Politique suisse I. Papadopoulos

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1 Politique suisse I. Papadopoulos Plan du cours : 1. Fédéralisme et démocratie directe : deux piliers formels du régime Quand on parle des trois piliers on ajoute la neutralité. Mais nous ne traiterons pas de ce sujet. Nous parlerons des deux piliers d un point de vue politologique. De l évolution des institutions, ses rôles, la structure, les liens et les influences. 2. Une institution informelle : un système décisionnel imprégné par la norme de concordance C est une norme qui est informelle : la norme de concordance. On observe aujourd hui qu il y a une crise de la concordance. Ce chapitre porte sur l influence et les mécanismes de cette norme de concordance, les systèmes de valeur. 3. Les systèmes d acteurs : partis politiques et groupes d intérêt Les acteurs traditionnels du système politique. L ancrage des partis politique dans la société suisse. La genèse, la transformation, etc. Comment c est constitué le paysage politique suisse? 4. Les étapes du processus décisionnel sur le plan fédéral : une logique d enchevêtrement C est un processus complexe dû au fédéralisme. Comment se prennent les décisions par rapport au système politique suisse? 5. Les transformations des processus décisionnels : la politique économique et la politique sociale Transformation des processus décisionnels. 6. Le rapport à l Europe : révélateur des potentialités et des limites du système Nouveau défi : le poids international de la Suisse. Intégration à l UE : souveraineté et influence. Modalité d évaluation de l examen Examen de 2 heures sans documentation. Deux questions à choix. Questions qui sont d ordre général, il s agit de stimuler notre réflexion. Il faut bien structurer l argumentation, les transitions. Avoir un fil conducteur. Elément d originalité (exemple : trouvé dans les journaux, dans un séminaire, etc.). 3 pages maximum. 1

2 Fédéralisme et démocratie directe : deux piliers formels du régime Introduction Il existe en science politique une école de pensée, qui s appelle le néo-institutionnalisme. Le néo-institutionnalisme consiste à croire que les institutions influence le comportement des acteurs sociaux. Les acteurs sont limités dans leurs choix et dans leurs rationalités par les institutions. Dans cette partie du cours, on va expliquer comment les institutions ont fascinées le paysage politique suisse. L évolution du fédéralisme et de la démocratie directe, et de leur rôle dans le système politique suisse. Les institutions sont des variables indépendantes mais explicatives, mais on peut aussi les analyser comme variables dépendantes. Nous devons aussi expliquer l évolution des institutions. Notre angle d attaque renvoie aux usages que font les acteurs politiques des institutions politiques. Ce sont davantage les usages politiques qu une description formelle des institutions qui nous intéresse. On est dans une perspective néo-institutionnaliste. Le néo-institutionnalisme s oppose à deux manières de concevoir la politique : L institutionnalisme classique : c est l approche de la science politique traditionnelle et du droit public qui consiste à étudier les institutions dans leur aspect formel sans se préoccuper de leur rôle dans la structuration de la vie politique. La vision américaine des années : cette approche rompt avec l institutionnalisme classique. Selon cette approche, ce ne sont pas les institutions qui comptent le plus mais les acteurs politiques. Le facteur explicatif des phénomènes politiques sont les agents. Et donc dans ce cas les institutions ne jouent aucun rôle. Le néo-institutionnalisme, au contraire de l institutionnalisme classique, considère que les institutions ont un impact, structurent la vie politique, et les systèmes politiques dépendent en partie de ces institutions. Contrairement à la vision américaine, le néo-institutionnalisme veut expliquer les choix politiques par les institutions. Elles sont un facteur explicatif de la vie politique. Pourquoi les institutions modèrent elles la vie politique? Elles fournissent des contraintes et des ressources aux acteurs politiques. Selon telle ou telle architecture institutionnelle, les acteurs vont se retrouver dans un système de contraintes et de ressources différentes. Exemple sur l initiative populaire : il faut 18 mois pour récolter 100'000 signatures pour mettre à l ordre du jour politique un projet de modification de la constitution. La ressource ici est de mettre à jour politique des préoccupations qui ne se verraient autrement. La contrainte est que les groupes minoritaires sont largement contraints de modérer leurs discours et revendications. Le discours produit doit être susceptible de recourir à une majorité. 2

3 Ainsi une institution est un système de règles qui génère des ressources et des contraintes, des inclinations positives et négatives pour les acteurs. Le fédéralisme : Les origines du fédéralisme : Avant cette constitution, il y a eu une guerre civile (Sonderbund, 1847). L événement fondateur du fédéralisme est la guerre de Sonderbund. On a tendance à dire que la Suisse est un pays de concordance, un pays consensuel. Ce caractère relativement consensuel vient de la mise en place des institutions qui incite à la concordance. Les institutions mises en place à la sortie de la guerre civile (Constitution de 1848) en ressortent avec un apprentissage : la mise en place d institutions permet d éviter les conflits. C est à partir de là que se met en place le système politique suisse. En Suisse, il y avait un conflit politique. Le milieu libéral s opposait au milieu conservateur. Mais il y avait une superposition de clivage. Il y avait un clivage religieux entre protestants et catholique. Et aussi un clivage entre le milieu urbain (libéraux) et rural (conservateur). La naissance du système politique suisse se fait sur la base de superposition de clivages. Et c est une situation ou l un des coté l emporte sur l autre. La constitution de 1848 ne reflète pas entièrement le milieu vainqueur, mais on peut parler d un compromis constitutionnel. Le système mis en place a été plus décentralisé de ce que voulaient les vainqueurs de la guerre civile. Mais pourquoi donc? Premièrement, le camp des gagnants fut divisé : la perte d autonomie cantonale est la grande peur pour certains. Deuxièmement, ne pas aller aussi loin dans la centralisation permet de ne pas entretenir des oppositions avec les perdants, d éviter les conflits à long terme. Le fédéralisme fut typiquement l institution permettant par des concessions aux perdants une certaines stabilité politique. Celui-ci combine 2 éléments favorables à la stabilité politique : L autogouvernement (self gouvernment) : chacun s occupe des ses affaires et pas des autres, ceci de manière souveraine, autonome. Il devrait donc y avoir moins de conflits. Il vise à isoler chacune des communautés pouvant entrer en conflits a conduit à plus d autonomie que ne voulaient les centralisateurs (protestants, progressistes), ce qui a donc permit aux vaincus (catholiques) de garder du pouvoir et assurer leur intégration politique. Partage du pouvoir au niveau central (power sharing) : La société de l époque était fortement polarisée. C était une société segmenté, c est une société qui est divisé en certains nombres de milieu sociaux qui sont opposés. Les dirigeants ont eu une fonction de ponts pour cette société segmentée (théorie consociative) (la fonction des dirigeants). On a appliqué cette théorie sur la Suisse. La théorie consociative : C est le contraire de la théorie pluraliste où la paix sociale est le résultat de conditions structurelles favorables, par exemple la polarisation. Dans ce cadre, la paix sociale et politique 3

