I. L élu employeur, qui est il?

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1 Colmar, le 14 octobre 2014 Kingersheim, le 23 octobre 2014 I. L élu employeur, qui est il? L autorité territoriale, le représentant légal de la collectivité M. Emmanuel BERNT, Directeur du CDG 68 La directive 89/391/CEE définit l employeur comme une «personne physique ou morale qui est titulaire de la relation de travail avec le travailleur et qui a la responsabilité de l entreprise et/ou de l établissement». Dans les collectivités et établissements publics, il s agit de l Autorité territoriale : le Maire / le Président. Le régime de responsabilité de l Autorité territoriale relève : du droit de la Fonction Publique Territoriale applicable aux agents territoriaux : Loi n du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la Fonction Publique Territoriale ; Décret n du 10 juin 1985 modifié relatif à l hygiène et à la sécurité ainsi qu à la médecine professionnelle et préventive dans la Fonction Publique Territoriale. du droit du travail auquel le statut de la F.P.T. se réfère : Code du travail, 4 ème partie, livres I à V. L autorité territoriale est chargée de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous son autorité et doit prendre toutes les mesures nécessaires allant en ce sens. Ces mesures comprennent la mise en place : des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail, des actions d information et de formation, d une organisation et de moyens adaptés. Elles doivent être adaptées pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l amélioration des situations existantes. Dans le domaine de la santé/sécurité du travail, l obligation de moyens ne suffit pas, il s agit d une obligation de résultat. 1

2 II. Quelles responsabilités pour l Autorité territoriale et les encadrants? Les différents types de responsabilités Mme Géraldine BOVI HOSY, formatrice juridique Lorsqu un agent de la collectivité est blessé au cours de son activité professionnelle, les répercussions sont multiples : humaines, économiques, juridiques, organisationnelles. et l image de la collectivité est également écornée. Mais qu en est il de l élu employeur ou des encadrants de l agent? Leur responsabilité personnelle peut elle être engagée? Que risquent ils? L élu sera t il jugé comme un employeur privé le serait? En premier lieu, de quels risques parle t on? Il faut distinguer rapidement les différentes formes de responsabilité : La responsabilité civile vise à réparer les dommages causés à une victime. Il existe des systèmes d assurance, mais il est parfois nécessaire d engager la responsabilité personnelle d une personne physique à l origine de l accident : on parle alors de responsabilité civile. Si la responsabilité de la collectivité publique est engagée par la victime, on parle alors de responsabilité administrative. Il s agit de responsabilités indemnitaires. La responsabilité disciplinaire permet à l autorité territoriale de faire respecter les règles de vie dans la collectivité territoriale en sanctionnant un agent. La responsabilité pénale contraint l auteur d une infraction à répondre de ses actes devant la société dans son ensemble : on punit l auteur parce qu il n a pas respecté certaines règles jugées essentielles. La personne condamnée doit assumer seule : aucune assurance ne peut prendre en charge les conséquences d une condamnation pénale (peine privative de liberté, amendes ). Il s agit de responsabilités sanctionnatrices. Avec un exemple, c est plus clair! Voyons un cas concret d accident dont serait victime un agent des services techniques de la commune. Envisageons les suites de cette affaire : Qui assurera l indemnisation de l agent? : en principe, c est la collectivité par le biais de la protection sociale liée à l accident de service. Éventuellement, on peut rechercher également la responsabilité administrative de la personne publique. En principe, il n y a pas d engagement de la responsabilité civile de l élu ou de l encadrant sauf à démontrer une faute personnelle de leur part. Il s agit d une forme de protection fonctionnelle. Il y aura éventuellement une procédure disciplinaire, si l autorité territoriale estime que l encadrant a commis une faute dans l exercice de ses missions. L élu, quant à lui, ne peut faire l objet d une procédure disciplinaire. Il pourrait y avoir une plainte pénale de l agent blessé, de ses proches voire une action spontanée du parquet, qui représente les intérêts de la société. Une enquête pénale peut en découler et élu et encadrant peuvent être inquiétés pénalement. 2

