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1 cda institute analyse analysis l institut de la cad L I!"#"$"&'() CAD A )(*!'&' L A$&#" &' KPMG S$+ L'! D, -'! D E!"#.)"#, &' C,/" &$ F-35 George Petrolekas & David Perry analyste de la défense

2 2 Les perspectives stratégiques du Canada institut de la conférence des associations de la défense L Institut de la Conférence des associations de la défense est un organisme caritatif et non partisan qui a pour mandat de promouvoir un débat public éclairé sur les enjeux notre sécurité et de la défense nationale. conference of defence associations institute The Conference of Defence Associations Institute is a charitable and non-partisan organisation whose mandate is to promote informed public debate on national security and defence issues. Institut de la Conférence des associations de la défense 151 rue Slater, bureau 412A Ottawa (Ontario) K1P 5H cda@cda-cdai.ca Tous les logos et les marques de commerce utilisés sont la propriété de leurs détenteurs respectifs. L utilisation qui en est faite dans cette publication l est en vertu des dispositions de la loi canadienne applicable sur l utilisation équitable non commerciale et nominative. Conference of Defence Associations Institute 151 Slater Street, suite 412A Ottawa, Ontario K1P 5H cda@cda-cdai.ca All logos and trademarks used are the property of their respective holders. Use in this publication is under non-commercial and normative fair use provisions of applicable Canadian law. cahier vimy l institut de la cad

3 L Institut de la CAD L Institut de la CAD : ANALYSE DE LA MISE À JOUR ANNUELLE 2012 PAR LE MDN DE LA CAPACITÉ DE LA PROCHAINE GÉNÉRATION DE CHASSEURS, SOUMISE À L AUDIT DE KPMG Note établie par George Petrolekas et David Perry Le gouvernement a publié aujourd hui l audit indépendant, longtemps attendu, portant sur les données du coût de cycle de vie du F-35; cet audit avait fait l objet de bien des conjectures suite aux rapports présentés par le Directeur parlementaire du budget (DPB) et par le vérificateur général du Canada (VG). Au cours de l année écoulée, les contribuables canadiens se sont préoccupés des aspects suivants : Le gouvernement a-t-il pris l engagement de faire l acquisition du F-35? Le MDN a-t-il effectué une analyse impartiale des options entourant l avion de combat afin d en informer les décisionnaires? Le gouvernement est-il certain du coût d acquisition de l avion y compris son coût unitaire? Quelle est la durée du cycle de vie de l avion? Les coûts d exploitation et de soutien sont-ils exacts? Engagement d acquisition Il est hors de doute que dans les déclarations faites à la Chambre des communes et ailleurs, le gouvernement a confirmé qu aucun engagement contractuel n existe ni avec le ministère américain de la Défense (le vendeur potentiel du chasseur) ni avec Lockheed Martin (le fabricant) en vue d acquérir le F-35 comme chasseur de la prochaine génération (NGF). Cependant, on peut pardonner aux personnes qui critiquent le programme d avion de chasse interarmées (JSF) - c està-dire tant du F-35 lui-même que du processus employé au Canada - d avoir, au moins jusqu au moment où a été annoncé le plan en sept points du gouvernement, supposé que celui-ci avait décidé d acquérir le F-35. En effet, les déclarations publiques du MDN, de ministres et de hauts responsables des FC ne donnaient aucune raison de penser autrement. La publication du cadre de détermination des coûts du cycle de KPMG et la mise à jour 2012 du MDN, et l engagement pris par le gouvernement de déposer une analyse indépendante de l avion de combat dans le cadre de la Capacité de la prochaine génération de chasseurs, devraient renforcer l affirmation du gouvernement selon laquelle aucune décision définitive n a jamais été prise en ce qui concerne le choix d un nouvel avion. L analyse impartiale des options Les critiques du programme du F-35 se préoccupent de ce que celui-ci ait été le choix de facto, sans que l on tienne un débat public visant à établir de quel type d avion de combat le Canada a besoin. Ils considèrent qu il n y a pas eu véritable dialogue avec les parlementaires ni avec le public en général, et nombreux sont ceux qui pensent que l on a entrepris l une des acquisitions de défense les plus importantes dans l histoire du pays sans en expliquer pleinement au public les avantages, les options et les coûts. Ils soutiennent également que l on n a pas clairement expliqué les spécifications permettant de satisfaire aux exigences posées par deux rôles et deux contextes opérationnels distincts : la défense du territoire canadien et les opérations à vocation

