Aides sociales Enjeux et pratiques locales

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2 Préface Les aides locales représentent une part importante des ressources des foyers modestes. Elles constituent une réponse significative à la précarisation d une partie de la population et, au-delà, sont un facteur majeur de cohésion sociale, de par la diversité des publics concernés et des problématiques couvertes : logement, transport, culture, formation, etc. Mais comment s y retrouver face à la complexité et la multiplicité des dispositifs d aides? Cette étude présente les enjeux et les éléments techniques sur lesquels les décideurs locaux peuvent s appuyer pour définir les modalités d organisation et de pilotage des aides à la population, en prenant en considération deux questions : Comment répondre au mieux aux besoins des usagers et leur proposer un service correspondant à leurs exigences de qualité, de réactivité et d équité? Comment optimiser les dépenses publiques et rendre la gestion des aides aussi efficace que possible, dans le contexte actuel de contraintes budgétaires pour les collectivités? Le groupe coopératif Chèque Déjeuner, acteur majeur de l économie sociale, défend et concrétise depuis 1964 des valeurs humaines en proposant des solutions innovantes, qui créent du lien social et augmentent la visibilité de l aide publique et dynamisent l économie locale. Il est un partenaire privilégié des collectivités depuis sa création. L association Agence nouvelle des solidarités actives ou Solidarités actives met en œuvre des actions locales et innovantes de lutte contre la pauvreté en partenariat avec les collectivités territoriales, l État et les entreprises. Elle associe les usagers à la construction des dispositifs les concernant et vise l efficience des projets par une démarche d expérimentation et d évaluation. Le Groupe Chèque Déjeuner et Solidarités actives, partenaires depuis 2008, se sont associés pour réaliser cette étude sur les aides sociales locales, en alliant leurs expertises en matière d aides et en s appuyant sur leurs nombreux partenariats avec des collectivités territoriales. Cet ouvrage propose un cadre de réflexion et d action aux décideurs locaux. Il part du constat qu il n existe pas de solutions ou de formes d organisation «clé en main» qui s imposeraient par leur efficacité et leur pertinence, quels que soient le territoire et le contexte de leur application. Le lecteur est invité à croiser les différentes solutions techniques proposées avec les objectifs qu il vise et le contexte local dans lequel il intervient : besoins de la population locale, environnement institutionnel, moyens humains et financiers disponibles, pratiques déjà existantes, etc.

3 remerciements Solidarités actives et le Groupe Chèque Déjeuner tiennent à remercier vivement : pour leur participation au comité d experts et leurs relectures : Dominique Blin, directrice enfance, famille, insertion, conseil général de la Côted Or Maela Castel, conseillère technique ; Hélène-Sophie Mesnage, adjointe au délégué général ; Christophe Piteux, responsable du Département conseil juridique et formation de l UNCCAS Janine Guinandie, vice-présidente chargée de la solidarité et Pierre Déforge, directeur adjoint de la Direction de la solidarité du conseil général de la Charente Frédéric Levanier, responsable de service, CCAS de Laval Yannick L Horty, professeur d économie, directeur de la fédération de recherche «Travail, Emploi et Politiques publiques» (FR CNRS n 3126), chercheur associé au CEE, groupe de recherche Solstice Alain Porteils, directeur du contrôle de gestion, conseil général des Pyrénées- Orientales Fabrice Provost, responsable des aides individuelles, Caf de la Vienne pour leurs contributions et relectures attentives : au sein du Groupe Chèque Déjeuner : David Bensadon, consultant action sociale ; Yann Kerbriand, directeur des relations institutionnelles ; Arnaud Lacheret, consultant ; Jean-Pierre Morali, consultant action sociale ; Estelle Verdureau, responsable communication collectivités et partenariats au sein du conseil d administration de Solidarités actives : Yves Aubert, directeur général adjoint des services, ville et communauté urbaine de Strasbourg ; Jean-Marie Marx, directeur général de l OPCA Agefaforia ; Monique Alexandre, ancienne directrice de la communication interne chez BNP Paribas au sein de l équipe opérationnelle de Solidarités actives : Raphaëlle Benabent, Yazid Boudjedia, Agnès Daël, Benjamin Douine, Luc Jerabek, Élise Pradelle, Julie Sacca Florence Guilcher, conseillère en économie sociale et familiale, CCAS de Grenoble pour leurs témoignages : l ensemble des collectivités et leur personnel qui ont accepté de partager leur expérience sur une pratique locale (cf. tableau p. 126)

