PRESSION, STRUCTURE ET REFORMES FISCALES A MADAGASCAR : Où en est-on? 1

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1 n 9636/E PRESSION, STRUCTURE ET REFORMES FISCALES A MADAGASCAR : Où en est-on? 1 Francis ANDRIANARISON Juillet 1996 RESUME L on reconnaît généralement que le système fiscal malgache est un système assez élaboré et renferme tous les impôts modernes existants actuellement dans la plupart des pays du monde. Les impôts malgaches se ramènent à trois grandes catégories: les impôts directs intérieurs, qui comprennent l impôt sur le revenu, l impôt sur la propriété et les droits d enregistrement des actes de mutations; les impôts indirects intérieurs, qui comprennent la TST et la TVA; les taxes sur le commerce international, qui comprennent les taxes à l importation et à l exportation. Ces derniers temps, la fiscalité fait l objet de vives critiques de la part de tous les acteurs économiques. Et durant les cinq dernières années, elle fut l objet des plusieurs réformes et d aménagements. Ces réformes visent notamment la transition fiscalo-douanière qui doit se traduire par l abandon de la fiscalité basée sur le commerce extérieur pour aller vers des prélèvements sur les revenus intérieurs. Elles visent aussi à rétablir la solvabilité de l Etat par l augmentation des ses ressources. Le résultat est encore décevant, le taux de pression fiscale reste toujours faible voire régresse. Le pourcentage des recettes fiscales par rapport au PIB tourne autour de 8% alors qu il varie de 18% à 30% dans les autres pays à faible revenu comparable. Les recettes fiscales malgaches restent encore fortement dépendantes des taxes sur le commerce international. Les impôts et taxes sur les importations constituent une large part des ressources fiscales de l Etat. Cette caractéristique de la base fiscale la rend sensible à la politique de change. Pendant le régime de fixité du taux de change, la surévaluation avait des conséquences négatives sur les recettes. Au delà des indicateurs statistiques, des indices qualitatifs permettent d apprécier la faiblesse de la fiscalité malgache. La législation fiscale malgache est caractérisée par une flagrante instabilité. L'exemple le plus frappant et le plus récent nous est donné par le régime des TCA: TUT jusqu'à fin 1993, TST en janvier (si l'on ne tient pas compte de la sortie tardive de la loi de finances), TVA et MTVA en septembre de la même année, TVA et droits d'accises en janvier Le système fiscal fait presque chaque année l objet de réformes. La TVA et TUPP en sont des exemples, en janvier 1995 le taux de la TVA est de 25%, et à partir du 1 Avril 1996, il passe à 20%. Le présent article fait le bilan des réformes fiscales à Madagascar. Il analyse notamment la stratégie de réforme fiscale durant la période d ajustement. 1 Cet article a bénéficié des remarques et commentaires de François ROUBEAUD chef du projet MADIO, Pierre VANDENBERGHE, expert fiscal auprès du F.M.I, Ministère des Finances, Jacky FAYOLLE, Directeur Adjoint du Département des Diagnostics de l OFCE que je remercie vivement.

2 Introduction La situation macro-économique de Madagascar dans les dix dernières années est caractérisé par une poussée inflationniste et une forte dégradation de la balance des paiements et des finances publiques. Au début des année quatre-vingt, la situation des finances publiques imposait à la politique budgétaire une double contrainte. L un était de rétablir la solvabilité de l Etat, fortement compromise par un endettement extérieur excessif suite à la politique «d investissement à outrance» de la fin des années soixante-dix. L autre était de réduire la demande globale; cette réduction était nécessaire à la fois pour agir directement sur le volume des importations et pour limiter la hausse des prix internes qui détériore la compétitivité de l économie vis-à-vis de l extérieur. Graphique 1 Madagascar: Evolution de la balance des paiements. Unité en % du PIB B A L A NCE G L O B A L E B A L A NCE CO URA NTE Source: INSTAT Graphique 2 Madagascar: Evolution de l inflation IPC, de 1961 à Source: INSTAT 2

3 A l instar des pays à faible revenu, les impôts sur le commerce international représentent plus de la moitié des recettes fiscales (57% en 1995). La tarification des transactions internationales constitue dans bon nombre de pays en développement un des moyens de prélever des recettes en raison des difficultés posées par les fiscalités internes. Le principal changement que les pays en développement, et Madagascar en particulier, sont appelés à apporter à leur système fiscal consiste, pour diverses raisons, à diminuer le prélèvement sur le commerce extérieur et à réorienter les prélèvement en direction des revenus intérieurs. Cette réforme implique tout abord une modification de la structure des taux, éventuellement une augmentation de l assiette des prélèvements intérieurs, et enfin une amélioration du rendement du système fiscal dans son ensemble (lutte contre la fraude). On en attend une plus grande efficacité économique, à travers notamment l amélioration de l allocation des ressources et de la spécialisation internationale et l augmentation des ressources de l Etat. Une telle situation amène à s interroger sur les aptitudes du pays à mener à bien les différentes réformes en cours. C est ce que nous proposons d analyser dans la seconde partie de cette étude. Mais avant de discuter les différents points du système fiscal malgache, nous faisons une analyse de l état actuel de la fiscalité. Dans une première partie, nous passerons en revue la structure de la fiscalité malgache et ses évolutions pendant les dix dernières années. Ensuite, on examinera la stratégie d ajustement fiscal durant cette période. 3

