avril Toute question relative au rapport devra être adressée à M. G. GIORGIS, Directeur OPEV au poste 2041.

3 SIGLES ET ABREVIATIONS AFD : Agence Française de Développement BAD : Banque Africaine de Développement BAM : Bank Al-Maghrib BCP : Banque Centrale Populaire BMCE : Banque Marocaine pour le Commerce Extérieur BNDE : Banque Nationale de Développement Economique CC : Comptes Courants Postaux CEN : Caisse d'epargne Nationale CDG : Caisse de Dépôt et de Gestion CDVM : Conseil Déontologique des Valeurs Mobilières CEC : Comité des Etablissements de crédit CDEC : Conseil de Discipline des Etablissements de crédit CGEM : Confédération Générale des Entreprises du Maroc CIH : Crédit Immobilier et Hôtelier CIMR : Caisse Interprofessionnelle Marocaine de retraite CMR : Caisse marocaine de Retraite CNCA : Caisse Nationale de Crédit Agricole CNME : Conseil National de la Monnaie et de l Epargne CNSS : Caisse Nationale de Sécurité Sociale DAPS : Direction des Assurances et de la Prévoyance Sociale FBCF : Formation brute de capital fixe FMI : Fonds monétaire international GPBM : Groupement Professionnel des Banques du Maroc IFP : Institutions Financières Publiques IVT : Intermédiaire en Valeurs du Trésor MAROCLEAR : Dépositaire Central OCP : Office Chérifien des Phosphates ODEP : Office d Exploitation des Ports OPCVM : Organismes de Placement Collectif en Valeurs Mobilières OPV : Offre Publique de Vente ONCF : Office National des Chemins de Fer ONE : Office National de l Electricité PARAP : Programme d Appui à la Réforme de l Administration publique PAS : Programme d Ajustement Structurel PASFI : Programme d Appui au Secteur Financier PDEI : Programme de Développement de l Epargne Institutionnelle PIB : Produit Intérieur Brut PME : Petite et Moyenne Entreprise PMI : Petite et Moyenne Industrie PNB : Produit Net Bancaire PNUD : Programme des Nations-Unies pour le Développement PRES : Programme de Réformes Economiques et Sociales RCAR : Régime Commun d Assurance Retraite SBVC : Société de Bourse de Valeur de Casablanca SDB : Société de Bourse SICAF : Société d Investissement à Capital Fixe SICAV : Société d Investissement à Capital Variable NTIC : Nouvelles Technologies de l Information et des Communications TVA : Taxe à la Valeur Ajoutée UC : Unité de Compte UE : Union Européenne USD : Dollar américain

4 ii PREFACE 1. Depuis les années 1970, le Maroc a entamé un long processus de transformation profonde de son économie, afin de réaliser une croissance forte et durable, sur la base d une plus grande participation du secteur privé aux côtés du secteur public. Il a également opté pour une économie régulée par les forces du marché et pour une ouverture progressive sur l extérieur. 2. En s appuyant sur ces choix fondamentaux, le Maroc s est engagé dans une série de réformes économiques et sociales qui ont atteint un palier supérieur à partir de 1983 lorsque le pays opta pour un programme de stabilisation et d ajustement structurel intensif. Ce processus d ajustement devait assurer durablement le passage d une économie protégée, centralisée et administrée à une économie libéralisée, reposant sur un secteur privé fort appelé à jouer un rôle dominant dans la production et la distribution des biens et des services. Dans ce cadre, l Etat devait confiner, de plus en plus, ses responsabilités à ses fonctions régaliennes classiques et d arbitrage du jeu économique. C est en s appuyant sur ces choix qu il a signé en 1995 un accord d association avec l Union européenne dont l entrée en vigueur, en 2012, permettra de concrétiser sa volonté ferme d ouverture au vaste marché européen en vue de procéder, de manière avantageuse, à l écoulement de ses produits agricoles d exportation 3. Pour asseoir dans la durée les acquis des programmes d ajustement structurel, le Maroc a entrepris alors une série de programmes d ajustement structurel axés sur la stabilisation du cadre macroéconomique, le renforcement de la qualité de l environnement de l investissement privé et la mise à niveau des différents compartiments de l économie, notamment le secteur industriel, le secteur bancaire et financier, le cadre réglementaire et juridique, l appareil administratif et les infrastructures de base. 4. Pour ouvrir avantageusement l économie, il fallait (i) moderniser le cadre réglementaire du secteur financier (banque, assurance et marché des capitaux) et (ii) mobiliser l épargne institutionnelle sur le plan interne et externe, en vue de permettre un financement accru de l investissement privé dans les secteurs productifs. Ces deux axes fondamentaux de la politique économique du Gouvernement sont au cœur des réformes entreprises dans le secteur financier depuis la première phase initiée en 1992 et poursuivies dans le cadre du PASFI-II, du PDEI et du PASFI-IV. 5. Malgré les résultats positifs obtenus au cours de ces différents programmes, le gouvernement doit poursuivre ses efforts d approfondissement et de renforcement des réformes, afin d accroître davantage la compétitivité de l économie marocaine en vue de son arrimage futur à l Union européenne et aux Etats-Unis d Amérique. 6. Le présent rapport a été rédigé à la suite d une mission d évaluation de performance des PASFI et du PDEI effectuée au Maroc du 11 au 28 avril Il s appuie sur les rapports d évaluation et d achèvement de ces programmes, ainsi que sur (i) les informations disponibles au siège de la Banque ; (ii) les informations et la documentation collectées au cours de la mission ; et (iii) les discussions et entretiens avec les autorités marocaines, les représentations résidentes de la Banque mondiale, du PNUD et de l Union européenne au Maroc.

