RAPPORT SUR LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES. par Paul CHAMPSAUR et Jean-Philippe COTIS

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1 RAPPORT SUR LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES par Paul CHAMPSAUR e Jean-Philippe COTIS - AVRIL 2010

2 Par leres de mission en dae du 15 février 2010, le Présiden de la République a demandé à M. Paul CHAMPSAUR, présiden de l Auorié de la saisique publique, e à M. Jean-Philippe COTIS, direceur général de l Insiu de la saisique e des éudes économiques (Insee), d éablir un diagnosic objecif e paragé de la siuaion des finances publiques de la France. Le présen rappor fai suie à cee demande. Pour analyser l évoluion de nos finances publiques au cours des rene dernières années, le présen rappor s es esseniellemen appuyé sur les données de la compabilié naionale, qui fournissen une vision exhausive e objecive de la siuaion des adminisraions publiques. Ses rédaceurs se son aachés à répondre à l ensemble des quesions qui leur éaien posées en bénéfician du suppor acif des équipes de la direcion du budge, de la direcion générale du Trésor, de la direcion générale des colleciviés locales, de la direcion de la sécurié sociale, de l Insee e de l Inspecion générale des finances. La Cour des compes a égalemen éé associée aux ravaux réalisés. Conformémen aux leres de mission, les conclusions des rédaceurs on éé paragées avec les parlemenaires, les parenaires sociaux e les représenans des colleciviés errioriales. La lise des personnes e organismes consulés à cee fin figure en annexe IV du présen rappor

3 SYNTHÈSE La France se rouve aujourd hui confronée à des déséquilibres budgéaires de grande ampleur. L inensié de la récession mondiale explique pour une large par l ampleur de ces déficis. Elle ne laisse augurer qu un reour rès progressif à des condiions économiques plus normales, associé à une ceraine aonie des recees sociales e fiscales. Il ne fau donc pas aendre du seul reour de la croissance la resauraion de nos finances publiques. Comme l illusren, par ailleurs, les graves perurbaions qui affecen aujourd hui les marchés financiers, les déficis publics consiuen sans doue aujourd hui un frein au réablissemen de nos économies. Ils suscien des réflexes de précauion e des inquiéudes qui risquen de peser durablemen sur la demande des ménages e des enreprises, si les premiers signes d une remise sous conrôle des compes publics ne son pas rapidemen percepibles. Mais, au-delà de la crise, c es l insuffisane maîrise de nos compes publics, au cours des rene dernières années, qui es en cause. Alors qu à la fin des années 70, nos finances publiques éaien encore parmi les plus saines, leur siuaion s es ensuie dégradée, comme en émoigne la monée ininerrompue du poids de la dee publique dans le PIB. La France s es ainsi présenée dans cee crise avec des finances publiques relaivemen fragiles, résula de rene années de déficis accumulés. De manière emblémaique, les périodes de haue conjoncure n on pas éé uilisées, en France, pour réduire sérieusemen les déficis publics comme d aures naions on su le faire. Le présen rappor, qui pore sur les 30 dernières années e les 10 prochaines, s efforce de conribuer à la réflexion collecive sur l avenir des finances publiques. La nécessié d une bien meilleure mairise de la dépense, présene e à venir, y es mise en avan, qu il s agisse de l Éa e, plus encore, des colleciviés locales e des régimes sociaux, deux seceurs où la rajecoire de la dépense apparaî globalemen insouenable. La période qui s ouvre appelle donc une réorienaion, en profondeur, de la sraégie de la France, en maière de finances publiques. Il s agi de conduire des poliiques budgéaires qui conribuen à sabiliser la conjoncure économique ou en préservan les inérês des généraions fuures. Pour illusrer l imporance des enjeux auxquels se rouve aujourd hui confronée la France, le rappor s efforce d éclairer les évoluions à venir à l aide de scenarios macroéconomiques allan d un reour comple à la normale à des peres lourdes e durables d acivié. Dans ous les cas de figure, une refondaion de la sraégie de finances publiques apparaî indispensable

4 SOMMAIRE INTRODUCTION TRENTE ANS DE DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES Globalemen, une maîrise insuffisane des finances publiques Au cours des ving dernières années, une fore augmenaion du poids de la dépense e un faible accroissemen du poids des prélèvemens Une poliique de maîrise des dépenses ardivemen mise en œuvre Un plafonnemen du aux de prélèvemens obligaoires dans un conexe de dégradaion des finances publiques À DES DEGRÉS DIVERS, TOUTES LES ADMINISTRATIONS ONT CONTRIBUÉ À LA DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES Des évoluions différenciées enre adminisraions Une meilleure maîrise des dépenses des adminisraions cenrales n a pas suffi à conrebalancer les baisses de prélèvemens obligaoires À parir du débu des années 1990, baisse de la dépense des adminisraions publiques cenrales, en proporion du PIB, mais évoluion conrasée de ses composanes Une affecaion croissane de recees d Éa au profi des aures adminisraions publiques De fai, les effors réalisés au cours des dernières années pour mieux maîriser les dépenses de l Éa n on pas suffi à compenser les baisses discréionnaires de prélèvemens obligaoires Les dépenses des adminisraions de sécurié sociale on foremen augmené e les recees nouvelles n on pas suffi à y faire face Les dépenses sociales on connu sur la période une croissance fore don l infléchissemen es malaisé Le besoin de financemen addiionnel a éé en parie comblé par le recours à une fiscalisaion progressive de la ressource Les résulas obenus sur la période la plus récene pour redresser la siuaion financière du régime général demeuraien insuffisans, avan même prise en compe des effes de la crise La croissance rès rapide des dépenses des adminisraions errioriales depuis une quinzaine d années a éé en parie financée par une augmenaion de la pression fiscale La progression des dépenses des adminisraions locales au cours des dernières années es ou auan due à une dynamique propre qu à des ransfers de compéences L équilibre financier des adminisraions publiques locales n a pu êre mainenu que grâce à l augmenaion de la pression fiscale e, sur la période récene, à des appors de l Éa...38