4 I Caractéristiques du système fiscal malgache Un système complexe... Le système fiscal malgache actuel est caractérisé par: - un système à impôts multiples comprenant plus d'une vingtaine d'impôts, droits et taxes; - La séparation des ordonnateurs et des comptables impliquant le recours systématique à la procédure d ordonnancement; - La prépondérance du régime déclaratif, sans l existence des structures de contrôle correspondantes; - l'instabilité de la politique fiscale. Les gouvernements successifs hésitent entre des systèmes à prédominance d impôts indirects ou d impôts directs. - L'administration fiscale est toujours organisée selon l'ancien système cloisonné: Directs/Indirects/Enregistrement. Le service des douanes reste à part, - La plus grande part des recettes vient des taxes sur les transactions internationales, notamment sur les importations. - l inadéquation entre les recettes générées par certains impôts, tels que les impôts fonciers et le coût de leur traitement administratif: ainsi, les impôts fonciers ne représentent qu un pour cent de l ensemble des recettes fiscales alors que le système de recouvrement est lourd et coûteux 2. Les réformes Pour élargir l assiette et promouvoir l efficience, les réformes visent à réduire la dépendance à l égard des impôts sur le commerce international pour s appuyer plutôt sur la taxation des transactions intérieures. La nécessité de reformer la politique tarifaire (niveau et dispersion des tarifs douaniers), de supprimer quotas et licences d importations, de favoriser l importation de technologie, les échanges de services, répond aussi au besoin d ouverture commerciale. Ces dix dernières années, le système fiscal et tarifaire a subi des aménagements structurels ayant pour objectif la simplification de la fiscalité, l augmentation des recettes, et l abaissement de l importance des droits et taxes sur le commerce international. Des reformes successives ont eu lieu sur les impôt et bénéfices des sociétés (IBS). En 1983, une réforme est intervenue qui a soumis les bénéfices au taux d imposition unique de 45%. Et depuis 1987, afin d encourager les investissements industriels, le taux d imposition des entreprises industrielles est abaissé à 40%., les entreprises agricoles étant imposés à 35% et les entreprises commerciales à 45%. Cette différenciation des taux a crée des problèmes au niveau de l administration et pénalise certaines activités en faveur des autres. Au 1er janvier 1989, les bénéfices des sociétés industrielles, des exploitations agricoles, des entreprises minières, des 2 Rapport de la Banque Mondiale, Mai 1995: Nouveaux horizons - Stratégie pour une croissance tirée par les exportations du secteur privé - introduction, p.vii. 4

5 hôtels et des sociétés de transport sont imposés à 35%, les bénéfices des sociétés commerciales étant toujours imposés à 45%. En 1990, une réforme est encore intervenue qui ramène le système d imposition au taux unique de 35%. Par ailleurs, la partie fixe du prélèvement fiscal minimal est désormais de Fmg majoré de 5p du chiffre d affaires pour les entreprises industrielles, agricoles, artisanales, minières, d hôtelières, touristiques ou de transports, et de Fmg majoré de 5p du chiffre d affaires pour les autres entreprises. Il existait dans la passé deux types d impôts sur le revenu des personnes physiques tous deux progressifs : l impôts sur les revenus salariaux et assimilés (IRSA) et un impôt sur les revenus non salariaux (IRNS). L IRSA est calculé sur la base des seuls revenus salariaux et assimilés, les autres étant soumis à l IRNS. Le régime d imposition des revenus ont fait l objet d une réforme importante qui a pris effet le 1er janvier Le barème de l IRSA comporte désormais neuf tranches et un taux marginal de 40%, applicable à partir de FMG par mois. Le barème de l IRNS comportait, quant à lui, huit tranches et un taux marginal de 50% applicable à partir de 5 millions de francs malgaches par an. En 1990, la structure de l impôt sur le revenu a été rationalisée: les impôts cédulaires sur le revenu des personnes physiques ont été remplacés par deux impôts fondés sur une progressivité par tranches, l un pour les salariés avec un taux maximum à 35%, et l autre pour les non salariés avec un taux maximum à 45%, ce qui constitue une étape dans l établissement d un impôt global sur le revenu (IGR) unifié. Toutefois, dans la pratique, chaque catégorie de revenus (salaires, bénéfices des entreprises, revenus des capitaux) fait l objet d une imposition distincte, proportionnelle ou progressive. L IGR ayant pour seul objet de compenser les éventuels trop perçus. A partir de, le système tarifaire a subi des aménagements structurels. Les droits d exportation sur les produits primaires ont été réduits ou éliminés. Dès 1987, les taxes sur les exportations ont été éliminées sur tous les biens sauf pour trois produits agricoles: la vanille, le café et la girofle. Et à partir de 1997 les taxes sur les exportations de vanille seront abolies. Cette évolution a aussi été rendue nécessaire par la forte baisse des cours mondiaux de ces produits. Les programmes de réformes visent à simplifier la structure des droits de douane, à réduire les exonérations et à rendre les droits de douane plus sensibles à l évolution des prix. Ainsi, le nombre des droits d entrée et les taux des droits les plus élevés ont été abaissés, un droit d entrée minimum a été appliqué, le nombre d exonérations a été réduit, et les droits spécifiques ont été convertis en droits ad valorem. La réforme tarifaire du 1er janvier a simplifié la structure du tarif douanier en ramenant le nombre minimal de tranches de 69 à 16, avec un taux maximum de 80% et un taux minimum de 5%. Jusqu en 1992, la réforme tarifaire a pour objectif de mettre en place une structure simplifiée du tarif douanier avec un taux compris entre 10% et 50%: Malgré l amélioration du système fiscal et tarifaire, les recettes fiscales exprimées en pourcentage du PIB n augmentent pas, demeurant aux alentours de 8% du PIB. Résultats médiocres malgré les réformes Madagascar n est pas arrivé à augmenter la pression fiscale (recettes fiscales rapportées au PIB) durant la période d ajustement. L évolution des recettes fiscales n est pas conforme aux objectifs des programmes. Ce qui s explique en partie par les déficiences constatés au niveau de la conception, de l exécution et de l échelonnement des réformes fiscales. 5

