LES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX

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1 L ÉTAT QUÉBÉCOIS EN P E R S P E C T I V E STRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT LES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX L'Observatoire de l administration publique - ENAP Automne 2006

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3 TABLE DES MATIÈRES 1 PROLOGUE : UNE DÉFINITION DES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX LE NOMBRE «OFFICIEL» D ORGANISMES AU QUÉBEC EN LES ORGANISMES PAR TYPE UNE TYPOLOGIE DES ORGANISMES LES ORGANISMES DU GOUVERNEMENT PAR TYPE AU QUÉBEC EN LES EFFECTIFS, UN INDICATEUR DE LA TAILLE DES ORGANISMES L ÉVOLUTION DU NOMBRE D ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC ENTRE 1960 ET COMPARAISON DU NOMBRE D ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC, EN ONTARIO ET EN COLOMBIE- BRITANNIQUE EN BIBLIOGRAPHIE... 8

4 L ES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX 1 PROLOGUE : UNE DÉFINITION DES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX Afin de le distinguer de l appareil ministériel, des autres organismes publics décentralisés et des organisations relevant du droit privé, on reconnaît l organisme gouvernemental par «la présence d une pluralité des critères suivants 1» : il est une entité juridique distincte ayant un statut et des pouvoirs propres dont un ministre est responsable de l application en vertu d un décret d attribution; il a une mission d intérêt public; il est créé par le pouvoir législatif ou une autorité gouvernementale; le gouvernement est propriétaire des actifs [en totalité ou en partie]; il est financé directement ou indirectement par les fonds publics [en totalité ou en partie]; il est une entité autre, d une part, que les municipalités, les commissions scolaires, les établissements publics de santé, de services sociaux ou d éducation, et d autre part, que les services ministériels déconcentrés et les «agences ministérielles» [nommées également au «unités autonomes de service» ou «unités conventionnées»] qui sont, eux, soumis à l autorité hiérarchique directe d un ministre; leur personnel peut être composé d employés ayant le statut de fonctionnaire (près de 30 % de leur personnel relève de la Loi sur la fonction publique) ou qui sont soumis aux «normes et barèmes» édictés par le Conseil du trésor; ses revenus et dépenses relèvent du périmètre comptable du gouvernement, à l exception de quelques sociétés. Les organismes gouvernementaux jouissent d une autonomie de décision et de gestion, qui est toutefois encadrée par plusieurs types de contrôle : un contrôle d opportunité des actions conduites plus ou moins contraignant de la part du ministère de tutelle selon la nature du texte constitutif de l organisme; un contrôle de conformité de l administration et d opportunité de la part d une autorité relevant du pouvoir législatif (au, le Vérificateur général notamment dans le cadre de ses vérifications dites «d optimalisation des ressources»); un contrôle a priori, et parfois a posteriori, exercé par l instance centrale de gestion de l administration publique québécoise(le Conseil du trésor) lors, notamment, de l allocation des ressources; un contrôle a posteriori par les parlementaires des activités et de la gestion. 2 LE NOMBRE «OFFICIEL» D ORGANISMES AU QUÉBEC EN 2006 Dans le cadre de leur mandat respectif, trois instances répertorient les organismes du gouvernement : le Secrétariat du Conseil du trésor, le ministère du Conseil exécutif et le Vérificateur général. Par ailleurs, il faut souligner que le portail du gouvernement liste sous l intitulé «Or- 1 GÉLINAS, A. (2003). L administration centrale et le cadre de gestion, PUL, p. 65 et s. Les définitions et les typologies qui suivent sont également issues de cet ouvrage. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 1