4 L Institut de la CAD expéditionnaire. Enfin, soutiennent-ils, il reste à énoncer clairement pourquoi, en début de cycle, le F-35 a été considéré comme le seul avion capable de répondre aux besoins du Canada. Depuis juillet 2010, date à laquelle a été annoncée l intention d acquérir le F-35, le pays continue de vivre une période de déficit, et le budget de la défense a été réduit de plus de 2,1 milliards de dollars tandis que celui alloué à l acquisition de l avion de combat de la prochaine génération a été plafonné à 9 milliards. Aux termes du plan en sept points annoncé par le gouvernement, la remise à zéro du compteur suivie de l analyse des options devant être conduite par l ARC et vérifiée par un organisme indépendant composé d experts éminents, étaient censées offrir au gouvernement, aux parlementaires et au public en général une explication transparente de l équilibre entre les risques et les coûts d acquisition pour chacun des avions de combat disponibles sur le marché. Coût d acquisition Selon la mise à jour 2012 du MDN, le coût par apppareil, représenté par le coût unitaire récurrent de sortie d usine, sera d environ 16 % plus élevé que ne l avait initialement estimé le gouvernement. Selon leur évaluation, les coûts sont passés d un montant estimatif initial de 75 millions de dollars américains à 87.4 millions de dollars américains par appareil au moment de l acquisition effective du F-35 (en principe au moment où les meilleures conditions de production en série seront atteintes). Bien que, selon les évaluations, le coût unitaire de l appareil ait augmenté, la mise à jour 2012 de MDN confirme qu il reste possible d acquérir 65 chasseurs JSF sans dépasser l enveloppe budgétaire d acquisition fixée à 9 milliards de dollars. Cette évaluation est basée sur le fait qu en dépit de l augmentation du coût unitaire récurrent de sortie d usine, certains coûts initiaux d acquisition ont diminué, comme par exemple ceux alloués à l infrastructure et à l achat des premières livraisons de munitions. Par ailleurs, ce calcul n inclut plus les fonds alloués pour faire face aux modifications spécifiques répondant aux besoins canadiens, notamment un parachute-frein et une sonde d avitaillement. Enfin, l estimation ne prévoit que 602 millions de dollars pour les imprévus, tout en notant que cela représente «un déficit d environ 848 millions de dollars au titre des imprévus», du fait que la montant des imprévus a été «plafonné aux termes de la politique du gouvernement». De ce fait, si, dans l avenir, les coûts devaient excéder l enveloppe destinée aux imprévus, le Canada un nombre de chasseurs inférieur aux 65 appareils programmés. Coûts liés au cycle de vie de l appareil Le coût total de possession du F-35 a suscité bien des controverses, en grande partie axées sur la définition du cycle de possession de l appareil. S agissant du domaine public, le MDN s est appuyé sur la pratique établie depuis longtemps, qui consiste à estimer le cycle de possession sur une période de 20 années lors de l analyse des acquisitions. Toutefois, le DPB a utilisé un cycle de possession trentenaire, et le vérificateur général, quant à lui, a proposé que l on base l estimation sur un cycle de possession de 36 ans. Le cadre de détermination des coûts de cycle de KPMG, pour sa part, utilise comme référence un cycle de possession de 42 ans, comprenant 30 ans de service, 7 années de cycle d acquisition et mise en opération graduelle, 5 années au titre de l élimination et retrait graduel. Aucune de ces périodes de référence utilisées par différentes agences ne mérite d être invalidée : s il est vrai que le MDN a utilisé une période de 20 ans comme base commune pour les estimations des cycles de possession de tous les achats précédents exigeant des immobilisations, les études du DPB, de l AG et de KPMG sont également fondées à utiliser une période de possession plus longue, car elle reflète le cycle de vie réel d un tel appareil. À titre d exemple, la flotte de CF-18 aura accompli une quarantaine d années de service lors de son remplacement. Nonobstant ce qui précède, il convient de noter que plus