6 De 1981 à 1989, le rapport des recettes fiscales au PIB est passée de 10,3% à 8,8%. Cette baisse pendant la phase d ajustement reflète en partie la difficulté rencontrées pour accroître la pression fiscale en période de détérioration du terme de l échange ainsi que les efforts généralisés visant à réduire les droits de douane en vue d améliorer l efficience économique. Pendant la première moitié des années quatre vingt, lorsque les termes de l échange se dégradent, le FMG s apprécie vis-à-vis du dollars, et le taux de change réel augmente de 20% entre 1980 et Ce qui fait diminuer, à volume constant, le prix en FMG des importations. De plus, le volume des importations a baissé suite aux diverses restrictions pour rétablir la balance des paiements. Il en résulte un rétrécissement de la base fiscale. L élimination de certains droits et taxes à l exportation, surtout la suppression des taxes sur le café et les événements sociaux et politique des années ont eu des incidences l ensemble des recettes fiscales. malgré l amélioration du système fiscal et tarifaire, les recettes fiscales exprimées en un pourcentage du PIB n augmentent pas, demeurant aux alentours de 8% du PIB à partir de Cette dégradation de la pression montre le faible rendement fiscal à Madagascar. Le manque à gagner résultant des différentes réformes pèse encore à l Etat. Graphique 3 Madagascar: Evolution des recettes, de 1984 à Unité en % PIB 1 6, 0 1 4, 0 1 2, 0 1 0, 0 8, 0 6, 0 4, R e c e t t e s c o u r a n t e s h o r s d o n s R e c e t te s f is c a le s sources: OGT, INSTAT. Calculs propres. Un taux de pression faible par rapport aux autres pays en développement Le rendement fiscal à Madagascar reste faible et se détériore. La stagnation et la régression des recettes fiscales par rapport au PIB provient d une stagnation de chacun des types de recettes. Les comparaisons du tableau 1 montrent que, d une part, les recettes fiscales malgaches, exprimées en pourcentage du PIB, sont inférieures plus de moitié à celles des autres pays en développement comparables. D autre part, les taxes sur le commerce extérieur représentent une part anormalement élevée des recettes fiscales. 6

7 Tableau 1 Comparaison de la structure des recettes fiscales de certains pays Recettes Impôts sur Taxes sur Taxes sur commerce internat. Années fiscales revenus et biens et bénéfices services Total Import. Export. Madagascar ,9 1,3 2, Cameroun ,9 5,9 3 2,8 2,4 0,4 Gabon ,3 6,4 6,1 5,1 4,7 0,4 Kenya ,4 6,1 9,3 3,8 3,5 0,3 Malawi ,2 7,7 7 3,4 3,4 0 Rwanda ,2 2 4,4 3,7 2,8 0,1 Sources: Banque Mondiale Cette comparaison internationale montre encore la difficulté que rencontre Madagascar dans son processus de transition fiscale. La part élevé des taxes sur les échanges internationaux par rapport aux autres pays africains à niveau de développement comparable prouve que Madagascar est encore loin de réussir ce passage d une taxation fondée sur e commerce extérieur vers des prélèvements sur des revenus intérieurs. Cet échec s explique en partie par le fait que la baisse des taxations sur les échanges extérieurs n est pas compensée par les fiscalités internes pour diverses raisons. D une part les activités agricoles, à part les cultures d exportations, restent encore sous formes de productions familiales et ne font pas l objet de taxation. D autre part, le secteur informel dont l importance ne cesse d augmenter 3 échappe totalement à la fiscalité. Il reste alors le secteur formel dont la dimension est encore limitée. Le secteur industriel formel ne représente par exemple que 11% du PIB en II La base fiscale: Une analyse de la structure fiscale malgache montre que les ressources fiscales proviennent en majeure partie des importations et des échanges sur les biens et services. En moyenne, elles représentent 65% des recettes fiscales en 84-88, et 76% en En 1995, les importations et les échanges de biens et services contribuent à 83% des revenus fiscaux. Cette augmentation résulte de la hausse des droits et taxes sur les importations après la réforme de. Les importations constituent la plus importante assiette fiscale. Elles constituent près de la moitié des ressources fiscales. Ceci du fait qu elles sont les plus faciles à collecter et génèrent un revenu important, alors que les échanges internes échappent souvent aux impôts pour diverses raisons. D une part la difficulté liée à l inexistence de comptabilité fiable chez la plupart des contribuables pose des problèmes de recouvrement de la TVA. Et d autre part, la difficile application du système déclaratif à Madagascar, dont une part importante des imposables sont analphabètes, contribue à l érosion fiscale. Et enfin, la faiblesse de l administration fiscale caractérisée par l insuffisance tant des effectifs que la formation des agents. Les taxes sur les importations comprennent les droits de portes ( droit de douane (DD) et le taxe d importation (TI)), la TUT (remplacée par la TST), et la taxe unique sur les produits pétroliers (TUPP). Les impôts sur les biens et services qui comptent 31,6 % des recettes fiscales en 1992 et 3 Voir par exemple Le secteur informel dans l agglomération d Antananarivo (Performances, Insertion, Perspectives) Enquête Premiers résultats. MADIO et La consommation et le rôle du secteur informel dans la satisfaction des besoins des ménages dans l agglomération d Antananarivoo. Enquête Premiers résultas. MADIO Le secteur industriel formel à Madagascar : caractéristiques, performances, perspectives. Recensement industriel: exercice. MADIO janvier