4 est le résultat du travail institutionnel et du compromis qu ont passé les élites entre eux dans la structuration du jeu politique. Le compromis constitutionnel a accordé plus d autonomie aux cantons que ne voulaient les vainqueurs, permettant dès lors aux catholiques conservateurs de garder une base de pouvoir. Ce compromis renvoie dès lors à une logique consociative où les élites jouent un rôle important dans la manière dont ils agencent l architecture institutionnelle et dans la pacification des conflits en développant certaines règles du jeu politique. Arend Lyphart est le père fondateur de cette théorie. Il se demande comment des pays polarisés sur le plan social deviennent des systèmes démocratiques stables. Pour lui, la pacification des conflits est le fruit des élites politiques inventant des mécanismes politiques permettant aux composantes d une société conflictuelle, d une part une large autonomie, d autre part la participation au pouvoir. Il travaille sur les Pays-Bas, et le définit comme une société «pillarisée». Les Pays-Bas est formé de trois piliers. Il y a des conflits entre ces piliers. En Suisse, c est le fédéralisme qui permet une large autonomie, mais aux Pays-Bas il n y a pas de fédéralisme. Le clivage entre catholiques, protestants et laïcs est présent partout, et où le fédéralisme n y est pas forcément utile. Les Pays-Bas a donc trouvé quelque chose d équivalent au fédéralisme, la pillarisation : celle-ci accorde de l autonomie aux piliers de la société et ainsi si on est catholique on peut vivre dans un monde institutionnel qui est catholique (partis, syndicats catholiques). Pour la Suisse, le fédéralisme est l équivalent fonctionnel à la pillarisation. Tout ceci montre qu il y a différents types de solutions institutionnelles pour protéger les différentes composantes de la société, leur accorder une autonomie. La participation au pouvoir renvoie à ce que les principales forces politiques soient représentées au niveau central et participent aux décisions. En Suisse, c est la règle de la proportionnalité qui engendre celle-ci. Deux mécanismes du fédéralisme : Le système fédéraliste mis en place permet aux conservateurs qui ont perdu la guerre civile de garder l influence ; par deux moyens : Premièrement, en étant représenté dans les instances fédérales avec la création d une chambre des cantons qui avait deux caractéristiques importantes : Compétences égales avec l autre chambre. Les petits cantons sont surreprésentés : ce deuxième est un mécanisme de protection des minorités. Les perdants ont donc un pouvoir de co-décision. On voit donc un début du partage du pouvoir. Ceci est moyen de la pacification du conflit. Deuxième mécanisme : le fédéralisme est décentralisateur. Il laisse une large manœuvre au canton pour maîtriser les problèmes auxquelles ils sont confrontés. Large autonomie des cantons. 4

5 D un point de vue comparatif, dans le temps, le fédéralisme suisse est devenu moins fédéraliste, il y a eu un processus de centralisation. Car la Suisse n a pas échappé à la complication des tâches étatique. Ce sont des pressions fonctionnelles qui ont conduit à la centralisation. Le fédéralisme est né en 1848, mais il a évolué à plusieurs égards car depuis cette date on a observé un processus de centralisation du à des raisons fonctionnelles : les tâches qu accomplit l Etat s accroissent de plus en plus, se complexifient et les cantons n ont pas les ressources pour les accomplir. L Etat central ne peut s occupé du domaine décisionnel que dans la mesure où ceci est inscrit dans la constitution fédéral, à défaut cela relève des cantons. Ce sont donc des mécanismes institutionnels qui freinent le processus décisionnel. Il y a eu un processus de marchandage entre les cantons et la confédération. L enjeu du degré de la centralisation reste un enjeu important à nos jours. L équilibre du pouvoir penche vers l Etat central. Mais la Suisse reste un des pays les plus décentralisés de l Europe. Il y a eu donc progressivement une centralisation des compétences. Les cantons interviennent aussi dans la prise de décision, mais ont une grande autonomie dans la mise en œuvre. Cette centralisation à dû être négociée. Pour toutes nouvelles compétences de la confédération, il faut la majorité du peuple et des cantons. Les «veto players» sont des acteurs qui ont un pouvoir de veto dans le processus de prise de décision. Il faut donc négocier avec eux. Le bicamérisme et la double majorité : Les mécanismes fédéralistes sont conçus comme des mécanismes de protection des minorités. On peut dire que ces institutions ne remplissent plus le rôle de protection des minorités pour plusieurs raisons : La minorité catholique est moins concentrée dans les petits cantons comme dans le passé. Il y a eu un phénomène d urbanisation. La population des campagnes a migrée dans les villes. Donc, les villes à majorité protestant sont devenues mixtes. Le clivage confessionnelle a perdu sont importance dans la vie politique suisse. Le vote est moins déterminé par l appartenance religieuse par rapport au passé. Même les cantons catholiques sont devenus moins catholiques. Donc, ce clivage a perdu de sa saillance. La minorité qui était lié à ce clivage est l œuvre de construction sociale, donc elle évolue dans le temps. Mais il y a d autres clivages qui ont émergés, et qui sont aussi des constructions sociales. S. Baztolini et P. Maiz disent que pour un clivage il faut une dimension structurelle, une conscience des différences et une force politique organisée qui se fait le porte-parole de ce clivage. On peut par exemple citer le succès de l UDC qui dit qu il y a clivage entre le peuple et la classe politique. Dans les nouveaux clivages qui ont émergées il y a le clivage linguistique. Il n y a pas de partis anti-roman et non plus de partis anti-alémanique. Donc on ne peut pas parler tout à fait parler de clivage linguistique, ce n est pas un clivage politiquement articulé. Les minorités linguistiques plutôt que religieuse doivent disposées d un mécanisme de protection. Dans le 5