4 introduction Cet ouvrage comprend essentiellement des informations sur les aides locales, à savoir les aides délivrées par les collectivités territoriales et d autres organismes, pour lesquelles les décideurs locaux ont une marge de manœuvre qui leur permet de prendre en compte les interactions et les enjeux du contexte local afin d organiser au mieux les aides de leur structure à l échelle du territoire. Les chercheurs Denis Anne et Yannick L Horty les définissent comme «des aides dont le montant est variable selon la localisation des bénéficiaires, indépendamment de toutes autres caractéristiques personnelles ou familiales 1». Solidarités actives s est concentrée sur les aides sociales, en s appuyant sur son expertise dans le domaine des aides destinées à l insertion sociale et professionnelle. Les analyses peuvent toutefois être élargies aux autres types d aides (aides à la culture, aux déplacements, pour des installations énergétiques, etc.). Ce document porte principalement sur les aides délivrées par les collectivités ; il s adresse également aux autres structures qui en proposent : organismes sociaux, associations, voire fondations d entreprises Enfin, notre analyse traite avant tout de la dimension matérielle et financière de l aide. Il ne s agit toutefois pas d oublier la dimension d accompagnement de l usager 2 (soutien, échange, pédagogie, etc.), d autant plus importante lorsque l aide s inscrit dans un parcours d insertion sociale et professionnelle. Les aides sociales locales, et, a fortiori, les aides à la population, constituent un champ vaste et complexe. Ces aides multiples et hétérogènes font intervenir un grand nombre d acteurs, aux logiques et aux modalités d action très diverses. Il serait illusoire de prétendre à l exhaustivité de leur recensement ; les pratiques présentées à titre d illustration ont avant tout été choisies pour leur caractère éclairant. La première partie de cet ouvrage présente les grandes lignes du contexte national, tant réglementaire que socio-économique, des aides locales. La deuxième partie propose dans un premier temps une méthodologie de pilotage des aides qui peut s appliquer à d autres types de projets. Dans un second temps, des fiches déclinent pour chaque étape de l octroi d une aide les principaux enjeux, les options techniques possibles et les éléments d aide à la décision dans un souci d objectivité et d équilibre entre les différentes options. Ces éléments sont complétés et illustrés par des témoignages de collectivités, qui partagent leurs expériences et le bilan qu elles en tirent (cf. les encadrés intitulés «pratique locale»). Ces deux premières parties s appuient sur l expérience de Solidarités actives dans l accompagnement des politiques d insertion de nombreuses collectivités. Afin que son contenu réponde au mieux aux attentes des décideurs, ce travail s est également appuyé sur les témoignages de dirigeants et d élus de collectivités et sur les réflexions d un comité d experts aux compétences diversifiées et complémentaires, qui s est réuni à deux reprises, en juin et juillet 2010 (cf. remerciements p. 5). 1 Anne D., L Horty Y., «Transferts sociaux locaux et retour à l emploi», Insee, Économie et statistique, n , Pour désigner les personnes sollicitant une aide ou bénéficiant d une aide, on utilisera dans ce document le terme d «usager» plutôt que celui de «bénéficiaire». Par cette notion, il s agit d insister sur le rôle actif de la personne dans l attribution d une aide et sur le caractère réciproque des obligations : qualité du service pour la structure, contreparties de l aide pour la personne.

5 Des recherches documentaires ont également permis d apporter des éléments de contexte théoriques (première partie), utiles à la compréhension des enjeux pratiques soulevés (deuxième partie). Ce travail se place ainsi dans la continuité des travaux réalisés ces dernières années sur le sujet, notamment ceux liés à la mission de la sénatrice Sylvie Desmarescaux, les dernières études de l Union nationale des centres communaux d action sociale (UNCCAS), etc. Il s appuie également sur les réflexions en cours dans le cadre des Pactes territoriaux pour l insertion (PTI) et de la mise en œuvre de l Aide pour le retour à l emploi (APRE). La troisième partie, construite conjointement par Solidarités actives et le Groupe Chèque Déjeuner, aborde deux enjeux d avenir pour les aides sociales : le développement des solutions informatiques, destinées notamment à faciliter la circulation de l information ; et la prise en charge du «cinquième risque» (également nommé «risque dépendance» ou «risque perte d autonomie»). La quatrième partie s appuie sur l expertise du Groupe Chèque Déjeuner, qui propose des solutions techniques pour différents aspects du processus d attribution des aides et s est adressé à plusieurs collectivités partenaires afin de recueillir leurs témoignages.

6 sommaire Le contexte et les évolutions des aides sociales Le contour des aides sociales Cadre et définitions Quelques chiffres sur l aide sociale des collectivités...17 Les évolutions récentes de l action sociale locale Un outil très sollicité par de nouveaux besoins sociaux Un outil traditionnel transformé par les réformes institutionnelles Les limites de l organisation des aides sociales locales Du pilotage à la mise en œuvre opérationnelle des aides sociales 3 1 Comment piloter un dispositif d aide? 5 fiches méthodologiques Définir les objectifs stratégiques et les enjeux du projet Organiser le projet et mobiliser les parties prenantes La mobilisation des parties prenantes internes à la collectivité porteuse du projet et l organisation en mode projet Le partenariat avec les autres structures du territoire L association des usagers Recenser et analyser les dispositifs existants La définition du périmètre du recensement Les types de données à recueillir et les méthodes à utiliser L analyse des dispositifs Le suivi de la collecte de données en continu Conduire le changement Identifier les résistances et les coopérations S assurer du soutien politique et hiérarchique Associer et échanger Former Informer et communiquer Suivre et évaluer le dispositif Organiser un suivi pérenne Réaliser une évaluation complète Comment organiser le processus d octroi d une aide? 4 fiches techniques Communiquer auprès des publics et auprès des structures d action sociale Faut-il communiquer directement auprès du public? Comment communiquer directement auprès du public? Comment communiquer auprès des professionnels? Instruire les dossiers de demande d aide Quel organisme habiliter pour instruire les demandes d aide? Quels agents charger de cette mission au sein de l organisme instructeur? Comment prendre en compte la situation de la personne lors d une demande d aide? Quels critères pour analyser une demande d aide? Faut-il vérifier l ensemble des informations au moyen de pièces justificatives?... 76

7 Décider de l octroi de l aide et proposer des voies de recours Qui prend la décision d octroyer l aide? Quelles sont les pratiques en termes de notification? En cas de refus, quelles sont les voies de recours pour le demandeur? Verser l aide Quelle structure désigner comme payeur de l aide? Faut-il verser l aide à l usager ou au tiers? Quel support de paiement choisir? Deux enjeux d avenir pour les aides sociales Les systèmes d information Les enjeux de la circulation de l information Les innovations technologiques au service de l action sociale Quel impact du cinquième risque sur les aides sociales? Pourquoi un cinquième risque? Les principales questions du cinquième risque Solutions et témoignages de collectivités sur le ciblage des aides : l apport d un émetteur de titres de paiement Accompagner les personnes dépendantes ou en situation de handicap Aider les personnes en difficulté sociale Les débuts du Chéquier d accompagnement au RSA Le ciblage des aides à l insertion par les collectivités et organismes sociaux Aide au permis de conduire Aide à l acquisition de dispositifs utilisant les énergies renouvelables Développer des politiques d aide à la jeunesse Aide au logement Aides scolaires et éducatives Annexes Table des pratiques locales Liste des sigles utilisés Bibliographie Les auteurs

8 11 Le contexte et les évolutions des aides sociales Le contour des aides sociales Les évolutions récentes de l action sociale locale Les limites de l organisation des aides sociales locales