5 iii NOTATIONS 1. Pertinence Satisfaisante 2. Réalisation des objectifs et résultats Satisfaisante 3. Efficience Satisfaisante 4. Impact sur le développement institutionnel Satisfaisante 5. Durabilité Satisfaisante 6. Indicateur de performance globale Satisfaisante 7. Performance de l Emprunteur Satisfaisante 8. Performance de la Banque Satisfaisante DONNEES DE BASE DES PROGRAMMES 1. Programme d ajustement du secteur financier Phase II Données préliminaires 1. Numéro du prêt : B/MRC/PASF-2/95/55 2. Emprunteur : Le Gouvernement du Royaume du Maroc 3. Bénéficiaire : Le Gouvernement du Royaume du Maroc 4. Organe d exécution : Direction du Trésor et des Finances Extérieures A. LE PRET 1. Montant : UC 2. Taux d intérêt : Taux variable 3. Période de remboursement : 30 semestrialités après un différé de 5 ans 4. Différé d amortissement : 5 ans 5. Date de négociation du prêt : 31 octobre au 3 novembre Date d approbation du prêt : 21 novembre Date de signature du prêt : 30 novembre Date de mise en vigueur : 19 décembre 1995 B. DONNEES DU PROGRAMME 1. Coût total : sans objet 2. Plan de financement Devises Monnaie locale (en millions d UC) BAD 150 sans objet BIRD 160 Gouvernement 535 (prélèvement sur les réserves de change) 3. Date effective du premier décaissement : 22 décembre Date effective du dernier décaissement : 16 décembre 1996

6 iv C. INDICATEURS DE PERFORMANCE 1. Dépassement : néant 2. Retard par rapport au calendrier d exécution : néant -Décalage par rapport à l entrée en vigueur : néant -Décalage par rapport à la date d achèvement : avance de 6 mois -Décalage par rapport au dernier décaissement : néant 3. Etat d exécution du programme : achevé 4. Performance institutionnelle : satisfaisante D. MISSIONS Nombre de personnes Composition Jours/hommes Evaluation 2 Analyse financier 30 Suivi 1 Anal. Fin.principal 5 Superv. financière 2 Consultants financiers 20 Revue à mi-parcours 1 Anal. Fin. Principal 5 Achèvement 2 Consultants financiers 20 E. DECAISSEMENTS - Total décaissé : 150 millions d UC 1 ère tranche : 90 millions d UC le 22 décembre ème tranche : 60 millions d UC le 16 décembre Montant annulé : 0 - Reliquat non utilisé : néant 2. Programme de développement de l épargne institutionnelle (PDEI) FICHE DE DONNEES DE BASE DU PROGRAMME 1. Titre du programme : Programme de Développement de l Epargne Institutionnelle (PDEI) 1 Numéro de l accord de prêt B/MRC/PRO-DES/98/56 2 Emprunteur Royaume du Maroc 3 Bénéficiaire Royaume du Maroc 4 Organe d exécution Ministère de l Economie, des Finances, de la Privatisation et du Tourisme

7 v 2. Données sur le prêt PRET PREVISION REALISATION 1-Montant du prêt FRF et USD FRF USD 2-Commission d engagement 0,75% l an sur le montant du prêt non décaissé sur une période commençant à courir 60 jours après la signature après la signature 3-Remboursement En quinze ans, après un différé de 5 ans, à raison de 30 versements semestriels 4-Date d évaluation Juin 1997 Juin ,75% l an sur le montant du prêt non décaissé sur une période commençant à courir 60 jours En quinze ans, après un différé de 5 ans, à raison de 30 versements semestriels 5-Date de négociation novembre et 22 octobre Date de présentation au conseil novembre novembre Date d approbation Novembre novembre Date de signature Janvier mai Date de démarrage Janvier 1998 Janvier Date d entrée en vigueur - 10 juin Date des missions de - 22 au 31 mars 1999, octobre 1999 supervision (suivi) 12-Date de la mission d audit - 18 juillet au 2 août Date de mission d achèvement mai au 19 mai Date limite du dernier 31 Décembre Décembre 2000 décaissement 15-Date de clôture 31 Décembre Décembre Données sur les sources de financement 3.1-Financement de l ensemble des bailleurs de fonds DONNEES DU PROGRAMME BAD Banque mondiale PREVISION REALISATION ECART Montant approuvé accordé en millions d UC Montant décaissé en millions d UC 130 millions d UC 130 millions d UC 0,0 Montant approuvé en millions de $ E.U. Montant décaissé en millions de $ E.U. 100 millions 100 millions 0,0 3.2-Décaissement du prêt BAD DECAISSEMENT PREVISION REALISATION Ecart en UC Date Montant en UC Montant dans la monnaie du prêt Date Montant (en UC) Montant dans la monnaie du prêt 1 ère tranche Juin FRF USD 10 juin FRF USD 0,0 2 ème tranche Décembre FRF USD TOTAL FRF USD 24 juillet FRF USD FRF USD 0,0 0

8 vi 4. Indicateurs de performance 1-Dépassement/reliquat en pourcentage 0,0 2-Retard par rapport au calendrier Décalage par rapport à l entrée en vigueur Décalage par rapport à la date d achèvement Décalage par rapport au dernier décaissement prévu un an 0,0 un an un an Etat d exécution du programme Achevé Indicateur d achèvement 100% Performance institutionnelle Satisfaisante Rapport d achèvement de l emprunteur Etabli 5. Information sur les missions Missions Nombre de Nombre de Composition Hommes/semaines missions personnes 1-Identification experts financiers économiste 04 2-Préparation macro-économiste 04 1 expert économiste financier 3-Evaluation macro-économiste 06 1 expert économiste financier 4-Supervision suivi macro-économistes 1 macro- économiste RAP macroéconomiste 1 expert financier spécialisé en assurance et retraite Bilan sur les décaissements ( en millions d UC ) Décaissement Prévision/Evaluation Réalisation Total décaissé 130 millions 130 millions Décaissement annuel millions 52 millions EQUIVALENCES MONETAIRES 78 millions 52 millions Monnaie Evaluation (juin 1997 ) Achèvement (juin 2002) 1 Unité de compte 1 1 1Dirham 5, ,449 1 Franc Français 8, , Dollar EU 1, ,26429