6 plan cantonal et fédéral, les minorités linguistiques ne disposent pas de mécanisme de protection. Adrian Vatter dit que les minorités latines peuvent en fait être dominées par une coalition des cantons alémaniques. Le mécanisme de la double majorité peut avoir un effet de «boomerang» : car la structure des clivages a changé. Si on arrive à des situations où il y a des nouvelles minorités signifiantes, comme la population latine commence à se faire systématiquement minorisé, ce mécanisme cesse d être un mécanisme de protection, mais peuvent devenir un mécanisme qui accentue ce nouveau clivage. On voit donc une transformation des rôles des institutions. Il propose quelques solutions qui n ont pas la possibilité de passé notamment à cause de la double majorité. On peut en tout cas aujourd hui redouter qu ils aient des effets boomerang. Le bicamérisme repose sur le même principe. Petits et grands cantons ont la même représentation. On peut se demandé s il a jamais eu la fonction des protections des minorités. Les catholiques n ont jamais été surreprésentés à cause de leur hétérogénéité dans le plan politique. Donc le conseil des Etats n a pas fonctionné comme un mécanisme de protection des minorités. La structure des clivages s est aussi modifiée par rapport au bicamérisme. Le clivage gauchedroite est devenu le clivage le plus important. Il n y a pas de mécanisme de protection de la minorité de gauche, mais en plus, la gauche est sous représentée dans le conseil des Etats, tout comme l UDC. Au conseil des Etats on a une surreprésentation du PRD et du PDC. Ceci est très lié au fait que le clivage saillant est le clivage gauche-droite. On voit donc que c est une institution qui ne rempli pas le principe du contre-pouvoir. De ce fait, les cantons ont créés une nouvelle structure : la conférence des gouvernements cantonaux. Elle s est mise en place car les cantons ne s estiment pas être représentés dans le conseil des Etats. Elle essaye de gagner de l importance dans le plan fédéral. Ils veulent la suppression du conseil des Etats et mettre en place une deuxième chambre du même type que l Allemagne. Les problèmes de gouvernabilité ne sont pas les mêmes que celles de la double majorité. Si il y a collision entre les deux majorités, il n y a aucun mécanisme de délibération qui permet de réduire la polarisation, par contre les risques sont beaucoup moins grands entre le conseil national et le conseil des Etats pour plusieurs raisons. D abord dans les deux chambre ont trouve la même majorité (ça dépend comment on compte!). Deuxièmement, les acteurs politiques anticipent les réactions de l autre chambre. On tient compte de ce qui est jouable, qui permet aussi de réduire les différences d un point de vue stratégique. Troisièmement, en débit de l anticipation des divergences, il y a des mécanismes de réduction des divergences. Il y a «la navette». Le risque de collision n existe pas dans la double majorité. Le bicamérisme n a jamais servi de mécanisme protection de minorité et renforce même les tendances dominantes. La contribution fonctionnelle attendue par certaines institutions décroît. Ils ne remplissent pas leurs fonctions. Ils peuvent donc former des structures alternatives. On observe un problème de complexification. Mais les systèmes fédéraux sont complexes de toute manière. Au fil de 6

7 l histoire on observe des complexifications fonctionnelles dans le fédéralisme. Il y a l apparition de nouveaux acteurs. Complexification du fédéralisme donc avec la duplication (complexification verticale). Trois autres niveaux de problèmes : Premièrement, le fédéralisme est un mécanisme de dispersion du pouvoir, et lorsque le pouvoir est fragmenté aucune entité n a la totalité du pouvoir. Il y a une interdépendance. L interdépendance signifie qu il faut négocier. Le fédéralisme est constitué de plusieurs pouvoirs. Il y a des négociations entre ces divers niveaux de pouvoirs. Un système de diffusion de pouvoir implique des réponses concertées. Nous avons un système fédéral qui perd da la simplicité (complexification horizontale entre les cantons). Deuxièmement, les villes sont maintenant inscrites comme des entités particulières. Les dirigeants des grands centres urbains pensent que les villes doivent avoir plus d influence dans le plan fédéral. Les villes sont insuffisamment représentées dans le plan fédéral. (Nouveau type de complexification). Et dernièrement, la problématique des agglomérations : la ville et sa banlieue. Très grand nombre de commune. Les communes ont des choses à régler en commun avec les villes. Dans une agglomération, la ville centre supporte plus de coup. Les villes sont confrontées à des problèmes de gestion de la pauvreté. La composition sociale du centre ville n est pas la même avec la ceinture périurbaine. En Suisse, la 2 ème chambre à comparativement beaucoup de pouvoir car c est un bicaméralisme parfait, symétrique dans lequel les deux ont exactement les mêmes compétences. Dans les autres pays fédéral le processus de centralisation a affecté les deux où le conseil des Etats a perdu du pouvoir, mais pas en Suisse. La deuxième chambre est censé faire du contrepoids à la première, le pouvoir de la majorité populaire doit être contrebalancé par une instance censée protéger les minorités. Ce système est régi par le principe de check and balances qui contient 2 facettes : Le fédéralisme d à partir de 1848 est un système de contrepouvoir équilibré, de contrepouvoir à la démocratie. Le fédéralisme n a rien avoir avec la démocratie (règne de la majorité), il imagine des principes pour limiter la démocratie et à partir de là il y a donc un équilibre. Mais si on a des tels contrepouvoirs que cela peut amener à la paralysie du système car il fournit beaucoup de mécanismes aux minorités pour contrer la majorité. Plus le système est équilibré plus il est ingouvernable (paradoxe), et une des solutions à l ingouvernabilité est la coopération. Le Conseil des Etats n a jamais joué son rôle de contrepouvoir. Dès 1848, il y avait une surreprésentation des petits cantons à concentration catholique, et donc la population devrait être protégée des velléités centralisatrices des radicaux, or le Conseil des Etats n est devenu qu un bastion catholique conservateur contre les radicaux. La représentation des cantons catholiques au Conseil des Etats fut très hétérogène (le parti a mis du temps à s organiser). Ainsi le Conseil des Etats n a jamais joué son rôle de contrepouvoir. De plus, une trentaine d années plus tard, de nouveaux clivages issus de l industrialisation sont apparus et ont fait accroître la gauche (Parti Socialiste) comme force d opposition conduisant un rapprochement entre les anciens adversaires (forces bourgeoises) pour lutter en commun. Ainsi le clivage central structurant la vie politique s est amoindri car ils se sont rapprochés, et les radicaux 7