9 12 Le contour des aides sociales L action sociale en France fait intervenir de nombreux acteurs et touche de nombreux champs. La définition de ce cadre aussi bien que des termes employés fait l objet de débats. Cadre et définitions L action sociale L action sociale contemporaine est l héritière d une tradition de bienfaisance et de charité. Née au xx e siècle, elle a été conçue comme une action facultative destinée à compléter des aides légales comme la Sécurité sociale. Elle s est fortement développée avec la montée du chômage depuis les années Le terme a aujourd hui une acception plus vaste : selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), elle regroupe «un ensemble large et générique d actions, obligatoires ou facultatives, qui contribuent à la cohésion de la société 1». Son objet est précisé dans le Code de l action sociale et des familles (CASF): «L action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets» (article L ). Le CASF ajoute que «l action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l égale dignité de tous les êtres humains avec l objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l ensemble du territoire» (article L ). Avec les transferts de compétence liés à la décentralisation, l État n est plus le seul acteur responsable de l action sociale : «elle est mise en œuvre par l État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales» (article L du CASF). Au niveau décentralisé, le département est aujourd hui le principal acteur de l action sociale 2. L action sociale englobe l aide sociale, mais ne s y limite pas. Elle regroupe l ensemble des moyens mis en place par une collectivité pour préserver sa cohésion et favoriser l insertion sociale des personnes : des dispositifs législatifs ou réglementaires, mais aussi des actions visant à aider les personnes ou les groupes les plus fragiles à mieux vivre, à préserver leur autonomie et à s adapter au milieu social environnant : accompagnement par un travailleur social, action collective L aide sociale désigne l ensemble des prestations sociales (ou transferts sociaux), aides directes (en espèces ou en nature) ou indirectes (avantages tarifaires) accordées à des individus ou des familles pour réduire la charge financière que représente la protection contre certains risques : la pauvreté et l exclusion sociale, la perte d emploi, les difficultés de logement, la santé, la maternité et la famille, la vieillesse et la survie 3. 1 Cf. le site de la DGCL : 2 Depuis 2004, «le département définit et met en œuvre la politique d action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent» (article L du CASF ). 3 INSEE :

10 13 Les deux grands types d aides sociales : aides obligatoires (ou légales) et aides non obligatoires On différencie généralement deux catégories d aides sociales : les aides obligatoires, dites aussi légales, et les aides non obligatoires. Au sein de chacune de ces catégories, on peut faire une seconde distinction selon le niveau d application des aides : les modalités d application de certaines sont décidées pour l ensemble du territoire national ; pour d autres, ces modalités sont décidées à une échelle plus locale et varient donc selon les territoires. Les aides obligatoires ou légales sont encadrées par la loi et les règlements ; toute personne résidant en France et qui remplit les critères légaux et réglementaires y a droit. Ces aides sont attribuées par les départements ou par l État. Certaines des aides obligatoires relèvent d un cadre national précis. Leurs modalités d application sont définies par la loi et sont les mêmes sur l ensemble du territoire français. Cet ensemble inclut notamment les minima sociaux 4 et des prestations familiales comme la Prestation d accueil du jeune enfant (PAJE) ou l Allocation de rentrée scolaire (ARS). D autres aides légales sont à application locale : elles sont instituées par la loi toute personne résidant en France et qui remplit les critères d éligibilité y a droit, mais leurs modalités d application sont définies localement. Ces aides dépendent des conseils généraux ; on y retrouve notamment le Fonds de solidarité pour le logement (FSL). Constituant une forme d intervention différente, les dégrèvements de taxe d habitation peuvent également être rattachés à cette catégorie. Ces aides obligatoires ne représentent qu une partie de l aide sociale : il convient d y ajouter des aides sociales non obligatoires, qui ne sont pas établies par la loi et les règlements. Ces aides sociales non obligatoires regroupent deux types d aides : des aides extralégales et des aides facultatives, distinction reprise d une étude de la DREES 5. Les aides sociales extralégales. Selon le Code de l action sociale et des familles (art. L alinéa 1), «les conseils généraux peuvent décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables aux prestations [d action sociale légale]» et, dans ce cas, «assurent la charge financière de ces décisions». Par exemple, un conseil général peut choisir d appliquer sur son territoire un barème de RSA plus favorable aux bénéficiaires que le barème national. Les aides sociales facultatives peuvent être définies comme l ensemble des actions sociales non définies par la loi. Elles regroupent des dispositifs souvent ponctuels et qui n ont pas le caractère obligatoire des prestations légales (art. L du Code de l action sociale et des familles). Elles peuvent être appliquées : à l échelle nationale : c est le cas des aides attribuées par des organisations caritatives d envergure nationale, des aides facultatives accordées par les grandes entreprises de réseaux ou de la prime de Noël octroyée par l État, qui est définie chaque année par décret ; à l échelle locale : les aides de ce type présentent des modalités d attribution propres. De nombreuses structures en distribuent : régions, conseils généraux, communes (via les centres communaux d action sociale, CCAS), intercommunalités (via les centres intercommunaux d action sociale, CIAS), caisses d allocations familiales (Caf), caisses primaires d assurance maladie (CPAM), associations caritatives, etc. Comme ces aides sont d application locale, les disparités entre territoires peuvent être importantes. Le plus souvent, ces aides sociales facultatives sont d un montant faible et ont un caractère exceptionnel et non régulier. Néanmoins, lorsqu elles sont cumulées, elles peuvent constituer un complément de ressources important pour les ménages pauvres. C est ce 4 On en dénombre huit en France : le Revenu de solidarité active (RSA, qui remplace le Revenu minimum d insertion et l Allocation de parent isolé), l Allocation de solidarité spécifique (ASS), l Allocation temporaire d attente (qui remplace progressivement l Allocation d insertion), l Allocation aux adultes handicapés (AAH), l Allocation supplémentaire d invalidité, l Allocation de solidarité aux personnes âgées (qui remplace l Allocation supplémentaire vieillesse), l Allocation équivalent retraite (AER) de remplacement et l Allocation veuvage. 5 DREES, «L action sociale extralégale ou facultative des départements», Études et Résultats, n 317, juin 2004.