5 L Institut de la CAD un cycle de possession est prolongé, plus l évaluation des coûts demeure hasardeuse, comme le démontre l analyse de sensibilité selon la mise à jour 2012 du MDN. La myriade de variables potentielles et les effets qu elles produisent, y compris les fluctuations de cours des produits, des devises et du carburant, les pressions inflationnistes et les gains de productivité, ne cessent de gagner en complexité à mesure que la période de projection s allonge, ce qui augmente le coefficient général d imprévisibilité, notamment en ce qui a trait aux projections de coût. Coûts d exploitation et de soutien Pour l essentiel, l étude de KPMG valide les évaluations de coûts annuels d exploitation et de soutien initialement établies par le MDN en Cependant, KPMG convient, avec le DPB et le VG, qu il faut incorporer les coûts en personnel et les coûts d exploitation aux estimations portant sur le cycle de vie. Les informations rendues publiques dans un premier temps par le MDN ne contenaient pas cet élément de coûts, bien que le VG ait déclaré que le MDN avait fourni des estimations pour ces coûts. Leur omission dans les informations communiquées au public par le MDN est la source principale de disparité entre les estimations initiales du MDN et toutes les autres études. On notera que la mise à jour faite en 2012 par le MDN inclut le volet d adjonction des coûts d acquisition d avions de remplacement, lequel est absent dans les autres évaluations. Dans l ensemble, le tableau ci-dessous indique que lorsqu on se base sur un cycle de vie standard et que l on incorpore les mêmes facteurs de coût, il n y a que peu d écart entre les estimations du coût de cycle de vie présentées par les études mentionnées. Rubrique MDN PBO AG Mise à Observations de l ICAD jour 2012 MDN Développement ,565 - La mise à jour 2012 du MDN est la seule analyse de calcul des coûts incluant les frais de partenaire au programme de l avion JSF, en réponse à la suggestion de KPMG pour la pratique comptable. Le DBP, pour sa part, les a considérés comme des coûts irrécupérables. Coûts d immobilisations pour l acquisition de l avion 6,0 9,7 5,58 5,98 - Les chiffres du DPB sont présentés en dollars américains Ils sont utilisés sur la base d un modèle d estimation des coûts à relation top-down prenant en compte la masse à vide de l avion. Toutes les autres estimations sont présentées en dollars canadiens de l année financière et prennent en compte les données fournies par le Secrétariat de l avion JSF.

