Plan Pluriannuel Ambassade des Pays-Bas, Cotonou, Be nin

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1 Plan Pluriannuel Ambassade des Pays-Bas, Cotonou, Be nin

2 Table de matières Table de matières Liste des abréviations 1. Résumé 2. Rétrospective : Résultats et leçons tirées du PPA Résultats 2.2 Leçons 3. Analyse du pays : binding constraintes au développement et opportunités 3.1 Général 3.2 Sécurité alimentaire 3.3 Eau et assainissement 3.4 Santé reproductive et droits sexuelles 4. Programme de coopération : objectifs, résultats attendus, activités et risques 4.1 Sécurité alimentaire 4.2 Eau et assainissement 4.3 Santé reproductive et droits sexuelles 4.4 Stratégie d exit progressive 4.5 GFP et DA au service des trois thèmes de concentration 5. Autres instruments de la politique étrangère Développement du secteur privé 5.1 Développement du secteur privé 5.2 Cohérence avec d autres programmes et instruments 5.3 Sécurité et droits humains 5.4 Diplomatie publique 6. Pays de co-accréditation 7. Conséquences financières Le plan stratégique pluriannuel (MJSP) est un document dynamique. Le plan a été présenté par l'ambassade en octobre 2011 et a été approuvé par le ministère des Affaires Etrangères en décembre Au cours du processus d'approbation, de l information additionnelle a été fournie par l'ambassade. L'ambassade développera prochainement certains autres aspects du plan. Les nouvelles priorités politiques seront rendues opérationnelles en concertation avec le gouvernement, la société civile et d'autres partenaires au Bénin. i

3 Liste des abréviations ABE ABPF ABS AFD ALCRER BAD CBI CEDEAO CePEPE COS-SIS CREPA DGEau DGR DK FMO FNUAP FNDA GIRE GIZ IFDC IOB IRC IUCN KIT KfW LEPI MCA MJSP MMF NABC NICHE NL NUFFIC NWP OMD ONG ORIO OS PADA PANA PANGIRE PNE PNIA PPEA PPP PSI PSI PSRSA PTF PUM SCRP SDAGE SGACA SNV Agence Béninoise de l Environnement Association Béninoise de Promotion de la Famille Appui Budgétaire généralisé Agence Française de Développement Association de Lutte contre le Racisme, l Ethnocentrisme et le Régionalisme Banque Africaine de Développement Centre for the Promotion of Imports from developing Countries Communauté Économique des États de l'afrique de l'ouest Centre de Promotion et d Encadrement des Petites et Moyennes Entreprises Convergence des Sciences : strengthening agricultural innovation systems Centre Régional pour l Eau Potable et l Assainissement à faible coût Direction/Directeur Général de l Eau Direction/Directeur du Génie Rural Danemark Banque de développement bilatérale des Pays-Bas Fonds des Nations Unies pour la population Fond National de Développement Agricole Gestion Intégrée des Ressources en Eau (IWRM) Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit International Finance Development Company Policy and Operations Evaluation Department du Ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas International Water and Sanitation Centre International Union for the Conservation of Nature Institut Royal pour les Tropiques Kreditanstalt für Wiederaufbau Liste Electorale Permanente Informatisée Millenium Challenge Account Plan stratégique pluriannuel Match Making Facility Netherlands African Business Council Netherlands Initiative for Capacity building in Higher Education Pays-Bas Organisation Néerlandaise pour la Coopération Internationale en Enseignement Supérieur Partenariat de l eau des Pays-Bas Objectifs du Millénaire pour le développement Organisation non gouvernementale Programme pour le développement des infrastructures des Pays-Bas Coopération au développement des Pays-Bas Projet d'appui à la diversification agricole Plan d Action National d Adaptation aux Changement Climatiques Plan d Action National pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau Partenariat National de l Eau Plan National d Investissement Agricole Plan Pluriannuel d appui aux secteurs de l Eau et de l Assainissement Partenariat Public-Privé Private Sector Investment Population Services International Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole Partenaires Techniques et Financiers Programme Experts Seniors Néerlandais Stratégie de Croissance pour la Réduction de Pauvreté Schéma Directeur d Aménagement et de Gestion des Eaux The Strategic Governance and Corruption Analysis Agence de développement des Pays-Bas ii

4 SONEB SRDS UE UNESCO-IHE UNICEF UNFPA USAID UVW VNG WIN WUR Société Nationale des Eaux du Bénin Santé de Reproduction et Droits Sexuels Union Européenne UNESCO Institute for Hydraulic Engineering United Nations International Children s Emergency Fund United Nations Population Fund United States Agency for International Development Union des syndicats des eaux des Pays-Bas Association des Communes des Pays-Bas Water Integrity Network Wageningen University and Research Centre iii

5 1. Résumé La première élection du président Boni Yayi en 2006 était accompagnée d un grand optimisme : Boni Yayi était élu démocratiquement et avec un mandat convaincant. Il annonçait des réformes ambitieuses et la lutte contre la corruption, et une croissance économique devant s élever à 5%. En 2011, peu de ce programme ambitieux avait été réalisé et la croissance économique avait diminué de manière importante, même jusqu en dessous de la croissance démographique. Pourtant, il est resté suffisamment populaire pour être réélu démocratiquement en début de cette année. Il s abstient maintenant de promesses grandioses et les attentes de la population et des partenaires techniques et financiers (PTF) semblent maintenant être plus réalistes qu en Le coût flambant de l alimentation et la nécessité de s attaquer à la structure de rémunération des agents de l Etat sont toutefois des défis importants pour les années à venir. Le plan pluriannuel (PPA) précédent de l ambassade ( ) avait été basé sur une évaluation de la gouvernance (SGACA) approfondi mais il reflétait aussi l'optimisme décrit ci-dessus. L'exécution de ce PPA ambitieux, notamment l appui budgétaire généralisé et la présidence de la concertation des bailleurs y afférent, ainsi que les différents projets de bonne gouvernance, ont fait des Pays-Bas un bailleur de premier plan. Les résultats qualitatifs ont été considérablement meilleurs pour l eau et l éducation que pour l'agriculture car dans les deux premiers secteurs on a pu s arrimer à une politique béninoise cohérente. La qualité reste partout, aussi pour l'eau (voir évaluation IOB), un grand défi. En ce qui concerne la Bonne Gouvernance, il faut être plus patient et il s est avéré que l'approche projet nécessaire demande beaucoup de travail, aussi sur le plan de la gestion. Dans ce contexte, et en lien avec la nouvelle SCRP ( ), l'ambassade a rédigé un nouveau PPA dont les contours ont été dès le début informellement partagés avec les autorités Béninoises et d'autres bailleurs. Des consultations formelles ont eu lieu pendant trois missions d identification pour les thèmes Eau et Santé de la Reproduction et Droits Sexuels (SRDS), une réunion du groupe sectoriel agriculture et, enfin le 29 septembre 2011, avec le Directeur du Cabinet de la Primature. Une concertation spéciale a eu lieu avec les collègues danois qui quitteront le Bénin après 2013, sur la reprise des parties de leur programme qui cadrent avec les thèmes néerlandais. L analyse du contexte en annexe I montre que l'agriculture et le commerce (de transit) offrent au Bénin les meilleures chances de croissance économiques plus importante et d autonomie. La mauvaise gouvernance, le clientélisme et la corruption sont les principales contraintes ainsi que le taux de dépense à cause de la forte croissance de la population. Le gouvernement a déclaré sa volonté de la contrôler mieux pour tirer plus de résultat de la croissance économique et faire diminuer la pression sur les services sociaux. L ambassade propose d élargir le programme pour l eau et de l intensifier pour la sécurité alimentaire avec une implication plus forte des ONGs, instituts de connaissance (WUR, NICHE) et entreprises néerlandais. En même temps on propose un début contrôlé d un nouveau programme pour la santé de reproduction et les droits sexuels (SRDS). Tous ces investissements sont toutefois voués à l échec si la gouvernance au Bénin ne s'améliore pas et que le gouvernement ne réussit pas à faire prévaloir l'intérêt public aux intérêts des individus. L ambassade veut y contribuer par la promotion de la reddition des comptes et de meilleures finances publiques. En ce qui concerne la sécurité alimentaire, l'ambassade veut permettre aux agriculteurs béninois de produire pour le marché. Là où il y une valeur ajoutée, l ambassade coopéra avec le ministère d'agriculture. Les agriculteurs doivent obtenir plus de sécurité et d accès aux marchés, à la connaissance et au crédit. La condition est l'amélioration du climat d affaires auquel contribue l'ambassade en sa qualité de chef le fil du groupe sectoriel. Pour le thème eau, un meilleur accès à l'eau potable et à l assainissement reste important en mettant plus l'accent, à côté des investissements dans l'infrastructure, sur l amélioration de la planification, de l hygiène et de la gestion. De nouvelles activités sont prévues pour la gestion intégrée des ressources en eaux : le renforcement des instituts béninois de connaissance et le développement d'un plan Delta pour la vallée de l'ouémé. Par des pluies et des inondations de plus en plus imprévisibles, le Bénin subit déjà les effets du changement climatique ; les nouveaux programmes devront donc en tenir compte comme il faut. Pour SRDS l ambassade envisage de s arrimer à la politique déclarée du gouvernement. L objectif sera d améliorer l accès, surtout pour les adolescents, au planning familial et sa connaissance en collaboration avec le gouvernement et des organisations internationales et locales. 1