11 14 qu ont constaté les chercheurs Denis Anne et Yannick L Horty, dans une étude menée en Ils notent qu en moyenne, pour toutes les configurations familiales et pour les dix localités qu ils considèrent 6, «les transferts locaux et extralégaux [représentent] plus du cinquième (20,8 %) des ressources d un ménage sans revenu et qui bénéficierait de la totalité des prestations auxquelles il a droit. Les ressources qu il tire des transferts nationaux s en trouvent accrues de plus du quart 7». Notons que «dans la pratique, l identification du champ de l action sociale non obligatoire n est [ ] pas aisée, car les modalités de mise en œuvre de l aide sociale obligatoire varient elles-mêmes selon les départements 8». Synthèse : grands types d aides sociales en France LégaLes FacuLtatives État : État : prime de Noël minima sociaux (RSA, ASS ) Associations : action caritative d associations nationales (Restos prestations familiales (PAJE, ARS ) du cœur, Secours populaire, etc.) aides au logement (APL ) Entreprises ou fondations prime pour l emploi (PPE) crédits d impôt sur le revenu des personnes physiques dégrèvements nationaux de taxe d habitation CMU, CMU complémentaire APRE nationale dégrèvements légaux accordés par les grandes entreprises de réseaux (EDF, GDF, France Télécom) NatioNaLes Champ du guide LocaLes Conseils généraux : APRE départementale, FSL, FAJD, Fonds d aide aux accédants en difficulté, Contrat jeune majeur, ASE, aide aux personnes âgées (aides à domicile, aides à l hébergement) Communes : dégrèvements locaux de taxe d habitation Régions : formation, déplacements Conseils généraux : logement, déplacements, compléments au règlement des factures d énergie ou de téléphone, soutien aux personnes surendettées, loisirs et départs en vacances Communes, CCAS, intercommunalités, CIAS : aides et secours financiers (apurement d impayés, aide alimentaire ), tarification sociale (restauration scolaire, accès aux sports, à la culture, aux loisirs), prêts et microcrédits, accès au logement Caf : logement, famille et jeunes, insertion, loisirs et vacances, secours en cas de difficultés financières exceptionnelles CPAM : frais médicaux, logement, frais funéraires Associations locales : aide alimentaire (dont épicerie sociale), aide vestimentaire, aide à l ameublement Entreprises ou fondations Lecture : dans certaines cases, des noms d acteurs ont été mis en violet ; il s agit des acteurs qui déterminent les modalités financières des aides. Source : adaptation par Solidarités actives d un tableau de D. Anne et Y. L Horty, in «Transferts sociaux locaux», Zoom sur les aides sociales locales Dans un rapport au Sénat sur les minima sociaux, Valérie Létard constate que «le recensement exhaustif des aides locales en faveur des personnes en difficulté sociale est impossible. Relevant de l initiative propre des différents niveaux de collectivités ou des organismes locaux de sécurité sociale, ces transferts restent mal connus et il est pratiquement impossible d en établir un recensement exhaustif 9». 6 Amiens (Somme), Arras (Pas-de-Calais), Belley (Ain), Évry (Essonne), Le Mans (Sarthe), Lyon (Rhône), Marseille (Bouches-du- Rhône), Paris 15 e et 19 e, Pecquencourt (Nord). 7 Anne D., L Horty Y., «Transferts sociaux locaux et retour à l emploi», INSEE, Économie et Statistique, n , DREES, op. cit. 9 Létard V., «Minima sociaux», Rapport d information n 334, Commission des affaires sociales du Sénat, mai 2005.

12 15 Les aides sociales locales (légales ou facultatives) constituent en effet un ensemble hétérogène, tant par les acteurs qu elles font intervenir que par leurs objets ou les formes qu elles peuvent prendre. Les acteurs qui proposent des aides sociales locales sont des structures : privées : associations caritatives, fonds d intervention sociale d entreprises (par exemple de mutuelles), etc. publiques : les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, en particulier les régions, les départements et les communes ou leurs CCAS ; les caisses de sécurité sociale : caisses d allocations familiales (Caf), caisses de la Mutualité sociale agricole (CMSA), caisses primaires d assurance maladie (CPAM). Les aides sociales ont différents objets, en particulier : alimentation et hygiène, logement et équipement, loisirs et culture, transport et mobilité, emploi et formation, énergie, santé, restauration scolaire, assurance. Elles peuvent prendre des formes variées, les quatre principales étant : les aides monétaires. L aide est versée par un moyen de paiement classique (espèces, chèque bancaire, virement, etc.) ou par un mode de paiement affecté (chèque dédié, comme par exemple le Cesu). Une étude du cabinet Amedis pour l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale (ONPES) souligne que «les aides des collectivités sont en général d un montant faible, elles varient de 35 euros à 135 euros 10» ; les aides en nature. L aide n est pas versée sous forme d argent mais sous forme d un bien ou d un service directement accessible à l usager, par exemple la remise d un colis alimentaire ou le prêt d une voiture ; les avantages tarifaires, qui sont généralement calculés en fonction des revenus. On peut citer les tarifications pour la restauration scolaire ou les transports publics, qui proposent souvent des grilles dégressives en fonction des revenus de l usager ; les structures collectives d accueil (par exemple un CHRS) ou les services à domicile. Chacun des grands types d acteurs a également ses propres modalités d action. Parmi les aides allouées par les départements, une grande partie relève du Programme départemental d insertion (PDI), qui est obligatoire 11. Dans ce cas, elles sont associées à un projet d insertion sociale ou professionnelle. Elles sont inscrites au budget voté par l assemblée départementale et sont d un montant variable selon la situation de la personne et la nature de l aide 12. Chaque Caf détermine elle-même la nature, les conditions d attribution et le montant des aides sociales qu elle attribue. Ils sont fixés par le conseil d administration de la caisse pour un an et inscrits dans le règlement intérieur d action sociale. L action sociale des CCAS est définie par le Code de l action sociale et des familles (art. L ) : le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables. Le décret 10 ONPES, Rapport sur la pauvreté et l exclusion sociale, 2008, s appuyant sur : Amedis, Rapport à l ONPES sur la question des aides locales facultatives, Le PDI est prévu dans le Code de l action sociale et des familles, art. L Desmarescaux S., Mission parlementaire sur les droits connexes locaux dans le cadre de la généralisation du RSA, mai 2009.