5 2.5. Au-delà des spécificiés de chaque ype d adminisraion publique, une réflexion globale es indispensable AVEC LA CRISE FINANCIÈRE, LA DÉRIVE DE NOS FINANCES PUBLIQUES S EST ACCÉLÉRÉE Des risques de dérive de la dee publique clairemen idenifiés La crise financière peu enraîner une hausse permanene du poids des dépenses publiques Les difficulés économiques que renconre aujourd hui la France ne relèven pas d une «récession sandard» La prudence recommande d envisager des scénarios macroéconomiques diversifiés où la pere d acivié subie pendan la crise n es pas nécessairemen rarapée, e la croissance à long erme es évenuellemen affaiblie Le vieillissemen exercera une pression à la hausse sur les dépenses de reraie e de sané Sans effor imporan, pas de sabilisaion du poids de dee publique Sans effor de maîrise des déficis, la dérive de la dee se poursuivrai Simplemen sabiliser la dee à l horizon de 2020 réclame un effor conséquen L ABSENCE D AJUSTEMENT DES FINANCES PUBLIQUES COMPROMETTRAIT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE Une dee rop élevée rédui l efficacié de la poliique économique e limie ses marges de manœuvre Une dee publique rop élevée nuirai à la croissance Une réducion durable des déficis publics es la seule voie envisageable...56 CONCLUSION...57

6 INTRODUCTION La crise économique que raverse nore pays es ceres une crise mondiale, mais elle affece d auan plus foremen nos finances publiques qu elles éaien déjà fragilisées par plus de rene années de défici ininerrompu e par une dee publique progressan à un ryhme significaivemen plus élevé que celle de nos principaux parenaires. L encours de cee dee a éé muliplié par 18 enre 1978 e 2008 ; sur la même période, sa par dans le produi inérieur bru (PIB) es passée de 21,1 % à 67,4 %. Les difficulés économiques acuelles son venues aggraver encore ces déséquilibres budgéaires, avec un défici public de 7,5 % du PIB e une dee au sens de Maasrich de 77,6 % du PIB en La France se rouve donc aujourd hui confronée à des déséquilibres macroéconomiques e budgéaires de grande ampleur, qui ne se résoudron que dans la durée e au prix d une rès grande coninuié de nos poliiques publiques. Le présen rappor comprend quare paries : la première parie rerace l évoluion de nos finances publiques de 1978 à 2008, qu il s agisse de solde public e de dee. Elle analyse les composanes par naure de la dépense publique e les grandes lignes de nos poliiques en maière de prélèvemens obligaoires. Elle suggère que la dégradaion de nos finances publiques es ou auan due à une maîrise insuffisane de la dépense qu à des allègemens de prélèvemens obligaoires décidés parfois à conreemps ; dans une deuxième parie, son déaillées les évoluions propres à chacun des sousseceurs des adminisraions publiques : Éa e organismes divers d adminisraion cenrale, adminisraions de sécurié sociale e adminisraions publiques locales. Cee analyse me en évidence les dynamiques spécifiques de dépenses e de recees par sous-seceurs, ainsi que leurs fores ineracions, noammen mais pas uniquemen par le biais des ransfers financiers enre adminisraions. Elle souligne aussi, en cee période de grandes difficulés, le défau de coordinaion enre les différens aceurs de la dépense publique faue d insrumens appropriés permean de l assurer ; la roisième parie se veu prospecive : elle vise à idenifier les risques de dérive de nos finances publiques au sorir de la crise financière, dans un conexe où l impac du vieillissemen se fera foremen ressenir. À ire illusraif, son évalués les effors à accomplir pour sabiliser la dee publique à un niveau de 90 % du PIB à l horizon de Même dans un scénario macroéconomique favorable e à l horizon considéré, ces effors dépassen ceux nécessaires pour rééquilibrer les seuls régimes de reraie ; la quarième parie aborde l impac des finances publiques sur nos perspecives économiques. Elle s aache noammen au risque d insouenabilié de la dee publique e à ses conséquences sur la croissance. De ces analyses, il ressor que pour rerouver une croissance économique souenue, le reour à des finances publiques maîrisées es indispensable

7 1. Trene ans de dégradaion des finances publiques 1.1. Globalemen, une maîrise insuffisane des finances publiques Les données publiées par l Insee permeen de dresser un ableau comple e fiable de la siuaion des finances publiques de la France. Éablies selon des règles harmonisées au niveau européen, elles son produies dans le respec d'une srice indépendance, garanie par la loi. Ces données fournissen une vision d'ensemble des finances publiques, sur un champ couvran l'éa, les adminisraions de sécurié sociale e les colleciviés errioriales. Elles son fondées sur des sources exhausives de compabilié publique, qui fon ellesmêmes l'obje, pour l Éa e le régime général de sécurié sociale, d'un processus de cerificaion par la Cour des compes. L'esseniel de ces données es disponible dès le compe provisoire, noifié au ire de nos engagemens européens un rimesre après la fin de l'année. Les données françaises de finances publiques son considérées par la Commission européenne comme faisan parmi des moins révisées au cours du emps. Ces données monren que depuis plus de 30 ans, les finances publiques françaises on éé en défici de manière permanene. Il fau remoner à 1974 pour rouver la race d un excéden des adminisraions publiques (cf. Graphique 1). L année 1975 marque la première année de défici subsaniel, lié au plan de relance visan à conrecarrer les effes récessifs du premier choc pérolier. Depuis lors, les finances publiques on connu à plusieurs reprises des phases de redressemen ( ; ; ), mais qui on oujours éé suivies de rechues. Graphique 1 : Solde des adminisraions publiques françaises en par de PIB 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% Source : Insee Depuis 1997, la France es soumise, comme ses parenaires de la zone euro, aux conraines du Pace de sabilié e de croissance (PSC), par lequel les pays membres se son imposés de ne pas dépasser, sauf circonsances excepionnelles, le seuil de 3 % du produi inérieur bru - 2 -