9 vii 3. Programme d ajustement du secteur financier Phase IV FICHE DU PROGRAMME Date: octobre PAYS : Royaume du Maroc 2. TITRE DU PROGRAMME : Programme d Appui au Secteur financier IV (4 ème prêt de la Banque) 3. EMPRUNTEUR : Gouvernement du Maroc 4. LIEU D EXECUTION : Territoire national 5. ORGANE D EXECUTION : Ministère de l économie, des Finances, de la privatisation et du Tourisme 6. DESCRIPTION DU PROGRAMME : Le programme est articulé autour des domaines de réforme ci-après : (i) Amélioration de la régulation des activités du secteur bancaire et assainissement des institutions financières publiques ; (ii) Dynamisation du marché des capitaux. 7. COUT TOTAL : Sans Objet 8. SOURCE DU PRET : BAD 9. MONTANT DU PRET : 137,5 millions d euros 10. AUTRES SOURCES DE FINANCEMENT : Union Européenne : don de 52 millions d euros 11. DATE D APPROBATION : Décembre DATE DE DEMARRAGE ET DUREE : Décembre 2002 pour 24 mois 13. ACQUISITION DES BIENS ET SERVICES : Les ressources du prêt ont servi à financer les importations de biens et services à l exception de ceux inscrits sur la liste négative. Pour les marchés publics, toute fourniture de biens et services égale ou supérieure à 5,327 millions d euros s est faite par appel d offres international, conformément aux règles de la Banque. Une exception a été faite pour les produits pétroliers et les produits alimentaires pour lesquels existent des pratiques commerciales internationales spécifiques. Toutefois, les ressources consacrées á ces deux

10 viii types de produits ont été plafonnées á 30% du montant du prêt. Toute fourniture acquise par des organismes publics d un coût estimatif inférieur à 5,327 millions d euros a été effectuée selon les procédures normalement utilisées par l emprunteur et acceptables par la Banque. Les marchés de fourniture à acquérir par les entités privées ont fait l objet des procédures habituellement utilisées par les acquéreurs concernés. 14. DECAISSEMENT : Le prêt été décaissé en deux tranches de 68,78 millions d euros chacune. Le décaissement de la première tranche a été subordonné à la satisfaction des conditions préalables à la mise en vigueur du prêt et à la satisfaction des conditions de décaissement de la première tranche. Quant au décaissement de la deuxième tranche, il a été conditionné aux résultats satisfaisants de la mission de revue à mi-parcours et à la satisfaction des conditions de décaissement de la deuxième tranche. 15. CONSULTANTS REQUIS : Néant EQUIVALENCES MONETAIRES (mars 2002) Unité monétaire = Dirham (MAD) 1 UC = 1,24163 $ EU 1 UC = 1,43524 EURO 1 UC = 14,6263 MAD

11 ix 1. Objectifs et portée RESUME EXECUTIF DE L EVALUATION 1.1 Le présent rapport d évaluation de performance porte principalement sur les quatre programmes de réforme du secteur financier (PASFI-I, PASFI-II, PASFI-III ou PDEI, et PASFI- IV), et subsidiairement, sur les deux programmes d ajustement structurel (PAS I et II). L évaluation sera centrée, principalement mais pas exclusivement, sur la période Les programmes de réforme du secteur financier représentaient des mesures de politique économique d accompagnement de la libéralisation de l économie, qui passait d une économie administrée et protégée à une économie de marché. Dans ce contexte, le but des PASFI était de soutenir le développement économique et d'établir les bases d'une économie compétitive et de plein emploi par la promotion d'un système financier plus concurrentiel et performant. 1.3 Quatre axes principaux ont constitué les objectifs spécifiques de ces programmes : (i) moderniser le cadre réglementaire et juridique ; (ii) renforcer l autonomie et les capacités des instances de supervision ; (iii) rétablir l équilibre financier des institutions bancaires et financières publiques ; et (iv) dynamiser le marché des capitaux. 2. Performance d exécution 2.1 Les programmes n ont pas souffert de problèmes de financement, les montants prévus ayant été tous mobilisés. Le gouvernement marocain a, dans l ensemble, satisfait les conditions de déblocage des fonds, et la mise en vigueur s est effectuée sans difficultés majeures. D une manière générale, les prêts ont été décaissés en fonction des procédures définies. S agissant du PDEI, ce programme a connu un décalage d un an par rapport à la date d achèvement. 2.2 Tous les programmes ont fait l objet de missions de supervision en nombre satisfaisant. Le PASFI-I a fait l objet d une mission d évaluation, d une de suivi, d une de supervision financière et d une de revue à mi-parcours; le PASFI-II d une mission d évaluation et d une mission de revue à mi-parcours. Le PDEI, à lui seul, a totalisé cinq missions (une mission d identification, une de préparation, une d évaluation, une de supervision et une d audit). Le PASF-IV en cours d achèvement, a fait l objet d une mission de supervision en 2003 et en Au niveau du Gouvernement, les agences d exécution n ont pas fourni régulièrement les rapports d avancement et les rapports d audit des comptes. 3. Performance institutionnelle Performance de l Emprunteur 3.1 Les performances de l Emprunteur sont jugées satisfaisantes. Il a exécuté l ensemble des conditionnalités des prêts liées à l exécution des PASFI. Mais les performances ont varié d une phase à une autre. Concernant le PASFI-I, la Direction du trésor et des finances extérieures a su superviser de manière satisfaisante la mise en œuvre du programme. Et BAM a assuré un suivi de la réforme sur le système bancaire puisqu elle devait se retirer du capital des banques publiques. Le programme a permis de renforcer le cadre institutionnel des activités bancaires par la création du Conseil national de la monnaie et de l épargne (organisme consultatif), du Comité des établissements de crédit, de la Commission de discipline des établissements de crédit, chargée du renforcement des sanctions aux manquements de la réglementation prudentielle. S agissant du PASFI-II, l Emprunteur a pu mettre en œuvre la quasi-totalité de l ensemble des mesures prévues, à