6 Les aspects de genre, qui sont évidemment centraux dans le programme SRDS, seront aussi explicités dans les autres programmes, ainsi que la dimension environnementale. L ambassade cherchera dans tous les programmes la complémentarité avec les ONG néerlandaises qui sont cofinancées par le ministère des affaires étrangères des Pays-Bas et sont présentes au Bénin. En plus, des centres de compétence et entreprises néerlandais seront plus impliqués que par le passé, entre autres par la voie d un agrihub au Bénin (Agriprofocus) et des facilités partenariat public privé (PPP) et «Water OS», mises à disposition par le Ministère des Affaires étrangères. 2. Rétrospective : Résultats et leçons tirées du PPA Le plan pluriannuel était basé sur une combinaison de domaines et modalités d appui : l appui budgétaire général (environ 35% du budget), appui au thème bonne Gouvernance (10%), appui programmatique aux secteurs eau et assainissement (30%) et éducation (15%), appui au thème développement du Secteur Privé lié à l Agriculture (10%). La largeur du programme était considérée stratégique mais elle s est avéré trop ambitieux, une des raisons pour laquelle quelquesuns des résultats attendus n ont pas pu être réalisés. 2.1 Résultats Globalement, on pourrait dire que l appui budgétaire général de l Ambassade lié étroitement avec un appui ciblé à l amélioration de la gestion des finances publiques (UE, DK, NL) a contribué à un renforcement du dialogue politique des Partenaires Techniques et Financiers (PTF) avec le Gouvernement autour des options de politiques prioritaires de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) et la tenue régulière des revues sectorielles. En plus, l appui budgétaire a permis à l Ambassade de jouer un rôle central dans ce dialogue politique, grâce au fait qu elle était chef de file du groupe Appui Budgétaire Conjoint de mi-2007 jusqu à fin Toutefois, ce dialogue politique n a pas pu empêcher que le Gouvernement ait priorisé la croissance de la masse salariale au détriment des investissements publics. Concernant la gouvernance l Ambassade a réussi à renforcer quelques nouveaux organes étatiques comme l Organe de Médiation et l Inspection Générale d Etat (le bras armé de l Exécutif dans la lutte contre la corruption) ainsi que quelques ONG (Social Watch et ALCRER). Toutes ces organisations ont en commun dans leurs missions/activités respectives, le fait qu elles œuvrent pour une meilleure reddition des comptes du Gouvernement à la population. Cependant, toutes ces organisations restent encore faibles en termes de capacités surtout financières. Une continuation limitée de notre contribution sera donc ciblée autant que possible, sur une autonomisation budgétaire dans quelques années. Finalement, l Ambassade, a contribué fortement à la réalisation de la liste électorale permanente informatisée (LEPI), et aux échéances électorales de 2011 elles-mêmes. Dans le domaine de l Eau et Assainissement les résultats prévus dans le PPA ont été largement atteints et grâce à l appui néerlandais environ personnes ont obtenu accès à l eau potable chaque année. Les résultats ont toutefois été atteints à des degrés divers selon les zones et soussecteurs : par exemple, les résultats ont été meilleurs en zone rurale qu en zone urbaine, tandis que les résultats en assainissement de base sont encore mitigés avec des défis importants à relever. Le résultat dans le domaine de la décentralisation a été par contre réalisé comme prévu. En effet, même si un plan national de transfert de compétences reste encore à adopter et même s il reste beaucoup de défis à relever, l ensemble des fonds néerlandais alloués pour la contractualisation des structures d intermédiation sociale et les travaux de construction de forages et de latrines ont, ces trois dernières années, été transférés aux communes et géré par ces dernières dans l exercice de leur rôle de maitrise d ouvrages. Le Programme Pluriannuel d appui au secteur Eau et Assainissement (PPEA) était pour une très grande partie aligné sur les procédures et systèmes nationaux, ce qui a aidé tant le Gouvernement que les bailleurs à bien identifier les forces et les faiblesses. Dans l éducation les résultats prévus ont été largement atteints en termes quantitatifs : le nombre de filles à l école s est augmenté plus que prévu et plus de enseignants ont été formé dont sur financement néerlandais. Cependant, la croissance rapide du système scolaire est allée au détriment de la qualité. Comme prévu, les Pays-Bas sont devenus partenaire silencieux en 2010 en 2

7 faveur du Danemark, tandis que le Danemark est devenu silencieux dans le secteur de l Eau en faveur des Pays-Bas. Le Danemark restera encore au Bénin comme PTF dans le secteur de l éducation jusqu à la fin de Dans l Agriculture, les résultats principaux sont restés au niveau du renforcement des organisations des producteurs de coton et un projet pilote pour améliorer la disponibilité des intrants pour les cultures autres que le coton. Une deuxième filière n a pas pu être identifiée pour un appui de l Ambassade du fait de l absence d une stratégie du Gouvernement pour le développement agricole (PSRSA) qui devrait servir comme base d alignement (voir chapitre 3.2). En dépit de cette absence de stratégie, un petit projet pilote a été monté pour la production d agro-carburant de Pourghère et une étude pour la filière maïs. A part ces résultats, il faut souligner que grâce à l action de l ambassade, les organisations de producteurs ont été associées à tout le processus d élaboration du PSRSA, ce qui a contribué à la prise en compte de l exploitation de type familial dans la stratégie Leçons à tirer Général : Le dernier PPA a inclus le thème gouvernance, selon une approche, conforme aux résultats de la mission d évaluation de la gouvernance (SGACA) en 2007, à travers un appui «projets» à des structures de l Etat ainsi qu à des ONG stratégiques. Le PPA prévoyait que les structures étatiques appuyées par ces projets aient été consolidées et qu elles puissent jouer leur rôle avec un financement garanti par l Etat à travers le budget national à partir de 2009, ce qui n a pas été possible. Maintenant il est proposé de continuer encore quelques années avec un financement diminuant pour préparer les structures étatiques à leur autonomie budgétaire et la prise en charge par le budget national. Des ONG de reddition des comptes seront appuyées préférablement par des financements communs avec des autres PTF et sans ciblage pour les renforcer et préparer à leur autonomie. Les cinq dernières années l appui budgétaire général était 35-40% du budget total de l ambassade (en moyenne 9,5 mln sur 23,5 mln euro). Sa suppression en décembre 2010 n a pas pu être compensée entièrement en 2011 par des nouveaux projets dans les programmes thématiques existants. Etant donnée une certaine lenteur des autorités béninoises, une capacité d absorption réduite et une manque de clarté concernant la stratégie agricole nationale, les dépenses pour SRDS et la sécurité alimentaire seront en 2012 encore relativement modestes. Le thème eau a suffisamment de potentiel pour des investissements majeurs. Eau et Assainissement: Les expériences dans le secteur eau ont montré qu il y a encore des faiblesses et risques importants au niveau des différentes structures Il faudra donc, encore, davantage de suivi et de contrôle externe (revues et audits) et un accompagnement et assurance de qualité important assurés par une Assistance Technique et/ou des organisations d accompagnement comme par exemple la SNV (pour les communes), le CePEPE (pour le secteur privé) et le PNE (pour GIRE). Sur le plan stratégique/technique du secteur eau, les expériences ont montré qu il faut qu on s investisse plus dans le renforcement de la planification, de suivi et de l assurance de qualité ainsi que de la gestion des infrastructures. Aussi est-il qu il faut s investir plus dans le domaine de la promotion d hygiène de d assainissement de base pour assurer l impact des activités dans ce domaine ainsi que celles dans le domaine de l approvisionnement en eau potable. Les deux sous-secteurs doivent être traités d une façon plus intégrée. Agriculture/Sécurité Alimentaire : L Ambassade a contribué à la formulation d une stratégie agricole nationale (avec la participation d organisations paysannes), mais elle n avait été adoptée qu en octobre 2011 par le Conseil des Ministres. Par conséquent, les intentions des Pays-Bas de financer des activités dans le cadre de la mise en œuvre de cette stratégie ne pouvaient pas être concrétisées. 3