3 À noter que les poursuites pénales ne sont pas systématiques, mais qu une mise en cause pénale est souvent traumatisante, même lorsqu elle n aboutit pas à une condamnation. Voyons cela de plus près. Quelles infractions peuvent être retenues? En matière de santé et sécurité au travail, deux grandes catégories d infractions peuvent être retenues. Les infractions issues du Code du travail : absence ou non mise à jour du document unique, matériel non adapté. Il s agit du non respect des textes qui imposent certaines exigences de sécurité. Le juge pénal considère que l élu employeur public doit veiller personnellement à la stricte et constante exécution des dispositions édictées par le Code du travail en vue d assurer l hygiène et la sécurité des travailleurs Crim. 22 mai 1973 Les infractions issues du Code pénal : homicide involontaire, blessures involontaires : il faut un accident (mortel ou non) et caractériser des négligences, des imprudences ou des manquements délibérés ou non aux obligations de sécurité prévues par un texte, mise en danger délibérée de la vie d autrui : on n attend pas l accident, on se contente d un risque sérieux d accident grave causé par un manquement intentionnel à une obligation de sécurité prévue par un texte. Attention à de nouveaux risques liés au management : les poursuites pour harcèlements moral et sexuel. Dans notre affaire, les poursuites auront certainement lieu sur la base du Code pénal. Encore faut il déterminer qui sera mis en cause. Qui sera désigné responsable pénalement? Pour les infractions au Code du travail : C est l employeur qui est désigné par le Code du travail. C est donc l Autorité territoriale qui sera en principe mise en cause. Cependant, les juges répressifs ont admis, dès le début du 20 ème siècle, la possibilité d une délégation de pouvoirs en matière de sécurité et d hygiène. La délégation doit être opérée à l égard d une personne dotée : de la compétence, des moyens, nécessaires pour assumer cette charge. de l autorité, Il arrive régulièrement que les encadrants soient désignés comme ayant reçu une telle délégation en matière de sécurité. Cela est lié à leur formation, leur autorité sur les agents et leur pouvoir de direction. 3

4 La conséquence est un transfert de la responsabilité pénale sur le délégataire. Pragmatique, la position du juge dépendra toutefois des faits. Pour les infractions au Code pénal : Qui peut être inquiété? Le maire, un adjoint, la collectivité territoriale, l encadrant, un collègue? Tout est possible. Un accident sur le lieu de travail est souvent la conséquence non pas d une négligence isolée, mais la conjugaison de l imprudence de plusieurs acteurs de la collectivité. Le juge distingue l auteur direct de l auteur indirect. L auteur indirect est : soit celui qui n a pas pris les mesures permettant d éviter l accident, soit celui qui a créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage. Dès lors, il faut relever dans son comportement : soit une faute caractérisée qui expose la victime à un risque d une particulière gravité que l auteur indirect ne pouvait ignorer, soit un manquement délibéré à une obligation de sécurité. Dans ce contexte : comment se protéger? Il faut rappeler qu au titre de la protection fonctionnelle, un élu ou un agent d encadrement ou non disposerait en cas de mise en cause pénale : de la prise en charge par la collectivité, de ses frais de défense pénale, de mesures de protection plus ou moins étendues. Par ailleurs, voici quelques conseils à mettre en œuvre : se protéger par des écrits. signaler et alerter. Ne pas penser que d autres le feront. rappeler aux agents leurs obligations et les conseiller au regard de leurs droits. Pour aller plus loin : Étude sur la responsabilité pénale de l employeur public, étude de Samuel Crevel, magistrat, à la demande du Fonds National de Prévention de la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales, septembre 2013, 52 pages, disponible en téléchargement à l adresse suivante : https://www.cdc.retraites.fr/portail/img/pdf/etude_responsabilite_penale_2013.pdf Extrait du Guide du Maire DGCL (page consultée le 15/09/2014) responsabilite administrative et penale. collectivites.org/ : site de la société d assurance SMACL sur les risques de la vie territoriale brèves hebdomadaires abonnement gratuit (mise à disposition des articles pendant quelques jours) accès complet réservé aux adhérents de la SMACL. 4