5 L ES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX ganismes» plusieurs types d entités décentralisées fonctionnellement susceptibles d offrir des services au citoyen, ce qui ne constitue pas un relevé exhaustif des organismes gouvernementaux au sens formel du terme. Dans ce contexte, il n existe pas un registre, et conséquemment, un seul nombre «officiel» d organismes gouvernementaux qui soit fonction d un mandat légal à cette fin. Les nombres évoqués périodiquement, notamment dans les débats politiques, réfèrent aux compilations d'une des instances susnommées qui les établit en fonction des limites de son mandat. La logique de classement des données utilisée par le Secrétariat aux emplois supérieurs du ministère du Conseil exécutif est privilégiée dans cette étude puisqu elle est fondée sur l'existence d'un statut juridique qui habilite le gouvernement à exercer des prérogatives (nomination de dirigeants, adoption des règlements de régie internes) en conformité avec la définition de la notion d'organisme gouvernemental présentée plus haut. Selon les données recensées, qui, notamment excluent justement les établissements de santé et de services sociaux, les sous-organismes (ou «filiales») et les organismes inopérants, on comptait 194 organismes au 6 novembre LES ORGANISMES PAR TYPE 3.1 UNE TYPOLOGIE DES ORGANISMES La typologie suivante des organismes est la plus commune et la plus adéquate pour faire le suivi du nombre d organismes par type : les organismes consultatifs (conseils ou comités) dont la fonction dominante est la consultation; les organismes d intermédiation ou les commissions dont la fonction dominante est l'une ou l'autre des suivantes : l étude, l examen, l enquête, l évaluation, la conciliation, la concertation; les organismes décisionnels, soit les tribunaux administratifs, dont la fonction dominante est la fonction juridictionnelle et les régies, dont la fonction dominante est la régulation; les offices, dont la fonction dominante est la gestion de nature autre que commerciale, financière ou industrielle; les sociétés administratives dont la fonction dominante est la gestion de nature commerciale, financière ou industrielle, et ce, sans poursuivre un objectif d autofinancement. Parmi celles-ci, on distingue : les sociétés d'aménagement ou de gestion d'équipement; les sociétés d'assistance financière ou technique; les sociétés de gestion des régimes de retraite ou d'assurances; les sociétés de services; les sociétés d'état, dont la fonction dominante est la gestion de nature commerciale, financière ou industrielle en poursuivant un objectif d autofinancement. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 2

6 L ES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX 3.2 LES ORGANISMES DU GOUVERNEMENT PAR TYPE AU QUÉBEC EN 2006 Au cours des trois dernières décennies, le ministère du Conseil exécutif a veillé à imposer lors de la création de ces entités décentralisées une typologie d appellation des organismes gouvernementaux qui, respectueuse de critères fonctionnels et juridiques énumérés, aligne la réalité québécoise sur les paradigmes évolutifs de la science administrative du secteur public. Néanmoins, pour plusieurs organismes gouvernementaux, la discordance entre l appellation officielle (légale) et la nature ou la mission de l organisme rend difficile un classement respectueux de leur fonction dominante. L examen de leur loi constitutive est alors nécessaire. Par exemple, la Commission de la santé et de la sécurité au travail (CSST) n est pas en premier lieu une commission, mais une société administrative. De même, l Agence d évaluation des technologies et des modes d intervention en santé n est pas une société administrative telle que devrait être désignés de nombreux organismes nommés «agences», mais un comité puisque sa mission première est de conseiller le ministre de la Santé et des Services sociaux. Ainsi, selon la typologie évoquée plus haut, et nonobstant les rares anachronismes d appellation qui ont été pris en compte, la situation au 8 novembre 2006 était celle-ci : Les diverses entités par type juridique au en 2006 Organismes et sous-organismes Sous-organismes Organismes inopérants Comités et conseils 55-3 Commissions Régies Tribunaux administratifs Offices Sociétés administratives Sociétés d État Total Source : Ministère du Conseil exécutif, Secrétariat aux emplois supérieurs, au 8 novembre LES EFFECTIFS, UN INDICATEUR DE LA TAILLE DES ORGANISMES Dans le tableau suivant, le poids des types d organismes dans le groupe des 200 organismes de référence en 2004 est nuancé par le décompte du nombre d employés qui leur sont affectés. Les organismes retenus sont ceux qui répondent aux critères suivants : S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 3

