RAPPORT SUR LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES. par Paul CHAMPSAUR et Jean-Philippe COTIS

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1 RAPPORT SUR LA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES par Paul CHAMPSAUR e Jean-Philippe COTIS - AVRIL 2010

2 Par leres de mission en dae du 15 février 2010, le Présiden de la République a demandé à M. Paul CHAMPSAUR, présiden de l Auorié de la saisique publique, e à M. Jean-Philippe COTIS, direceur général de l Insiu de la saisique e des éudes économiques (Insee), d éablir un diagnosic objecif e paragé de la siuaion des finances publiques de la France. Le présen rappor fai suie à cee demande. Pour analyser l évoluion de nos finances publiques au cours des rene dernières années, le présen rappor s es esseniellemen appuyé sur les données de la compabilié naionale, qui fournissen une vision exhausive e objecive de la siuaion des adminisraions publiques. Ses rédaceurs se son aachés à répondre à l ensemble des quesions qui leur éaien posées en bénéfician du suppor acif des équipes de la direcion du budge, de la direcion générale du Trésor, de la direcion générale des colleciviés locales, de la direcion de la sécurié sociale, de l Insee e de l Inspecion générale des finances. La Cour des compes a égalemen éé associée aux ravaux réalisés. Conformémen aux leres de mission, les conclusions des rédaceurs on éé paragées avec les parlemenaires, les parenaires sociaux e les représenans des colleciviés errioriales. La lise des personnes e organismes consulés à cee fin figure en annexe IV du présen rappor

3 SYNTHÈSE La France se rouve aujourd hui confronée à des déséquilibres budgéaires de grande ampleur. L inensié de la récession mondiale explique pour une large par l ampleur de ces déficis. Elle ne laisse augurer qu un reour rès progressif à des condiions économiques plus normales, associé à une ceraine aonie des recees sociales e fiscales. Il ne fau donc pas aendre du seul reour de la croissance la resauraion de nos finances publiques. Comme l illusren, par ailleurs, les graves perurbaions qui affecen aujourd hui les marchés financiers, les déficis publics consiuen sans doue aujourd hui un frein au réablissemen de nos économies. Ils suscien des réflexes de précauion e des inquiéudes qui risquen de peser durablemen sur la demande des ménages e des enreprises, si les premiers signes d une remise sous conrôle des compes publics ne son pas rapidemen percepibles. Mais, au-delà de la crise, c es l insuffisane maîrise de nos compes publics, au cours des rene dernières années, qui es en cause. Alors qu à la fin des années 70, nos finances publiques éaien encore parmi les plus saines, leur siuaion s es ensuie dégradée, comme en émoigne la monée ininerrompue du poids de la dee publique dans le PIB. La France s es ainsi présenée dans cee crise avec des finances publiques relaivemen fragiles, résula de rene années de déficis accumulés. De manière emblémaique, les périodes de haue conjoncure n on pas éé uilisées, en France, pour réduire sérieusemen les déficis publics comme d aures naions on su le faire. Le présen rappor, qui pore sur les 30 dernières années e les 10 prochaines, s efforce de conribuer à la réflexion collecive sur l avenir des finances publiques. La nécessié d une bien meilleure mairise de la dépense, présene e à venir, y es mise en avan, qu il s agisse de l Éa e, plus encore, des colleciviés locales e des régimes sociaux, deux seceurs où la rajecoire de la dépense apparaî globalemen insouenable. La période qui s ouvre appelle donc une réorienaion, en profondeur, de la sraégie de la France, en maière de finances publiques. Il s agi de conduire des poliiques budgéaires qui conribuen à sabiliser la conjoncure économique ou en préservan les inérês des généraions fuures. Pour illusrer l imporance des enjeux auxquels se rouve aujourd hui confronée la France, le rappor s efforce d éclairer les évoluions à venir à l aide de scenarios macroéconomiques allan d un reour comple à la normale à des peres lourdes e durables d acivié. Dans ous les cas de figure, une refondaion de la sraégie de finances publiques apparaî indispensable