12 x l exception d une condition relative à l élimination dès 1996 du Plancher des effets publics(pep) dont le taux a été cependant très réduit. Concernant le PASFI- III ou PDEI, l Emprunteur a exécuté l ensemble des conditionnalités du prêt. Toutefois, certaines conditions de la deuxième tranche ont été exécutées avec un an de retard par rapport au calendrier fixé, en raison des délais importants mis pour le recrutement d un Consultant chargé de l étude sur les régimes de retraite et la réalisation des audits financiers des régimes de retraite et des études actuarielles. Concernant le PASF-IV en cours d achèvement, l Emprunteur a communiqué un Rapport d avancement datant du 18 août Performance de la Banque 3.2 La performance de la Banque a été satisfaisante durant les différents programmes, malgré son absence à l'identification et à la préparation du premier programme qui ont été assurées par la Banque mondiale et la Direction du Trésor et des finances extérieures. Pour les autres, la Banque a joué un rôle plus significatif dans la préparation, l'évaluation et les négociations. En plus, la supervision a été correctement effectuée, car la Banque a effectué des missions de suivi, des missions de supervision financière et de revue à mi-parcours des différents PASFI, afin de s assurer que les mesures étaient mises en œuvre dans les délais, que les justificatifs des décaissements étaient conformes aux Accords de prêt et qu il n y avait aucun obstacle majeur à l achèvement des programmes dans les délais. 4. Impact des programmes 4.1 La performance macroéconomique et financière des trois PASFI et du PDEI est jugée globalement satisfaisante. L'évolution du PIB dépend dans une large mesure de celle du secteur agricole, lui-même tributaire des aléas climatiques. Malgré les incertitudes liées aux performances du secteur agricole la croissance du PIB s est située en moyenne autour de 4% entre 1996 et Depuis la mise en œuvre des programmes, on a assisté à une forte libéralisation des règles et des pratiques en cours dans le secteur bancaire et à une gestion plus saine des portefeuilles de crédits. BAM a été installée dans ses prérogatives de banque des banques, de supervision bancaire s étendant jusqu aux institutions de micro crédit, d élaboration et d exécution de la politique monétaire. La Banque du Maroc est devenue plus indépendante vis-à-vis du Ministère des Finances et de la Privatisation. Les taux d intérêt ont été libéralisés, l encadrement du crédit a pris fin et l Etat s est de plus en plus dessaisi d une partie de ses participations dans les établissements de crédit publics. La Bourse de Casablanca, redynamisée par les privatisations des entreprises publiques, réalise de très grandes performances et elle pourrait franchir un palier supérieur si elle parvenait à diversifier ses opérateurs. 4.3 La performance des programmes de réforme du secteur financier a été satisfaisante, car le système bancaire obéit désormais aux standards internationaux, notamment en matière de normes prudentielles. En outre, la déréglementation des activités a permis d impulser l investissement du secteur privé. 5. Durabilité 5.1 La durabilité des acquis des réformes du secteur financier réside principalement dans l engagement du gouvernement à poursuivre et à renforcer les réformes entreprises. A cet égard, on ne note aucun fléchissement dans la volonté des autorités à faire du système financier un levier-clé du renforcement de la compétitivité, afin de hisser le niveau du tissu économique à la hauteur de celui des pays à revenu intermédiaire les plus performants. A cela, il faut ajouter la forte capacité institutionnelle du pays qui a permis l internalisation des programmes par les parties prenantes.

13 xi 5.2 La libéralisation de l économie fait de la baisse des taxes à l exportation et des tarifs douaniers un dispositif incontournable. Le potentiel compétitif du Maroc est soumis à une analyse critique chaque année, et ce depuis 1994, comparativement à un échantillon de quinze pays, dont la Grèce et le Portugal, pour voir où en est l appareil productif dans sa mise à niveau. Huit facteurs de compétitivité sont examinés : dynamisme économique, dynamisme financier, dynamisme du marché domestique, commerce extérieur, ressources humaines, développement technologique, infrastructures physiques et institutionnelles, et climat de l investissement. 6. Conclusion 6.1 Les programmes de réformes du secteur financier ont, dans l ensemble, atteint leurs objectifs spécifiques et globaux. Le cadre réglementaire des établissements de crédit a été libéralisé et mis en conformité avec les standards internationaux, les taux d intérêt ne sont plus encadrés. Les nouveaux statuts de l Institut d émission et la nouvelle Loi bancaire adoptés par le gouvernement reconnaissent à BAM un rôle prépondérant dans la formulation et la mise en œuvre de la politique monétaire et de la supervision bancaire. Le cadre macroéconomique a été stabilisé. 6.2 La bataille contre la pauvreté est bien engagée, mais d importants efforts restent à fournir afin de réaliser une croissance forte et durable qui demeure le principal défi à relever. En effet, seule la création d une richesse équitablement répartie dans le cadre de la mise en œuvre de politiques sociales appropriées permettra de gagner la lutte contre la pauvreté. 7. Leçons et recommandations 7.1 Les performances des programmes ont été fonction de la capacité institutionnelle du Maroc et de l environnement des affaires. Sur ce plan, la Direction du Trésor et la BAM ont fait preuve d une grande expertise dans l exécution des programmes de réformes du secteur financier. 7.2 La régularité des missions de supervision financière, de suivi et de revue à mi-parcours de la Banque a permis la bonne exécution des programmes. 7.3 Les autorités marocaines doivent continuer à (i) fournir des efforts pour la finalisation des réformes des caisses de retraite, (ii) poursuivre l assainissement du secteur bancaire et la mise en œuvre des axes nouveaux du développement du marché des capitaux ; et (iii) consolider les mécanismes mis en place pour la prise en compte des inégalités sociales et régionales dans les futurs programmes et projets. Cette consolidation permettra de corriger graduellement les inégalités sociales, de faire baisser le taux de pauvreté et de faire partager les fruits de la croissance par une plus grande partie de la population. Au niveau de la Banque, les principales actions de suivi doivent porter sur la poursuite du dialogue de politique avec le Gouvernement pour le renforcement des réformes du secteur financier.