8 Par ailleurs, quelques entreprises béninoises ont bénéficié d appui des instruments néerlandais PSI et PUM, ce qui pourrait constituer une approche complémentaire à une approche sectorielle. Modalités : Les expériences avec un pot commun pour harmoniser les contributions des différents PTF ont montré que, a cause du fait que plusieurs PTF continuent d avoir des conditions et/ou des exigences propres à eux, l efficacité de cet instrument est souvent limité. Les expériences avec la coopération déléguée (avec le Danemark dans les domaines d éducation et eau), étaient mieux grâce au fait que les deux partenaires se sont bien entendus sur des attentes assez modestes par rapport au rapportage. L approche projet a été laborieuse, surtout pour la gestion. Beaucoup d ONG ont une capacité très insuffisante en matière de gestion des projets. Donc, la nécessité d une concentration s impose. Egalement, la présence d un accompagnement du côté de l Ambassade dans la gestion des organisations appuyées, s impose. Etant donné la capacité limitée de l Ambassade de gérer des contrats, le nombre de projets doit être restreint. Chaque année les dépenses des organisations, surtout gouvernementales, mais aussi nongouvernementales, avec lesquelles l Ambassade travaille ont été largement en-dessous de leur planification. Il faudra donc une planification plus prudente au niveau de l Ambassade. 3. Analyse du pays : binding constraints au développement et opportunités 3.1 Général Les conclusions principales pour le PPA de l analyse du contexte sont les suivantes : Bien que le Bénin fasse partie des pays les plus pauvres, ses ressources naturelles et sa situation géographique forment un potentiel de développement important, permettant une meilleure croissance économique et à terme une autonomie. Le climat, le sol et l eau peuvent être exploités de manière plus intensive pour l agriculture, tandis que le port de Cotonou et la présence d un hinterland important (y compris une bonne partie du Nigeria) rendent intéressant le commerce de transit de toutes sortes de produits, ainsi que la transformation locale des produits agricoles. Du point de vue du développement social le Bénin a fait du progrès, mais l éducation, la santé publique et d autres services de base laissent encore beaucoup à désirer sur le plan quantitatif et surtout qualitatif. Seulement pour l eau potable le Bénin est sur la bonne voie. Les autres OMD ne sauraient être atteints d ici La croissance démographique de 3,2% est une entrave importante. La croissance économique n est guère assez élevée pour suivre la croissance démographique. Si la croissance démographique ne diminue pas et en même temps la croissance économique structurelle n augmente pas, il ne sera pas possible pour le Bénin de se sortir de la piège de la pauvreté. La lenteur du développement économique et social est en grande partie due à un manque d efficacité au niveau de l administration, bien que le Bénin ait accepté la démocratie comme l un des premiers pays africains dès Depuis, cinq élections présidentielles ont eu lieu. Les différents institutions de l Etat se respectent et respectent les règles formelles de la démocratie. Derrière cette façade se cache toutefois une société qui est surtout basée sur le clientélisme où les politiques vont prévaloir l intérêt personnel ou de groupe sur l intérêt national et où la corruption existe à tous les niveaux qui, bien que parfois dénoncée, ne soit jamais punie efficacement. Ceci contribue au mauvais climat économique du Bénin. Une deuxième contrainte est le taux croissant de dépendance à cause de la forte croissance démographique. Il sera nécessaire de satisfaire la grande demande des femmes quant au 4

9 planning familial pour diminuer la croissance démographique et ainsi faciliter tant la croissance économique que l atteinte des OMD. D autres entraves de la croissance économique sont le mauvais état des infrastructures pour le transport, l énergie, l internet et l eau, un accès insuffisant aux services financiers en combinaison avec une inégalité des sexes et une croissance démographique considérable. Pour le développement de ce point, voir les sections 3.2 et 3.4. Les conditions pour profiter du potentiel d autonomie du Bénin sont une gestion des ressources en eau plus efficace et durable (entre autres pour l agriculture, mais aussi pour lutter contre les inondations qui sont de plus en plus fréquentes), l amélioration de l infrastructure (pour mieux rentabiliser la production agricole pour le marché) et l intensification de l agriculture (meilleure production). L actuel président Yayi était en 2006 un nouveau venu dans la politique et il avait gagné en cette année les élections présidentielles avec une grande différence. Dans sa campagne il donnait á l époque priorité à la lutte contre la corruption et à l impunité. Malheureusement et malgré un début prometteur, il n a pas pu réaliser une bonne partie de ses promesses d amélioration de la gouvernance. La résistance d une grande partie de l ancienne classe politique, qui a su mobiliser assez vite une majorité au parlement contre Yayi, était trop forte. Au sein de la fonction publique aussi existaient d importantes résistances contre les réformes qui s exprimaient entre autres par des grèves des agents permanents de l Etat. Après son élection en 2011 pour un second, et constitutionnellement dernier mandat, le président Yayi, qui maintenant a le soutien de la majorité parlementaire, veut de nouveau réaliser des réformes en mettant l accent cette fois-ci plus sur la croissance économique. De ce qui précède il s ensuit que les donateurs, outre leur appui à des secteurs ou thèmes spécifiques, doivent aussi continuer à prêter attention à l amélioration de la gouvernance. Pour ce faire, les donateurs devront aussi appuyer des activités qui mènent à l amélioration des institutions d Etat, notamment la gestion des finances publiques (GFP) et la domestic accountability. Non seulement comme étant des éléments importants d une bonne gouvernance, mais aussi comme condition sine qua none pour une meilleure croissance économique qui dépasse la croissance démographique et à la longue pour l autonomie. L objectif d atteindre des résultats sur les thèmes mentionnés en dépend en partie. 3.2 Sécurité alimentaire Au Bénin, 60% de la population travaille dans l agriculture. L insécurité alimentaire existe surtout au niveau des ruraux (dont 33% vit au-dessous du seuil de pauvreté), des pêcheurs et des habitants des bidonvilles qui n ont pas assez de possibilités d acquérir un revenu régulier. Les exploitations familiales occupent en moyenne 1,7 ha et nourrissent en moyenne 7 bouches. Seulement 5% des exploitations agricoles au Sud est plus grand que 5 ha (au Nord 20%). Près de vingt pour cent des enfants souffrent de malnutrition. La pauvreté, l illettrisme et des facteurs sociaux (manque d accès au crédit, au revenu, au foncier) forment pour les femmes une entrave à la sécurité alimentaire, tandis que ce sont souvent ces mêmes femmes qui occupent une place importante dans le commerce (de gros). La croissance économique ne suffit guère pour suivre la croissance démographique. Le pourcentage de personnes vivant au-dessous du seuil de la pauvreté est passé de 33% en 2006 à 35% en Le développement économique dont jouissent les couches les plus pauvres est une condition essentielle mais en même temps insuffisante pour réduire l insécurité alimentaire au Bénin. Afin d avoir accès à assez de nourriture de qualité, il faut une approche large qui tienne compte de tous les facteurs importants (économiques, sociaux, culturels, institutionnels). La politique gouvernementale en matière de sécurité alimentaire fait partie du programme général de la lutte contre la pauvreté qui prête en effet attention aux facteurs importants. Cependant, une chose est d écrire le programme mais l important est de l exécuter et d obtenir des résultats. L ambassade souhaite encourager le gouvernement en s appuyant sur la connaissance et l expertise néerlandaises qui sont considérables dans le domaine de la sécurité alimentaire. 5