4 SOMMAIRE INTRODUCTION TRENTE ANS DE DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES Globalemen, une maîrise insuffisane des finances publiques Au cours des ving dernières années, une fore augmenaion du poids de la dépense e un faible accroissemen du poids des prélèvemens Une poliique de maîrise des dépenses ardivemen mise en œuvre Un plafonnemen du aux de prélèvemens obligaoires dans un conexe de dégradaion des finances publiques À DES DEGRÉS DIVERS, TOUTES LES ADMINISTRATIONS ONT CONTRIBUÉ À LA DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES Des évoluions différenciées enre adminisraions Une meilleure maîrise des dépenses des adminisraions cenrales n a pas suffi à conrebalancer les baisses de prélèvemens obligaoires À parir du débu des années 1990, baisse de la dépense des adminisraions publiques cenrales, en proporion du PIB, mais évoluion conrasée de ses composanes Une affecaion croissane de recees d Éa au profi des aures adminisraions publiques De fai, les effors réalisés au cours des dernières années pour mieux maîriser les dépenses de l Éa n on pas suffi à compenser les baisses discréionnaires de prélèvemens obligaoires Les dépenses des adminisraions de sécurié sociale on foremen augmené e les recees nouvelles n on pas suffi à y faire face Les dépenses sociales on connu sur la période une croissance fore don l infléchissemen es malaisé Le besoin de financemen addiionnel a éé en parie comblé par le recours à une fiscalisaion progressive de la ressource Les résulas obenus sur la période la plus récene pour redresser la siuaion financière du régime général demeuraien insuffisans, avan même prise en compe des effes de la crise La croissance rès rapide des dépenses des adminisraions errioriales depuis une quinzaine d années a éé en parie financée par une augmenaion de la pression fiscale La progression des dépenses des adminisraions locales au cours des dernières années es ou auan due à une dynamique propre qu à des ransfers de compéences L équilibre financier des adminisraions publiques locales n a pu êre mainenu que grâce à l augmenaion de la pression fiscale e, sur la période récene, à des appors de l Éa...38

5 2.5. Au-delà des spécificiés de chaque ype d adminisraion publique, une réflexion globale es indispensable AVEC LA CRISE FINANCIÈRE, LA DÉRIVE DE NOS FINANCES PUBLIQUES S EST ACCÉLÉRÉE Des risques de dérive de la dee publique clairemen idenifiés La crise financière peu enraîner une hausse permanene du poids des dépenses publiques Les difficulés économiques que renconre aujourd hui la France ne relèven pas d une «récession sandard» La prudence recommande d envisager des scénarios macroéconomiques diversifiés où la pere d acivié subie pendan la crise n es pas nécessairemen rarapée, e la croissance à long erme es évenuellemen affaiblie Le vieillissemen exercera une pression à la hausse sur les dépenses de reraie e de sané Sans effor imporan, pas de sabilisaion du poids de dee publique Sans effor de maîrise des déficis, la dérive de la dee se poursuivrai Simplemen sabiliser la dee à l horizon de 2020 réclame un effor conséquen L ABSENCE D AJUSTEMENT DES FINANCES PUBLIQUES COMPROMETTRAIT NOS PERSPECTIVES DE CROISSANCE Une dee rop élevée rédui l efficacié de la poliique économique e limie ses marges de manœuvre Une dee publique rop élevée nuirai à la croissance Une réducion durable des déficis publics es la seule voie envisageable...56 CONCLUSION...57

6 INTRODUCTION La crise économique que raverse nore pays es ceres une crise mondiale, mais elle affece d auan plus foremen nos finances publiques qu elles éaien déjà fragilisées par plus de rene années de défici ininerrompu e par une dee publique progressan à un ryhme significaivemen plus élevé que celle de nos principaux parenaires. L encours de cee dee a éé muliplié par 18 enre 1978 e 2008 ; sur la même période, sa par dans le produi inérieur bru (PIB) es passée de 21,1 % à 67,4 %. Les difficulés économiques acuelles son venues aggraver encore ces déséquilibres budgéaires, avec un défici public de 7,5 % du PIB e une dee au sens de Maasrich de 77,6 % du PIB en La France se rouve donc aujourd hui confronée à des déséquilibres macroéconomiques e budgéaires de grande ampleur, qui ne se résoudron que dans la durée e au prix d une rès grande coninuié de nos poliiques publiques. Le présen rappor comprend quare paries : la première parie rerace l évoluion de nos finances publiques de 1978 à 2008, qu il s agisse de solde public e de dee. Elle analyse les composanes par naure de la dépense publique e les grandes lignes de nos poliiques en maière de prélèvemens obligaoires. Elle suggère que la dégradaion de nos finances publiques es ou auan due à une maîrise insuffisane de la dépense qu à des allègemens de prélèvemens obligaoires décidés parfois à conreemps ; dans une deuxième parie, son déaillées les évoluions propres à chacun des sousseceurs des adminisraions publiques : Éa e organismes divers d adminisraion cenrale, adminisraions de sécurié sociale e adminisraions publiques locales. Cee analyse me en évidence les dynamiques spécifiques de dépenses e de recees par sous-seceurs, ainsi que leurs fores ineracions, noammen mais pas uniquemen par le biais des ransfers financiers enre adminisraions. Elle souligne aussi, en cee période de grandes difficulés, le défau de coordinaion enre les différens aceurs de la dépense publique faue d insrumens appropriés permean de l assurer ; la roisième parie se veu prospecive : elle vise à idenifier les risques de dérive de nos finances publiques au sorir de la crise financière, dans un conexe où l impac du vieillissemen se fera foremen ressenir. À ire illusraif, son évalués les effors à accomplir pour sabiliser la dee publique à un niveau de 90 % du PIB à l horizon de Même dans un scénario macroéconomique favorable e à l horizon considéré, ces effors dépassen ceux nécessaires pour rééquilibrer les seuls régimes de reraie ; la quarième parie aborde l impac des finances publiques sur nos perspecives économiques. Elle s aache noammen au risque d insouenabilié de la dee publique e à ses conséquences sur la croissance. De ces analyses, il ressor que pour rerouver une croissance économique souenue, le reour à des finances publiques maîrisées es indispensable