14 I. PROGRAMMES 1.1 Contexte économique Entre 1986 et 1991, la croissance du PIB s est élevée en moyenne à 3,3% tout en fluctuant fortement d une année sur l autre (de 8,3% en 1986, elle chute à -2,6% en pour s élever à 10,4% en 1988 et 4,8% en 1991). Mais l économie marocaine s est bien comportée durant ces cinq dernières années. En effet, après avoir souffert des effets de deux années de sécheresse en 1992, 1993 et 1995, elle a enregistré des pics exceptionnels en 1996 et en 1998 avec respectivement 12,2% et 7,7% de croissance du PIB. Mais ces deux années ont été entrecoupées en 1997 par une chute brutale (-2,2%) due à une contre performance du secteur agricole. En 1999, la croissance du PIB redevient négative avec -0,1%. Mais à partir de cette date, l économie s est redressée graduellement sous l effet de mesures vigoureuses de réformes économiques et financières mises en œuvre par les autorités. En effet, la croissance du PIB redevient positive en 2000 (1,0%) et atteint 5,2% en 2003 et 3,5% en Le taux d investissement passe de 19,6% du PIB en 1996 à 24,1% en 2004 et le déficit des finances publiques se situe en moyenne à -3,3% du PIB sur la période. L enjeu de la politique budgétaire, c est de réduire le déficit budgétaire en trouvant les bons arbitrages entre des perspectives de recettes limitées par la baisse des tarifs douaniers et le ralentissement inéluctable des opérations de privatisation, et contenir les dépenses sans remettre en cause les objectifs de réduction de la pauvreté et du chômage. De 1999 à 2004, l inflation a pu être maîtrisée et stabilisée à un taux inférieur à 2% Face à l évolution erratique du PIB amorcée depuis la fin des années 1980, le Maroc a jugé nécessaire de recourir aux programmes d ajustement structurel classiques pour corriger les dysfonctionnements structurels de son économie avec l appui des bailleurs de fonds. La Banque a financé deux Programmes d ajustement structurel (PAS). Le premier, exécuté de 1988 à 1990, n ayant pas donné de résultats satisfaisants, notamment dans le secteur social où persistaient des poches de pauvreté, un second PAS a été mis en oeuvre en 1992 sous le nom de «Programme de consolidation du PAS». La Banque, avec un prêt de 100 millions d UC, a cofinancé ce programme avec la Banque mondiale et l Union européenne. Il visait le rétablissement des équilibres macroéconomiques, la dynamisation de l investissement et la réorientation des crédits en faveur des secteurs sociaux et de l agriculture, de manière à atténuer davantage les inégalités sociales C est dans ce cadre que le autorités marocaines se sont engagées dans une série de programmes d ajustement structurel du secteur financier (PASFI) qui ont connu quatre phases : le PASFI 1 ( ), le PASFI 2 ( ), le Programme de développement de l épargne institutionnelle (PDEI, ) et le PASFI IV ( ). La présente évaluation de performance sera focalisée principalement sur ces quatre phases Au total, sur la période , la Banque a contribué à hauteur de 455 millions d UC au financement des 4 programmes du secteur financier avec d autres bailleurs de fonds comme la Banque mondiale et l Union européenne L examen du IXe Plan quinquennal de développement économique et social (2000/2004) et des déclarations de politique générale des autorités montre que le Maroc vise un taux de croissance élevé et durable, et une mise à niveau de son tissu économique, en prévision de l entrée en vigueur de l accord d association avec l Union européenne à l horizon 2012 et des accords de libre échange avec les Etats-Unis, la Turquie et certains pays arabes. A cet effet, le soutien à l entreprise marocaine et sa préparation à affronter les conditions de la concurrence revêtent une importance particulière. C est ce souci qui sous-tend la formulation des programmes de réformes économiques et sectorielles.

15 2 1.2 Formulation des programmes Les deux programmes d ajustement structurel (PAS et consolidation du PAS) et les quatre programmes de réforme du secteur financier visaient à asseoir et à consolider la mutation de l appareil productif et des intermédiaires financiers vers une économie libérale où les prix seraient fixés librement par un marché devenu concurrentiel. Dans le cadre de ce processus de transformation profonde, les objectifs et les composantes de ces programmes étaient en phase avec les objectifs poursuivis par le Gouvernement dans les plans quinquennaux de développement économique et social. En effet, les deux derniers plans quinquennaux font de la réforme du secteur financier une composante clé de la stratégie du gouvernement, avec l adoption d une nouvelle loi bancaire, la libéralisation des taux d intérêt, le développement des mécanismes de la politique monétaire, la dynamisation de la bourse des valeurs, la restructuration du secteur des assurances et des régimes de retraite et la recherche des financements adéquats, en vue de promouvoir les petites et moyennes entreprises et les secteurs-clés tels que l habitat, le tourisme et les technologies de l information. Le Maroc a pu mener ces réformes avec le soutien de ses principaux partenaires au développement, notamment la Banque, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et l Union européenne. L approche participative dans le montage des programmes doit être soulignée, car le gouvernement a associé la Confédération générale des entreprises du Maroc et le Groupement professionnel des banques du Maroc aux réformes du secteur financier La Banque a participé à l enrichissement du contenu des programmes. Cette contribution a été facilitée par la préparation des programmes par la Banque mondiale et s est manifestée parfois par l addition de certains volets aux matrices des projets en cofinancement. Par exemple, dans le cadre du PASFI-I, la Banque a été à l origine du changement du système de calcul du taux débiteur maximum dans le système bancaire. Chaque phase du PASFI prenait le relais de la précédente en (i) parachevant les mesures non finalisées ; (ii) faisant passer la réforme à un niveau supérieur ; et (iii) s attaquant à des aspects non encore touchés Dans l ensemble, les programmes d ajustement structurel s attaquaient aux dysfonctionnements structurels de l économie, à la fois au niveau global et sectoriel, en mettant en avant les idées forces suivantes : (i) introduire un minimum de concurrence dans le jeu économique; (ii) parvenir à une réduction soutenue du déficit budgétaire et stimuler l investissement dans les secteurs productifs ; et (iii) contribuer à une plus grande justice sociale à travers l élaboration et la mise en œuvre d une stratégie de réduction des inégalités sociales et régionales. Les performances des PAS n ont pas été suffisantes pour corriger, ni les déséquilibres macroéconomiques, ni la restructuration de l appareil productif. Néanmoins, les deux PAS et le PASFI-1 ont préparé le terrain pour une plus grande réussite des autres PASFI qui ont été exécutés dans un cadre macroéconomique plus stabilisé. 1.3 Objectifs et portée à l évaluation Les objectifs globaux des programmes étaient le renforcement de la compétitivité à moyen terme et la préservation de la viabilité du cadre macroéconomique nécessaire à la réalisation d une croissance plus forte à même de contribuer à la réduction de la pauvreté. Pour ce faire, ils visaient : (i) le renforcement de la stabilité des grands équilibres macroéconomiques et financiers ; (ii) la relance de la croissance tirée par le développement du secteur privé, en vue de réduire le chômage et améliorer le niveau de vie de la population ; et (iii) la réduction de la pauvreté par le renforcement de la protection sociale et l accroissement du taux d accès des couches démunies aux infrastructures de base telles que l eau et l électricité, ainsi que l éducation et les services de santé de base.