8 deviennent une force proche des milieux économiques. Les forces de gauche deviennent donc la minorité signifiante et on s attend à ce qu ils soient surreprésentés au Conseil des Etats, mais son architecture l en empêche car il y a une surreprésentation des cantons où la gauche y est faible. Le Conseil des Etats est donc dominé par les radicaux et démocrates chrétiens et continue de ne pas jouer son rôle de contre pouvoir comme prévu initialement. De nos jours il en va de même. La montée de l UDC n est pas reflétée au Conseil des Etats. Le PS et l UDC comme forces d opposition n y sont pas surreprésentés mais sous représentés, comme pour les catholiques conservateurs car hétérogènes et nouveaux. Ce sont donc les forces dominantes qui sont surreprésentées (bourgeoisie de la droite modérée) et non les «minoritaires». Mais ce manquement dans son rôle présente des avantages du point de vue de la gouvernabilité, car s il y a plus de contrepouvoir, il y a plus de blocages. Ainsi comme il ne remplit pas sa fonction de contrepouvoir il ne présente pas un obstacle rée à la gouvernabilité. Dans les faits, il y a peu de divergences entre les deux chambres ce qui est le fait de la composition assez hétérogène des deux chambres. Par contre dès le moment où il y a une polarisation gauche-droite de la vie politique, on retrouve la même majorité dans les deux chambres qui ont des préférences très proches, malgré leurs différences. En Allemagne il y a «divided government» : une chambre est d une couleur, l autre d une autre. Les blocages sont donc possibles. Au Etats-Unis, les chambres ont deux couleurs différentes : les divergences ne conduisent pas à des blocages car chacun des deux partis est très hétérogène. Les décisions sont donc prises sur la base de compromis interpartis. De plus le veto présidentiel joue un rôle important. Le spectre du blocage conduit à la coopération, une chambre anticipe les réactions de l autre, on anticipe les risques de blocages en édulcorant la proposition (ceci en Suisse aussi). La double majorité La double majorité surreprésente donc encore plus les petits cantons. Elle ne permet pas de mécanismes coopératifs directs. Lorsqu il y a une collision entre deux majorités il n y a rien à faire, elle ne peut pas être surmontée par des mécanismes coopératifs comme la navette ou une commission de conciliation. L exigence de majorité du canton ne fonctionne plus comme mécanisme de protection des minorités car les minorités dignes de protection furent les catholiques concentré dans les petits cantons, et il n y a plus ces clivages confessionnels structurant la vie politique de nos jours, a partir du moment où le clivage confessionnels devient moins saillant, la majorité des cantons cesse de jouer un rôle. De plus, face au fait que les clivages changent, l exigence de double majorité peut avoir un effet boomerang contre les nouvelles minorités : Le clivage linguistique est plus présent que le clivage religieux de nos jours, mais en 1848 il n était pas signifiant. Sa saillance est un phénomène cyclique, lors de la 1 ère GM les romands furent pour les forces de l entente et les alémaniques pour les allemands. 8

9 Le clivage politique, à savoir des positions politiques différentes selon les zones linguistiques, aujourd hui (70) important, se manifeste sur des sujets comme : rapport à l ouverture à l UE, écologie et environnement, rapport à l Etat. La minorité latine n est nullement aidée par ce mécanisme de double majorité, malgré sa saillance. De nos jours il y a un regain de saillance de ce clivage mais par rapport auquel le mécanisme de la double majorité : ne permet pas la surreprésentation de la minorité peut avoir un effet boomerang car renforce la représentation des préférences de non minorités (effet pervers). Le rôle des institutions fédérales n a donc pas toujours joué le rôle prévu initialement, il évolue : Le Conseil des Etats ne joue pas son rôle de représentant des cantons. La conséquence est que les cantons ont cherché à se faire représenter autrement en créant la Conférence des Gouvernements Cantonaux suite aux débats sur l intégration européenne. C est une instance intergouvernementale des 26 gouvernements cantonaux. Elle est une pure création des cantons et n est pas ancrée dans la constitution fédérale. Elle n a donc formellement aucun rôle politique. Mais dans la réalité elle a permit une meilleure coordination des positions cantonales et a servi de lieu où les vecteur privilégié informel de la représentation des cantons au niveau fédéral alors que l instance formelle (CE) ne joue pas ce rôle. Ce qui représente un phénomène de duplication ou redondance institutionnelle amenant à la complexification du système fédéral. Rationnellement on aurait du supprimer le Conseil des Etats, on ne peut pas garder les deux. Mais cela ne peut se faire sans une décision du Conseil des Etats. Le fédéralisme, dans sa réalité, implique de la négociation et de la coopération. Les décisions fédérales sont largement mises en œuvre par les administrations cantonales. Mais si un canton ne met pas en œuvre une loi fédérale, on négocie car la non-mise en œuvre est une arme de négociation. Même s il y a des liens hiérarchiques, cela reste sur le plan formel, en réalité il y a un équilibre du pouvoir, des compétences. Ce n est pas une réparation du pouvoir mais un enchevêtrement vertical entre le centre et la périphérie. Le fédéralisme s est beaucoup complexifié de nos jours. Il donne des phénomènes de gouvernance à multiniveaux : une coopération, négociation verticale. On parle dès lors de fédéralisme de coopération, un enchevêtrement des différents niveaux. La démocratie directe : La démocratie directe est le 2 ème pilier formel du système politique suisse. Il fait partie des mythes identitaires, centraux de la Suisse, on a tendance à le mythologifier, plus que le fédéralisme. La démocratie directe en Suisse résulte des luttes politiques. L introduction du mécanisme référendaire a contribué à transformer les rapports de forces. La démocratie directe est devenue une arme de l opposition, une arme de contre-pouvoir (au conservateur). Ils ont réussis. Ceci a conduit à un blocage du système. Les décisions importantes été voté par le conseil fédéral et ensuite refusé par le peuple. L opposition bloquait les décisions qui ne les convenaient pas. Cela a conduit l entrée du 1 er conservateur 9