10 Le secteur agricole fait face à plusieurs problèmes. Le gouvernement concentre ses efforts sur l augmentation de la production (dont les résultats restent décevants), au détriment de la transformation des produits agricoles et du développement des marchés qui devraient aller de pair. Les résultats décevants au niveau de la production sont liés à une multitude de facteurs : un manque de semence de haute qualité, d engrais, de pesticides, de crédit agricole (le micro financement existe et semble se stabiliser en termes de durabilité financière, mais il y a un grand besoin de crédits pour des infrastructures et des matériels agricoles) et le faible degré d organisation des acteurs (seul le secteur cotonnier connaît un certain degré d organisation). Le manque d attention pour la transformation et le développement des marchés trouve son origine dans la mauvaise application de la réglementation (les structures d encadrement agricole se sentent peu redevables vis-à-vis de leurs clients, de sorte que beaucoup reste à faire, par exemple sur le terrain de la reddition des comptes), dans un mauvais accès aux marchés (voies d accès sur un besoin national en pistes rurales de km, seulement 35% existent), ainsi que dans le manque d accès au savoir et aux technologies et leur application insuffisante. Le Bénin est de plus en plus confronté aux changements climatiques (d une part des averses irrégulières et abondantes qui provoquent tous les ans des inondations, et d autre part de la sécheresse dans le Centre et le Nord du pays). La dégradation des terres est un problème croissant (66% des terres cultivées). Les investissements agricoles sont limités entre autres à cause des incertitudes par rapport à la propriété foncière et l accès au crédit. L accès au foncier a une priorité dans l agenda politique grâce à un programme réussi financé par le MCA (Millenium Challenge Account; Etats-Unis) qui dans une période relativement courte a réussi à attribuer des titres de propriété aux paysans couvrant au total 10% des terres rurales. Le programme MCA est terminé en octobre 2011 et le gouvernement a demandé à l ambassade de prendre la relève et de l aider à élaborer un programme national. En termes agricoles le Bénin possède le potentiel de couvrir entièrement le besoin national alimentaire et de produire encore un surplus pour l exportation (par exemple vers le Nigeria, le Burkina-Faso, le Niger, mais aussi vers l Europe). Par exemple, seulement 17% des terres agricoles sont exploitées. Il sera nécessaire de diversifier car l évolution de la principale culture commerciale, le coton, est en déclin. Le gouvernement semble se rendre compte que le secteur agricole doit être le moteur de l économie, mais doit encore prendre des mesures énergiques. Aussi la contribution du secteur primaire (dont l agriculture) à l économie nationale (14% en 2007) n est pas en adéquation par rapport à celle du secteur tertiaire (55%) et du secteur secondaire (31%). L ambassade était impliquée activement dans le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PRSRA), qui a été adopté récemment, en insistant bien sur le caractère participatif de son élaboration. C est ainsi que les organisations des producteurs ont pu donner leur vision, ce qui a eu comme résultat que la stratégie accorde plus d attention à l agriculture familiale. Cette divergence d approches au sein des autorités (mettre l accent sur l agriculture familiale ou non) a cependant (trop) duré. En plus, un Plan National d Investissement Agricole (PNIA) a été développé avec l appui de la CEDEAO, mais les coûts ont été évalués à environ 250 millions d Euros pour lesquels il se posera un problème de mobilisation. Le gouvernement devra établir des priorités concernant les filières ou chaînes de valeur ajoutée qui bénéficieront d un appui effectif (13 ont été identifiées ce qui est trop) et un certain nombre d agences devront être créées (pour la diversification, la banque agricole, la mécanisation et les aménagements hydro agricoles). La grande question est de savoir si le gouvernement se montrera énergique cette fois-ci ou s il continuera de la même manière que les cinq dernières années. Il faudra sérieusement tenir compte de cette éventualité lors de l élaboration de la stratégie pour la sécurité alimentaire qui sera prête avant fin mai 2012, voir chapitre 4. L ambassade finance en ce moment un certain nombre d activités agricoles dans les domaines du coton (conjointement avec la SNV), du maïs, du jatropha (en partenariat avec l International Institute of Tropical Agriculture et CIRAPIP), des intrants agricoles et du crédit agricole (IFDC). En outre, le Ministère de l Agriculture est appuyé pour améliorer les statistiques agricoles. L Université et Centre de Recherche de Wageningen (Pays-Bas) est impliqué dans certains programmes de recherche (entre autres sur la filière de l ananas) dont l objectif est aussi de permettre à des Béninois de préparer une thèse de doctorat. Au moyen de l instrument PSI des projets ont été financés dans les domaines des noix d anacarde, de la pisciculture et de la communication (des connexions internet dans des zones rurales avec des centres de formation). Le programme PUM est également actif, dans les domaines des machines agricoles, de l horticulture, de l apiculture, des cultures et de l irrigation. 6

11 Outre les Pays-Bas, les PTF les plus importants dans le domaine agricole sont la Banque Mondiale, le FIDA, la BAD (lait, poisson), l UE (riz), la Belgique (anacarde, culture maraîchères, crevettes, sécurité sanitaire), la Suisse (maïs, coton), la France (coton), l USA/le MCA (foncier, coton), le Danemark (pistes rurales, anacarde, manioc), l Allemagne (anacarde, maïs, cultures maraîchères). Le plus gros contributeur est la Banque Mondiale avec 46 millions de dollars US via le Programme PADA (riz, maïs, ananas, anacarde, aquaculture et élevage), mais la ratification de l accord reste à être autorisée par le Parlement du Bénin. La Belgique est actuellement Chef de File des PTF. Bien que le partage d informations fonctionne assez bien, il y a encore peu d harmonisation ou d alignement à cause d un manque de leadership du côté du gouvernement. 3.3 Eau et assainissement D un côté, la position géographique, son climat, ses ressources en terre et son réseau hydrographique offrent au Bénin des conditions favorables au développement de l agriculture et du commerce. De l autre côté, les pratiques destructrices de l environnement dont l agriculture extensive, et les changements climatiques ont des conséquences sur les ressources naturelles et fragilisent les groupes sociaux déjà vulnérables. Concernant le thème Eau, l analyse de contexte (annexe I) et l analyse thématique (annexe III) montrent que malgré l abondance des ressources en eau au Bénin, il y a et il va y avoir davantage des problèmes locaux pour sa disponibilité et/ou pour sa qualité dans le proche avenir. Aussi doit-on compter avec le phénomène du changement climatique, qui provoquera une intensification de la fréquence et de l intensité des inondations. Le Bénin se voit confronté entre autres aux défis suivants : Même si le Pays est en bonne voie d atteindre l OMD pour l accès à l eau potable, il y a encore des faiblesses importantes dans la planification, l exécution et la gestion des infrastructures. Ceci avec comme conséquence, une accessibilité, une qualité et une durabilité encore inégales et souvent insuffisantes des services. Plus de 40% de la population reste encore sans accès à l eau potable. Un manque d efficacité et d impact des programmes liés à la promotion de l hygiène et de l assainissement de base y inclus le contrôle de la qualité de l eau. Une étude d impact faite par les départements d évaluation des Ministères de la Coopération aux Pays-Bas (IOB) et en Allemagne en révèle en effet, qu il y a peu d impact des programmes d approvisionnement en eau potable (AEP) sur la santé à cause du fait que les règles d hygiène ne sont pas bien suivies dans le stockage et l utilisation de l eau (pourtant bien potable à la source aménagée) par les ménages. Moins de 5% de la population béninoise se lavent les mains avec du savon aux moments critiques et moins de 27% de la population rurale a actuellement accès à une toilette décente. Actuellement, il n y a pas de programmes d investissement pour l assainissement des eaux usées en milieu urbain avec comme une des conséquences majeures, en particulier dans la ville de Cotonou, la pollution progressive et généralisée de la nappe phréatique. La gestion de l eau, bien qu élaboré assez bien sur papier, laisse encore beaucoup à désirer dans la pratique. Le pays n arrive par ailleurs pas encore, entre autres, à assurer la durabilité des écosystèmes, à se prémunir contre les effets négatifs de l eau (inondations et maladies liées à l'eau) et aux impacts de la variabilité et du changement climatique. Le secteur public et le secteur privé font face à tous les niveaux à des problèmes de capacité. Les problèmes de capacités sont parfois dus à un manque d effectif, d organisation et/ou de savoir-faire mais souvent aussi à un manque de motivation, de politisation et/ou de clientélisme. Ces problèmes de capacité se font sentir entre autres par un grand retard dans la planification, les procédures de passation des marchés publiques et les paiements (GFP), le contrôle de qualité et le suivi-évaluation. Cette situation est d ailleurs aggravée par le fait que les autorités n ont guère l habitude d informer la population (et surtout les femmes) et/ou de l impliquer à la planification et à la réalisation de ses activités. La population, par manque d information mais aussi à cause des traditions et des structures de pouvoir existantes ou par manque de confiance aux autorités, n a par ailleurs pas encore l habitude de demander des comptes aux autorités. 7

12 Sur le plan politique dans le domaine de l eau, le Bénin a adopté en 2009 et 2010 une politique nationale de l eau et un nouveau code de l eau. Il existe aussi un plan d adaptation au climat (PANA). Un plan d action national de gestion intégrée des ressources en eau (PANGIRE) a été validé en début 2011 et attend actuellement l approbation formelle du Conseil des Ministres. Le Bénin dispose également des politiques, des stratégies et des plans assez clairs et cohérents pour ce qui concerne l approvisionnement en eau potable, l assainissement et la promotion d hygiène. Le cadre institutionnel est en train de s adapter vers un transfert progressif des compétences vers les structures déconcentrées et décentralisées (communes). Grâce à ce cadre politique et stratégique et avec l appui de plusieurs partenaires techniques et financiers (PTF), le pays a pu faire des avancées importantes et est censé être en bonne voie pour atteindre son OMD dans le domaine d approvisionnement en eau potable. Le secteur est considéré être un des meilleurs organisé et capacité dans le pays. Les Pays-Bas sont actuellement le PTF le plus important dans le secteur et joue le rôle de Chef de File. Bien que le secteur ait bénéficié d une présence importante des PTF comme le JICA, l AFD et la Danida, ces partenaires n y sont plus actifs et il ne reste actuellement que l UE, la KfW (avec GIZ pour l assistance technique), la BAD et La Banque Mondiale. Sur le plan technique, le secteur se voit par ailleurs appuyé par le Programme Eau et Assainissement (PEA) et quelques Organisations nongouvernementales (ONG) internationales telles que la SNV, PROTOS et Helvetas. La plupart des PTF se retrouvent bien dans et se sont alignés aux stratégies sectorielles. 3.4 Santé reproductive et droits sexuels Le Bénin a fait du progrès sur certains terrains de la santé sexuelle reproductive. Ainsi la mortalité maternelle et infantile a été réduite ces dernières années, l accès à la césarienne a été amélioré (5% de toutes les naissances) et le pourcentage de naissances assistées par du personnel de santé a augmenté de 74%. La pyramide de santé, les soins de santé primaires au niveau local, dans les centres de santé d arrondissement et les hôpitaux dans les villes font que 66% de la population vit à moins de 5 km d un centre de soins de santé. Le nombre de cliniques qui offrent des soins d urgence pendant l accouchement n a toutefois pas augmenté ces dernières années. La qualité et l accès financier laissent encore beaucoup à désirer. Il y a un manque de personnel de santé qualifié et sa motivation est basse. Le secteur public connaît régulièrement des grèves prolongées. La qualité en combinaison avec le prix empêche beaucoup de gens de chercher des soins au moment opportun. Le nombre d enfants par femme au Bénin est de 5,5 en moyenne et n a guère changé ces dernières décennies. Dans les zones rurales ce nombre est plus élevé tout comme parmi les femmes non instruites et parmi les couches de la population les plus pauvres. Les femmes lient leur statut social au nombre d enfants qu elles ont eus ce qui est considéré comme une garantie pour la vieillesse. Ces valeurs culturelles tout comme la religion ont pour conséquence une attitude qui est qualifiée de pronataliste. Ces dernières vingt années cette attitude a presque contribuée à un redoublement de la population à 9 millions d habitants. La population dans les cités augmente encore plus rapidement et elle occupe maintenant 42% de la population. La population de moins de 15 ans est passée à 48%, ce qui a fait augmenter le rapport de dépendance démographique. La croissance économique récente est trop basse pour faire front à cette croissance démographique. Aussi, la partie de la population vivant sous le seuil de la pauvreté a augmenté de 35% en Les autorités reconnaissent l importance de la réduction de la croissance démographique pour que le Bénin puisse se développer davantage. Le dividende démographique pourra surtout être atteint par un investissement dans l éducation et le planning familial. Mais l utilisation des méthodes modernes de planning familial au Bénin est très basse et elle a même diminué de 7% à 6% entre 2001 et Par contre, la demande de contraceptifs a en même temps augmenté de 27% à 30%. Il existe donc un grand besoin de contraceptifs mais pour de différentes raisons, les femmes surtout n arrivent pas à avoir les contraceptifs souhaités. En partie ceci est dû à un manque d information, mais aussi vu que les contraceptifs ne sont souvent pas disponibles et à l impossibilité pour les femmes de les acheter ou de décider librement d en utiliser pour des raisons culturelles ou religieuses. En ce moment, la population obtient des contraceptifs par les institutions de santé publique (40%) et par les cliniques privées et les pharmacies (35%). 8