13 16 du 6 mai 1995, codifié aux articles R et suivants du Code de l action sociale et des familles, fait obligation aux communes, via leur CCAS, de fonder leur action sociale sur une analyse préalable des besoins sociaux sur leur territoire. Néanmoins, ce texte ne précise pas comment elles doivent la mener et, devant l ampleur des moyens à mobiliser (en termes de recueil des données, d analyse, de sollicitation de partenaires ) et du budget nécessaire à sa réalisation, l ensemble des CCAS n a pu se conformer à cette obligation. En vertu du principe de libre administration des collectivités et puisqu il s agit d aides facultatives, chaque CCAS détermine librement ses modalités d intervention : création des dispositifs, mise en place de critères d accès et d octroi, modalités d attribution 13 Elles dépendent des choix politiques opérés localement mais également du contexte (présence forte de l initiative associative, par exemple). Tous les acteurs de l aide sociale locale n interviennent pas sur les mêmes champs de compétence : il y a une répartition de fait des publics et des champs d action. Toutefois, cela n empêche ni les recoupements ni les zones non couvertes (personnes en situation difficile mais qui ne font l objet d aucune aide ciblée). Le tableau suivant présente les principaux types d aides sociales locales proposées par chaque acteur 14. acteur Conseil régional Conseil général Commune et intercommunalité PubLic ciblé Personnes en situation sociale difficile Personnes âgées ou handicapées Personnes en situation sociale difficile objets des aides Formation Déplacements Logement Déplacements Aide à domicile Logement Emploi Famille Déplacements Alimentation Santé Loisirs et départs en vacances exemples d aides LégaLes (al) et d aides FacuLtatives (af) Bourses d études (AF) Aides individuelles à la formation (AF) Réduction des tarifs, prise en charge des frais de transports collectifs (AF) Aménagement du logement (AF) Prise en charge des frais de transports en commun (AF) Portage de repas à domicile, financement d heures d aide ménagère (AF) Fonds de solidarité pour le logement (AL) Aides complémentaires au règlement des factures d énergie ou de téléphone (AF) APRE départementale, Fonds d aide aux jeunes en difficulté (FAJD), Contrat jeune majeur (AL) Aide sociale à l enfance (AL) Aide au permis (AF) Distribution de repas ou de colis alimentaires (AF) Prise en charge de l adhésion à une mutuelle pour les non-bénéficiaires de la CMU complémentaire (AF) Aide aux vacances pour enfants mineurs (AF) Autres Aides d urgence, aides aux personnes surendettées (AF) Tout public Déplacements Transports scolaires, tickets de bus à tarif réduit Alimentation Restauration scolaire (AF) Familles à bas Déplacements Ticket transport revenus Loisirs et activités sportives Réductions de tarif pour les activités culturelles et l usage des équipements sportifs (AF) 13 Voir sur ce point la publication de l UNCCAS, Union nationale des centres communaux d action sociale, Les aides et secours délivrés par les CCAS et CIAS, téléchargeable sur le site UNCCAS, rubrique «Publications», «Éditions». 14 Dans le tableau, «Public ciblé» correspond à de larges catégories. Pour toutes les aides à application locale (qu elles soient légales ou facultatives), les organismes précisent eux-mêmes des critères permettant l application de l aide.

14 17 CCAS et CIAS Caisse d allocations familiales (Caf) et caisse de la Mutualité sociale agricole (CMSA)* Caisse primaire d assurance maladie (CPAM) Association caritative Personnes en situation sociale difficile Ménages allocataires en situation sociale difficile et ayant un enfant au moins Ménages allocataires en situation sociale difficile Logement Emploi Alimentation Loisirs Autres Logement Famille et jeunesse Insertion Loisirs Autres Logement Santé Autres Logement Habillement Alimentation Aides au logement et à l hébergement d urgence, caution locative, apurement des impayés (eau, gaz, loyers ) (AF) Dégrèvement de taxe d habitation (en complément des mesures légales) FSL (soutien au dispositif légal) FADJ (soutien au dispositif légal), aide à la mobilité, financement de formation Restauration scolaire, soutien à des dispositifs de banque alimentaire, épicerie sociale, restaurant solidaire, bons ou paniers alimentaires (AF) Aides aux loisirs (culture et sport) et au départ en vacances (AF) aides d urgence, prêts ou avances remboursables, micro-crédit personnel, aide à l acquisition d une complémentaire santé, frais d obsèques (AF) Équipement, amélioration de l habitat (AF) Tarifs réduits (garde collective d enfants, centres de loisirs) (AF) Scolarité (AF) Assurance vieillesse des parents au foyer (AF) Aides aux loisirs et au départ en vacances (AF) Secours et prêts d honneur pour difficultés financières exceptionnelles (AF) Garde-malade à domicile (AF) Frais médicaux (AF) Frais funéraires (AF) Aide à l ameublement (AF) Aide vestimentaire (AF) Aide alimentaire (dont épicerie sociale) (AF) * Comme le souligne le rapport Desmarescaux (déjà cité), les CMSA accordent des aides dans les mêmes domaines que les Caf, mais certaines sont spécifiques (par exemple, l aide au remplacement professionnel pour faciliter le départ en vacances ou l appui à la famille lors d un accident de santé). Source : adaptation par Solidarités actives de données issues de trois documents différents : - Létard V., «Minima sociaux», rapport d information, n 334, Commission des affaires sociales du Sénat, mai 2005 ; - Baillon J.-N., Bellaredj F. (Amedis), «Les aides locales en réponse aux situations fragiles», in : La lettre de l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale, 2007 ; - Solidarités actives, Aides locales facultatives : recensement, analyse et impact au regard du déploiement du revenu de solidarité active. Territoire d Elbeuf, Seine-Maritime, janvier Quelques chiffres sur l aide sociale des collectivités À l instar du rapport annuel de l Observatoire des finances locales sur les finances des collectivités locales, des études sont menées régulièrement sur les finances des collectivités territoriales, mais on trouve peu d analyses et d éléments statistiques centrés sur leurs dépenses d action sociale. Les quelques données chiffrées présentées ci-dessous sont destinées à donner des repères et à montrer l importance de l action sociale, à la fois en termes de dépenses pour la collectivité et en termes d impact social et de nombre de personnes concernées. Il s agit également de présenter quelques éléments sur l évolution des publics concernés par l action sociale des collectivités. Les données exposées ici concernent les dépenses des départements et des communes. Les départements sont le principal acteur de l action sociale, en particulier au titre de l action sociale obligatoire : leurs champs d intervention se sont en effet considérablement élargis depuis les lois de décentralisation de Les communes, généralement par le biais de leur CCAS, interviennent dans une moindre mesure en matière d action sociale légale : domiciliation des personnes sans domicile stable et instruction des