16 Les objectifs spécifiques figurent dans les rapports d évaluation et d achèvement élaborés par la Banque. S agissant du PASFI qui a été exécuté en 4 phases entre 1992 et 2005, ils consistent en la mobilisation de l épargne et l efficacité de son allocation à l investissement productif par le système financier. De manière plus précise, les objectifs spécifiques du programme visent à : (i) remplacer le contrôle quantitatif du crédit par le contrôle indirect des agrégats monétaires, et renforcer les moyens d intervention de la Banque Centrale ; (ii) augmenter le rôle des mécanismes de marché dans le financement du Trésor ; (iii) améliorer et approfondir le marché des Bons du Trésor ; (iv) développer les marchés financiers ; (v) libérer les taux d intérêt ; (vi) établir un mécanisme de couverture du risque de change basé sur le marché ; (vii) décloisonner le marché du crédit (viii) améliorer le cadre juridique et réglementaire et renforcer les moyens d actions de la Banque centrale dans l exercice de ses fonctions ; (ix) renforcer la capitalisation des banques ; et (x) renforcer la réglementation prudentielle et la supervision bancaire. Le programme visait aussi (i) l amélioration de la structure de l épargne et son affectation à l investissement productif du secteur privé à travers la restructuration du secteur des assurances ; (ii) le lancement de la réforme des systèmes de retraites ; et (iii) l approfondissement du développement du marché des capitaux Les réformes du secteur financier s inscrivaient bien dans la stratégie du gouvernement de doter le pays d un système bancaire et financier viable, concurrentiel et répondant aux normes prudentielles du régime de Bâle 1. En terme de qualité à l entrée, le PASFI IV comportait des conditionnalités qui étaient difficiles à remplir aux yeux de l Emprunteur, particulièrement l étude sur la Caisse de retraite qui a fait l objet d une demande (accordée) de dérogation de la part du Maroc. Par ailleurs, la partie marocaine estime que les prêts de la Banque sont onéreux Les risques et hypothèses importantes identifiés à l évaluation du PASFI-2 portaient sur les possibilités de financement du secteur privé avec des instruments financiers variés dans un système libéralisé. Bien qu aucun risque spécifique n ait été identifié au départ, la sécheresse de 1995 a perturbé la réalisation des objectifs sur le plan macroéconomique. Concernant le PDEI, l engagement fort du gouvernement en matière de discipline budgétaire et la bonne adhésion de l industrie des assurances et des consommateurs constituaient des facteurs de risques potentiels. Mais pendant l exécution de ces programmes, ces hypothèses ne se sont pas avérées préoccupantes. Quant au PASFI IV, le premier risque important réside dans le fait que sa réussite dépend essentiellement de la volonté politique. Le second réside dans l effet d éviction que pourrait exercer les besoins de financement du Trésor sur la réalisation de l objectif relatif à la mobilisation de l épargne et son allocation au financement des activités du secteur productif par les opérateurs privés. Enfin, le dernier est lié à l assainissement du secteur bancaire (les banques à capitaux publics notamment) dont le coût est élevé. 1.4 Financement La première phase du PASFI a été financée par la Banque et la Banque mondiale, respectivement à concurrence de 75 millions d UC et 125 millions d UC. La deuxième phase a reçu 150 millions d UC de la Banque et 160 millions d UC de la Banque mondiale. La troisième phase, connue sous le nom de PDEI, a été cofinancée par la Banque et la Banque mondiale, pour respectivement 130 millions d UC et 100 millions de USD. Enfin, le PASFI IV a bénéficié d un prêt de la Banque de 100 millions d UC et de 52 millions d euros de l Union Européenne. Les bailleurs de fonds ont tous respecté leurs engagements financiers concernant ces programmes Il n y a pas eu d activités hors prêts, ni sous forme d étude, ni sous forme d assistance technique. La Banque a pris connaissance et tiré avantage de la Note de stratégie du secteur financier élaborée par la Banque mondiale en septembre 2000.