8 (PIB) pour le défici public. En praique ouefois, le chiffre de 3 % semble avoir consiué une cible pluô qu un seuil à ne pas franchir. Même si l on fai absracion de l année 2009, car elle doi êre considérée comme relevan de la clause de circonsances excepionnelles, le défici public aein en moyenne 2 3/4 % du PIB sur les dix dernières années. Dans ces condiions, il n es pas éonnan que des ralenissemens conjoncurels, même d ampleur modérée aien fai basculer le solde au-delà de 3 % du PIB. Conséquence de ces déficis récurrens, la dee publique a de son côé augmené de manière quasi coninue (cf. Graphique 2) : aeignan à peine 20 % du PIB à la fin des années 1970, elle a franchi le seuil de 60 % du PIB en 2002 e approche 80 % du PIB en Graphique 2 : Dee au sens de Maasrich en par de PIB 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Source : Insee La comparaison avec nos principaux parenaires monre que la siuaion française s inscri dans un conexe plus général de dégradaion des finances publiques des pays développés. Le poids de la dee publique dans le PIB éai ainsi rès proche en France en 2008 de la moyenne des pays européens, de l Allemagne ou des Éas-Unis (cf. Graphique 3). Une comparaison avec ces pays révèle cependan ceraines fragiliés spécifiques à la France : en premier lieu, si la France parage le même poin d arrivée que ses parenaires, c es à parir d une siuaion qui, au débu des années 1980, lui éai neemen plus favorable, e le resai encore jusqu au milieu des années quare-ving-dix : le poids de la dee publique française dans le PIB éai alors bien inférieur à la moyenne ; en second lieu, alors que les Éas-Unis (avec une baisse de 20 poins du raio dee sur PIB enre 1993 e 2000) e cerains de nos parenaires européens on fai, dans le passé, la preuve de leur capacié à réduire le poids de la dee, cee preuve rese à apporer dans le cas de la France

9 Graphique 3 : Poids de la dee publique en poins de PIB Union Européenne à 15 Allemagne France Éas-Unis Source : Commission européenne, base AMECO, calculs Insee En France, les rares phases de baisse du poids de la dee ou d amélioraion du solde doiven êre replacées dans leur conexe économique. En effe, les phases de croissance fore son sponanémen favorables à la résorpion du défici public : les recees publiques on endance à augmener avec la croissance alors que les dépenses (hors dépenses d indemnisaion de chômage) son assez peu sensibles à la conjoncure. Une conjoncure favorable condui ainsi à faire baisser la par des dépenses dans le PIB. Inversemen, la par des prélèvemens obligaoires dans le PIB a pluô endance à s accroîre, car les recees on endance à surréagir aux flucuaions de la conjoncure : une accéléraion de 1 % du PIB (passage de 2 % à 3 % de croissance par exemple) condui à une accéléraion plus fore des recees. Symériquemen, les phases de creux conjoncurels conduisen sponanémen à creuser le défici. Il es donc nécessaire d isoler la par du solde public qui peu êre aribuée à la conjoncure. Mesurer précisémen la par cyclique du solde public es ouefois délica, car il n y a pas de manière unique de séparer évoluion cyclique e évoluion endancielle de l économie. 1 On présene ici (cf. Graphique 4) une évaluaion 2 qui s appuie sur l hypohèse d une croissance poenielle de 2 % en volume (rès proche de la moyenne au cours des 30 dernières années 1 S il es ainsi rès difficile d évaluer le niveau du PIB poeniel avec une précision suffisane, l esimaion de son aux de croissance es en revanche moins sensible à la méhode de calcul reenue. L esimaion des variaions d une année sur l aure du solde srucurel es donc plus robuse qu une esimaion poran direcemen sur le solde srucurel une année donnée. 2 Par rappor aux évaluaions exisanes, émanan noammen des organisaions inernaionales e fondées sur des foncions de producion, cee approche «hisorique», poran direcemen sur la série de PIB, a le mérie de la simplicié e d une ceraine robusesse. Elle perme noammen de s affranchir des inceriudes qui s aachen à l uilisaion des saisiques de sock de capial, a priori peu précises, pour évaluer le PIB poeniel. Malgré la faible robusesse des séries de capial, une approche par la foncion de producion peu ouefois se révéler uile pour apprécier l ampleur des ensions inflaionnises à cour-moyen erme dans une économie. Dans une perspecive de plus long erme, en revanche, qui es celle des finances publiques, l accumulaion du capial es répuée s ajuser à l évoluion du sock de main-d œuvre e du progrès echnique. Il n y a plus lieu alors de disinguer enre PIB effecif e PIB poeniel e la croissance observée sur longue période correspond à la croissance poenielle