15 18 dossiers d aide sociale pour l essentiel. Leur action sociale facultative est plus substantielle : mise en place d aides directes auprès des personnes, gestion d établissements, services sociaux et médico-sociaux (accueil des jeunes enfants, hébergement des personnes âgées, logement d urgence, maintien à domicile ). Troisième échelon des collectivités territoriales, les régions consacrent une faible part de leur budget (1%) à l action sociale facultative. On ne détaillera donc pas leurs dépenses d action sociale. Le budget d action sociale des différentes collectivités locales collectivité LocaLe communes de PLus de habitants groupements de communes* départements régions Année Comptes 2008 Comptes 2008 Budgets primitifs 2010 Budgets primitifs 2010 Champ d intervention Total en millions d euros Part dans le budget total de la collectivité Valeur en euros par habitant Interventions sociales Interventions sociales Action sociale (hors APA et RSA) Action sociale (avec APA et RSA) Budgets primitifs 2010 Santé et action sociale ,5 % 1,1 % 26,5 % 45,8 % 1,0 % * Communautés urbaines, communautés d agglomération, syndicats d agglomération nouvelle. Source : Observatoire des finances locales, «Les finances des collectivités locales en 2010», rapport, juillet L action sociale des départements Les dépenses d action sociale des départements représentent environ la moitié de leurs dépenses totales et résultent presque exclusivement de prestations ou de politiques sociales (RSA, ASE ) sur lesquelles les départements ont peu de marge de manœuvre. L aide extralégale et facultative constitue une part marginale des dépenses d aide sociale des départements, mais il est difficile de l évaluer précisément. De plus, les statistiques présentées ci-dessous ne permettent ni de distinguer les aides légales des aides extralégales ni d isoler les aides facultatives 15. Fin 2008, près de 2,9 millions de personnes bénéficiaient de l aide sociale départementale 16 : 1,3 million de personnes âgées ; près de 1,1 million d allocataires au titre du Revenu minimum d insertion (RMI), du Contrat d insertion-revenu minimum d activité (CI-RMA) et des contrats d avenir ; plus de jeunes de moins de 21 ans ; plus de personnes handicapées. De 13,58 milliards d euros en 2000, le total des dépenses d aide sociale des départements devrait passer à 33,39 milliards d euros en , soit une multiplication par 2,5 en une décennie. Cette augmentation correspond principalement à une forte progression des prestations sociales. Celle-ci s explique par plusieurs évolutions, dues à la fois à l environnement institutionnel, au contexte démographique et à la conjoncture économique : les transferts de nouvelles compétences de l État vers les collectivités territoriales (RMI puis RSA) ; 15 Dans les deux graphiques suivants, l aide sociale est incluse dans les «autres aides». 16 DREES, «Les bénéficiaires de l aide sociale départementale en 2008», Études et Résultats, n 700, août Observatoire des finances locales, «Les finances des collectivités locales en 2010», rapport, juillet 2010.

16 19 la création de nouvelles prestations (Allocation personnalisée d autonomie, Prestation de compensation du handicap) ; le contexte de crise et de dégradation du marché du travail ; le vieillissement de la population. Les dépenses d aide sociale des départements par public en 2007 Dépenses liées aux RMI, CI-RMA et contrats d avenir* % 26 % Aide sociale aux personnes âgées Autres aides** % Aide aux personnes handicapées % 21 % Aide sociale à l enfance Valeur à prix courants en milliers d euros. * Les dépenses totales liées au RMI comprennent les versements de l allocation, lesquels s ajoutent aux charges d insertion qui retracent l effort fourni par les départements dans ce domaine ainsi que les dépenses de CI-RMA et les dépenses liées aux contrats d avenir. ** Les «autres aides» présentées ici comprennent notamment les dépenses de charges d insertion du RMI, les dépenses de frais communs, ainsi que les autres dépenses : hors aide médicale, service social départemental, frais communs, aide sociale facultative et services sociaux sans comptabilité distincte. Source : Données : DREES. Les dépenses relatives au Revenu de solidarité active (RSA), à la Prestation de compensation du handicap (PCH) et à l Allocation personnalisée d autonomie (APA), en particulier, ont augmenté de manière significative. En 2004, les départements sont devenus gestionnaires de l allocation financière RMI 18, remplacée depuis le 1 er juin 2009 par le RSA. Le nombre de bénéficiaires de ce dispositif a connu une hausse très rapide, qui s explique en partie par la dégradation du marché du travail depuis mi-2008 (1,48 million de bénéficiaires au 30 juin 2009 et 1,737 million de bénéficiaires au 31 mars 2010, soit une hausse de 17,5 % en neuf mois). En 2002, les dépenses d aide sociale aux personnes âgées des départements ont connu une hausse exceptionnelle avec la création de l APA. Aujourd hui, le nombre de bénéficiaires de l APA croît plus modérément, après des années de forte hausse pendant la montée en charge du dispositif (1,136 million de bénéficiaires au 31 décembre 2009). La PCH mise en place en 2005 concerne un nombre croissant de bénéficiaires. Il devrait encore augmenter, compte tenu du rythme de montée en charge et de l ouverture de cette allocation aux enfants depuis début La loi «Libertés et responsabilités locales» du 13 août 2004 a renforcé le mouvement de décentralisation de compétences vers les départements et les régions, en élargissant leur champ d action en matière d aide sociale, de gestion et d entretien d une partie des routes nationales ou encore de formation professionnelle continue et d apprentissage.