6 L Institut de la CAD Coûts supplémentaires d immobilisations pour l acquisition TOTAL DES COÛTS D ACQUISITION Coûts en personnel, coûts d exploitation et de maintenance 3,0 1,7 3,4 3,01 À des fins d uniformité avec les autres études, le montant alloué par le DPB pour la première tranche logistique a été inclus dans ce tableau en tant que coût d immobilisation pour acquisition. 9,0 11,4 8,98 8,99 - Le DPB n a pas fait d estimation des coûts liés aux modifications et aux améliorations apportées à l avion, ni aux investissements d infrastructure. - La mise à jour MDN 2012 admet que le montant total au titre des dépenses imprévues proposé dans le cadre KPMG serait de 1.45 milliard de dollars, mais que le total retenu pour l acquisition ne comprend que milliard de dollars, et elle reconnaît que «s il faut employer le total du montant des imprévus pour l acquisition, le déficit sera compensé par l achat d un moins grand nombre d avions». 12,0 25,45 33,89 35,20 Afin d obtenir une base commune de comparaison, les chiffres du MDN, du DBP et du VG relatifs aux coûts totaux du cycle de vie ont été extrapolés au prorata en prenant comme base un cycle de vie standard de 42 ans. Les estimations du MDN n incorporaient pas les coûts d exploitation ni les salaires. Élimination ,65 La mise à jour MDN 2012 est la seule analyse à incorporer ce coût, car elle est la seule à prendre en compte le cycle de vie total prévu de l avion Coût Total Du Programme Pour Le Cycle De Possession 21,0 36,85 42,87 44,82 L écart entre les estimations de la mise à jour MDN 2012 et l extrapolation au prorata de celles fournies par le VG est de 1.95 milliard de dollars, soit 4.5 pour cent. Attrition ,982 La mise à jour MDN 2012 est la seule analyse ayant calculé le coût en fonction d une attrition probable de 7 à 11 avions

7 L Institut de la CAD COÛT TOTAL DE POSSESSION 21,0 36,85 42,87 45,802 Lorsqu on incorpore le coût d attrition non pris en compte par les autres études, l écart entre les estimations de la mise à jour 2012 du MDN et celles fournies par le Vérificateur général (sur la base des données de coût du MDN) est de 2.9 milliards de dollars, soit 6.8 pour cent. * Tous les chiffres sont exprimés en milliards; les coûts présentés par le DPB sont exprimés en dollars américains 2009; tous les autres le sont en dollars canadiens de l année financière. ** Ces chiffres proviennent du document du MDN «Capacité de la prochaine génération de chasseurs : Mise à jour annuelle : décembre 2012», qui se base sur le cadre de calcul des coûts de cycle de vie établi et révisé par KPMG. Ce qu il faut approuver dans l action gouvernementale Confronté à un phénomène de perte de confiance dans la gestion du programme du F-35 ainsi que dans les modalités d information des parlementaires et des contribuables, le gouvernement a instauré, à juste titre, un plan en sept points tout en imposant un programme échelonné de mesures et d études destiné à renforcer la confiance des Canadiens dans le processus d acquisition de la capacité de la prochaine génération de chasseurs. Mesures envisagées par le gouvernement L insertion du Secrétariat national d approvisionnement en chasseurs dans la structure de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a été une sage mesure, étant donné les soubresauts qui ont accompagné son exécution. Tant les parlementaires que le public canadien bénéficieront d un processus réformé d acquisition en matière de défense. Dans l ensemble, la diffusion des sept rapports par le Secrétariat national d approvisionnement en chasseurs arrive à point nommé. Il serait toutefois préférable, à l avenir, lorsque des études traitant de questions aussi importantes sont commanditées, qu elles soient communiquées largement à temps au Parlement afin que les parlementaires puissent les analyser et en débattre. Recommandations de l Institut de la CAD Effectuer dès que possible l analyse de marché et de risques accompagnant le projet afin de donner aux parlementaires le temps nécessaire pour en débattre et informer les Canadiens de leurs points de vue. Effectuer, dans le cadre de l analyse prochaine des options, une étude portant sur les retombées industrielles ou les compensations découlant de l achat d autres avions de chasse, en les comparant aux contrats en cours et attendus liés à l achat du F-35. Il conviendrait que le gouvernement, parallèlement au déroulement des études susmentionnées, adopte comme politique de consacrer le temps et les efforts nécessaires à la mise sur pied d un processus nouveau et institutionnalisé applicable à toutes les acquisitions en

8 L Institut de la CAD matière de défense nécessitant d importantes immobilisations en capital, et que ce processus soit à la fois efficace et transparent, qu il permette au Parlement d exercer son droit de regard et qu il communique des informations exactes aux Canadiens.