10 qui précèden la crise) e en uilisan les sensibiliés à la conjoncure des recees publiques e des dépenses de chômage 3. Il apparaî alors que l amélioraion des soldes publics enre 1986 e 1990, à la fin des années quare-ving-dix, e, dans une moindre mesure, enre 2005 e 2007, es pour parie impuable à la conjoncure. De la même manière, la hausse des déficis enre 1991 e 1993 ou en découle pour parie de la conjoncure. Ces esimaions révèlen aussi une gesion des finances publiques qui n a pas éé symérique au cours du cycle : en phase de dégradaion conjoncurelle marquée ( , e cela aura égalemen éé le cas en ), les pouvoirs publics von légiimemen audelà du jeu sponané des sabilisaeurs auomaiques. Ils laissen les déficis se dégrader sous l effe des baisses de recees e prennen de surcroî des mesures discréionnaires de baisse d impôs e de hausses des dépenses, afin de mieux sabiliser la conjoncure. En phase d embellie conjoncurelle, en revanche, les poliiques publiques n on pas eu le même souci de sabiliser la conjoncure. Elles on soi joué un rôle à peu près neure (en ), soi aggravé la surchauffe de l économie en réuilisan le surcroî de recees occasionné par la reprise pour accroîre les dépenses e réduire les impôs ( ). La gesion des finances publiques a ainsi éé loin d êre opimale. Les phases d ajusemen budgéaire on éé concenrées sur des années de croissance moyenne ou molle (1987, 1994, , ) e n on donc pas eu l ampleur souhaiable : elles on juse permis de ne pas laisser dériver la composane srucurelle du défici. Si, en revanche, l effor avai éé égalemen accompli en hau de cycle, en maîrisan les dépenses ou en veillan à évier les baisses de prélèvemens non souenables, nore défici public serai aujourd hui plus faible. Nos marges de manœuvre auraien alors éé plus fores pour affroner les récessions les plus sévères. 3 Ces calculs s appuien sur la méhodologie uilisée par les organisaions inernaionales, avec des élasiciés présenées par Guyon T. e S. Sorbe (2009) (Solde srucurel e effor srucurel : vers une décomposiion par sousseceur des adminisraions publiques, Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/13). La sensibilié des dépenses de chômage à la conjoncure reenue es rès élevée (hausse de 3,3 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), suivie par celle de l impô sur les sociéés (hausse de 1,59 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), puis par l impô sur le revenu (hausse de 1,18 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), la sensibilié des coisaions sociales éan à l inverse faible (hausse de 0,828 % seulemen des coisaions par poin de croissance cyclique supplémenaire), celle des aures prélèvemens obligaoires éan quan à elle moyenne (hausse de 1 % par poin de croissance cyclique supplémenaire). La DGT présene par ailleurs dans ce documen de ravail une approche basée sur la noion «d effor srucurel», qui vise à mesurer direcemen ce qui, dans l évoluion du solde public peu êre aribuée à l acion volonaire des pouvoirs publics. Cee approche a l avanage de ne pas reposer sur des esimaions, nécessairemen enachées d inceriude, de la sensibilié des recees e dépenses à la conjoncure. Elle n es ouefois pas exempe non plus d inceriude, dans la mesure où elle repose sur un cerain nombre de convenions concernan le scénario sans mesure (en maière d impô sur le revenu par exemple, commen raier la revalorisaion des ranches d imposiion : la normalié se défini-elle comme l absence de revalorisaion du barème, comme la revalorisaion par les prix ou comme la revalorisaion comme la masse des revenus?). Elle nécessie en oure une recension précise des mesures nouvelles prises par les pouvoirs publics, recension qui, jusqu à présen, n exise qu à parir de l année 2000 : c es pourquoi, afin de disposer d un recul suffisan, on a choisi ici de ne pas reenir cee approche «direce», mais l approche «indirece» par les élasiciés. On noera ouefois que, qualiaivemen, les deux approches son oalemen concordanes sur les années où elles peuven êre recoupées

11 Graphique 4 : Variaion d une année sur l aure des composanes srucurelles e conjoncurelles du solde public 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% -2,5% variaion du solde srucurel variaion du solde conjonurel variaion du solde Source : Insee, calcul des aueurs. La conjoncure affece égalemen le poids de la dee, exprimé en par de PIB : une hausse plus rapide du PIB fai mécaniquemen baisser cee par (effe sur le dénominaeur) ou en réduisan le défici, e donc, la hausse de la dee (effe sur le numéraeur). Ainsi, la baisse du poids de la dee dans le PIB observée enre 1998 e 2000 es pour parie impuable à une conjoncure économique favorable. Si l on raisonne sur des cycles eniers de l économie française pour neuraliser les effes de la conjoncure, la endance à la hausse ressor clairemen (cf. Tableau 1). Tableau 1 : Poids de la dee publique dans le PIB de creux de cycle à creux de cycle e de hau de cycle à hau de cycle Creux de cycle Haus de cycle Année Dee publique en poins de Dee publique en poins de Année PIB PIB , , , , , , , ,8 Lecure : de creux de cycle à creux de cycle, la dee publique n a cessé d augmener, passan de 22,0 % en 1981 à 62,9 % en Les haus e creux de cycle on éé déerminés en appliquan un filre saisique à la série de PIB (en logarihme) 4. Source : Insee 4 Deux filres on éé uilisés : le filre de Hodrick-Presco avec la valeur sandard de 1600 pour le paramère λe le filre de Chrisiano-Fizgerald appliqué aux fréquences allan de 2 à 10 ans. Si ces deux filres fournissen des résulas différens concernan l ampleur des cycles, ils son en revanche rès convergens concernan la daaion de ces cycles. En ou éa de cause, décaler d un an un creux ou un hau de cycle ne changerai pas le sens des résulas présenés ici

12 1.2. Au cours des ving dernières années, une fore augmenaion du poids de la dépense e un faible accroissemen du poids des prélèvemens Une poliique de maîrise des dépenses ardivemen mise en œuvre Les dépenses publiques peuven êre venilées en cinq grandes caégories : la charge d inérês, les dépenses d invesissemen, les dépenses de foncionnemen, les dépenses de ransfer, e enfin les presaions. Malgré la hausse rès fore de la dee publique, la charge d inérês n a paradoxalemen que peu progressé depuis 30 ans : après une phase d augmenaion, de conserve avec la dee publique, elle a même baissé significaivemen enre 1996 e 2006 (cf. Graphique 5). Graphique 5 : Dee au sens de Maasrich e charge de la dee en par de PIB 80% 7,0% 70% 6,0% 60% 5,0% 50% 4,0% 40% 3,0% 30% 2,0% 20% 1,0% 10% ,0% dee de Maasrich (échelle de gauche) charge de la dee (échelle de droie) Source : Insee Ce paradoxe apparen es lié à la nee baisse des aux d inérê observée depuis 10 ans qui a permis d amorir l effe de la monée de la dee (cf. Graphique 6). Le reflux de l'inflaion à parir du débu des années 1980 a éé en effe suivi d'une baisse des aux d'inérê mondiaux, dans un conexe où les agens économiques se convainquaien du caracère durablemen faible de l inflaion. Cee baisse des aux a éé amplifiée, dans le cas de la France, par la dispariion des primes de risque consécuive à l'enrée dans l'union économique e monéaire (UEM). Les adminisraions e en premier lieu l'éa on ainsi progressivemen bénéficié d'une baisse du coû de leurs empruns