8 27,5% en concernent principalement des TVA et TST. Ce sont des taxes indirectes qui frappent le secteur de production et les échanges des biens et services. Tableau 2 Madagascar:Structure des recettes fiscales, de 1981 à 1995 unité % Recettes fiscales Imp.s/revenu et gains 24,7 19,8 19,3 23,2 17,4 19,0 14,9 14,3 13,1 16,0 19,2 14,9 19,7 21,5 15,0 Imp. s/la propriété 1,3 1,8 1,2 1,2 1,2 1,7 1,1 1,6 1,6 1,3 1,0 1,6 1,5 1,6 1,2 Imp.s/biens & services 30,8 34,3 37,6 34,0 29,2 33,1 24,1 26,9 27,8 23,6 24,2 31,6 27,2 28,7 26,6 Imp.s/commerce internat 42,2 43,0 40,9 40,8 51,5 45,6 51,7 55,6 57,0 58,6 55,3 51,4 51,2 47,8 56,5 Droits & Taxes s/ import 32,3 32,9 31,3 31,2 36,8 31,2 34,0 43,5 43,6 50,1 44,8 45,9 48,5 45,6 52,6 Droits & Taxes s/ export 10,0 10,1 9,6 9,6 14,7 14,4 17,7 12,1 13,3 8,5 10,5 5,5 2,6 2,2 3,9 Autres recettes fiscales 1,0 1,1 1,0 0,7 0,7 0,6 8,2 1,7 0,5 0,4 0,3 0,5 0,5 0,5 0,6 Source: OGT, calculs propres. Depuis dix ans, les impôts sur les revenus et gains sont restés pratiquement stables. De 1986 à 95, ils représentent en moyenne 15,5% des revenus fiscaux. Et à partir de, on peut remarquer la baisse progressive des taxes sur les exportations alors qu avant 1987, elles constituent une source importante de recettes fiscales. En 1995, les droits et taxes sur les exportations ne constituent plus que 4% des recettes fiscales alors qu ils représente 17,7% en Ce changement est dû au gonflement des recettes sur les importations et les autres postes car globalement, les droits et taxes sur les exportations n ont guère changé en valeur. Tableau 3 Madagascar: Structure des recettes fiscales. unité milliards de Fmg Recettes fiscales Imp.s/revenu et gains Imp. s/la propriété Imp.s/biens & services Imp.s/commerce internat Droits & Taxes s/ import Droits & Taxes s/ export Autres recettes fiscales Source: OGT, calculs propres. Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: La taxation des transactions internationales D un point de vue théorique, au de-là des objectifs budgétaire et de protectionnisme, le Gouvernement peut utiliser les taxes sur le commerce extérieur pour stabiliser la balance des paiements dans la mesure où il ne souhaite pas utiliser le taux de change. A long terme, toutefois, le taux de change reste un instrument bien plus efficace pour stabiliser la balance des paiements car les droits et taxes à l importation handicapent fatalement les exportations car, et qu ils augmentent le coût pour les intrants des produits destinés à l exportation. 8

