La participation des Autochtones à la gestion du territoire, des ressources naturelles et de l environnement : entre manipulation et reconnaissance

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1 La participation des Autochtones à la gestion du territoire, des ressources naturelles et de l environnement : entre manipulation et reconnaissance Thierry RODON, Université Laval et Carleton thierry.rodon@pol.ulaval.ca Conférence présentée lors de l atelier 2 : Comprendre les bénéfices et les préjudices à la participation autochtone, dans le cadre du colloque du CEDRIE sur «La participation publique en aménagement et en gestion de l environnement, un objet de domination et de marginalisation? Une réflexion sur l éthique de la participation», Université de Montréal, 29 et 30 mai La participation publique est devenue un mode privilégié de l engagement citoyen dans les sociétés postmodernes et cela n est pas sans poser de nombreux problèmes de manipulation et de détournement de l exercice de participation. Ce problème est exacerbé dans le cas des Autochtones qui constituent une population distincte à la fois par la culture, l histoire, et le statut économique, politique et légal. Comme le Québec, les Autochtones demandent la reconnaissance de leur altérité en se réclamant du statut de nation. La question qui se pose est de savoir comment il est possible de consulter les membres d une autre nation? Nous essaierons donc de voir à quelles conditions la participation des Autochtones à l aménagement et à la gestion de l environnement permet de prendre réellement en considération leurs préoccupations, droits et intérêts. On peut en effet se demander si cette participation permet d influencer les processus où s il s agit uniquement d une participation alibi. Tout d abord, il faut préciser qu au plan légal et constitutionnel, les Autochtones ne sont pas des citoyens comme les autres : il faut d abord distinguer trois groupes distincts, les Premières Nations, les Métis et les Inuit. Les Premières Nations qui étaient autrefois appelées Indiens ou 1

2 Amérindiens sont soumises à une loi spéciale, la Loi sur les Indiens, qui régit leur statut, leur bien et leur structure de gouvernance. Les Inuit et les Métis ne sont pas soumis à la Loi sur les Indiens, mais comme les Premières Nations, et contrairement aux autres citoyens, ils sont constitutionnellement sous la responsabilité exclusive du gouvernement fédéral. En fait, les Autochtones sont maintenus dans une situation coloniale et ils sont gérés par une administration publique externe à leur communauté. Les projets de développement procèdent de la même logique, ils sont la plupart du temps proposés par des acteurs de la société dominante qui veulent «développer» le territoire ancestral des Autochtones, en construisant des barrages, creusant des mines ou en détournant des rivières. C est donc un développement exogène qui est défini à l extérieur des communautés autochtones et qui n est pas fait principalement au bénéfice des communautés même si elles peuvent profiter de certaines retombées. Contrairement à la participation citoyenne qui constitue un effort de revitaliser la démocratie, la participation des Autochtones est basée sur des principes juridiques qui ont été définis par la Cour suprême du Canada au fil des jugements. La légitimité de la participation autochtone ne découle donc pas de la logique de la participation démocratique mais plutôt de celle de la protection des droits d une population distincte et minoritaire qui occupait le territoire avant l arrivée des colons européens. La Cour suprême a ainsi clairement établi que les gouvernements avaient un devoir de consulter les Autochtones car ils possèdent des droits ancestraux qui découlent du fait qu ils occupaient effectivement le territoire à l arrivée des colons européens. Cette jurisprudence a culminé dans les arrêts Nation haïda i et Taku River ii qui ont établi que la participation des Autochtones était devenue incontournable dans tous les processus gouvernementaux qui touchent le territoire même si leurs droits ancestraux ne sont pas clairement établis. Selon la Cour suprême du Canada, les gouvernements ont dorénavant l obligation de consulter les peuples autochtones mais aussi de trouver des accommodements à leur intérêt. Cependant, cette obligation d accommodement est tempérée, car la Couronne doit établir un équilibre raisonnable entre les préoccupations des Autochtones, d'une part, et l'incidence potentielle de la décision sur le droit ou titre revendiqué et 2

3 les autres intérêts sociétaux, d'autre part. L accommodement est donc un compromis qui vise à harmoniser des intérêts opposés. Il ne comporte pas l obligation de se mettre d'accord, mais exige la bonne foi dans les négociations et la prise en compte de tous les intérêts. Suite à ces jugements, de nombreux gouvernements, dont celui du Québec, ont adopté des guides de consultation pour encadrer le processus de participation des Autochtones. Malgré ces spécificités légales et juridiques, on considère souvent que les Autochtones ne sont qu un groupe d intérêt et que dans ce cadre, c est le gouvernement qui doit décider au nom de l intérêt public. Or les Autochtones ne sont pas un groupe d intérêt, mais ils constituent plutôt un troisième niveau de gouvernement au sein de la fédération canadienne même si ce statut n est pas officiellement reconnu iii. On ne doit donc pas les considérer comme un groupe d intérêt, mais comme des gouvernements représentants de l intérêt public des Autochtones et cet intérêt doit être pris en compte de façon spécifique et éventuellement faire l objet d accommodement. De plus, lors des exercices de participation, les gouvernements autochtones doivent consulter leur propre population, ce qui demande un supplément de temps qui doit leur être accordé pour que la communauté soit bien informée, qu elle ait le temps de délibérer et de se prononcer sur le projet. On a souvent tendance à considérer que les communautés autochtones sont monolithiques alors que comme toute communauté humaine, il y a des opinions diverses qui quelquefois s opposent. On le voit souvent dans le cadre des grands projets de développement où deux visions s opposent souvent. Toute consultation devrait tenir compte de ce facteur et ne pas assumer, comme on le fait souvent, que la communauté n a qu une seule voix. Les exemples montrant le contraire ne manquent pas, on peut penser à l opposition d un groupe d Innu au conseil de bande de Uashat mak Mani Utenam lors de la construction du barrage sur la rivière Sainte-Marguerite dans les années quatre-vingt-dix, ou plus récemment à l opposition de certains Cris au projet de dérivation de la rivière Rupert alors que le Grand Conseil des Cris avait approuvé le projet. On oublie également souvent de tenir compte des facteurs culturels propres aux communautés autochtones qui peuvent cependant avoir des impacts importants sur les processus de consultation. Je prendrais l exemple du principe d harmonie. Les communautés autochtones sont souvent de petites communautés dans lesquelles il est important de préserver une certaine harmonie entre les membres. Cette volonté de maintenir l harmonie est également un fait 3