10 au conseil fédéral en Une autre raison est le succès du mouvement ouvrier. Apparition du clivage capital / travail. Unification des forces bourgeoise contre l adversaire socialiste. Instauration d une mécanique d intégration des oppositions qui a fais recette par la suite (présenté par une thèse développé par Leonhard Neidhart) : en Suisse, l existence de la démocratie directe a été l origine d une démocratie de négociation. La structure institutionnelle, l existence de la démocratie directe détermine le comportement des acteurs en les incitants à négocier. Une fois que l arme du referendum existe, elle renforce l opposition. Ceci contraint les autorités à négocier avec elle. Les autorités deviennent plus dépendantes de l opposition. La démocratie directe conduit à la démocratie de négociation : La démocratie directe conduit à des choix binaires, à des alternatives tranchées. L introduction du mécanisme majoritaire à conduit à la peur des élites et une volonté de se prémunir contre l usage de ce mécanisme abrupt. On adopte des mécanismes de préventions contre ce système. Dans la démocratie directe soit on gagne soit on perd ; ceci fait mettre en place des mécanismes de coopération. L approche néo-institutionnelle considère que ces tactiques sont le résultat de la menace référendaire. Aubert dira que «les referendums les plus efficaces sont ceux qui n ont pas eu lieu» : ce paradoxe signifie qu en menaçant l utilisation du referendum, ils ont réussi à obtenir des concessions. Thèse de Neidhart : Le passage de la démocratie directe à la démocratie de négociation se manifeste par : L intégration des forces d oppositions dans le gouvernement (démocratie de concordance). Le développement de la concertation lors de prises de décisions avec les acteurs qui comptent : cantons, groupes d intérêts, partis politiques. Ceci lors de la phase préparlementaire où les administrations regardent les acteurs de la société et essaient d identifier les oppositions à leurs projets par peur de référendum. La négociation est la parade à la menace référendaire. Ainsi la démocratie de négociation remplace la démocratie directe et ceci largement, on le voit car seulement 7% des lois peuvent être contestées en référendum. La première manière d amoindrir ce risque du referendum (pouvoir négatif), du blocage est d intégrer l opposition dans le gouvernement. Le deuxième moyen est le développement du mécanisme de consultation. Le mécanisme référendaire a donc conduit à des stratégies intégratives des oppositions de la part des autorités. 10

11 L effet Zemp : Les effets de l entrée du premier conservateur au conseil fédéral C est la déradicalisation de l opposition suite à sa cooptation par le pouvoir. Première conclusion : l effet Zemp a eu lieu, mais il a fallu du temps. Deuxième conclusion : l effet Zemp a eu lieu parce que le mouvement conservateur avait déjà commencé à se déradicaliser. La modération de l opposition n est pas la conséquence de l effet Zemp, mais la cause. Les socialistes sont devenus une parti politique importante après la deuxième guerre mondiale, en se montrant moins révolutionnaire qu avant (modération), en espérant d obtenir une place dans le gouvernement. Mais il l a eu 15 ans plus tard (en 1943). Pour être cooptable il faut donc déjà avoir donné des garanties de collégialité. Exemple : est-ce qu on peut penser qu il y aura un effet Zemp avec l entrée de Blocher au conseil fédéral? Premièrement l effet Zemp prend du temps. C est un effet sur le long terme. Deuxièmement, l effet Zemp se produit lorsque la force d opposition s est modérée. L effet Zemp nécessite des conditions qui ne sont pas là actuellement. Il ne faut pas penser ceci mécaniquement. Le développement de la démocratie directe : La démocratie directe s est développée. Historiquement, l équilibre s est déplacé en faveur de la démocratie référendaire. 19 ème siècle : introduction du référendum. Première élément, la démocratie directe s étend aux traités internationaux. Il y a eu des nouveaux domaines dans lesquelles la démocratie directe s est développée. Deuxième élément, la démocratie directe s est développé avec les transformations sur les votations obligatoire à la double majorité (l idée de rendre difficile le changement de la constitution). Hors il a quand même fallu centraliser certaines compétences donc les votations à la double majorité sont devenues très conséquentes. Ce n était pas prévu que la constitution change autant. Evolution historique de l usage du mécanisme référendaire : L usage des institutions change, n est pas toujours conforme au programme initial. Le referendum était un outil exceptionnel et est devenu un outil routinier. Raimond E. Germann : il parlait de la trivialisation de l outil référendaire. La Suisse fait de la diplomatie référendaire car tout les compromis fait sur le plan international risque de ne pas être abouti à cause du référendum. Le référendum facultatif : Peu de projets des autorités sont contestés en référendum. 7% des décisions fédérales sont contestées en référendum. S il y a peu de référendum c est que l opposition a obtenu des concessions par d autres moyens. Il est encore moins utilisé depuis l entrée en vigueur de la formule magique. Si le référendum facultatif a lieu, il y a 1 chance sur 2 d être refusé par le peuple. Il est peu utiliser parce qu avant tout c est une arme indirecte. 11

12 Avec le référendum facultatif on peut juste refuser un projet mais on ne peut pas faire de proposition alternative. C est un mécanisme qui semble ne pas avoir d effet. Très peu d initiative populaire ont aboutit. Elle nécessite une double majorité. Pourquoi? L initiative populaire est l arme des positions marginalisées dans le système de décision. Donc il est très probable qu ils n obtiennent pas la majorité à la votation. L initiative populaire, comme arme de référendum, a des effets indirects : on dispose de la disponibilité de retiré l initiative, et on va négocier. On observe des proliférations qui est du à 3 facteurs : Première raison, la complexification de la société (il y a de plus en plus d intérêts particuliers qui sont relativement étroit). Deuxième raison, plus il y a polarisation plus il va y avoir de recours à l initiative populaire. Car c est l arme utilisé par principalement deux types d acteurs : les syndicats et le parti socialiste. Ils sont marginalisés dans la prise de décision et doivent donc trouvé d autres moyens. C est aussi l arme de la droite xénophobe. Troisième raison, la médiatisation de la politique. On voit aujourd hui l utilisation de cette arme par le parti radical. Pour pouvoir se profiler dans des thèmes de plus en plus médiatisés. L initiative populaire devient un moyen de faire de la publicité politique. Donc, cesse d être l arme de la minorité. 12