13 Le taux de fécondité est également élevé parce que les jeunes sont déjà sexuellement actifs à jeune âge: 21% des filles entre et 15 et 19 ans est enceinte ou a déjà un enfant. A cet âge les grossesses et les accouchements causent beaucoup de risques supplémentaires pour la mère et l enfant. Le pourcentage de grossesses non désirées parmi les jeunes est élevé (23%) avec pour conséquence beaucoup d avortement provoqués. Les grossesses des adolescentes sont souvent la raison pour laquelle des filles abandonnent l école, ce qui réduit leurs chances socio-économiques. Malheureusement, il existe aussi beaucoup d abus sexuel, par exemple dans le trafic d enfants (mais pas nécessairement toujours lié à ce phénomène). Tous les ans plus de à enfants sont victimes de la traite d enfants, en particulier des filles. L excision se produit encore souvent : plus de 50% dans le Nord du pays contre 17% pour tout le pays. Le Bénin connaît une législation adéquate dans le domaine de la santé reproductive. L homosexualité n est officiellement pas un délit. En 2003, la loi sur la santé sexuelle et reproductive fut adoptée, ce qui rend les campagnes de promotion de la régulation des naissances et l utilisation de contraceptifs juridiquement possibles. Depuis 1996 le Bénin a une stratégie démographique et depuis 1998 aussi une stratégie démographique pluriannuelle. En 2010 fut adopté le Programme National pour la Santé Reproductive Les différentes parties de ce programme ont été détaillées, comme le Planning familial et la Santé sexuelle et reproductive pour adolescents. Malgré l existence d une bonne législation, et une bonne stratégie pour la régulation des naissances et pour les adolescents, la mise en œuvre est faible. Ceci est lié à une faible administration au niveau de l enseignement et des services de santé publique, des obstacles religieux et traditionnels, de l influence négative des hommes et des dirigeants locaux et du statut fragile des jeunes et des femmes. De même, les mariages forcés sont encore fréquents, bien que l âge minimum légal autorisé pour le mariage des filles soit augmenté de 15 à18 ans. En même temps, la volonté politique n est pas assez forte d où une application insuffisante de la politique. Afin d arriver à une limitation de la croissance démographique, le gouvernement fait beaucoup d efforts pour la promotion de l éducation (notamment des filles), mais moins explicitement pour la promotion de la limitation des naissances, un sujet qui est politiquement plus sensible dans le contexte culturel et politique du Bénin. De grands efforts doivent encore être faits avant qu il ne soit question d une vraie intégration et implémentation de la politique pour notamment les jeunes femmes non-scolarisées. Malgré l existence dans le budget national d une ligne budgétaire pour les méthodes de planning familial, la mise en œuvre de la stratégie pour la population et l achat de contraceptifs dépendent fortement de l appui des seuls partenaires bilatérales USAID et FNUAP. Il y a beaucoup d autres partenaires actifs dans le secteur de la santé, mais ils interviennent dans d autres problèmes et maladies telles que le VIH/Sida et le paludisme ou dans une zone géographique limitée. Les ONG internationales et locales comme le PSI et l ABPF dépendent des donateurs. Elles offrent souvent de meilleurs services que les services publics et se chargent du renforcement de la capacité des professionnels dans le domaine de la santé des secteurs publique et privé. La coordination nationale de toutes ces initiatives est insuffisante. 4. Programme de coopération: objectifs, résultats, activités et risques Se basant sur les analyses thématiques et contextuelles, les leçons apprises du passé, la SCRP du Bénin, les priorités fixées par le gouvernement néerlandais et en tenant compte de l expertise spécifique d organisations néerlandaises, l ambassade propose d intensifier le programme OS dans les secteurs de la sécurité alimentaire et de l eau et de démarrer de manière contrôlée dans le domaine de Santé Reproductive et Droits Sexuels (SRDS). L objectif commun de ces programmes est d apporter une contribution pour atteindre les OMD, pour faire en sorte que la croissance économique et l autonomie augmentent structurellement et afin de diminuer la croissance démographique. Le leitmotiv sera : «less policy (car les stratégies ne manquent pas au Bénin) and more implementation». 9

14 4.1 Sécurité alimentaire La sécurité alimentaire pourra être améliorée au Bénin par le développement agricole et économique ce qui offre comme avantage complémentaire plus de chances économiques pour notamment la population rurale. Les objectifs de la politique agricole du Bénin comme décrits dans le PSRSA, et auxquels l appui des Pays-Bas peut contribuer, sont la professionnalisation de l agriculture familiale et la promotion de l entreprenariat agricole, y compris les grandes entreprises. Les deux éléments sont nécessaires pour le développement économique du Bénin. Pour la réduction immédiate de la pauvreté, l agriculture familiale mérite la plus grande attention (croissance en faveur des pauvres). L ambassade prêtera systématiquement attention au renforcement de la position des femmes. Ce sont en général les femmes qui font une bonne partie du travail, mais ce sont les hommes qui prennent les décisions. En ce qui concerne la participation active des femmes dans les différents processus décisionnels il faudra raisonner en partant de plusieurs dimensions: les femmes comme productrices, les femmes comme consommatrices et partant d une dimension de propriétaire (par exemple l accès au foncier et au capital). Comme la finalité est d avoir des résultats qui auront un impact sur la position de la femme, relativement beaucoup d attention sera prêtée au niveau micro à l apprentissage des aptitudes de base aux femmes (alphabétisation, participation effective dans des processus décisionnels au niveau local). Ceci leur permettra de mieux défendre leurs intérêts. Au niveau national l enjeu sera l application de la loi et de la règlementation. Les aspects aux niveaux micro et national convergent au niveau méso (souvent les communes). On peut ici établir le rapport avec l évolution du côté de la demande du «domestic accountability». Les acteurs locaux aux niveaux micro et méso ne se rendent pas encore assez compte de leurs possibilités de demander des comptes aux autorités. Comme c était dit dans le chapitre 3, la sécurité alimentaire comprend à côté des aspects économiques d autres aspects (sociaux, institutionnels, culturels). Pour l heure, l ambassade choisit de donner priorité aux aspects économiques et de prendre la position des petit(e)s paysans et paysannes comme point de départ. Une amélioration des revenus dans l agriculture à petite échelle offre aussi aux femmes et aux hommes qui y travaillent plus de possibilités de choix pour mieux organiser leur vie. En ce moment, l ambassade ne peut pas encore présenter une stratégie bien détaillée et cohérente dans le domaine de la sécurité alimentaire. Bien qu il y ait de bonnes possibilités (voir plus loin), il existe aussi un certain nombre d incertitudes et de facteurs inconnus qui doivent d abord être mieux définis. La stratégie des autorités béninoises est encore incertaine et on ne sait pas encore quel sera l intérêt du secteur privé néerlandais. Il y a beaucoup d institutions néerlandaises qui pourraient apporter une contribution fort précieuse (et qui le font déjà à différents égards). Le défi de l ambassade est donc d organiser une bonne coopération et une bonne complémentarité. La stratégie de la sécurité alimentaire sera prête avant fin mai Entre autres l instrument NICHE, récemment créé pour le Bénin, sera employé activement à cet effet. Les autorités béninoises se rendent compte que le développement agricole est crucial pour hisser l économie sur une voie de croissance structurellement plus élevée afin qu une plus grande partie de la population en profite. La stratégie agricole qui a été récemment adoptée (PRSRA) en offre les possibilités, mais les autorités doivent toutefois faire de vrais choix. Il n est pas sensé de vouloir promouvoir toutes les 13 filières identifiées en même temps. Ceci nécessitera la mise en œuvre d une nouvelle stratégie dans des domaines variés comme l accès aux intrants agricoles (semences, pesticides, engrais chimique), l amélioration des aspects phytosanitaires (pour l agriculture et l élevage), l amélioration de la mécanisation, une meilleure utilisation de l eau pour l agriculture, l accès au capital, les conditions améliorées pour le développement du marché, de meilleures infrastructures et un meilleur accès à de nouvelles technologies de production et de transformation. Les autorités feront comme prévu ce genre de choix dans les mois à venir, après quoi l ambassade pourra considérer de quelle manière elle s y joindra ou développera des activités complémentaires. Si cela ne se fait pas ou trop tard, il faudra en tenir compte au moment de l élaboration de la stratégie néerlandaise de la sécurité alimentaire. Un certain réalisme par rapport aux actions des autorités s impose. 10