13 Graphique 6 : Taux d inérê apparen de la dee publique 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% Source : Insee Noe : le aux d inérê d apparen représene le aux moyen que paien les adminisraions publiques sur l ensemble de leur dee ; il es calculé comme le rappor enre les paiemens d inérês des adminisraions e la dee moyenne de l année en cours. Cee évoluion a éé rès favorable aux finances publiques. Pour donner une idée de l impac de la baisse des aux sur les charges d inérê, on peu calculer la charge d inérês don auraien dû s acquier les adminisraions publiques si le aux d inérê apparen de 1990 s éai appliqué à la dee de 2008 : la charge d inérê ne se serai plus élevée à 3 mais 5 poins de PIB. Cee esimaion illusre bien la marge de manœuvre don on bénéficié les pouvoirs publics en raison de cee évoluion favorable. On ne peu ouefois plus comper sur une nouvelle réducion des aux pour alléger la charge de la dee. En effe, les marges de baisse aujourd hui son épuisées : sur longue période les aux d inérê ne sauraien reser durablemen inférieurs aux aux de croissance de l économie. Le aux d inérê apparen sur la dee publique avai ainsi commencé à se sabiliser à parir de 2004 aux alenours de 4 %. La crise financière, via l assouplissemen des poliiques monéaires e le phénomène de «fuie vers la qualié» qu elle a enraîné, devrai avoir fai encore baisser ce aux en Mais la normalisaion, à erme inéviable, des poliiques monéaires devrai faire remoner l ensemble des aux d inérê vers leur niveau d avan la crise. En oure, le risque es élevé qu en raison du niveau aein par la dee publique, les invesisseurs exigen des rendemens supérieurs. Jusqu à présen, ce risque ne s es pas maérialisé. La crise a suscié, en effe, une fore demande de ires publics, qui son apparus plus sûrs que les ires privés. Mais la siuaion es peu-êre en rain d évoluer : la réévaluaion à la hausse du défici grec a servi de caalyseur à une plus grande sélecivié des invesisseurs, devenus plus enclins à disinguer les ires de dee selon la qualié de leur signaure. La qualié de la signaure française rese ceres rès bonne, mais ce sau n es pas inangible : la poursuie de la progression de la dee publique, sans inflexion pour resaurer sa souenabilié à long erme (cf. parie 3 du présen rappor) ou reser en ligne avec les effors d ajusemen menés par nos parenaires, pourrai amener les invesisseurs à réviser leur jugemen

14 L'invesissemen public es principalemen le fai des colleciviés locales (70 %), mais aussi de l Éa (10 %) e des hôpiaux (10 %). Près de 80 % de ces invesissemens son des bâimens e des ravaux publics, e pour un peu moins de 10 % des services noammen dans le domaine de l informaique (logiciels). Son poids dans le PIB a un peu flucué depuis 30 ans (cf. Graphique 7) : en hausse significaive à la fin des années 1980 (à 4,2 % conre 3,6 % au débu des années 1980), il a ensuie sensiblemen reflué dans la perspecive de la "qualificaion" à l UEM (3,4 % en 1998) ; il es depuis quelque peu remoné, pour revenir à son niveau du débu des années Dans l ensemble, il es donc resé à peu près sable en par de PIB depuis le débu des années 1980 : la hausse des déficis publics observée depuis lors n a donc pas pour origine une augmenaion de l effor d invesissemen des pouvoirs publics 5. Il peu êre considéré comme raionnel de financer à crédi des dépenses d invesissemen puisque leur renabilié es éalée sur longue période. Mais, depuis 1981, une par significaive du défici public a servi à financer des dépenses qui ne relevaien pas de l invesissemen. Graphique 7 : Dépenses d invesissemen des adminisraions publiques en par du PIB 4,4% 4,2% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% Noe : les dépenses d invesissemen son calculées comme la somme de la formaion brue de capial fixe, des aures acquisiions nees d acifs non financiers e des subvenions nees d invesissemen. Source : Insee 5 On rappelle par ailleurs que les grands invesissemens d infrasrucures (auoroues, réseaux ferrés ou de élécommunicaions) ne son pas considérés comme des invesissemens publics au sens de la compabilié naionale, car réalisées par des enreprises siuées hors du champ des adminisraions publiques

15 Depuis le débu des années 1980, la endance à la hausse des dépenses de foncionnemen s es neemen infléchie e il en es de même dans une moindre mesure pour les presaions à parir des années 1990 (cf. Graphique 8). Pour éablir un diagnosic plus précis, il es nécessaire égalemen de corriger ces charges de l influence du cycle : en phase conjoncurelle basse, la faiblesse du PIB fai, oues choses égales d ailleurs, moner le poids des dépenses dans le PIB, andis qu elle le fai baisser en phase haue de cycle. Le poin de 1993 es ainsi iré vers le hau par la récession, alors que celui de 2000 es iré vers le bas par l embellie conjoncurelle de la fin des années Une manière rapide de corriger de l impac du cycle consise à effecuer une comparaison des dépenses enre deux années comparables sur un plan conjoncurel. C es le cas par exemple des années 1992 e 2008 qui précèden respecivemen les récessions de 1993 e Enre ces deux années, la par des dépenses de foncionnemen a effecivemen reculé (passan de 18,6 % à 18,1 %), alors que celle des presaions sociales a au conraire augmené (passan de 21,8 % à 23,3 %). Graphique 8 : Dépenses des adminisraions publiques hors invesissemen e charges d inérês en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% Source : Insee Dépenses de foncionnemen Presaions sociales Aures ransfers Pour affiner le diagnosic, il convien en oure de comparer la croissance de long erme des dépenses à celle du PIB, qu on peu de nouveau esimer à 2 % (cf. Graphique 9). Cee comparaison révèle que la endance à la maîrise des dépenses de foncionnemen es assez consane depuis 1994 e en pariculier depuis 2005 : la fixaion d objecifs de dépense en volume pour l Éa progressivemen inférieurs à la croissance 6 rouve ici sa raducion, même si elle n a concerné que l Éa e n a pas oujours éé sricemen respecée. Graphique 9 : Croissance en volume des dépenses de foncionnemen des adminisraions publiques 6 Don les plus récens développemens son la règle «zéro volume» applicable au périmère de la norme élargie (cf. parie 2.2.1) e la règle de non-remplacemen d un dépar à la reraie sur deux