9 Tableau 4 Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: la taxation des transaction internationales. Unité: % des recettes budgétaires totales Imp. s/ commerce intern. 48,2 52,3 51,8 55,3 60,3 55,8 61,1 61,5 59,7 58,2 55,7 53,4 49,5 45,5 55,1 Droits & Taxes s/ import 27,1 26,3 24,0 21,7 28,7 24,1 26,0 35,8 36,2 43,1 39,8 40,7 45,0 42,3 51,3 Droit de douanes 2,7 2,4 2,2 2,3 3,2 2,9 3,7 4,2 4,8 6,7 6,6 6,3 6,7 6,8 7,1 Taxe d'importation 13,9 13,0 9,8 8,1 11,8 9,6 10,8 16,7 15,8 18,3 14,5 13,9 13,3 13,9 13,0 TUT import 8,0 6,2 7,2 7,0 9,7 8,0 8,6 12,4 12,9 16,0 15,3 12,4 12,9 18,9 24,4 Taxes s/ hydrocarbures 1,0 3,4 4,2 3,8 3,5 3,2 2,6 2,1 1,7 1,0 2,2 6,6 10,2 2,5 6,9 Taxe de consommation 1,5 1,4 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,5 0,9 1,2 1,2 1,4 1,9 0,2 0,0 Prélèvement s/export 21,1 25,9 27,8 33,6 31,6 31,7 35,1 25,6 23,5 15,0 15,9 12,7 4,5 3,2 3,8 Droits & Taxes s/ export 8,4 8,1 7,3 6,7 11,5 11,2 13,6 10,0 11,1 7,3 9,3 4,8 2,4 2,1 3,8 Droits de sortie 3,2 3,4 3,0 2,7 2,5 2,7 3,4 2,1 2,5 2,0 2,7 2,1 1,1 1,3 3,8 Taxe conjoncturelle 5,2 4,7 4,3 4,0 5,2 4,6 5,5 4,2 5,1 1,8 2,1 1,6 0,9 0,6 0,0 Autres 0,0 0,0 0,0 0,0 3,7 3,9 4,7 3,7 3,5 3,5 4,5 1,2 0,4 0,2 0,0 Prélèvement FNUP 12,7 17,8 20,5 26,9 20,2 20,5 21,5 15,6 12,4 7,7 6,6 7,9 2,0 1,1 0,0 Source: OGT, calcul propres Comme dans les autres pays en développement, les taxes sur les transactions internationales constitue le principal moyen de recouvrer des recettes dans la mesure où le secteur des échanges extérieurs est relativement facile à taxer. L importance du prélèvement sur les transactions internationales, qui en était de 62% des prélèvements budgétaires totaux, y compris FNUP 5, singularise Madagascar par rapport aux autres pays à faible revenu. La structure même de la fiscalité sur le commerce extérieur a évolué. Avant 1987 l importance de taxes sur le commerce extérieur trouvait son origine dans la taxation des exportations. Mais depuis cette date, toute taxe sur les exportations a été supprimée pour l ensemble des produits sauf les trois principaux produits agricoles exportés (café, vanille, girofle). De plus pour le café, en raison du bas niveau des cours, la taxation a été suspendue, seule la vanille fait actuellement l objet d un prélèvement. Aujourd hui cette baisse des prélèvements sur les exportations conduit à une part élevé des taxations sur les importations dans les recettes budgétaires, elle atteint 51,3% en Fonds National Unique de Péréquation: des prélèvements effectués par l etat pour le compte de la caisse de stabilisation des produits dit «à caisse». Avant 1993, le café, la vanille, le girofle et le poivre font partis de ces produits à caisse. A partir de 1993, seule la vente de vanille fait l objet d un prélèvement. 9

10 Graphique 4: Madagascar: la taxation des transactions internationales. Unité: % des recettes budgétaires totales Source: OGT, calcul propres Pr é lè v e m e n t s /e x p o r t D r o its & T a x e s s / im p o r t Pr é lè v e m e n t s / tr a n s a c tio n s in te r n a tio n a le s ( e c h. d r o ite ) Le fait que la part des prélèvements assis sur le commerce international soit particulièrement élevée à Madagascar pénalise l exportation, soit directement s il s agit d un prélèvement sur l exportation, soit indirectement, en raison des contenus en importation des activités d exportation manufacturées et de la répercussion de ces prélèvements sur les prix. Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: l impôt sur les biens et services. Théoriquement, les taxes sur la consommation intérieure peuvent servir de pair les taxes sur le commerce extérieur, de manière relativement efficace pour se procurer des recettes, décourager la consommation de certains produits pour des motifs économiques ou sociaux et gérer l évolution de la demande globale. A Madagascar, après les prélèvements sur le commerce extérieur, les impôts sur les biens et services constituent la principale ressource fiscale de l Etat. Ils concernent les taxes sur la consommation, les droits d accises, les monopoles fiscaux et d autres encore et représentent, en moyenne, 28% des recettes fiscales des cinq dernières années. Tableau 5 Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: L impôt sur les biens et services Unité: % des recettes budgétaires totales Impôt s/biens & services 25,8 27,5 28,8 23,7 22,7 25,6 18,4 22,1 23,0 20,3 21,5 28,0 25,2 26,6 26,0 TUT intérieure 6,3 11,9 12,8 10,4 10,9 12,8 7,8 9,2 10,3 9,4 7,5 14,5 14,1 23,4 21,1 Accises 8,4 8,5 8,3 7,4 6,7 7,4 6,1 6,5 8,3 6,7 5,5 6,6 4,6 0,8 0,1 Monopoles fiscaux 10,7 6,5 6,3 5,1 4,1 4,5 3,9 5,6 3,6 3,2 7,5 5,8 5,4 1,5 4,0 Autres 0,5 0,6 1,4 0,8 1,0 1,0 0,6 0,8 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 0,9 0,8 Source: OGT, calculs propres La structure même des impôts sur les biens et services a évolué depuis le début des années quatre vingt. Trois périodes successives marquent cette évolution. Avant 1982, la prépondérance des 10

11 bénéfices des monopoles fiscaux (RMMF ou Régie Malgache des monopoles fiscaux) caractérisent les recettes des impôts sur les biens et services. Cette importance reflète l époque où la production, l importation, la distribution et la commercialisation à Madagascar de la farine, des tabacs, des allumettes, et des alcools, étaient le monopole d Etat. Aujourd hui, la RMMF n a plus d activités commerciales que pour la farine, les allumettes, et les alcools, qu ils soient produits localement ou importés. De 1982 à, la baisse des bénéfices des monopoles fiscaux se fait au profit des taxes unique sur les transactions. Pendant la période , l élasticité globale de la TUT était relativement élevée. Cette forte élasticité a reflété, dans une certaine mesure, l incidence sur les recettes du relèvement du taux qui fut porté en 1983 de 10% à 15%. Pendant la période plus récente, l élasticité globale de la TUT a diminué et son importance relative comme source de revenu s est réduite. Cette baisse a encouragé le remplacement à partir du 7 janvier de la TUT et de la Taxe sur la consommation (TC) par la taxe sur les transactions (TST). La TST est perçue sur les mêmes transactions que la TUT mais sans crédit d impôt. Cette réforme avait pour objectif principal l augmentation des recettes grâce à la suppression de la déduction de taxe, mais elle sacrifiait la neutralité économique et les avantages administratifs probables du système de déduction. La TVA et TST sont les taxes en vigueur depuis. La TVA frappe les produits résultant d une activité de production et la TST quant à elle touche les biens et services vendus. La TST est perçue sur les mêmes transactions que la TUT mais sans crédit d impôt. Graphique 5 Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: L impôt sur les biens et services Unité: % des recettes budgétaires totales TUT interieure Accises Monopoles fiscaux Source: OGT, calculs propres. Evolution des taxes sur les revenus Outre l objectif de recettes, les impôts sur le revenu doivent être perçus pour assurer une certaine équité dans la répartition de la charge fiscale entre les diverses catégories de revenus. Bien que 11