15 En matière d amélioration de la sécurité alimentaire, un rôle important est réservé au secteur privé dont font partie les exploitations familiales. Bien sûr les exploitations familiales n opèrent pas en marge d autres acteurs comme les entreprises commerciales, les entreprises d agro-industrie, mais elles seront le groupe cible le plus important. Le secteur privé au Bénin est actif, a certainement une dynamique, prend des initiatives, souvent stimulées par des acteurs étrangers (investisseurs, donateurs). L ambassade aussi finance certaines initiatives dans le domaine agricole, de différents secteurs (le coton, le maïs, les intrants reliés aux crédits agricoles, les statistiques agricoles) dont la cohérence est susceptible d amélioration. En outre, il existe une bonne collaboration avec un nombre d institutions néerlandaises comme la SNV, Agri-profocus, l Université de Wageningen (par exemple le projet de recherche COS-SIS, financé par le Minisère). La SNV et l Université de Wageningen sont depuis des décennies déjà présentes au Bénin. Les instruments PSI et PUM sont activement employés au Bénin. En plus, l ambassade s efforcera à intéresser des entreprises néerlandaises pour le secteur agricole et l industrie agro-alimentaire au Bénin, par exemple à travers une mission commerciale du Netherlands African Business Council (NABC), programmée pour début 2012, d entreprises néerlandaises du secteur agricole, appuyée par les instruments économiques. Le The Hunger Project est actif depuis 1999 avec une approche régionale originale (ayant pour but de créer des épicentres), mais dont l ancrage dans la politique de décentralisation doit être étudié de plus près. L ambassade est le chef de file du groupe de travail du secteur privé et continuera de s appliquer à l amélioration du climat d affaires. Concernant la stratégie de la sécurité alimentaire, l ambassade se basera sur les principes suivants: Adhérer aux besoins de l agriculture familiale au Bénin, mais sans s isoler des autres évolutions agricoles et avec une approche genre spécifique ; Atteindre des résultats réels sur le terrain, c est-à-dire avec un impact au niveau micro en tenant compte des aspects environnementaux ; Se servir de la plus-value que les Pays-Bas (au sens large) peuvent offrir, en tenant compte d initiatives déjà existantes comme l IFDC qui obtiendra dans le cadre d un PPP probablement un financement de La Haye (2SCALE ; Towards Sustainable Clusters in Agribusiness through Learning in Entrepreneurship) pour des activités dans quinze pays, dont le Bénin. Appuyer les autorités là où elles offrent de plus-value (par exemple dans le domaine du droit foncier et/ou des statistiques agricoles); Focaliser au lieu d éparpiller; Evitez des projets isolés. En tenant compte des incertitudes de la politique gouvernementale du Bénin, il faudra opter pour une (combinaison) des approches suivantes : L approche chaîne de valeur ajoutée (comme préconisée par l IFDC, mais également appréciée par d autres donateurs comme la SNV et l USAID) ; L approche Growth corridor (orientée vers l exportation des excédents nationaux où la plus-value sera générée autant que possible dans le pays-même) par les voies principales (y compris au besoin les pistes rurales feeder roads ) et une liaison avec le port de Cotonou ; L Approche pôles de croissance Growth poles (où l accent sera surtout mis sur le ravitaillement par les petits paysans et paysannes pour un nombre limité de centres urbains); L approche régionale (comme par exemple appliquée par la Suisse et la Belgique sans qu il ne s agisse d une approche classique de développement rural). Se basant sur les principes et à l intérieur de l approche ou de la combinaison d approches à choisir une analyse plus approfondie sera faite afin de pouvoir aboutir à de bons choix. Des programmes nationaux utiles (comme par exemple dans le domaine des droits fonciers, mais aussi dans celui des enseignements professionnel et supérieur) pourront jouer un rôle crucial. Pendant l analyse plus approfondie on tiendra compte des aspects environnementaux et climatiques. Des limites infrastructurelles (l eau, l énergie, les voies d accès rurales) seront explicitement prises en compte dans l approche. Il en est de même pour les introductions d innovations et de services financiers améliorés. En outre, on étudiera aux niveaux micro et méso les possibilités de faire meilleur usage de l eau (voir aussi section 4.2). Les possibilités d un agri-hub (avec agri-profocus) seront étudiées à l intérieur de l approche à choisir. 11

16 Basé sur l analyse disponible et les possibilités, les contours de deux programmes concrets se dessinent déjà. Le premier concerne les droits fonciers ruraux. La sécurisation foncière est une condition plus importante pour tout investissement en agriculture. Une méthodologie pour l élaboration de plans fonciers ruraux et l obtention de certificats fonciers a été développée pour certaines zones par le MCA et la GIZ et des investissements dans des installations géodésiques nécessaires ont déjà été faits. Les autorités et le MCA Bénin ont demandé à d autres donateurs de continuer ces activités après la fermeture en octobre 2011, car en ce moment seulement 10% du territoire national a été couvert (ce qui est en soi une performance remarquable en seulement quelques années). Les expériences avec la première phase de ce programme sont essentiellement positives. Le nombre de conflits fonciers diminue, les paysans ont plus de facilités à obtenir du crédit et à diversifier leur production. Les activités doivent être prolongées pendant au moins quatre ans : plus d attention aux femmes, pour les différents intérêts des agriculteurs et éleveurs et pour le rôle des structures locales. Les Pays-Bas disposent de structures d expertise dans ce domaine, comme le Kadaster Internationaal, l Arcadis, le KIT, VNG et la SNV. Un second programme concerne les voies d accès rurales ( feeder roads ou pistes rurales ). Pour améliorer l accès aux marchés, il faudra étendre et améliorer le réseau routier. Le programme actuel du Danemark et de la Délégation Européenne (délégué au Danemark) répond à ce fort besoin, mais doit être repris par d autres à fin 2013, à la fermeture de l ambassade du Danemark au Bénin. Le gouvernement du Bénin et la Délégation de l Union Européenne ont fait une demande dans ce sens à l ambassade. La modalité sera un projet de soutien au programme du ministère des transports. Ces deux programmes répondent au grand besoin et aux demandes concrètes du Bénin et leur reprise cadre avec la vision des Pays-Bas en ce qui concerne la répartition des tâches entre donateurs. Les risques politiques et programmatiques liés à ces activités sont contrôlables. Les programmes relatifs à la sécurisation foncière et aux pistes rurales seront exécutés sous la responsabilité du gouvernement. Mais tant que l organisation au sein des ministères concernés laisse à désirer, l appui sera donné sous forme d appui projets. Pour les domaines et activités proposés, on tiendra systématiquement compte d aspects transversaux. L effet de ces activités dans les domaines du (droit) foncier, des pistes rurales (travail/revenu) et de la recherche (technologies adaptées) sont par excellence genre-spécifique et cet aspect sera pris en compte lors de la phase de formulation. La formulation prendra également en considération des aspects environnementaux et de changement climatique (systèmes de production durable). Un accent particulier sera mis sur la gouvernance (capacité des organisations des producteurs et autres de faire du lobbying). 4.2 Eau et assainissement La vision nationale de l eau, telle que présentée dans le PANGIRE validé en 2011, est que «En l an 2025, les ressources en eau du Bénin seront exploitées et gérées en assurant l équité et la paix sociales, la durabilité environnementale et l efficience économique ; elles contribueront ainsi efficacement au renouveau économique, à la réduction de la pauvreté, et au rayonnement international du Bénin». La gestion durable des ressources en eau, la maîtrise et la valorisation de l eau aux fins des activités de production, ainsi que l accès à l eau potable et aux services d assainissement adéquats, ont également été reconnus comme des priorités nationales et pris en compte dans le document de Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP, ). En ligne avec les principes de la GIRE à Dublin, le Bénin voit un rôle central pour les femmes tant dans la gestion de l eau que dans l approvisionnement en eau (potable). Se basant sur cette vision, les besoins du Bénin, les résultats de l analyse de contexte discutés en section 3, les axes prioritaires pour le gouvernement des Pays-Bas, et aussi la valeur ajoutée que les Pays-Bas entendent pouvoir offrir dans ces domaines, la coopération néerlandaise appuiera et/ou facilitera un programme qui a pour but de contribuer aux effets (outcomes) suivants au niveau national : i. La connaissance en gestion de l eau et la gestion de l eau même ont été améliorées en vue de (i) une disponibilité durable de l eau, en quantité suffisante et en qualité acceptable pour l utilisation 12