5 III. Comment engager une démarche de prévention? De l évaluation des risques au plan d actions Mme Virginie FAVRY FRANTZ, Resp. service Prévention des risques professionnels du CDG 68 La mise en place d une démarche de prévention au sein d une collectivité répond à différents enjeux : humain : éviter / réduire les accidents du travail, préserver la santé physique et mentale des agents ; juridique : satisfaire aux différentes exigences réglementaires pour limiter au maximum la responsabilité de la collectivité, de l élu employeur et de l encadrement ; économique : diminution des coûts directs et indirects liés aux accidents du travail, aux maladies professionnelles ; technique : optimiser l organisation du travail, le choix des équipements, etc. ; managérial / sociétal : améliorer le climat social, responsabiliser les agents et lutter contre l absentéisme. Pour atteindre les objectifs, une démarche de progrès doit être engagée : 1 Préparer la démarche Définir une politique de prévention des risques professionnels : engagement des élus et des agents ; définition des objectifs. Désigner associer les acteurs de la prévention : assistant de prévention ; comité de pilotage / groupe de travail. Définir des indicateurs : AT/MP, absentéisme, suivi formation. Planifier la démarche. 5

6 2 Identifier et évaluer les risques Identifier les dangers : rechercher les dangers et les situations dangereuses associés aux activités exercées. Analyser / Évaluer les risques : coter les risques en fonction des conditions d exposition des agents à ces dangers (ex. : fréquence, gravité, maîtrise). Rédaction du document unique d évaluation des risques professionnels 3 Construire le plan d actions Finalité : favoriser la mise en place d actions de prévention. Lister les actions à accomplir (principes généraux de prévention) quoi? Définir les ressources qui? avec quels moyens? Définir les dates de réalisation quand? 4 Mettre en œuvre les solutions Phase opérationnelle. Application du plan d actions. 5 Évaluer les résultats Vérifier l efficacité des mesures mises en œuvre. Suivre les indicateurs. Réactualiser le document unique et le plan d actions. IV. Qui sont les personnes ressources? Les acteurs de la prévention des risques M. Gilles RENDLER, Directeur adjoint du CDG 68 Les partenaires extérieurs L Autorité Territoriale L encadrement Les instances représentatives CT/CHSCT Les agents L Agent Chargé de la Fonction d Inspection Le Médecin de prévention L Assistant / Conseiller de Prévention L encadrement : il aide à la mise en œuvre effective de la démarche de prévention et veille à son application sur le terrain. Il organise le travail des agents en y intégrant la prévention des risques professionnels. 6

7 Les agents : ils prennent soin, en fonction de leurs formations et de leurs possibilités, de leur santé et de leur sécurité ainsi que de celles de leurs collègues et le cas échéant des usagers. Pour cela ils appliquent les instructions et consignes de travail qui leurs sont données, font des suggestions en matière de prévention, signalent les dysfonctionnements à leur hiérarchie et disposent d un droit d alerte et de retrait lors d un danger grave et imminent. L Assistant de Prévention (AP) : il assiste et conseille l autorité territoriale dans la démarche d évaluation des risques et dans la mise en place d une politique de prévention des risques ainsi que dans la mise en œuvre des règles de sécurité et d hygiène au travail sous la responsabilité de cette dernière. Il constitue un niveau de proximité du réseau des agents de prévention. Une lettre de cadrage lui est attribuée pour définir les moyens mis à sa disposition pour l exercice de ses missions. Le Conseiller de Prévention (CP) : il exerce les mêmes missions que l Assistant de Prévention, auxquelles se rajoutent une mission de coordination entre les Assistants de Prévention. Il doit être institué dès que l importance des risques professionnels et/ou les effectifs de la collectivité le justifie : ce choix est laissé à l appréciation de l autorité territoriale. Le médecin de prévention : il assure la surveillance médicale des agents et réalise des actions de prévention en milieu professionnel. Il conseille l autorité territoriale, les agents et leurs représentants. L Agent Chargé de la Fonction d Inspection (ACFI) : il contrôle les conditions d application des règles en santé et sécurité au travail et propose à l autorité territoriale des mesures afin d améliorer la prévention des risques professionnels. L ACFI est soit un agent de la collectivité désigné avec son accord par l autorité territoriale, soit un agent du centre de gestion si la collectivité a signé une convention. Les instances représentatives du Comité Technique / Comité d Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail (CT/CHSCT) : elles contribuent à la protection de la santé et de la sécurité des agents au travail. Composées de représentants de la collectivité et de représentants du personnel, elles émettent des avis sur les questions qui leur sont soumises. Les partenaires extérieurs : Fonds National de Prévention placé auprès de la C.N.R.A.C.L. : établit, au plan national, les statistiques des accidents du travail et des maladies professionnelles ; participe au financement, sous la forme d avances ou de subventions, des mesures de prévention arrêtées par les collectivités territoriales et établissements publics et conformes au programme d actions qu il a préalablement défini ; élabore des recommandations d actions en matière de prévention. M. Eric GILLERON, Chargé de développement Rue du Vergne BORDEAUX Cedex 7