17 20 L évolution des dépenses d aide sociale des départements par public de 1996 à Dépenses liées au RMI, CI-RMA et contrats d avenir* Autres aides** Aide aux personnes handicapées Aide sociale à l enfance Aide sociale aux personnes âgées Valeur à prix courants en milliers d euros. * et ** : cf. graphique précédent. Source : - Données : DREES. L action sociale des communes L action sociale facultative des communes est une dimension importante mais relativement mal connue des politiques sociales. Cela tient notamment à sa grande diversité, qui est liée aux caractéristiques démographiques, sociales et économiques différentes des communes, mais aussi aux orientations retenues pour leur politique sociale. Ainsi, selon la taille des communes, les dépenses d action sociale peuvent varier de 50 à 78 euros par habitant. Les dépenses totales d interventions sociales et de santé des communes de plus de habitants en 2006 communes* de à moins de habitants (hbts) de à moins de hbts de à moins de hbts de à moins de hbts hbts et PLus ensemble Part des dépenses totales** Valeur en euros par habitant 3,4 % 4,2 % 4,3 % 3,9 % 3,9 % 4,0 %*** * Ensemble des 893 communes de plus de habitants de France métropolitaine hors Paris. ** Hors gestion active de dette. *** Les dépenses totales de l ensemble des communes métropolitaines de plus de habitants (hors Paris) s élèvent à 45,959 milliards d euros. À titre indicatif, les dépenses de la ville de Paris atteignent 5,8 milliards d euros en Source : Direction générale des collectivités locales, «Les finances des communes de plus de habitants en 2006», rapport, juillet L action sociale des communes concerne principalement quatre publics : les enfants et adolescents, les personnes en situation sociale difficile, les personnes âgées et les personnes handicapées.

18 21 Les dépenses d action sociale par fonction des communes de à moins de habitants en 2000 (budget de la commune et du CCAS) Personnes âgées 19 % 24 % Services communs 1 % Handicap Enfance 33 % 21 % Personnes en difficulté sociale 2 % Autres services À noter : ce graphique a été réalisé à partir des réponses des 675 communes qui ont renseigné au moins un des postes de dépenses. Source : DREES, «L action sociale des communes de à moins de habitants», Études et Résultats, n 307, avril Les communes ont la particularité de disposer d un outil dédié à la mise en place de leur action sociale : le centre communal d action sociale (CCAS), établissement public administratif, présent de droit dans chaque commune. Les CCAS sont présents dans toutes les grandes villes mais peu fréquents et peu développés dans les moyennes et petites villes. Ainsi, en fonction des histoires locales et des volontés politiques, l action sociale communale s exerce de manière partagée entre la commune et son CCAS, même si aujourd hui 4 communes sur 10 confient toute la politique sociale au CCAS (aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées, lutte contre l exclusion, petite enfance, etc.). De fait, les CCAS représentent un budget consolidé de 2,6 milliards d euros et emploient près de personnes. Ils assurent plus de 80 millions de repas par an auprès des personnes âgées (restauration collective ou à domicile) et en restauration scolaire. Fortement investis dans la gestion d équipements et de services à la population, les CCAS proposent plus de 25 millions d heures de services à domicile par an, gèrent 70 % des places en logements foyers pour personnes âgées ainsi que de nombreuses structures d accueil de la petite enfance (un tiers des structures publiques). Présidé par le maire, le CCAS est géré par un conseil d administration qui détermine les orientations et les priorités de la politique sociale locale. Ce conseil d administration comprend des membres élus au conseil municipal et des membres nommés. Parmi ces derniers doivent figurer notamment un représentant d associations dans les champs suivants : familles, personnes âgées, personnes handicapées et lutte contre l exclusion. En matière d aides directes à la population, dites aides facultatives, le principe des missions du CCAS est défini par l article L du Code de l action sociale et des familles : «Le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées». C est essentiellement dans le cadre de cette mission élargie que s exprime la politique sociale du CCAS-CIAS et que se dessinent ses priorités d action. Le CCAS-CIAS peut intervenir sous la forme de prestations en nature ou en espèces, remboursables ou non. Il met en place des dispositifs divers sous forme d aides financières ou d actions ponctuelles ou durables de soutien à la population (notamment en termes de prévention et d animation). Ces actions sont adaptées à des publics spécifiques : enfants, personnes handicapées, personnes âgées, jeunes, familles, personnes en insertion, personnes sans domicile fixe, etc. Ces aides «extralégales», complémentaires et subsidiaires, témoignent du rôle de proximité du CCAS-CIAS et de sa souplesse d intervention, notamment vis-à-vis des publics en difficulté.