16 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0% en écar à la croissance endancielle du PIB Dépenses de foncionnemen Noe : les dépenses de foncionnemen son calculées comme la somme des consommaions inermédiaires 7, de la rémunéraion des personnels (y compris coisaions sociales impuées), des pensions (pour l Éa) e des impôs (nes des subvenions) sur la producion versés par les adminisraions, issues de la compabilié naionale. Source : Insee, calcul des aueurs. Les presaions on de leur côé crû quasi sysémaiquemen plus vie que le PIB (cf. Graphique 10) : l allongemen de l espérance de vie a poussé à la hausse les dépenses de reraies, andis que les effors de maîrise de la dépense de sané se heuraien à une dynamique sponanée rès fore. Les presaions croissen ouefois neemen moins vie depuis le milieu des années 1990, mais, si elles progressen parfois à un ryhme proche de 2 %, des «bouffées» de croissance neemen supérieure à 2 % se produisen encore assez fréquemmen 8. 7 Hors services d inermédiaion financière indirecemen mesurés (SIFIM) sur inérês versés. 8 Le calcul du volume des dépenses peu êre fai en uilisan deux ypes de prix : prix de consommaion ou prix de PIB. Les prix à la consommaion son les plus perinens si on se place du poin de vue des bénéficiaires des presaions. Mais du poin de vue de la souenabilié des finances publiques, c es le prix du PIB qui es perinen : c es pourquoi c es ce dernier qui a éé reenu ici. Il faudrai égalemen en oue rigueur raisonner sur une croissance endancielle des prix, ce qui n es en praique pas faisable. Mais lorsque les prix accélèren, comme ce fu le cas en 2008 en raison de la diffusion de la hausse des prix du pérole à l économie française, la croissance des dépenses en volume qui en ressor en es sponanémen abaissée

17 Graphique 10 : Croissance en volume des dépenses de presaions des adminisraions publiques 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% en écar à la croissance endancielle du PIB Presaions Source : Insee Un plafonnemen du aux de prélèvemens obligaoires dans un conexe de dégradaion des finances publiques Alors que les dépenses coninuaien à croîre endanciellemen aussi vie, voire un peu plus rapidemen que le PIB, les prélèvemens obligaoires augmenaien eux moins vie que le PIB. En effe, la hausse des prélèvemens obligaoires n a que pariellemen suivi celle des dépenses (cf. Graphique 11). En pariculier, à parir de 1997, une fois l admission en UEM acquise, les pouvoirs publics semblen avoir manifesé une grande réicence à voir le aux de prélèvemens obligaoires (en % du PIB) augmener, fû-ce de manière sponanée, en phase haue de cycle. Or, en phase haue du cycle, le aux de prélèvemens obligaoires end sponanémen à progresser, les recees fiscales éan pariculièremen sensibles à la croissance à cour erme. Le faux senimen d'aisance financière qu'enraîne cee hausse puremen emporaire des prélèvemens obligaoires e la craine de se voir reprocher une hausse des impôs don ils ne son pouran pas à l origine poussen alors les pouvoirs publics à abaisser la pression fiscale e sociale

18 Graphique 11 : Taux de prélèvemens obligaoires e par des dépenses publiques dans le PIB 60% 50% 40% 30% Source : INSEE poids des dépenses dans le PIB aux de prélèvemens obligaoires Depuis 1999, l ensemble des mesures nouvelles prises en maière de prélèvemens obligaoires on ainsi rédui les recees publiques de près de 3 poins de PIB : une première fois enre 1999 e 2002 ; une deuxième fois enre 2006 e Si la législaion éai resée celle de 1999, le aux de prélèvemens obligaoires serai passé de 44,3 % en 1999 à 45,3 % en En praique, après réducion des prélèvemens, ce aux a éé ramené à 42,5 %. À ire d illusraion, en l absence de baisses de prélèvemens 9, la dee publique serai environ 20 poins de PIB plus faible aujourd hui qu elle ne l es en réalié généran ainsi une économie annuelle de charges d inérê de 0,5 poin de PIB. Une baisse de prélèvemens obligaoires peu avoir ses jusificaions, du poin de vue de la conduie de la poliique économique e sociale. Mais, du poin de vue de la gesion des finances publiques e de la sabilisaion conjoncurelle, il eû éé préférable qu elle soi enièremen gagée par un effor équivalen sur les dépenses. À ire d illusraion, une croissance des dépenses (hors charges d inérês) plus faible chaque année de 0,4 % que celle observée depuis 1999 aurai éé nécessaire pour conrebalancer cee baisse des prélèvemens obligaoires. 9 e à aux d inérê e dépenses inchangés

19 2. À des degrés divers, oues les adminisraions on conribué à la dégradaion des finances publiques 2.1. Des évoluions différenciées enre adminisraions La décomposiion du solde des adminisraions publiques par sous-seceurs adminisraions cenrales (APUC) comprenan l Éa e les ODAC 10, locales (APUL) e de sécurié sociale (ASSO) monre que c es au niveau de l Éa que s es concenrée l accumulaion des déficis publics au cours des rene dernières années (cf. Graphique 12). La liberé qu a l Éa d avoir des dépenses durablemen supérieures à ses revenus conrase en effe avec les règles plus resricives qui s appliquen aux aures adminisraions : le caracère assuraniel des régimes de sécurié sociale a, au moins jusqu à la récession de 1993, condui les pouvoirs publics à rééquilibrer par la hausse des prélèvemens les déficis récurrens des caisses ; les colleciviés errioriales son soumises à la «règle d or» qui prévoi l équilibre de leur secion de foncionnemen, les évenuels déficis éan donc en principe dus uniquemen à leurs dépenses d invesissemen. Si les flucuaions du solde des adminisraions cenrales son marquées par les effes de la conjoncure économique (comme en , à l occasion du second choc pérolier en 1993 ou encore en ), l évoluion des déficis des aures sous-seceurs es d inerpréaion plus complexe, comme on le verra infra. 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% Graphique 12 : Déficis publics par sous-seceurs, en par de PIB -6% APUC APUL ASSO Source : Insee 10 Organismes divers d adminisraion cenrale