17 4 II. EVALUATION 2.1 Méthodologie et approche de l évaluation La méthodologie a été basée sur la collecte des informations, notamment par la consultation des documents disponibles au siège de la Banque sur les programmes concernés (rapports d évaluation, d achèvement, de revue à mi-parcours, de revue du portefeuille, aide-mémoires, DSP et PAS). La mission au Maroc a permis de collecter des informations auprès des départements concernés, particulièrement le Ministère des finances et de la privatisation, Bank Al-Maghrib, le Commissariat au Plan, le Ministère délégué auprès du Premier Ministre chargé des affaires économiques et générales, le Groupement professionnel des banques, la Confédération générale des entreprises du Maroc, le Ministère chargé de la modernisation des secteurs publics et le Ministère de l industrie, du commerce et de la mise à niveau de l économie. Ces informations ont été complétées et nuancées par des entretiens avec les responsables de ces structures, ainsi qu avec les Missions résidentes du PNUD, de la Banque mondiale et de l Union européenne L évaluation de performance a été faite en jugeant les réalisations à l aune des directives généralement utilisées en la matière (pertinence et qualité à l entrée, efficacité, efficience, impact sur le développement institutionnel, durabilité, notation de performance globale, performance de l Emprunteur, performance de la Banque et facteurs de risque touchant la performance et les résultats). L évaluation des objectifs et des résultats s est faite en focalisant l attention sur la période sous revue, à savoir : Principaux indicateurs de performance Les rapports d évaluation et d achèvement des programmes ont défini les principaux indicateurs de performance, tant au plan macroéconomique que sectoriel. Au plan macroéconomique, les indicateurs de performance portaient sur une croissance économique forte. Le PIB non agricole devait passer de 3,2% en 1996 à 3,6% en 1997 grâce à un taux d investissement de 22% et 22,8% du PIB durant la période. Le taux de croissance du PIB hors agriculture devrait s élever à 3,8% entre 1998/1999 ; le taux de croissance du PIB réel se hisser à 4,5% durant la même période. Le PDEI ne donne pas d indicateurs chiffrés, se contentant de mentionner qu il doit contribuer à la réalisation d un taux de croissance élevé et durable de l économie. Selon la matrice du PASFI-IV, les objectifs globaux poursuivis sont les suivants : le PIB devait progresser de 4,5% en 2002 à 4,5% en 2003 et 5% en 2004); le taux de déficit budgétaire hors privatisation sur PIB devrait être de 6% en 2002, 5,5% en 2003 et 3,5% en 2004 ; un développement durable devrait être assuré et à même de renforcer la compétitivité de l économie tout en assurant, à moyen terme, la viabilité macroéconomique, la réduction du déficit budgétaire et le maintien du taux d inflation à 2% sur la période Sur le plan sectoriel, les indicateurs portaient sur le renforcement des capacités du système financier en vue de lui permettre de mieux assurer la mobilisation de l épargne et son affectation à l investissement productif du secteur privé (accroissement de l épargne intérieure de 19% du PIB en 2000 à 20% du PIB en 2004), l adoption du code des assurances, l élaboration des tables de mortalité au niveau des assurances, le développement du marché des capitaux et la privatisation de certaines banques publiques.

18 5 III. PERFORMANCE DE L EXECUTION 3.1 Entrée en vigueur des prêts, lancement et exécution Dans l ensemble, le démarrage des programmes à travers le déblocage des premières tranches s est effectué sans grandes difficultés, le gouvernement tenant à leur exécution dans les délais fixés dans les accords de prêts. Le cofinancement par la Banque et la Banque mondiale dont les procédures présentent de nombreuses similarités a souvent contribué à accélérer le processus de mise en vigueur et le démarrage des programmes après la satisfaction des conditions spécifiques et générales Les différents PASFI n ont souffert d aucun problème de déblocage des fonds, à l exception du PASFI IV dont la libération de la deuxième tranche s est heurtée à une conditionnalité liée aux assurances et aux caisses de retraite. Le Maroc devait réaliser une étude comprenant deux volets : (i) le renforcement et l extension des pouvoirs de contrôle de la Direction des Assurances et de la Prévoyance sociale à l ensemble des régimes de retraite; et (ii) l accélération de la cadence de règlement des sinistres. La Banque, dans le souci d aider le Maroc à surmonter ce blocage, a introduit, sans succès, une requête de financement auprès des bailleurs de fonds bilatéraux pour la réalisation des études. Au bout du compte, la demande de dérogation de la partie marocaine de surseoir à la satisfaction immédiate de cette conditionnalité a été acceptée par la Banque, ce qui a permis le déblocage de la 2 ème tranche du prêt. Mais il reste entendu que le gouvernement doit continuer à déployer des efforts pour réaliser les deux études L exécution des programmes de réformes du secteur financier a été jugée dans l ensemble satisfaisante, en raison de la satisfaction à temps de toutes les conditionnalités. Cette performance a permis la poursuite du processus de financement sans à-coups. Les calendriers d exécution n ont souffert d aucun retard préjudiciable à la bonne exécution des programmes. 3.2 Respect des coûts, décaissement et dispositions financières Les programmes n ont pas souffert de problèmes financiers, tous les engagements des bailleurs de fonds ont été honorés. D une manière générale, les prêts ont été décaissés conformément aux procédures définies, en dépit de retards mineurs dus à la difficulté de remplir certaines conditionnalités jugées difficiles à réaliser par l Emprunteur (audit financier des régimes de retraites par exemple). 3.3 Gestion des programmes, communications de rapports, suivi-évaluation La gestion des programmes de réforme du secteur financier a été confiée à la Direction du Trésor au Ministère des finances et de la privatisation. Disposant de cadres compétents et d une longue expérience dans la gestion des financements de la Banque, la gestion n a souffert d aucun problème institutionnel. La collaboration entre l agence d exécution et la Banque centrale s est bien déroulée. Bank Al-Maghrib a exercé un suivi des effets de la réforme sur le système bancaire et fait des propositions qui ont été appréciées Toutefois, la communication des rapports sur l état d avancement des actions prévues n a pas été régulière. Le suivi par la Banque a, par contre, été assuré à une cadence satisfaisante et a permis de surmonter les difficultés de parcours.