19 22 Les évolutions récentes de l action sociale locale Des évolutions sociales et réglementaires récentes ont eu un impact sur les demandes d aides et sur les réponses apportées. D une part, le contexte social a été modifié par des tendances de fond de ces vingt dernières années : en particulier, l augmentation des cas de surendettement et du nombre de travailleurs pauvres. À ces évolutions profondes s est ajouté l impact de la crise économique qui a débuté au printemps Enfin, de nouvelles réformes réglementaires, dont la création du RSA et la réforme des collectivités territoriales, contribuent à modifier l action sociale locale et son environnement. Un outil très sollicité par de nouveaux besoins sociaux L ensemble de cette partie s appuie sur le sixième rapport de l Observatoire national de la pauvreté et de l exclusion sociale (ONPES), intitulé «Bilan de 10 ans d observation de la pauvreté et de l exclusion sociale à l heure de la crise» ( ). Un nombre croissant de travailleurs pauvres Longtemps, la pauvreté a concerné avant tout les personnes âgées, les mères seules et les personnes sans domicile. S y sont ajoutées avec le tournant des années 1970 les personnes au chômage. Or, durant la dernière décennie, un nouveau type de pauvreté est apparu qui touche cette fois des personnes en emploi. Ces «travailleurs pauvres» ont un emploi à temps très partiel ou une partie de l année seulement, mais tel que les ressources de l ensemble du ménage (revenus d activité + prestations sociales) demeurent inférieures au seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian 19. Selon les estimations de l INSEE, ils étaient 1,74 million en 2005, soit 7 % des personnes en emploi 20. Plusieurs facteurs expliquent la progression de la «pauvreté laborieuse» : la segmentation du marché du travail entre deux sphères, une d emploi stable et une d emploi précaire, conséquence du développement du temps partiel et des formes particulières d emploi depuis les années 1980 ; la faiblesse des revenus du travail d une certaine partie de la population ; l évolution des configurations familiales, caractérisée par une augmentation du nombre de familles monoparentales 21. Ces travailleurs pauvres constituent un nouveau type de demandeurs d aides sociales. Différents rapports ont alerté les pouvoirs publics sur ce problème : un rapport de Xavier Emmanuelli et Bertrand Landrieu d avril établissait ainsi que 16 % des personnes accueillies dans les centres d hébergement d urgence en Île-de-France avaient un emploi. 19 Différents niveaux de seuil de pauvreté sont utilisés par les organismes : un seuil à 50 % du revenu moyen et un seuil à 60 % Désormais, l INSEE a adopté la règle européenne, qui est d utiliser un taux à 60 %. 20 Ponthieux S., Raynaud E., Les travailleurs pauvres, INSEE, Les revenus du ménage ne suffisent pas à évaluer la pauvreté du ménage : la composition du ménage est également prise en compte. 22 Emmanuelli X., Landrieu B., L hébergement d urgence des travailleurs en situation de précarité en Île-de-France et à Paris, 2006.

20 23 En réponse à ces alertes, les pouvoirs publics français ont créé différents outils destinés à lutter contre la pauvreté au travail et à «rendre le travail payant» (selon l expression anglaise «to make work pay») : la Prime pour l emploi (PPE), en 2001 ; et le Revenu de solidarité active (RSA), généralisé à partir du 1 er juin La PPE est une aide au retour à l emploi et au maintien de l activité professionnelle. Elle est attribuée aux personnes exerçant une activité professionnelle salariée ou non salariée, sous conditions de ressources. Son montant est calculé en pourcentage du revenu d activité. Elle est déduite de l impôt sur le revenu à payer, ou versée directement au bénéficiaire s il n est pas imposable. Pour percevoir la PPE, il suffit de remplir les rubriques concernant cette aide sur la déclaration des revenus 23. Comme l explique Martin Hirsch : «La PPE a été inventée [ ] comme un système qui permettait de compléter les revenus faibles par un crédit d impôt [ ]. À la fin, 9 millions de ménages bénéficiaient de la prime pour l emploi, y compris ceux qui gagnaient plus de euros par mois. Lorsque nous avons inventé le RSA, nous avons proposé, pour simplifier et revenir à une cible de revenus plus sociale, de fusionner la prime pour l emploi avec le RSA 24.» Le RSA a été créé pour adapter le cadre des minima sociaux à la nouvelle population de travailleurs pauvres et favoriser le retour à toute activité professionnelle, même partielle. Il se substitue non seulement au RMI et à l API, mais aussi aux dispositifs d intéressement qui leur étaient associés (cf. p. 25, «Impact du RSA sur les aides sociales locales», pour plus de détails). Le RSA va plus loin que la PPE, puisqu il peut bénéficier aux personnes touchant moins de 0,3 SMIC de revenus d activité sur l année et qui, de ce fait, ne pouvaient percevoir la PPE. Pour les bénéficiaires du RSA qui étaient déjà éligibles à la PPE, le RSA constitue une «avance» de PPE : le montant de RSA perçu en année N est déduit lors du calcul de la PPE en l année fiscale N L augmentation des difficultés budgétaires, dès avant la crise économique La crise renforce également deux tendances sensibles depuis le début des années 2000, selon l ONPES : l évolution et l accroissement des contraintes budgétaires pesant sur les ménages les plus pauvres, et la multiplication des situations de surendettement. Des contraintes budgétaires accrues. Depuis plusieurs années, on observe dans le budget des ménages du quintile le plus modeste une forte augmentation de la part des dépenses pré-engagées, c est-à-dire des dépenses difficilement renégociables à court terme : loyers et charges relatives au logement, abonnements téléphoniques et télévisuels, assurances, services financiers, cantine. Elles constituaient en 2006 près des trois quarts de leurs dépenses 26, contre un tiers pour les ménages du quintile le plus riche. Cette augmentation s explique avant tout par la hausse des loyers et la part de locataires parmi les ménages les plus modestes, plus importante que la moyenne. Des situations de surendettement plus nombreuses 27. La crise risque également de toucher les ménages modestes en accentuant leurs difficultés d accéder au crédit. Les cas de surendettement sont nombreux en France : certes, ils ne concernent pas que des ménages modestes, mais la situation des ménages modestes surendettés est d autant plus préoccupante que d autres difficultés s ajoutent souvent à cet endettement. De nouveaux types de crédits se sont également répandus en France, en particulier les crédits à la consommation (dont les crédits renouvelables, également appelés crédits 23 Cf Hirsch M., Secrets de fabrication, Grasset, juin Toutefois, si le montant perçu au titre du RSA excède celui que la personne devrait toucher au titre de la PPE, le bénéficiaire n a pas à rembourser cette différence. 26 Selon les dernières enquêtes Budget de famille de l INSEE (2001 et 2006), la part des dépenses pré-engagées dans le budget des ménages du quintile le plus modeste est passée de 52 % à 74 % entre 2001 et 2006, contre une baisse de 36 % à 33 % pour les ménages du quintile le plus riche. 27 Source pour l ensemble du paragraphe : Banque de France, Baromètre du surendettement : à fin mars 2009, fin décembre 2009 et fin mars 2010.