13 Une institution informelle : un système décisionnel imprégné par la norme de concordance La concordance aurait des origines institutionnelles. La norme de concordance est mise en rapport par le fait que le système politique suisse est établi par la consensualité (mécanisme consensuel). La présence du mécanisme référendaire conduit à des comportements coopératifs, elle guide le comportement des acteurs. Le système se caractérise par des contraintes. La faiblesse, de ce point de vue, c est l excès du déterminisme institutionnel. En Suisse, on peut dire que la présence des contraintes institutionnelles a conduit à des comportements coopératifs. Mais en Californie, la démocratie directe n a pas conduit à la coopération par exemple. Ce n est pas dans la culture politique. Il ne faut donc pas généraliser. En Italie, ils ont été quand le pays est entré dans une phase de polarisation. Donc on voit que la démocratie directe ne produit pas forcément de la concordance. La norme de la concordance : La présence de mécanisme de démocratie directe incite l intégration des oppositions au gouvernement, intégration des acteurs les plus menaçants au processus décisionnel. La norme de concordance s agit d une institution importante du système politique suisse qui a le statut de norme non-formelle. Mais peut-on mettre en avant que cet informalisme engendre une vulnérabilité de la concordance? On l a vu avec Neidhart la pression de la démocratie directe conduit à une démocratie de négociation et une démocratie consociative (développement de programmes politiques par les élites politiques). Les autres origines possibles de la concordance : Les théories consociatives disent que dans des sociétés segmentées les élites politiques adoptent des comportements coopératifs pour éviter les comportements centrifuges. Même en absence de démocratie directe qui pourrait les contraindre à cela. Exemple : compromis constitutionnelle de Les mécanismes génèrent des comportements coopératifs là ou les élites ont déjà appris à fonctionner sur un mode coopératif. Il faut donc qu il y ait une intériorisation préalable de la norme de concordance. Deuxièmement, la concordance suisse ne dérivent ni de contrainte institutionnel national ni d une pratique politique, mais de variable exogènes. La concordance c est la réponse rationnelle d élites politiques nationales qui tous ensemble se considère vulnérable face à l extérieur. Génère par une culture héritée, des mécanismes institutionnels internes et des variables exogènes. Cumul des caractéristiques qui incitent les acteurs à travailler par la norme de concordance. 13

14 Les principales caractéristiques d une démocratie de consensus : Un système de concordance se définit comme un système dans lequel les principales forces sociales et politiques sont associées d une manière ou d une autre au fonctionnement du système politique et à la prise de décision. C est l idée d un système inclusif, qui intègre les forces sociales, de ce fait le pouvoir y est fragmenté : territorialement (fédéralisme) et horizontalement (entre plusieurs forces sociales et politiques), et non concentré. Ljiphard notait 2 types de démocratie : démocratie de majoritaire et démocratie de consensus. La démocratie de concordance fait partie du 2 ème type. Sur le plan social avec des clivages sociaux et sur le plan politique avec un système de parti pluraliste qui conduit à des gouvernements de coalition et non une concentration du pouvoir au sein d un parti. On parle de Grande coalition (principaux partis) pour la Suisse, ceci pour des besoins de gouvernabilité (mettre des partis d opposition dans le parlement). Fragmentation du pouvoir politique : Il est diffus à différents niveaux au près de différents acteurs. Il s oppose à la démocratie majoritaire (concentration du pouvoir). Gardé une position axiologiquement neutre. La concordance est un résultat qui se caractérise de la fragmentation du pouvoir politique. Il y a une interdépendance qui conduit à la recherche de la concordance. C est une approche néoinstitutionnaliste. C est une norme qui résulte de contrainte (fragmentation du pouvoir). Il a deux dimension ; Dimension verticale : le fédéralisme Dans le fédéralisme, le pouvoir est fragmenté fédéralement. Il y a une coopération entre les différentes entités territoriales. Dimension horizontale : la proportionnalité Il s agit de la fragmentation du pouvoir au même niveau, par exemple les partis politiques. Cette norme fait partie intégrante de la norme de concordance. La norme de proportionnalité signifie que les ressources politiques seront distribuées aux différentes forces politiques et sociales en fonction de la force respective des différents acteurs. La proportionnalité ne s épuise pas dans le CN. Dans le système politique suisse, la proportionnalité ne se limite pas au système électoral. Gerhard Lehmbruch : «Proprzdemokratieu» : c est une démocratie qui repose sur la proportionnalité. La fragmentation du pouvoir conduit à la concordance. Le pouvoir législatif est réparti entre les principales forces politiques, mais le gouvernement est aussi réparti entre les principales forces politiques. On n imagine pas par exemple que les hauts fonctionnaires (fortement politisés / paradoxale) (ils ne sont pas recrutés seulement sur la base de leurs mérites, mais pourquoi? les partis politiques sont contents d avoir des gens qui les sont proches). La représentation des régions linguistiques sont représentés proportionnellement dans l administration. Mais quand on regarde les hauts salaires, on voit que les régions linguistiques minoritaires sont sous représentées. 14

15 Il y a deux composante de la représentativité ; Composante passive : le système politique doit être un microcosme de son environnement social (par exemple aujourd hui on parle du genre). Composante active : les intérêts particuliers. La proportionnalité entraine une fragmentation du pouvoir, et celui-ci conduit à une exigence de négociation et par conséquent de concordance. L élément clé de la concordance est celui de la proportionnalité. En Suisse, c est bien plus qu un système électoral proportionnel. D une manière générale, on peut la définir comme l allocation proportionnelle des ressources politiques. L idée est que les différents acteurs doivent avoir les moyens d une influence politique reflétant leur degré de représentativité. Même si on est faible on doit avoir une influence sur la décision politique, ces moyens d influence sont des ressources politiques. C est là la base de la démocratie de concordance. Ce principe n a pas le même ancrage constitutionnelle que les autres, il s est développé au 20 ème siècle et signifie une répartition horizontale des ressources politiques complétant, se superposant au principe vertical (territorial, fédéralisme) de répartition des compétences politiques qui est délibérément disproportionnel. En fait c est un mécanisme de protection des minorités. La première incarnation de la proportionnalité est l introduction d une loi électorale proportionnelle en 1919 qui est le résultat d une pression qui vient d en bas. Donc l élément proportionnel n est pas mis en place par le haut, comme le voudrait la démocratie consociative. Après la 1 ère guerre mondiale il y a eut en Suisse un climat de tension, de troubles sociaux importantes (changement politique à mettre en rapport avec un changement social, grèves) qui a bouleversé les rapports de force politique : les radicaux perdent leur majorité absolue au Conseil National pour la première fois après 70 ans, et on voit l entrée du premier conservateur au Conseil Fédéral. Mais il ne faut pas voir ici une conception trop mécaniste de la proportionnalité, l octroi des ressources politiques est l objet de luttes politique. L influence sociale traduite en termes de représentation politique ne se fait pas de manière mécanique. Par exemple dans la composition du Conseil Fédéral : à partir de la 1 ère guerre mondiale émerge l ancêtre de l UDC et obtient facilement un conseiller fédéral car ils ont une influence sociale très forte, mais cela fut beaucoup plus dur pour les socialistes, tout en ayant le double des voix, ils n eurent aucun représentant au Conseil Fédéral alors que l UDC en eurent un. L important dans ce cas fut la proximité idéologique. Ce qui montre que la représentation politique proportionnelle à la force sociale n est pas mécanique. De plus la représentation formelle n implique pas une influence réelle, Kriesi parle de «cooptation formelle» : le PS est représenté formellement au Conseil Fédéral mais il n a aucune ou peu d influence sur la plan fédéral. Donc, la proportionnalité est importante dans la vie politique mais il n y a pas d automaticité et il faut distinguer la proportionnalité et son influence réelle. La proportionnalité est un mécanisme important de diffusion horizontale de ressources du pouvoir. Il y a une extension de ce principe tout au long du 20 ème siècle sur de nouveaux critères et vers de nouvelles sphères. Il est devenu un 15