7 L ES ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX les organismes dont le rayonnement est national (et non strictement local ou régional). Les organismes à vocation touristique ou culturelle, que sont le Palais des congrès de Montréal ou encore le Musée national des beaux-arts du sont ainsi considérés comme ayant une première zone d impact plus locale que nationale; les organismes de nature permanente dont les dirigeants sont nommés par le gouvernement ou dont le financement est assuré en tout ou en partie par l'état, ou les deux à la fois; les organismes ayant un personnel affecté. À noter que la Sûreté du n'est pas comptabilisée ici, bien qu'elle ait le statut d'organisme du gouvernement du fait de sa mission et de ses prérogatives particulières. Les comités consultatifs ad hoc, les commissions temporaires et les organismes inopérants, mais dont la loi n a pas encore été abrogée sont également exclus de cette compilation. Au 31 mars 2004, les sociétés d'état et les sociétés de gestion des régimes de retraite ou d'assurances à vocation nationale employaient plus des deux tiers (67,8 %) des effectifs totaux des organismes gouvernementaux. À elle seule Hydro- employait, avec ses employés, 34,8 % des effectifs totaux des organismes du gouvernement. Par ailleurs, on remarque que les organismes consultatifs n emploient qu une très faible proportion des effectifs totaux des organismes, même s il faut souligner que des employés des ministères, affectés de façon ponctuelle ou provisoire, et des individus bénévoles participant à leurs activités ne sont pas comptabilisés dans ces données. S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 4