8 C.N.F.P.T. : acteur principal de la formation professionnelle des agents ; il propose des stages qui permettent d acquérir une compétence ou de la perfectionner. ; Caisse d Assurance Retraite et de Santé au Travail (C.A.R.S.A.T.) : développe et coordonne la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles avec les employeurs et salariés du régime général de la Sécurité Sociale. alsacemoselle.fr/ Le : Service Prévention des risques professionnels : aide les collectivités à prévenir, réduire et maîtriser les risques liés aux activités professionnelles, accompagne à la réalisation du document unique d évaluation des risques professionnels (groupement de commandes), réalise la mission d inspection en santé et sécurité au travail, met en œuvre des actions de sensibilisation des élus et du personnel. 22 rue Wilson COLMAR Cedex Tél. : secretariat.prevention Pôle Handicap Maintien dans l Emploi : accompagne les collectivités territoriales dans l'insertion et le maintien dans l'emploi de personnes en situation de handicap ou souffrant de problèmes de santé, réalise des études ergonomiques de postes de travail afin d adapter le travail à l agent en adéquation avec ses capacités physiques et cognitives (intégration, reclassement, maintien dans l emploi), assure les secrétariats du Comité médical et de la Commission de réforme, gère le contrat groupe d assurance statutaire et le contrat de prévoyance. Mme Emmanuelle MOREIRA, Chargée de mission 22 rue Wilson COLMAR Cedex Tél. :

9 V. Questions / Réponses Schéma récapitulatif des responsabilités découlant d un accident de service ou du non respect des règles en matière de sécurité et de santé au travail Responsabilité disciplinaire d un agent Responsabilités sanctionnatrices Responsabilité civile d un agent ou d un élu Agent accidenté ou règles de sécurité non respectées Responsabilité pénale d un agent, d un élu, de la commune Responsabilités indemnisatrices Responsabilité administrative de la commune Sélection de quelques questions des participants : Comment intervenir en cas de non respect de la réglementation par les salariés d une entreprise intervenant dans les locaux de la collectivité? Dans un certain nombre de cas, une collectivité qui fait intervenir une entreprise extérieure doit élaborer un plan de prévention (art. L et suivants du Code du travail). La collectivité utilisatrice a un droit de regard et une obligation juridique de suivi quant au respect du plan de prévention par l entreprise extérieure. Ainsi, la collectivité utilisatrice doit alerter le chef de l entreprise extérieure dans le cas où elle aurait connaissance que l un des travailleurs serait exposé à un danger grave, même si ce dernier est uniquement le fait de l entreprise extérieure. La collectivité utilisatrice doit s assurer que l entreprise extérieure met bien en œuvre les mesures décidées dans le plan de prévention et que les travailleurs ont reçu les instructions appropriées aux risques créés par la co activité (art. R et suivants du Code du travail). La collectivité peut également, en cas de danger grave et imminent pour un salarié de l entreprise extérieure, décider d interrompre le chantier et peut également saisir l inspection du travail. À défaut de toutes ces actions, la collectivité peut voir sa responsabilité engagée, en particulier en cas d accident dont serait victime un salarié de l entreprise extérieure. 9