4 historique culturel, car les groupes de chasseurs-cueilleurs devaient maintenir cette harmonie pour maintenir la solidarité et maximiser leurs chances de survie dans des environnements difficiles. Cela ne veut pas dire qu il n y a pas de conflits dans les communautés autochtones mais plutôt que les modes de gestion des conflits sont axés sur le rétablissement de l harmonie et non pas sur le débat contradictoire. Cela veut dire que lors d audiences publiques des individus opposés à un projet ne viendront pas nécessairement se présenter, car le conseil de bande soutient le projet ou parce que les aînés se sont déjà prononcés et que les jeunes ne doivent pas les contredire en public. Ce ne sont pas des principes absolus et l on voit des individus y déroger, mais ces principes ont un impact certain sur le processus de participation des Autochtones. Une réponse à ce problème serait de recourir à d autres moyens que les classiques audiences publiques qui sont basées sur la confrontation des points de vue et qui ne correspondent pas nécessairement aux dynamiques culturelles présentes dans les communautés autochtones. Dans certains cas, les promoteurs évitent tout simplement de prendre en compte la dynamique communautaire et vont par exemple seulement consulter les membres de la communauté dont le territoire de chasse est touché directement par le projet de développement et discutent individuellement des mesures d atténuation et d accommodement. Cette façon de procéder contrevient au principe communautaire et elle crée des dissensions inutiles en promouvant l intérêt individuel alors que le rapport au territoire des Autochtones est basé sur la gestion collective. Il est également nécessaire de tenir compte du facteur minoritaire. Les peuples autochtones sont minoritaires au sein de toutes les provinces canadiennes et d un des territoires, donc toute décision prise par voie majoritaire ne peut pas prendre en compte leurs intérêts, car elle les met à la merci de la fameuse tyrannie de la majorité évoquée par Alexandre de Tocqueville iv. La position minoritaire des Autochtones demande donc l établissement de quelques précautions. Pour éviter notamment de se trouver noyé par le nombre, les communautés autochtones devraient être consultées de façon distincte. Cette distinction s appuie également sur le fait que les communautés autochtones ont des gouvernements. 4

5 Pour les mêmes raisons, les communautés autochtones doivent participer en amont des processus consultatifs pour éviter d être consultées alors que la majorité s est déjà prononcée, car elles seraient considérées comme des minorités de blocage et devraient porter l odieux de l opposition. Il est donc nécessaire que leurs préoccupations, positions et droits soient pris en compte au début du processus de consultation pour qu il y ait une véritable possibilité de prise en compte et éventuellement d accommodement. Il est enfin nécessaire que les gouvernements justifient leurs décisions notamment lorsqu ils choisissent de ne pas accommoder les communautés autochtones. C est un élément important de la participation, car il donne les éléments pour juger si le refus de prise en compte est frivole ou s il vise véritablement à protéger l intérêt public. Là encore, il faut remarquer que du fait de leur altérité, les intérêts des Autochtones ne sont pas nécessairement concomitants avec les intérêts des Québécois ou des Canadiens. On l a d ailleurs très bien vu, lors du jugement de la cour d appel du Québec (1973) sur l injonction du juge Malouf qui suspendait les travaux de la Baie James. Dans son jugement, la Cour d appel opposait clairement l intérêt de 6000 Cris à celui de 6 millions de Québécois, un bon exemple de la tyrannie de la majorité. En conclusion, il est possible que la participation des Autochtones mène à une véritable prise en compte de leurs préoccupations, droits et intérêts, mais en respectant les conditions suivantes : Le respect de la jurisprudence; Le respect des gouvernements autochtones, notamment de leur position minoritaire et de leur spécificité, en les consultant de façon distincte et en amont de la prise de décision; Le respect des communautés autochtones qui passe par la possibilité d avoir une information complète et un espace de délibération pour se prononcer. Il faut de plus prendre en compte les facteurs culturels et justifier toute atteinte aux droits et intérêts des Autochtones. Ces éléments sont nécessaires, mais pas suffisants pour garantir une véritable participation, car les Autochtones sont toujours dans une situation coloniale. Les solutions à ce problème sont complexes et passent notamment par la conclusion de traités territoriaux et d ententes d autonomie gouvernementale qui permettent de préciser et d encadrer la participation des communautés autochtones à la gestion des ressources naturelles et de l environnement tout en protégeant leurs droits et intérêts. 5

6 i Nation haïda c. Colombie-Britannique CSC 73. ii Première nation Tinglit de Taku River c. Colombie-Britannique CSC 74. iii Le droit à l autonomie gouvernementale a toutefois été officiellement reconnu par le gouvernement fédéral en 1995 et il existe une politique visant à conclure des ententes d autonomie gouvernementale. Le processus est toutefois extrêmement long et très peu de communautés autochtones ont réussi à conclure une telle entente. iv Tocqueville, Alexandre de, La démocratie en Amérique" vol. I, deuxième partie, chapitre VII, Gallimard, Paris,