8 L E S O R G A N I S M E S G O U V E R N E M E N T A U X Les organismes du gouvernement par type et leur effectif en ETC au 31 mars 2004 Organismes consultatifs ETC Organismes d intermédiation ETC Organismes décisionnels Sociétés administratives Sociétés d'état ETC Agence d'évaluation des technologies et Sociétés d'aménagement ou de gestion 15 Agence de l'efficacité énergétique 33 Tribunaux administratifs ETC Offices ETC des modes d'intervention en santé d'équipement ETC Caisse de dépôt et placement 425 Commission consultative de l'enseignement Bureau d'audiences publiques sur Agence /Wallonie-Bruxelles pour Commission de la capitale nationale du 1 61 Comité de déontologie policière 18 7 privé l'environnement la jeunesse 40 Hydro Commission des biens culturels du 4 Bureau d'évaluation médicale 23 Commissaire de l'industrie de la construction 10 Bibliothèque nationale du 262 Corporation d'hébergement du 105 Société des alcools du Commission des partenaires du marché du Société des établissements de plein air du 13 Commissaire à la déontologie policière 36 Commission de la fonction publique 38 Bureau du coroner 60 Société des traversiers du 555 travail Conseil consultatif du travail et de la maind'œuvre généraux et des cadres Centre de référence des directeurs 4 Commissaire au lobbyisme* 23 Commission d'accès à l'information Société immobilière du 723 Société des loteries du 928 Conseil de la famille et de l'enfance 9 Commission de l'équité salariale 67 Commission des lésions professionnelles 441 Commission des services juridiques 51 Sociétés d'assistance financière ou technique ETC Société générale de financement du 133 Conseil de la justice administrative 3 Commission des droits de la personne et Centre de recherche industrielle du 163 Commission municipale du 12 Conseil des arts et des lettres du 67 des droits de la jeunesse 292 Société nationale de l'amiante 2 Conseil de la santé et du bien-être 12 Commission des relations du travail 118 Tribunal administratif du 275 École nationale de police du 353 Fondation de la faune du 18 Sous-total Conseil de la science et de la technologie 22 Commission d'évaluation de l'enseignement Fonds québécois de la recherche sur la 29 Tribunal des droits de la personne 5 École nationale des pompiers du 14 collégial nature et les technologies 43 Total Conseil de surveillance des activités de la Commission québécoise des libérations Fonds québécois de la recherche sur la 4 28 Régies ETC Fonds d'aide aux recours collectifs 3 Sûreté du conditionnelles société et la culture 30 Conseil des aînés 6 Conseil de la magistrature 4 Autorité des marchés financiers 483 Fonds de recherche en santé du 26 Investissement- 378 Conseil des relations interculturelles 7 Conseil des services essentiels 29 Bureau d'accréditation des pêcheurs et des aides-pêcheurs du 5 Héma La Financière agricole du 700 Conseil du statut de la femme 61 Conseil du médicament 22 Bureau de décision et de révision en Société de développement des entreprises 9 Institut de la statistique du 300 valeurs mobilières culturelles 105 Conseil permanent de la jeunesse 8 Protecteur des usagers en matière de santé Institut de tourisme et d'hôtellerie du Société de la faune et des parcs du 38 Commission de la construction du et de services sociaux 998 Conseil supérieur de la langue française 17 Protecteur du citoyen* 102 Commission de protection du territoire Institut national de santé publique du 117 agricole du 327 Société d'habitation du 392 Conseil supérieur de l'éducation 32 Vérificateur général* 235 Commission de reconnaissance d'artistes Office des personnes handicapées du Société québécoise d assainissement des et des associations de producteurs eaux 3 Fonds central pour le bénéfice des Sociétés de gestion des régimes de 2 Sous-total Commission de toponymie du 18 Office franco-québécois pour la jeunesse 29 personnes incarcérées retraite ou d'assurances ETC Sous-total 220 Commission des normes du travail 540 Office -Amériques pour la jeunesse 16 Commission administrative des régimes de retraite et d'assurances 567 Commission des transports du 167 Commission de la santé et de la sécurité au travail Directeur général des élections* 242 Régie de l'assurance maladie du Office de la protection du consommateur 112 Régie des rentes du Office des professions du 40 Société de l'assurance automobile du Office québécois de la langue française 241 Sociétés de services ETC Régie de l'énergie 75 Curateur public 661 Régie des alcools, des courses et des jeux 246 Société québécoise de récupération et de recyclage 52 Régie des marchés agricoles et alimentaires du 42 Société québécoise d'information juridique 114 Régie du bâtiment du 467 Télé- 410 Régie du cinéma 61 Sous-total Régie du logement 217 Registraire des entreprises 227 Sous-total * Organismes relevant du parlement et considérés comme des organismes du gouvernement dans le cadre de gestion NB : La Sûreté du n'est pas comptabilisée ici bien qu'elle ait le statut d'organisme du gouvernement Population d'organismes visée : Les organismes retenus sont ceux qui répondent aux critères suivants : - organismes dont le rayonnement est national (et non local ou régional); - organismes de nature permanente dont les dirigeants sont nommés par le gouvernement ou dont le financement est assuré en tout ou en partie par l'état, ou les deux à la fois. Les organismes sans personnel affecté et inopérants sont exclus de cette compilation. Source : Commission de la capitale nationale du, Profil de localisation des effectifs au 31 mars 2004, Annexes 4 et 6, janvier Mise à jour prévue en février (Tableau réalisé avec le concours de la Commission de la capitale nationale du ) S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 5