20 De fai, la rès fore progression de la dee publique au sens de Maasrich, qui es passée de 21,1 % du PIB en 1978 à 67,4 % en 2008, a éé esseniellemen porée par l Éa. S y es ajouée, depuis le débu des années quare-ving-dix, la dee sociale porée esseniellemen par l ACOSS, la CADES e les hôpiaux publics (cf. Graphique 13). Graphique 13 : Répariion de la dee publique au sens de Maasrich (Md ) Ea Adminisraions publiques locales Dee sociale Aures Source : Insee L observaion des dépenses par sous-seceurs (cf. Graphique 14) fai apparaîre, par ailleurs, des évoluions rès conrasées : la par des dépenses des adminisraions cenrales dans le PIB, si elle a pu flucuer largemen dans le emps pour des raisons conjoncurelles, a éé orienée à la baisse depuis le débu des années quare-ving-dix ; e elle es passée de 26,0 % du PIB à son poin hau en 1993 à 21,5 % en 2008 ; en revanche, les charges des adminisraions de sécurié sociale e celles des colleciviés errioriales on progressé à un ryhme souenu (respecivemen de 18,9 à 24,2 % du PIB e de 7,7 à 11,3 % du PIB)

21 Graphique 14 : Dépenses publiques par sous-seceurs, en par de PIB 30% 25% 20% 15% 10% 5% APUC APUL ASSO Source : Insee Il apparaî donc, en définiive (cf. Tableau 2), que : la croissance des dépenses des adminisraions publiques es resée supérieure à celle du PIB sur longue période, mais s es infléchie en raison de la moindre progression des dépenses de l Éa ; les dépenses des organismes sociaux coninuen de progresser plus vie que le PIB, une inflexion éan ouefois inervenue en ; sur l ensemble de la période e plus encore sur la dernière décennie, les dépenses des colleciviés errioriales son celles qui progressen le plus rapidemen. Tableau 2 : Croissance annuelle moyenne en volume des dépenses des adminisraions publiques (brues des ransfers financiers enre sous-seceurs) (en%) APUC 2,9 1,9 1,0 1,9 APUL 3,3 2,7 4,0 3,3 ASSO 3,2 2,8 2,6 2,9 Toues APU 3,2 2,5 2,2 2,6 p.m. PIB 2,0 2,0 2,2 2,0 Source : Insee L inerpréaion de ces saisiques nécessie ouefois des précauions méhodologiques, les données publiées par la compabilié naionale éan consruies à périmère couran. Or ce périmère a connu des évoluions sensibles sur la période sous revue. Ainsi en es-il par exemple : des ransfers de compéences résulan des lois de décenralisaion, ou de l émergence de nouveaux champs d acion des colleciviés errioriales, qui on conribué à la progression de leurs dépenses depuis 1980 (cf. infra, parie 2.4.1) ;

22 de la compensaion aux régimes de sécurié sociale, croissane à parir de 1993, des allègemens de charges sur les bas salaires, soi par dépense du budge de l Éa, soi, comme c es le cas depuis 2006, par affecaion de recees fiscales (cf. infra, parie 2.3.2). Par ailleurs, la somme des dépenses publiques par sous-seceurs excède la dépense publique oale, en raison des ransfers financiers 11 inervenan enre adminisraions, au premier chef des adminisraions publiques cenrales vers les colleciviés errioriales e les organismes sociaux, qui on représené en moyenne plus de 5 % du PIB par an sur la période sous revue. Afin d apprécier la conribuion précise de chaque ype d adminisraion à la dépense publique dans son ensemble, deux reraiemens doiven êre effecués : l éliminaion des flux croisés enre adminisraions publiques, la dépense éan par convenion impuée au seceur desinaaire du ransfer ; le reraiemen des ransfers de compéences d un seceur à l aure, des reclassemens d un organisme public dans un sous-seceur différen ou des ransfers inervenan enre la sphère des adminisraions publiques e le seceur privé, qui permeen d apprécier les évoluions à «champ consan glissan» 12. Encadré 1 : Le mécanisme de consolidaion des dépenses enre adminisraions publiques Un exemple simple peu illusrer la noion de consolidaion compable. L allocaion spécifique de solidarié (ASS) es versée aux bénéficiaires par le Fonds de solidarié, qui es un ODAC (organisme divers d adminisraion cenrale), financé en parie par une subvenion de l Éa. L addiion de la subvenion de l Éa e des dépenses du Fonds conduirai à une double compabilisaion de la même dépense. Consolider la dépense publique consise à éliminer ces flux croisés enre adminisraions publiques. Par convenion, la dépense es impuée au seceur desinaaire du ransfer, c es-à-dire celui qui liquide e mandae in fine la dépense. Dans l exemple précéden, l ASS es donc impuée au Fonds de solidarié e non à l Éa. Cee convenion selon laquelle la dépense es impuée au compe du seceur receveur es légiime car les différens sous-seceurs des adminisraions publiques disposen généralemen d une fore auonomie de décision sur le niveau e la naure de leur dépense comme les adminisraions errioriales en veru du principe de libre adminisraion ou les organismes de sécurié sociale, gérés en parie par les parenaires sociaux. La consolidaion perme donc d avoir une vue cohérene de l ensemble des sous-seceurs. Touefois, pour pouvoir apprécier l évoluion des dépenses, un second reraiemen des données es nécessaire : il fau rendre le «périmère» de la dépense homogène d une année sur l aure. Après reraiemen des effes de périmère, l évoluion de la dépense es calculée à champ «consan glissan», c es-à-dire que le aux de croissance de l année N es calculé sur la base du périmère de la dépense de l année N-1. Source : Rappor sur la dépense publique e son évoluion annexé au proje de loi de finances pour 2010 La neuralisaion de l effe des ransfers enre sous-seceurs fai apparaîre des aux de progression de la dépense sur longue période qui diffèren peu de ceux qui ressoren des données brues (cf. Tableau 3), avec un ralenissemen marqué de la croissance des dépenses des APUC e un dynamisme for de celles des APUL e des ASSO. 11 Transfers financiers sous forme de doaions budgéaires, remboursemen de dégrèvemens d impôs e appors en capial. 12 Cee dernière éape, la plus délicae, limie les possibiliés de reconsiuer des séries sur longue période