17 sociale, économique et naturelle et (ii) une meilleure maîtrise des risques comme les inondations, la pollution et les insuffisances de la nappe phréatique et l érosion côtière ; ii. La sécurité alimentaire a augmenté grâce à une meilleure gestion de la terre et des ressources en eau disponibles ; iii. L accès à l eau potable en zone rurale a été amélioré de manière durable pour toutes les femmes et tous les hommes ; iv. L accès à des formes sûres d équipements sanitaire en zone rurale a été durablement amélioré pour toutes les femmes et tous les hommes, tout comme la promotion d hygiène ; v. L accès à l eau potable et à l assainissement en zone urbaine a été amélioré. En outre, l ambassade contribuera, dans chacun de ces sous-secteurs, au renforcement des capacités. Ceci en s investissant davantage dans un plus grand rôle pour les femmes dans le processus décisionnel tout comme dans (le contrôle de) la mise en œuvre. Les composantes GIRE et l eau pour la sécurité alimentaire viseront entre autres la protection de l environnement et une meilleure adaptation aux changements climatiques. En plus, dans le domaine de la gouvernance on continue à s engager en faveur de la décentralisation, le renforcement de la reddition des comptes («Domestic accountability», voir section 4.5) et la lutte contre la corruption. En ce qui concerne ce dernier sujet, on capitalisera entre autres sur les activités du Water Integrity Network (WIN). En tenant compte de la capacité d exécution actuelle de l ambassade, les activités liées à la gestion intégrée de l eau seront limitées au renforcement des institutions et au développement d un plan delta pour la partie en aval du bassin de l Ouémé. En ce qui concerne le traitement des eaux usées en milieu urbain, le programme sera limité au renforcement des capacités de la SONEB et à l appui financier de quelques modestes activités (pilotes) à Cotonou et Parakou. L ambassade ne jouera par ailleurs pas un rôle actif dans d autres activités qui ont été proposées par les partenaires, comme le traitement des déchets, le développement du port, des travaux de dragage, la protection côtière, l énergie ou la production d énergie, le drainage urbain ou la construction de digues. Le cas échéant, l ambassade analysera toutefois si elle peut faciliter la mobilisation d expertise néerlandaise et/ou des fonds néerlandais dans les domaines mentionnés, par exemple par Water OS, Orio, PPP et PUM. L Ambassade précisera avant le 31 mai 2012 les choix qui ont été fait au niveau du programme Eau. L identification des activités à développer sera faite en concertation avec le gouvernement en fonction des résultats attendus, les expériences et leçons apprises avec le programme actuel et la disponibilité des partenaires et des risques associés. Un facteur important dans la choix est la valeur ajoutée, la connaissance et l expérience spécifiques que les Pays-Bas et des organisations néerlandaises comme Haskoning, DHV, Arcadis, Unesco-IHE, IRC, la SNV, le KIT, la VNG et l UVW peuvent offrir sur le plan de par exemple le planning (delta), le renforcement institutionnel, le transfert de connaissance, l innovation et l assistance technique. Sur la base des analyses faites et des discussions menées jusqu à présent, les composantes et résultats listés ci-dessous seront visés. De ces composantes mentionnées ci-dessus, la deuxième est nouvelle. Les autres activités sont une continuation du, et s appuient sur, le programme actuellement en cours. Composante Résultats attendus (avec des exemples d indicateurs) Gestion intégrée de l eau (GIRE) Le Conseil national de l eau et les comités de base les plus importants pour le bassin de l Ouémé sont installés et fonctionnels L institut national de l eau et de l environnement est installé et fonctionnel. Schéma Directeur de l aménagement et gestion de l eau pour l Ouémé, ainsi que le Plan Delta pour l aval du bassin de l Ouémé disponible Une base de données et complète pour l eau et l environnement qui est fiable, fonctionnelle et facile à accéder pour toutes les parties intéressées. Quelques activités pilotes à préciser plus tard pour le développement et l application des techniques améliorées et des formes de gestion de la terre et de l eau et ainsi que de l utilisation de l eau dans l agriculture. De l eau pour la sécurité alimentaire 13

18 Composante Résultats attendus (avec des exemples d indicateurs) Alimentation en eau potable en zone rurale Augmentation équitable et durable de l accès à l eau potable (le degré de couverture, pourcentage de systèmes non fonctionnels, temps d attente pour les femmes) Amélioration des capacités des différents acteurs (augmentation de la consommation et amélioration de la gestion des moyens financiers, diminution des délais de passation des marchés publiques, augmentation de la responsabilité financière des autorités locales, un rôle pour la population en général et pour les femmes en particulier au niveau du planning, de la mise en œuvre et du contrôle des activités, mise en œuvre du Plan d action genre). Augmentation de l accès équitable et durable aux infrastructures d assainissement et augmentation population ayant adopté durablement les bonnes pratiques d hygiène (taus de desserte, indicateurs de comportement, lavage des mains, utilisation des toilettes, stockage d eau) Amélioration de l efficience du sous-secteur et des capacités des acteurs y inclus les communes (augmentation de la consommation et amélioration de la gestion des moyens financiers, degré de mise en œuvre des plans communaux de promotion d hygiène, un rôle pour la population en général et pour les femmes en particulier au niveau du planning, de la mise en œuvre et du contrôle des activités, mise en œuvre du Plan d action genre). Niveaux d accès à l eau potable et à l assainissement des eaux usées en milieu urbain et périurbain améliorés pour les populations et les ménages à faibles revenus (taux de desserte, nombre d action pilotes sur eaux usées) La qualité la pérennité et la continuité du service d AEP et d assainissement dans les eaux usées dans les grandes villes et les centres secondaires sont assurées (taux de perte) Eduction en matière d hygiène et d assainissement de base Approvisionnement d eau potable en zone urbaine et assainissement i. Promouvoir et renforcer la gestion d eau intégrée (GIRE) Cette composante aura comme objectif principal d aider le Benin à mettre en œuvre le PANGIRE avec un focus sur la région aval du bassin hydrographique Ouémé-Yewa et en lien étroit avec le document de PANA. La composante sera dirigée par la DGEau et organisée autour d un partenariat comprenant le gouvernement (DGEau, Ministère de l Environnement, Agence Béninoise pour l Environnement (ABE), etc.) et des organisations académiques (UAC, FAST, FSA, EPAC) qui vont s organiser en un Institut National de l'eau et de l environnement. L accompagnement et l assistance technique pour cette composante seront assurés par des organisations non-gouvernementales et une assistance technique recrutée par l Ambassade suite à un appel d offre international. La stratégie de principe est de combiner le renforcement des capacités et le transfert du savoir avec l établissement d un plan Delta pour la partie en aval du fleuve Ouémé, ainsi que la mise en œuvre d un ou deux activités qui seront détaillées dans le plan mentionné ci-dessus. Les risques stratégiques et politiques les plus importants sont le temps nécessaire pour mettre en place le cadre institutionnel soit long, que l institut national pour l eau et l environnement proposé ne voit pas le jour et que la collaboration entre cet institut et la DGEau ne soit pas optimale. ii. Eau et sécurité alimentaire Cette composante a pour objectif de contribuer à l augmentation de la sécurité alimentaire en assurant, entre autres, une meilleure exploitation des ressources en eau disponibles. Ces activités seront en principe exécutées par Direction du Génie Rural (DGR) du Ministère de l Agriculture, assistée par l alliance d organisations spécialisées mentionnée plus haut, et qui devra être créée pour GIRE. On tiendra compte de la faible capacité institutionnelle du Ministère de l Agriculture (voir 4.1). Les activités qui seront appuyées ont pour objectif principal l amélioration des techniques existantes pour l utilisation de la terre et de l eau avec comme effet: (i) une diminution de l érosion et une augmentation de l eau souterraine en amont pour les activités agricoles et (ii) moins de problèmes d ensablement et d inondations en aval. En fonction du Schéma Directeur (SDAGE) pour la vallée de l Ouémé qui reste encore à être formulé et des résultats de la mission sur Sécurité Alimentaire annoncée en section 4.1, des expérimentations à petite échelle d irrigation et l aménagement de l eau seront effectuées. 14