12 des modifications importantes aient été apportées à l impôt sur le revenu des personnes physiques depuis, le rendement de ces impôts a très peu varié. Tableau 5 Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: les impôts sur les revenus Unité: % des recettes budgétaires Impôt sur les revenus 23,8 19,3 18,6 22,1 17,0 18,5 14,5 13,9 12,4 15,0 18,2 14,3 18,6 20,1 14,6 dont Personnes physiques 11,4 10,8 8,2 9,5 7,6 8,5 6,7 6,0 4,3 4,8 6,1 5,2 4,7 5,4 5,1 Societes 11,0 7,2 8,6 10,1 7,7 8,6 6,4 6,2 6,7 8,0 9,9 6,0 11,9 9,2 7,2 Autres 1,3 1,2 1,9 2,5 1,7 1,5 1,4 1,8 1,4 2,1 2,2 3,1 2,1 5,6 2,3 Source: OGT, nos propres calculs. La structure des impôts sur les revenus a même évolué. Avant, les impôts sur les revenus des personnes physiques et les bénéfices des sociétés ont contribué à part égale dans l ensemble des impôts sur les revenus. A partir de 1989, si les contributions des impôts sur les personnes physiques continuent à baisser, on note la stabilisation voir un léger redressement des ceux sur les sociétés. Au vu de ces trajectoires, ce changement de structure peut s expliquer par la conjonction de deux phénomènes, d une part le problème de recouvrement lié à l application des reformes sur les impôts sur les revenus des personnes physiques et les nouvelles créations d entreprises grâce aux nouveaux investissements. Graphique 6 Evolution de la structure du prélèvement budgétaire: les impôts sur les revenus Unité: % des recettes budgétaires 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0, Personnes physiques Soc ietes A utres Source: OGT, nos propres calculs. III. Performance fiscale des années 1980 Evolution du déficit fiscal Pour financer ses objectifs ambitieux, le gouvernement a progressivement abandonné, à la fin des années soixante dix, la discipline budgétaire qui avait caractérisé sa politique depuis l indépendance. Avant 1977, les déficits budgétaires étaient généralement faibles (4,2% en 12

13 moyenne entre 1973 et 1977), l inflation relativement faible et la dette extérieure très modeste (205 millions de dollars, soit 11,7% du PIB en 1977). Cependant le déficit budgétaire a augmenté rapidement entre 1978 et 1980, principalement à cause de la stratégie d investissement à outrance. Les dépenses d investissement de l Etat ont quintuplé entre 1977 et 1980, passant de 26 à 48% des dépenses totales. Les dépenses totales ont augmenté de 144,7 milliards de FMG (65% de l augmentation provenant des dépenses d investissement), alors que les revenus ne progressaient que de 55,3 millions de FMG. 1 2,0 1 0,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Graphique 7 Madagascar: évolution du déficit global 6, de 1984 à 1995 Unité: en % du PIB Source: OGT, calculs propres. Le premier accord avec le Fond Monétaire International passé en juin 1980 inaugure une politique d ajustement «classique» destinée à rendre Madagascar une «position extérieure plus viable», c est à dire un déficit extérieur supportable permettant à la fois de régler les arriérés de sa dette et de reprendre normalement les versements au titre du service de la dette (amortissements et arriérés). Dès 1980, trois types de mesures sont adoptées: une compression de la demande, la relance de l offre et un changement des structures de l économie. Au niveau du budget, l objectif est de restreindre le déséquilibre des finances publiques par les mesures suivantes: réduction de l accumulation des arriérés de paiement, l accroissement du recouvrement des recettes de l Etat, la diminution du rythme des dépenses de personnel, la définition de tranches optionnelles pour les dépenses d investissement par l arrêt des investissements non productifs et l augmentation des recettes indirectes. Des dévaluations du FMG ont été adoptées afin d augmenter les recettes budgétaires. Ces changements de parité font renchérir les importations en FMG et par conséquent les recettes assises sur ces importations. Elles favorisent les exportations par effet de compétitivité et par suite les prélèvements sur ces exportations. De 1980 à, le déficit des finances publiques est ramené de 13,9% à 3,5% du PIB. La maîtrise des finances publiques apparaît entre 1984 et, le déficit global reste autour de 3,5% du PIB. Et 1989 marque le début de la rupture de cette rigueur budgétaire. Evolution de la situation financière 6 Différence entre dépenses totales de l Etat et les recettes totales, dons compris. 13