9 L E S O R G A N I S M E S G O U V E R N E M E N T A U X 5 L ÉVOLUTION DU NOMBRE D ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC ENTRE 1960 ET 2006 L évolution du nombre d organismes gouvernementaux au entre 1960 et ¹ 2006 Comités et conseils nd nd nd Commissions nd _ nd nd Régies nd nd nd Tribunaux administratifs nd nd nd Offices nd nd nd Sociétés administratives nd nd nd Sociétés d État nd nd nd TOTAL nd: non disponible Source : GÉLINAS A., L intervention et le retrait de l État, l impact sur l organisation gouvernementale, PUL, 2002, p. 69, 310 et 393; ¹ D'après le ministère du Conseil exécutif du, Secrétariat aux emplois supérieurs. Ce chiffre ne comprend pas les sous-organismes et les organismes inopérants. Mise à part la forte diminution du nombre d organismes entre 1992 et 1995, on peut conclure à une certaine stabilité du nombre d organismes gouvernementaux depuis les années Il faut souligner la grande disparité entre les capacités organisationnelles et les biens ou services publics assurés par les entités comptabilisées dans ce tableau. Entre 1999 et 2005, on remarque une augmentation du nombre de comités et de conseils. Cette augmentation est essentiellement due à l accroissement du nombre de comités consultatifs, ce qui signe une transformation de l action de l État au profit de pratiques plus participatives et négociées avec les composantes de la société civile. 6 COMPARAISON DU NOMBRE D ORGANISMES GOUVERNEMENTAUX AU QUÉBEC, EN ONTARIO ET EN COLOMBIE-BRITANNIQUE EN 2006 Pour faciliter la comparaison entre ces trois provinces, une typologie différente de celle présentée précédemment a été élaborée. Elle est constituée de cinq composantes : les organismes consultatifs et d intermédiation (les comités, les conseils, les commissions); les organismes à vocation adjudicative (les tribunaux administratifs); les organismes à vocation régulatrice (les régies); S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 6

10 L E S O R G A N I S M E S G O U V E R N E M E N T A U X les organismes opérationnels, les organismes de gestion de services non commerciaux et les organismes de gestion de services commerciaux, mais ne poursuivant pas un objectif d autofinancement (les offices et les sociétés administratives); les sociétés d'état (c est-à-dire des sociétés détenues par l État et poursuivant un objectif d autofinancement). Organismes (sans sous-organismes et inopérants) par type, Provinces, 2006 Province * Ontario** C.-B.*** Organismes consultatifs et d intermédiation Organismes à vocation adjudicative Organismes à vocation régulatrice Organismes opérationnels ou de gestion de services non commerciaux Sociétés d'état 8-7 TOTAL Sources : Ministère du Conseil exécutif du, Secrétariat aux emplois supérieurs; Secrétariat du Conseil de gestion de l'ontario. * au 8 novembre 2006 ** au 9 novembre 2006 *** au 1 avril 2006 Sur la base de cette comparaison, on peut conclure a priori à un phénomène de décentralisation fonctionnelle de plus grande ampleur en Ontario qu au. Toutefois, il faut rappeler d abord que la population ontarienne est 40 % plus nombreuse que la population québécoise. Ensuite, la comparaison interprovinciale du nombre d organismes gouvernementaux rencontre plusieurs difficultés d ordre méthodologique. En effet, la décentralisation fonctionnelle en Ontario se distingue de celle au sur deux points : Les agences opérationnelles (operational agencies) désignent aussi bien des sociétés administratives que des sociétés d'état. On y distingue les operational services qui offrent des biens et des services au public à un prix minimum, voire gratuitement, et les operational entreprises, qui vendent des biens et des services au public en vue de s autofinancer et en étant, généralement, en compétition, avec le secteur privé. L appellation Crown corporation existe bien en droit, mais est différente de son acception au fédéral ou dans d autres provinces. En effet, des agences opérationnelles, des operational entreprises, des operational services et des fonda- S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 7

11 L E S O R G A N I S M E S G O U V E R N E M E N T A U X tions de la Couronne (Crown Foundations) ont ce statut qui donne certains droits exorbitants au droit commun des sociétés afin de leur permettre de prendre en considération certaines initiatives d intérêt général; Certains fonds et fondations ont le statut d organismes gouvernementaux (Crown agencies). On dénombre 5 fonds et 24 fondations, dont 5 relatifs à des fondations universitaires. En ce qui a trait à la comparaison entre le et la Colombie-Britannique, il faut noter que la Colombie-Britannique nomme Service Delivery Crown Corporations ses organismes opérationnels ou de gestion de services non commerciaux. Sont par ailleurs inclus dans cette catégorie des organismes quasi-commerciaux tels le Royal BC Museum ou Tourism BC. BIBLIOGRAPHIE GÉLINAS A., L administration centrale et le cadre de gestion, Presses de l Université Laval, S TRUCTURE ET TAILLE DE L ÉTAT 8