19 iii. Approvisionnement en eau potable (AEP) dans les zones rurales L objectif de cette composante est d améliorer davantage l accès à l eau potable, surtout pour les femmes et, plus en général, pour ceux qui n ont pas encore accès à l eau potable, et de garantir la qualité et la durabilité de l infrastructure, des activités et des services. La stratégie proposée est de se servir des expériences du plan pluriannuel en cours (PPEA I, ), d évaluer ces expériences en début de 2012 et de formuler sur cette base une suite pour la période de 2013 à Responsables du planning et de la mise en œuvre de ce programme seront la DGEau, les communes et les ONG locales qu elles engageront, les bureaux d étude, les entreprises et les fermiers et/ou exploitants d eau. L intention est par ailleurs de contracter, comme c est le cas pour GIRE, une alliance d organisations spécialisées qui offrira les années à venir de l assistance technique et qui jouera aussi un rôle important dans le renforcement des capacités, le suivi et l assurance et contrôle de qualité. Avec une telle AT, on anticipe ainsi à un nombre de risques comme un accent trop important sur la construction de nouveaux systèmes d eau et pas assez sur sa répartition égale, la qualité et, surtout aussi, l impact éventuel (voir le paragraphe ci-dessous). iv. Promotion d hygiène et assainissement de base Cette composante a pour objectif d augmenter l impact des investissements dans le secteur de l eau comme dans le secteur de l assainissement en intensifiant la promotion d hygiène et l assainissement de base. Comme pour l approvisionnement en eau potable dans les zones rurales on propose de se baser sur les expériences du PPEA I mais en ayant beaucoup plus d attention pour ce sous-secteur, surtout de la part des partenaires nationaux. Un investissement important sera nécessaire dans le renforcement des capacités afin d exécuter les activités (de promotion) de manière mieux coordonnée et plus efficace et aussi pour pouvoir mieux suivre et évaluer les résultats de ces activités. Les principales structures d exécution sont les communes elles-mêmes et les ONG locales et/ou les agents d hygiène au niveau communal ou local qu elles engageront. Le rôle des femmes dans le planning et la mise en œuvre devra être renforcé. La nouvelle ministre de la Santé est en train de réorganiser son ministère qui jusqu à présent n était pas très efficace, et en ce moment il n est pas encore clair quelles organisations au niveau national et départemental piloteront, soutiendront et contrôleront les communes. L alliance d AT pour l approvisionnement en eau potable en zones rurales se chargera également de l assistance technique, du renforcement des capacités et du contrôle de qualité pour cette composante. Une telle alliance parera partiellement au plus grand risque, à savoir le manque de capacité et de compétences pour ces activités importantes au niveau des autorités centrales. v. Approvisionnement en eau potable en zones urbaines et eaux usées L objectif de cette composante est d améliorer l accès à l eau potable dans les villes et d améliorer la gestion des eaux usées à Cotonou et Parakou. L ambassade veut contribuer à l atteinte de cet objectif par (i) le financement et l élaboration d un schéma directeur pour Parakou et (ii) une contribution financière à le plan d investissement de la SONEB. L ambassade vise à offrir de l assistance technique et/ou de participer au renforcement des capacités via l alliance mentionnée plus haut et/ou à travers une facilité PPP offerte par le Ministère à La Haye. En outre, les possibilités d un instrument comme l ORIO pour le financement d investissements en infrastructure seront étudiées davantage ensemble avec la SONEB. Transversale : Développement des capacités et assistance technique Comme c est décrit ci-dessus, l ambassade propose d engager à travers d un appel d offres internationale deux alliances pour renforcer et assister les activités dans les composantes 1 et 2 et celles de 3, 4, et éventuellement aussi 5. Les alliances devront également veiller à ce que le rôle de la population en général et des femmes en particulier soit renforcé. Ces alliances ou consortiums devraient être composés des bureaux-conseils, organisations spécialisées, ONG etc. qui opèrent aussi bien sur le plan national qu international (y compris par exemple les organisations qui sont en ce moment actives dans PPEA I : la SNV, le PNE, le CREPA et le CePEPE). L ambassade est en ce moment Chef de File et apporte la plus grande participation financière au secteur, qui est d ailleurs en grande partie «aligned». De ce fait l ambassade joue un rôle important dans le dialogue national du secteur eau ainsi que dans ceux de l environnement, de la décentralisation et de la gestion des finances publics. En outre, l ambassade continue dans le cadre des activités programmées et à l aide du partenariat néerlandais de l eau (NWP), Partners for Water et Water OS qui est une initiative du Ministère à La Haye, à s efforcer à créer une collaboration plus intensive entre les partenaires béninois et néerlandais. Les deux principaux risques politiques sont (i) 15

20 que les autorités nationales ne réussissent pas, à cause d une résistance de la part des ministres, d exécuter entièrement et bien la décentralisation et (ii) que le gouvernement ne donne pas assez de priorité et réserve pas assez de moyens pour la promotion de l hygiène et l assainissement de base. Les deux risques sont réels. Les bailleurs doivent donc suivre de près les développements et au besoin demander des explications aux autorités au sujet de leur responsabilité. La plupart des activités seront exécutées par les structures gouvernementales selon les procédures nationales. Vu que les risques fiduciaires sont encore très importants et sur la base des expériences de la première phase du PPEA, par exemple dans la passation des marchés publics pour l AT internationale, le secteur n est selon l ambassade pas encore prêt pour un appui budgétaire sectoriel «pur». L ambassade préfère une approche programme aligné mais encore bien ciblé et géré à travers des comptes affectés du Trésor. La première phase du PPEA a démontré en effet, qu une telle approche «appui programme» peut bien fonctionner, surtout pour le financement des investissements et de l assistance technique plutôt locale. Pour ce qui concerne la mobilisation de l AT international et/ou des organisations d accompagnement telles que la SNV, le PNE et le CREPA, par contre, il s est avéré encore difficile, ou souvent même impossible, de faire passer et/ou gérer ces marchés/contrats à travers les procédures nationales. Il est pour le moment donc encore proposé qu une partie de l AT et les organisations d accompagnement soient contractés par l Ambassade même. Il y aura un risque que, au sein des consortia mêmes et parmi les consortia et les structures d exécution, les partenaires ne coordonnent pas bien leurs activités. Ce risque semble toutefois gérable et sera suivi de près par l Ambassade et une structure de pilotage à mettre en place dans le cadre du PPEA II. L Ambassade aspire à une responsabilisation complète du gouvernement et des autres partenaires béninois et continuera donc à aller vers un ABS proprement dit. 4.3 Santé reproductive et droits sexuels L ambassade propose de prendre pour troisième thème la santé reproductive et les droits sexuels, se fondant entre autres sur les résultats d une mission d orientation du Ministère à La Haye en juin qui a discuté avec les autorités, des donateurs et des ONG. Un départ contrôlé est proposé où un expert local sera nommé et où le Ministère fera quelques missions d appui. Le gouvernement du Bénin reconnaît de plus en plus l intérêt d une meilleure maîtrise de la croissance démographique. Le cadre stratégique de la santé reproductive est bien élaboré sur papier. Le défi est maintenant de mettre en œuvre la politique de manière plus efficace au moyen de stratégies de communication innovatrices, d une meilleure coordination et direction par les autorités des services sanitaires privés, mais surtout d un engagement plus fort du gouvernement béninois. Se joignant aux objectifs des autorités béninoises et aux droits des femmes et des adolescents, l ambassade vise à contribuer à l amélioration de l accès à la santé reproductive pour tous (OMD 5b), surtout pour les jeunes (les adolescents). Ainsi, elle veut contribuer à ce que l utilisation des contraceptifs modernes augmente de 6% en 2011 à 15% en 2015 et c est entre autres grâce à cela que les cas de décès maternels et le nombre de grossesses non désirées des adolescents pourront diminuer. Les objectifs mentionnés ci-dessus seront atteints en abordant stratégiquement le dialogue politique, la politique et les activités visés sur l amélioration des services des secteurs publics et privés de (la) santé reproductive. L objectif du dialogue politique est l exécution de la politique démographique. Si le gouvernement se prononce clairement en faveur du planning familial et l âge de la première grossesse jusqu après l adolescence, cela facilitera la mise en œuvre de cette politique. Des barrières qui sont profondément enracinées dans la culture, chez les hommes comme chez les femmes, le personnel de la santé et les leaders religieux pourront ainsi diminuer. De même, les mariages forcés d enfants de moins de 18 ans qui continuent d avoir lieu et la traite des enfants doivent être désapprouvés publiquement par le gouvernement. Les partenaires voient aussi clairement une valeur ajoutée des Pays-Bas dans le dialogue politique pour aborder ces problèmes. Vu le rôle de pionnier et la réputation des Pays-Bas dans ce domaine, l ambassade est bien placée pour engager un dialogue politique qui en ce moment n a guère commencé. Des alliances éventuelles pourraient être formées avec le FNUAP, l UNICEF, la Commission Européenne et la France. 16