16 caractère de plus en plus important du système de concordance. Mais il contient toutefois 2 limites : La représentation proportionnelle dans les différentes sphères de décision peut être imparfaite, insuffisante. Elle n est pas nécessairement synonyme d influence, d où la distinction entre cooptation formelle et influence réelle. Malgré cela, avec l introduction du principe de proportionnalité, on a un nouveau principe important mis en place au du 20 ème siècle, même s il ne s agit pas d une institution formelle. Elle est tout comme le fédéralisme et la démocratie directe soit une ressource, soit une contrainte pour les acteurs. L exigence de proportionnalité se superpose au fédéralisme et à la démocratie directe dans le système politique, même s il n est pas formalisé. Un exemple de l importance de la proportionnalité est que la Grande Coalition n est pas une norme constitutionnelle, on pourrait la remplacer par un autre gouvernement. Que devient la concordance? Est-elle toujours de l actualité? Il reste d actualité en raison de la fragmentation du pouvoir. Le système politique suisse est un système dans lequel on a beaucoup de lieu de veto qui permettent à la minorité, dans une situation de conflit, d essayer de bloquer le processus de prise de décision. L architecture institutionnelle donne des ressources aux minorités. Giuliano Bonoli : dans le domaine de la réforme des politiques sociales, les seules réformes qui passent, ce sont des réformes qui combinent des mesures de retranchement, de démantèlements sociaux et de repris. Les comportements de non-concordance sont sanctionnés. Le referendum est donc un instrument qui favorise la concordance. Les acteurs politiques en Suisse peuvent faire des campagnes virulentes, mais en raison des contraintes du système politique ils doivent coopérer entre eux. Dans un système dans lequel il y a une norme de concordance, il y a un risque de paralysie car il y a fragmentation du pouvoir et beaucoup d acteurs ont une capacité de veto. La concordance produit de l immobilisme. Le lien entre exigence de concordance, de consensus et le risque de paralysie décisionnelle : F. W. Schampf : Joint decision trap : lorsque plusieurs acteurs doivent intervenir pour une décision, la décision peut être pas prise. Les systèmes politiques complexes qui ont ce risque, on développés des procédures de coopération. Deux exemples ; 1. Dans un bicamérisme parfait 2. Le risque de referendum : face au risque de referendum, on a développé des procédures dans la phase pré-parlementaire. On met en place des commissions extra 16

17 parlementaire. Les différentes sensibilités sont représentées. Ils essayent de se mettre d accord pour éviter le referendum (stratégie coopérative). Le coup n est pas la paralysie, mais c est l incrémentalisme (effet secondaire de la concordance). 17

18 Les systèmes d acteurs : partis politiques et groupes d intérêt Le développement des systèmes des partis politiques : Sur le plan de la démocratie directe : Les systèmes politiques démocratiques se caractérisent par la concurrence électorale qui est en contre partie. Il n y a pas d accord sur l importance des partis politiques au niveau fédéral. Les démocraties sont des démocraties de partis politiques pour les démocraties représentatives. La naissance des partis politiques suisses est liée à la démocratie directe. La démocratie directe favorise le rôle des partis dans la vie publique. Les partis politiques se sont sentis obligés de lancer des referendums pour se médiatisés. La démocratie directe représente une concurrence pour les partis politiques. Mais en même temps, la démocratie directe déprofessionnalise la politique. Les partis politiques n ont qu un contrôle relatif sur les procédures de démocratie directe. Ils tentent d exercer se contrôle. Or, on voit que ca ne marche qu en partie. Sur le plan individuel, il faut faire une distinction entre ceux qui se sentent proche d un parti et ceux qui se sentent pas proche d un parti. Le déclin de l identification partisane conduit au déclin du contrôle des citoyens. Ceux qui s identifient à un parti politique, suivent le mot d ordre de leur parti sous une condition ; il faut qu ils connaissent ce mot d ordre. Le contrôle des partis est donc relativement limité. Sur le plan de la nature des clivages politiques, les gens proches des partis de droite suivent les partis de droite. Les objets politiques qui donnent lieu à ce genre de clivage sont largement maitrisés par les partis politiques. Mais au niveau de clivage sur l internationalisation ceci n est pas si évident. Ce champ est moins maitrisé par les partis politiques. Sur le plan du fédéralisme : impact du fédéralisme Le fédéralisme laisse ses marques sur le système des partis fédéraux. Les partis politiques suisses sont très largement fédéralisés. Par ailleurs, ils n éclatent pas sur des clivages linguistiques comme en Belgique par exemple. Impact du fédéralisme sur l organisation interne des partis : Les partis nationaux sont des fédérations des partis cantonaux. Il y a une hétérogénéité dans les partis. Le fédéralisme laisse son impact sur le système de partis : le paysage partisan dans son ensemble. Il y a une cantonalisation de la vie politique, une autonomie au niveau cantonal. Même pour les élections fédérales, il faut les voir comme une agrégation des 18