23 Tableau 3 : Croissance annuelle moyenne en volume des dépenses des adminisraions publiques (nees des ransfers financiers enre sous-seceurs) (en%) APUC 2,9 2,0 0,9 1,9 APUL 3,9 2,6 4,2 3,6 ASSO 3,1 2,8 2,5 2,8 Toues APU 3,2 2,5 2,2 2,6 p.m. PIB 2,0 2,0 2,2 2,0 Source : Insee Le reraiemen, en oure, des «effes de périmère», perme d isoler la par de chacune des adminisraions dans la progression de la dépense. Ainsi, enre 2002 e 2008, les adminisraions de sécurié sociale on éé les principales conriburices à la croissance des dépenses publiques en volume (+1,2 % en moyenne), devan les colleciviés errioriales (+0,7 %) e les adminisraions cenrales (+0,4 %), pour une progression moyenne oale de 2,3 % (cf. Graphique 15). Graphique 15 : Conribuion à la dépense publique par sous-seceurs en volume de 2002 à 2008 (après reraiemens) 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% ryhme moyen de croissance de la dépense publique ,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% moyenne APUC APUL ASSO Source : Insee, Direcion générale du Trésor S agissan enfin des recees des adminisraions publiques 13, elles on connu des évoluions rès différenciées (cf. Graphique 16) : 13 Ces recees son consiuées pour l esseniel des prélèvemens obligaoires (impôs e coisaions sociales), auxquels s ajouen au niveau de chaque sous-seceur les ransfers en provenance d aures adminisraions (cf. supra) e les recees propres hors prélèvemens obligaoires (noammen pour l Éa celles provenan de son parimoine e pour les colleciviés errioriales, les redevances perçues en conreparie d une presaion au profi de iers)

24 les prélèvemens obligaoires (impôs e coisaions sociales) perçus au profi des adminisraions cenrales son passés de 17,7 % du PIB en 1978 à 14,6 % en 2008, après avoir connu des flucuaions marquées en raison des cycles économiques. Deux phénomènes on conribué à l accenuaion de cee endance depuis le débu de la décennie : les allègemens fiscaux inervenus au niveau de l impô sur le revenu, de l impô sur les sociéés ou de la TVA ; l affecaion direce de ressources fiscales au profi d aures adminisraions 14 ; les prélèvemens obligaoires des organismes de sécurié sociale on connu une croissance souenue qui reflèe celle des dépenses. Ils son passés de 15,9 à 22,2 % du PIB enre 1978 e Le déplafonnemen progressif des coisaions sociales, la créaion de la CSG en 1991 e son augmenaion graduelle, la mise en œuvre de nouveaux prélèvemens e l affecaion de recees fiscales pour la période la plus récene expliquen cee croissance au cours des ving dernières années ; enfin, les prélèvemens au profi des colleciviés errioriales on égalemen crû significaivemen, passan de 3,2 % du PIB en 1978 à 5,8 % en Là encore, e audelà de l augmenaion des aux des impôs locaux, l affecaion de ressources fiscales d Éa, noammen à l occasion des ransfers de compéences, ou même de recees du seceur social (comme lors de la créaion de l APA en 2002) expliquen la progression des dix dernières années. Graphique 16 : Prélèvemens obligaoires par sous-seceurs en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% APUC APUL ASSO Union européenne Source : Insee 14 On noera par ailleurs que l esseniel des axes affecées au profi des ODAC, qui enren dans le champ des APUC, l es au profi d organismes qui conribuen à la couverure des dépenses du seceur social (CADES, FRR, Fonds de solidarié, Fonds CMU, ec.). Les monans correspondans s élèven à environ 0,8 poin de PIB

25 2.2. Une meilleure maîrise des dépenses des adminisraions cenrales n a pas suffi à conrebalancer les baisses de prélèvemens obligaoires À parir du débu des années 1990, baisse de la dépense des adminisraions publiques cenrales, en proporion du PIB, mais évoluion conrasée de ses composanes Comme on l a vu, la par des dépenses des adminisraions cenrales dans le PIB a diminué praiquemen coninumen depuis son poin hau de 1993, revenan à 21,5 % en 2008 (soi 419 Md, don 387 Md pour l Éa). Une analyse par naure fai ouefois apparaîre une évoluion conrasée des différenes composanes de la dépense (cf. Graphique 17) : les charges de foncionnemen 15, qui consiuen le premier pose de dépenses des adminisraions cenrales (38,6 % du oal en 2008), on consammen reflué depuis leur poin hau de 1983, passan de 11,9 à 8,3 % du PIB. Cee évoluion es due à plusieurs faceurs : en dépi des imporans recruemens de foncionnaires d Éa au débu des années quare-ving, la faible progression des charges de pension au cours de cee décennie a permis de limier la progression globale des dépenses de personnel ; l inflexion de la croissance des dépenses de personnel es inervenue au cours des deux décennies suivanes, avec des recruemens nes moins nombreux e, après le poin hau aein en 2005 ( ETP), une décroissance marquée sous l effe an des ransfers de personnels à d aures adminisraions que du non-remplacemen d une parie des dépars à la reraie. Ainsi, les effecifs de la foncion publique d Éa, qui s élevaien à ETP fin 2007, n on progressé que de 0,3 % par an en moyenne au cours des ving dernières années 16 ; à cela se son ajoués les effes d une ceraine modéraion salariale ; parallèlemen, les dépenses de foncionnemen couran des APUC hors rémunéraions on eu un effe modéraeur sur la progression globale des dépenses : leur par a chué de 28 % du oal des dépenses de foncionnemen en 1978 à 20 % en Les marges de manœuvre qui permeraien de maîriser ces charges ne son pas épuisées : la nouvelle phase de la RGPP vise à documener des économies nouvelles, ou pariculièremen sur les foncions suppor de l Éa ; à ces évoluions relaivemen favorables, il fau mere en regard la monée en puissance des dépenses de pension, qui devraien êre, en l absence de mesures correcrices, un des poses les plus dynamiques du budge de l Éa dans les prochaines années ; au oal, si des gains de producivié e d efficience son oujours possibles e on vocaion à êre exploiés dans le cadre de la RGPP, éendue depuis 2009 aux opéraeurs de l Éa (esseniellemen des ODAC), les marges de progression se réduiron progressivemen ; 15 Les charges de foncionnemen son calculées suivan les modaliés décries dans la noe accompagnan le Graphique 9 supra. 16 Source : Rappor annuel de la DGAFP sur l éa de la foncion publique, Les effecifs évoqués ici concernen l Éa e ses opéraeurs