14 Le déficit conventionnel 7 s est fortement détérioré à partir de, et atteint 17% du PIB en (0,6% en 1984). L évolution du déficit économique 8 connaît le même sort que le déficit conventionnel. Malgré la réduction des déficits, la situation budgétaire reste précaire. La réduction des déficits budgétaires a été favorisée par la compression des dépenses. Les dépenses en capital ont fortement diminué après l arrêt des investissements à outrance. Avec l érosion des salaires due à l inflation, la masse salariale totale du secteur public a diminué. Or, il serait souhaitable que la réduction des dépenses s accompagne d une augmentation des recettes. Graphique 8 Madagascar:Evolution des principaux soldes budgétaires, de 1984 à 1995 Unité: en % PIB Dé f ic it b u d g é ta ir e é c o n o miq u e Dé f ic it c o n v e n tio n n e l Source: OGT, INSTAT macro. calculs propres. Les reformes fiscales entreprises par la gouvernement depuis n ont pas encore donné leurs effets, le rendement fiscal à Madagascar reste faible et se détériore. Des efforts ont été faits pendant la phase de l ajustement pour améliorer la situation financière de l Etat mais malgré les difficultés liées à la transition fiscalo-douanière, les résultats restent médiocres. Après avoir représenté 11% du PIB en 1987, les recettes fiscales n en représentent plus que 8% en 1995, contre 18 et 37% dans d autre pays africains 9. Les sources de l ajustement fiscal La performance fiscale depuis 1981 est montrée par la figure 8. Un effort de redressement de la solvabilité de l Etat a prévalu jusque à la fin des années quatre vingt. Le gouvernement n arrive pas à améliorer les recettes fiscales qui ont décliné en moyenne de 1,1 point du PIB par an de 1984 à. L ajustement s est fait par les dépenses avec un taux de croissance annuelle moyen de - 4,3% du PIB de 1984 à 1986 et de -3% par an de 1987 à Différence entre l ensemble des dépenses publiques (hors amortissement de la dette) et les recettes budgétaires (dons en provenance de l extérieur inclus). Et qui mesure l assainissement financier et correspond à la variation de l encours nominal de la dette publique (hors effets éventuels d une variation des taux de change sur la partie de la dette contractée en devises). 8 Excès des dépenses budgétaires intérieures sur les ressources budgétaires internes. Mesure l impact de la politique budgétaire sur la demande intérieure. 9 Rapport de la Banque Mondiale, Mai Nouveaux horizons - Stratégie pour une croissance tirée par les exportations du secteur privé - Introduction, p vii. 14

15 A partir de 1990, le dérapage budgétaire est dû, à l exception de 1992 et 1993, à l érosion des recettes. Les recettes totales rapportées au PIB ont cru en moyenne de 7% par an de 1990 à 1995 alors que le taux de croissance annuelle moyenne des dépenses totales/pib est de -4,1% durant la même période. Le déficit courant s est réduit car l ajustement s est fait surtout au niveau des dépenses courantes, le rapport dépenses courantes/pib a baissé en moyenne de 4,9% par an alors que le rapport des recettes fiscales/pib n a décliné que de 2,3% par an. Graphique 9 Madagascar:Revenu, et dépense, Unité: % PIB 21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6, Dépens es c ourantes Rec ettes f is c ales Total dépens es Total rec ettes Source: OGT, calculs propres. De 1984 à 1989, l érosion des recettes fiscales est imputable à la baisse des impôts sur les biens et services et les impôts sur le revenu. A l exception de celle de, le pourcentage des impôts sur les biens et services par rapport au PIB restait stable à son niveau de 1990 soit de 2,2%. L introduction de la Taxe sur les transactions et la taxe sur la valeur ajoutée n a pas encore permis d obtenir leurs effets attendus. Les différentes réformes successives de à 1992, qui ont pour but de mettre en place une structure simplifiée du tarif douanier avec un taux compris entre 10% et 50% avaient des impacts sur les recettes. Ces reformes conjuguées avec la suppression dès 1987, des taxes sur les exportations sur tous les biens sauf pour trois produits agricoles: la vanille, le café et la girofle ont contribué au recul des impôts sur le commerce international rapportés au PIB. Les prélèvements sur les exportations agricoles ont été toujours considérés comme des ressources permanentes. Ces médiocres résultats montrent la difficulté qu a rencontré Madagascar dans le processus de transition fiscale. Les réformes de structures ont presque touché leur fin, mais la transition est encore loin d être réussi. Si une rééquilibrage des ressources en direction de la fiscalité interne semble encore difficile vu l insularité de Madagascar, la faiblesse des ressources internes constitue l obstacle majeur à l équilibre du budget. 15