10 Par ailleurs, il est nécessaire de faire des rapports du non respect des obligations en matière de sécurité, afin de pouvoir les utiliser éventuellement pour écarter une offre de la même entreprise dans un marché public futur. Enfin, il peut arriver que l entreprise extérieure bénéficie d un agrément d une autorité de contrôle (préfecture, organisme professionnel.). Un signalement de la méconnaissance des obligations de sécurité peut être fait auprès de cette autorité, avec pour conséquence un contrôle extérieur voire la perte de l agrément. À lire pour aller plus loin : droit prevention.com/le point sur/4 chantiers et co activites Chantier et coactivité : règles et responsabilités Novembre 2011 FNP et CNRACL. Quels sont les risques liés à des activités effectuées par des bénévoles dans le cadre d opérations organisées par la commune, telles que des nettoyages de printemps.? Selon la jurisprudence administrative, lorsqu une personne privée accomplit une mission qui normalement incombe à une personne publique, elle collabore au fonctionnement du service public et a donc la qualité de collaborateur occasionnel ou bénévole. Il en est ainsi dans les opérations de secours, les activités de loisirs ou des opérations de travaux publics. La jurisprudence a établi que les collaborateurs occasionnels du service public sont protégés par l administration qui prend en charge les dommages qu ils ont subis ou causés du fait de l activité, à trois conditions cumulatives : il s agissait d une activité bénévole et occasionnelle, ils collaboraient à un service public, la collaboration a été acceptée par la collectivité ou du moins est elle connue d elle, sans qu elle s y soit opposée (sauf urgente nécessité). Lorsque le collaborateur a subi un dommage, c est la responsabilité sans faute de l administration qui s applique. Seule la faute de la victime (imprudence grave) pourrait limiter ou supprimer cette responsabilité de l administration. Ainsi, en cas d opérations de nettoyage organisées par les communes, la plus grande prudence s impose dans le respect des règles de sécurité au travail (équipement de protection, matériel entretenu, respect des obligations de formation.), sous peine de voir la responsabilité de la collectivité être engagée. Il convient également de vérifier que les bénévoles sont couverts par les éventuelles assurances multirisques souscrites par la collectivité. 10

11 Dans une école, qu en est il du document unique élaboré pour le personnel de l Éducation Nationale? Le DUER de la commune doit il intégrer le personnel de l Éducation Nationale? Pour ce qui est du personnel de l Éducation Nationale, c est au directeur de l établissement de rédiger le document unique d évaluation des risques (DUER). Cependant, son élaboration doit être collective et ne doit pas reposer exclusivement sur le directeur d école. Il semble nécessaire d associer un représentant de la commune, ainsi qu un représentant au moins du personnel communal qui intervient régulièrement dans l école (voir modèle proposé sur le site de l académie de Rouen). Le personnel communal, en particulier les ATSEM, qui intervient pendant le temps scolaire et effectuant des tâches également en dehors du temps scolaire, doit être intégré dans le DUER élaboré par la commune pour son personnel. Par contre, le DUER de la commune ne doit pas intégrer le personnel enseignant, sauf si ce dernier est employé par la commune pour certaines tâches (surveillance de la restauration, activités périscolaires.). Il serait ainsi utile que la commune puisse disposer d une copie du DUER élaboré pour l école, même si à notre connaissance, une telle obligation n existe pas. De même, on peut envisager qu un extrait du DUER puisse être communiqué au directeur de l école, pour ce qui est de faciliter la connaissance des risques professionnels rencontrés par les agents qui interviennent dans l établissement. rouen.fr/document unique d evaluation des risques professionnels 6060.kjsp Quelques conseils pour finir : Formaliser par écrit les obligations : règlement intérieur, procédures d interventions, fiches de poste, ordres de mission, procédures de mise à disposition, Respecter la règle du CPC : Clair Précis Concis, Prouver la connaissance des obligations par l agent (signature), Conseiller aux agents de ne pas hésiter à signaler un problème (ex. : cahier d incident), Faire respecter sur le terrain les obligations (port des EPI, respect des procédures ), Réagir au moindre incident et en garder la trace, Assurer une veille réglementaire et technique, Assurer la formation des agents, Accorder la protection fonctionnelle aux élus et agents mis en cause au plan civil ou pénal. 11

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