19 élections cantonales (26 élections cantonales dans le même jour). Parmi les systèmes fédéraux, la Suisse est le plus décentralisée, où l état central dispose le moins de ressources. Le degré de nationalisation de la vie politique est comparativement faible par rapport à d autres états fédéraux. Par exemple, quand il y a une élection dans un Land en Allemagne, on annonce déjà la couleur pour les élections fédérales. Mais en Suisse ce n est pas le cas. La Suisse est un pays hétérogène, avec une forte cantonalisation de la politique, le système de partis varie fortement entre les cantons. Les analyses montrent qu on peut regrouper en 3 types de systèmes de partis cantonaux, car les cantons sont différents des uns des autres : la nationalisation du système de partis est plus faible que d autres pays fédéraux comme l Allemagne et les USA par exemple. Voici ci-dessous les 3 types ; 1) Le système de partis dans les canons catholiques : la caractéristique est la domination du PDC (moins que le passé), les autres partis ont une position minoritaire. 2) Le système de partis dans les cantons protestants alémaniques : la caractéristique est la concurrence gauche-droite, concurrence entre le PRD-PSS. Avec une troisième force qui a une importance : l UDC. C est une force qui renforce le camp bourgeois. Font une pression pour que la politique glisse à droite. C est un parti qui fait pression sur le PRD. Donc, prédominance de la droite. 3) Le système de partis dans les cantons protestants romands : la caractéristique est la concurrence gauche-droite (avec possibilité de fragmentation de la droite), la principale différence avec celle des alémaniques, est la présence de force à gauche. La montée de l UDC relativise cette distinction entre les cantons protestants romands et alémaniques, et la spécificité du système de partis des cantons catholiques. La nouvelle UDC est un puissant facteur de nationalisation de la vie politique. Les partis politiques sont censé être les agents qui permettent d exprimer les préférences, les valeurs, les intérêts d un certains groupes sociaux. Il y a une critique à cette analyse structuraliste, qui met l accent l aspect que les partis politique sont des créations d entrepreneurs politiques qui visent des intérêts propres et la conquête du pouvoir. Il y a une articulation entre partis politiques et société qui se reflète dans la configuration des systèmes politiques. A l origine des partis politiques, on peut considérer qu il y a des clivages sociaux. Un clivage se caractérise par 3 dimensions : - Dimension sociologique (base structurelle) : le clivage doit séparer 2 groupes de la population ayant des propriétés structurelles différentes, des intérêts sociaux différents. - Dimension subjective et idéologique (prise de conscience) : chacune des deux communautés doit se percevoir comme antagoniste par rapport à l autre. - Dimension politique (la présence d une entreprise politique) : il faut des entrepreneurs politiques qui thématisent le clivage et qui mobilisent des gens autour de ce clivage. Les 3 conditions sont nécessaire pour qu un clivage apparaisse sur le plan politique, aucune n est une condition suffisante pourtant un constructiviste dira que la première n est pas nécessaire. 19

20 Alors, on peut considérer que la fragmentation du système de partis suisse résulte de la fragmentation de la société lié à une série de clivage. Le premier clivage structurant la vie politique est un clivage confessionnel, et un autre clivage sur la centralisation. On voit les conservateurs et les radicaux en opposition. Ces clivages remontent à 150ans. Le clivage capital/travail fait émerger le PSS. On voit aujourd hui un rapprochement au camp bourgeois. Il y a des interactions entre ces clivages : la Suisse n échappe pas à l interférassions du clivage confessionnel avec le clivage capital/travail. Le clivage confessionnel affaiblit la gauche parce qu une partie des travailleurs ne va pas voter au PSS. Dans les cantons catholiques le PDC est en concurrence avec le PSS par rapport aux ouvriers. Le PDC et PRD est lié au clivage confessionnel, le PSS est lié au clivage capital/travail qui interfère avec le clivage confessionnel. Le 4 ème grand parti fédéral, l UDC, est né plus tard. Son émergence est lié au clivage urbain/rural. Les 3 grands clivages sociaux ont fait émerger les 4 grands partis. Et le paysage partisan n a jamais été bouleversé depuis la création du dernier grand parti. Il y a un vocable pour désigner cela : c est ce que Lipset et Rokkan appel le «gel» (freezing). C est des clivages politiques anciens qui sont gelés. En dépit de la perte d importance du clivage confessionnel, la situation a continué. Le concept «gel» repose sur plusieurs indicateurs dont un est la «volatilité électorale» (c est le déplacement des voies d un camp à un autre ou d un parti à un autre). Pendant un certain temps, la volatilité a été faible. Les électeurs sont captifs de leur famille idéologique. Pendant longtemps les élections fédérales été caractérisés par la faiblesse de la volatilité. Il faut dire que cela n est pas seulement dû au gel des clivages sociaux, mais aussi aux caractéristiques du système politiques. En 1959 on a instauré «la formule magique» qui a jamais changé jusqu en Cette situation de gel de clivage n est pas particulière à la Suisse. 1. Affaiblissement du clivage confessionnel : Il perd de sa saillance dans la mesure où les enjeux où la différence confessionnelle joue un rôle sont très marginaux. Le PDC et le PRD ont plus ou moins les mêmes opinions au niveau fédéral. Cette perte de saillance est une des raisons du succès de l UDC, de sa nationalisation. Il cesse d être uniquement paysan et protestant, mais choppe aussi les villes et les catholiques. 2. Emergence d un nouveau clivage : valeurs matérialistes contre post-matérialistes : A partir de 1970, il y a eu des auteurs qui mirent en cause cette théorie du «gel» de clivage. Ronald Inglehart a dit qu il y a un nouveau clivage que Lipset et Rokkan ont sauté. Il dit qu il y a un nouveau clivage matérialisme et post matérialisme (défense des intérêts matériels). C est un clivage divisant la gauche. Il existe des nouveaux groupes sociaux qui contestent la défense des intérêts matériels. Un nouveau clivage centré sur les valeurs matérielles (entre matérialistes et post-matérialistes). Ce clivage a eu un impact sur les systèmes partisans, a conduit à la formation des partis écologiques. L émergence d une gauche (nouvelle gauche, post-matérialiste), critiquait la position matérialiste de la gauche traditionnelle. A partir de 1970, il y a eu un phénomène de dégel de clivage avec l apparition de ce nouveau clivage. Si les verts apparaissent c est à cause que les partis verts représentent des caractéristiques sociaux culturelles particulières. Les nouvelles classes moyennes sont le produit du développement de l Etat providence. Ce sont des gens qui ont un niveau de formation élevé, 20