16 Graphique 10 Impôts sur les transactions internationales, impôts sur les biens et services, impôts sur les revenus et gains, Unité: en % PIB 6, 0 5, 0 4, 0 3, 0 2, 0 1, 0 0, Im p. s / r e v e n u e t g a in s Im p. s / b ie n s & s e r v ic e s Im p. s / c o m m e r c e in t e r n a t Source: OGT, calculs propres. CONCLUSION L ajustement fiscal à Madagascar durant les années 80 était difficile. Au de-là des difficultés liés aux réformes, les conjoncture défavorables par la dégradation des termes de l échange, le déclin du revenu par habitant et la tension inflationniste ont affaibli le rendement fiscal. A cet égard, l effort fiscal du pays est particulièrement négatif. Toutefois, sur certaine période, notamment au début de l ajustement structurel, des efforts de stabilisations ont été notés afin de rétablir la solvabilité de l Etat. Cette politique de stabilisation se fonde surtout sur une gestion de la demande globale. Comme dans la plupart des pays en développement, l absence de comptabilité d un grand nombre de contribuables constitue un obstacle difficilement surmontable. L application du système d évaluation forfaitaire ne pouvant reposer sur un minimum d éléments comptables fiables, tend alors à entraîner soit des estimations arbitraires soit le plus souvent une sous évaluation systématique; elle engendre aussi le risque de fraude et de corruption. L administration fiscale est loin d avoir un contrôle efficace du système faute de moyens humains et matériels adaptés. Concernant l application des textes douaniers, à part le manque de moyens de l administration des douanes il faut souligner l importance de la sous facturation des importations. La sous facturation des importations est la fraude la plus répandue à Madagascar, bien que la contrebande soit assez développée dans surtout dans la région Nord-Ouest du pays 10. Pourtant, ces importations sont sécurisées par le recours aux services de la BIVAC- VERITAS. D autres facteurs contribuent aussi à l étroitesse de la base fiscale. en particulier les manques à gagner de l Etat résultant des diverses franchises accordées ainsi que l importance des dons en biens extérieurs. 10 Madagascar: Politique économique, commerce extérieur et développement. CERDI Mai 1990, étude préparée dans le cadre du programme d expansion du commerce. Banque Mondiale/PNUD. 16

17 Avec la mise en place des réformes, on ne peut expliquer l insuffisance des recettes que dans le faible niveau de performance de l administration que dans les lacunes de la législation elle-même. Celle-ci n est toutefois pas exempte de critiques, et les errements de ces dernières années ont à l évidence joué un rôle dans la dégradation de la situation. En effet, les incessants changements de législation ont considérablement affecté le comportement des opérateurs, essentiellement pour des raisons «psychologiques»: déconsidération de l Administration, instabilité juridique décourageant l investissement, recul du consentement à l impôt par exemple. D un point de vue macro-économique, la baisse des recettes fiscales en pourcentage du PIB de l année suivant les épisodes inflationnistes nous laisse penser que les retards de recouvrement, font subir à l Etat une perte de ressources considérables liée au taux d inflation. Après les périodes inflationnistes de 1982 et 1987, on remarque une chute de la pression fiscale l année d après. Il est donc fort probable que des mesures visant à ralentir l inflation ou à réduire la durée moyenne des retards de recouvrement s accompagnera d une augmentation des recettes. La début de la libéralisation du commerce extérieur à partir de 1984 avait des conséquences positives sur les recettes fiscales à travers l augmentations des recettes sur le commerce extérieur jusqu en Cette libéralisation en concordance avec la dépréciation des termes de l échange, la baisse des tarifs douaniers ont affaibli le secteur des biens échangeables et de substitution aux imports en réduisant leur compétitivité. Ceci se traduit au niveau des finances publiques par la baisse des recettes fiscales, passant de 11% du PIB en 1987 à 9,4% en Comme la base fiscale repose fortement sur les importations et les biens de substitution aux imports du secteur moderne, la défense de la compétitivité de ce secteur est essentielle pour préserver le revenu fiscal. La hausse des taux fiscaux et le recours aux arriérés de paiements des dettes internes affaiblissent le secteur formel de production et favorise le développement du secteur informel, ce qui rétrécit la base fiscale et multiplie l évasion fiscale. Les efforts entreprises pour assainir la solvabilité de l Etat restent insuffisants, l idéal est que la contraction des dépenses soit accompagné d une augmentation des recettes. Les perspectives semblent répondre à ces inquiétudes avec les orientations actuelles de la politique fiscale dont la réussite repose avant tout sur «l hypothèse d une administration efficace et performante» notamment: - la mise en place de procédures nouvelles de recouvrement, de gestion et de contrôle des entreprises, en commençant par les opérateurs les plus importants: renforcement de l action en recouvrement, déclaration et paiement spontanés de l impôt, simplification des procédures et démarches, raccourcissement des délais de traitement. - Renforcement des structures de contrôle externe (brigade de vérification) et interne (Inspection des services) afin de mieux lutter contre la fraude et la corruption; - Réforme de la TVA, par détermination d un seuil d imposition élevé, combiné avec l élargissement du champ d application de la taxe, avec, à terme, baisse du taux d imposition; - simplification de la fiscalité des petites entreprises, par substitution d un impôt synthétique unique aux divers droits et taxes actuellement en vigueur. 17

18 Avant de terminer cette analyse, il peut s'avérer utile d avancer quelques pistes de réflexion dans la poursuite de la transition fiscalo-douanière. - Vu l étroitesse du secteur formel qui limite les ressources de l Etat, l opportunité de la taxation du secteur informel et du secteur agricole se repose; - pour poursuivre une politique économique, le mieux est d'utiliser des instruments peu nombreux mais efficaces (se concentrer sur les gros impôts). - le Gouvernement est presque totalement maître de la législation fiscale sur laquelle repose le système fiscal, mais souvent il a peu de pouvoir en ce qui concerne leur application effective. En d'autres termes, on peut toujours modifier les lois fiscales, mais, si ces dernières ne sont pas appliquées efficacement, ces changements risquent d'être sans portée. Il importe donc que les modifications apportées à la législation fiscale se traduisent par des changements du système fiscal appliqué. 18