19 6 IV. EVALUATION DE LA PERFORMANCE ET NOTATIONS 4.1 Remarques préliminaires L évaluation de performance des programmes de réforme du secteur financier appuyés par la Banque est un exercice difficile. En effet, établir une corrélation directe entre l évolution des agrégats macroéconomiques et les mesures des programmes n est pas chose aisée, car plusieurs acteurs et facteurs interviennent dans l évolution des indicateurs économiques. Toutefois, il est possible d affirmer qu une baisse des taux d intérêt incitera les opérateurs économiques à emprunter davantage auprès des banques et à relancer ainsi les investissements, ce qui a une influence positive sur la croissance. Ce cercle vertueux se remarque couramment dans les pays développés à cause de la rationalité qui sous-tend les activités économiques En l'absence donc de liens directs entre les mesures de réforme dans le secteur financier et les variables économiques telles que le PIB, l'investissement, la consommation, on utilise des indicateurs indirects tels que le déficit budgétaire/pib, l épargne nationale/pib, la part du secteur privé dans la FBCF, le taux de croissance du PIB réel, le taux d inflation, etc. pour apprécier l impact des programmes de réforme Les effets des programmes peuvent prendre du temps à se manifester. C est à la lumière de ces remarques qu il faudra comprendre l évaluation de performance qui est faite ci-après. Une chose est cependant claire : le tissu économique marocain a bien accepté les réformes financées par la Banque dans le secteur financier, qu il s agisse des banques, des assurances, des PME-PMI, des MRA, de l agriculture, du tourisme, etc. Chaque compartiment de l économie a bien internalisé les réformes entreprises, ce qui a entraîné des changements profonds des règles et pratiques précédemment en vigueur. 4.2 Pertinence des objectifs et qualité à l entrée Les performances réalisées au cours de la consolidation du PAS en 1993 et 1994 sont mitigées. Bien qu ayant réalisé de réels progrès dans la libéralisation de l économie et dans la réforme du cadre incitatif, la situation sociale est demeurée préoccupante, tandis que la stabilisation du cadre macroéconomique restait fragile. C est pour corriger cette situation que le Maroc, parallèlement aux PAS, s est engagé dans (i) l exécution d une série de programmes de réformes sectorielles, notamment dans le secteur financier et dans la fonction publique ; (ii) l élaboration d une stratégie de développement social dont la mise en œuvre de la première phase a débuté en Ces programmes répondaient donc au souci du gouvernement de franchir un palier supérieur dans la transformation structurelle de l économie marocaine pour la rendre plus compétitive dans la perspective de la mondialisation. Ils répondaient aussi à la nécessité d améliorer la situation sociale Leurs objectifs, ainsi qu il ressort de l examen des rapports d évaluation et d achèvement, étaient complémentaires et visaient, essentiellement, la mise en place d un cadre macroéconomique solide, à même de générer une croissance forte et durable dont le secteur privé serait la locomotive. Ils visaient aussi à réduire le chômage et à améliorer les conditions de vie des populations Ces objectifs et les actions envisagées pour les atteindre étaient tout à fait justifiés et cohérents. Cependant, les efforts déployés dans l exécution des programmes ont été souvent contrecarrés par certains facteurs endogènes et exogènes (sécheresses, perturbations de l industrie du tourisme par les attentats de Casablanca, baisse des cours mondiaux du phosphate et hausse des prix du pétrole) qui ont eu un impact sur les performances réalisées.

20 Les objectifs et actions confirmaient la volonté du gouvernement de mettre à niveau l économie pour que le Maroc soit prêt au moment de l entrée en vigueur des accords de libre échange signés avec ses partenaires commerciaux. La Banque s est engagée aux côtés du Maroc parce qu elle entrevoyait la nécessité d expérimenter ces réformes dans le secteur financier comme la condition d une efficacité plus accrue de ses interventions. En effet, plus une économie est ouverte et concurrentielle, plus les prêts ont des chances de produire des résultats positifs et d être remboursés à échéance due. Une économie ouverte attire aussi les capitaux étrangers et favorise les transferts de technologies. 4.3 Réalisation des objectifs et résultats (efficacité) Les autorités marocaines ont mis en œuvre une série de programmes de réformes économiques et sectorielles dont la réforme du secteur financier est une composante importante. L objectif global visé était de renforcer la stabilité macroéconomique et de corriger les dysfonctionnements de l économie au niveau global et sectoriel, toutes choses devant permettre une croissance forte et durable du PIB, une compétitivité de l appareil productif élevée et à hauteur des standards internationaux, ainsi qu une réduction des inégalités sociales et régionales. Stabilisation du cadre macro-économique Les deux PAS ont permis de corriger les dysfonctionnements structurels de l économie et d atteindre les objectifs de stabilisation macroéconomique. Mais les résultats obtenus dans la dynamisation de l investissement et la réorientation des crédits en faveur des secteurs sociaux et de l agriculture, de manière à atténuer davantage les inégalités sociales, ont été en deçà de ceux attendus En effet, les résultats obtenus au cours de la période du programme n ont pas été entièrement satisfaisants : (i) la progression du PIB n a pas dépassé 4%, à l exception d un pic de 11,6% enregistré en 1994 à la suite d une progression de 65% de la production agricole ; (ii) les exportations de produits manufacturés marquent un recul ; et (iii) le taux d investissement brut est resté faible. On constate en effet, une stagnation à 22,4% du taux d investissement brut durant la période 1990/2003.En revanche, les flux des investissements directs et les avoirs extérieurs nets de Bank Al-Maghrib ont nettement augmenté. Les IDE passent de 0,7% du PIB au cours de la période à 1,6% durant la période et à 4,1% durant la période Cette augmentation est liée aux opérations de privatisation. Quant aux avoirs extérieurs, ils passent de 5,2 mois d importation en 1996 à 9,6 mois d importation en La libéralisation de l économie s est poursuivie et approfondie, et une plus grande attention a été portée au problème des inégalités sociales avec la création d un Ministère du développement social. Croissance du PIB et autres agrégats Entre 1996 et 2004, le PIB réel qui a progressé, en moyenne de 4,08% par an, a connu cependant une évolution erratique, oscillant entre -2,2% en 1997 et 12,2% en1996. Cette croissance en dents de scie résulte de la forte dépendance de l économie du secteur agricole (14% du PIB réel en moyenne au cours de la période ) dont l évolution continue de dépendre des aléas climatiques. Le taux de croissance du PIB est estimé à 3,5% en 2004, se situant ainsi en deçà de l objectif de 5% fixé par le Plan de développement économique et social Le taux d épargne a progressé de 19,7% du PIB en 1996 à 26,4% en Cette progression est due, en partie, à l épargne extérieure dont la part dans l épargne nationale est passée de 19,1% du PIB durant la période à 23,8% pendant la période