7 1. Trene ans de dégradaion des finances publiques 1.1. Globalemen, une maîrise insuffisane des finances publiques Les données publiées par l Insee permeen de dresser un ableau comple e fiable de la siuaion des finances publiques de la France. Éablies selon des règles harmonisées au niveau européen, elles son produies dans le respec d'une srice indépendance, garanie par la loi. Ces données fournissen une vision d'ensemble des finances publiques, sur un champ couvran l'éa, les adminisraions de sécurié sociale e les colleciviés errioriales. Elles son fondées sur des sources exhausives de compabilié publique, qui fon ellesmêmes l'obje, pour l Éa e le régime général de sécurié sociale, d'un processus de cerificaion par la Cour des compes. L'esseniel de ces données es disponible dès le compe provisoire, noifié au ire de nos engagemens européens un rimesre après la fin de l'année. Les données françaises de finances publiques son considérées par la Commission européenne comme faisan parmi des moins révisées au cours du emps. Ces données monren que depuis plus de 30 ans, les finances publiques françaises on éé en défici de manière permanene. Il fau remoner à 1974 pour rouver la race d un excéden des adminisraions publiques (cf. Graphique 1). L année 1975 marque la première année de défici subsaniel, lié au plan de relance visan à conrecarrer les effes récessifs du premier choc pérolier. Depuis lors, les finances publiques on connu à plusieurs reprises des phases de redressemen ( ; ; ), mais qui on oujours éé suivies de rechues. Graphique 1 : Solde des adminisraions publiques françaises en par de PIB 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% Source : Insee Depuis 1997, la France es soumise, comme ses parenaires de la zone euro, aux conraines du Pace de sabilié e de croissance (PSC), par lequel les pays membres se son imposés de ne pas dépasser, sauf circonsances excepionnelles, le seuil de 3 % du produi inérieur bru - 2 -

8 (PIB) pour le défici public. En praique ouefois, le chiffre de 3 % semble avoir consiué une cible pluô qu un seuil à ne pas franchir. Même si l on fai absracion de l année 2009, car elle doi êre considérée comme relevan de la clause de circonsances excepionnelles, le défici public aein en moyenne 2 3/4 % du PIB sur les dix dernières années. Dans ces condiions, il n es pas éonnan que des ralenissemens conjoncurels, même d ampleur modérée aien fai basculer le solde au-delà de 3 % du PIB. Conséquence de ces déficis récurrens, la dee publique a de son côé augmené de manière quasi coninue (cf. Graphique 2) : aeignan à peine 20 % du PIB à la fin des années 1970, elle a franchi le seuil de 60 % du PIB en 2002 e approche 80 % du PIB en Graphique 2 : Dee au sens de Maasrich en par de PIB 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Source : Insee La comparaison avec nos principaux parenaires monre que la siuaion française s inscri dans un conexe plus général de dégradaion des finances publiques des pays développés. Le poids de la dee publique dans le PIB éai ainsi rès proche en France en 2008 de la moyenne des pays européens, de l Allemagne ou des Éas-Unis (cf. Graphique 3). Une comparaison avec ces pays révèle cependan ceraines fragiliés spécifiques à la France : en premier lieu, si la France parage le même poin d arrivée que ses parenaires, c es à parir d une siuaion qui, au débu des années 1980, lui éai neemen plus favorable, e le resai encore jusqu au milieu des années quare-ving-dix : le poids de la dee publique française dans le PIB éai alors bien inférieur à la moyenne ; en second lieu, alors que les Éas-Unis (avec une baisse de 20 poins du raio dee sur PIB enre 1993 e 2000) e cerains de nos parenaires européens on fai, dans le passé, la preuve de leur capacié à réduire le poids de la dee, cee preuve rese à apporer dans le cas de la France

9 Graphique 3 : Poids de la dee publique en poins de PIB Union Européenne à 15 Allemagne France Éas-Unis Source : Commission européenne, base AMECO, calculs Insee En France, les rares phases de baisse du poids de la dee ou d amélioraion du solde doiven êre replacées dans leur conexe économique. En effe, les phases de croissance fore son sponanémen favorables à la résorpion du défici public : les recees publiques on endance à augmener avec la croissance alors que les dépenses (hors dépenses d indemnisaion de chômage) son assez peu sensibles à la conjoncure. Une conjoncure favorable condui ainsi à faire baisser la par des dépenses dans le PIB. Inversemen, la par des prélèvemens obligaoires dans le PIB a pluô endance à s accroîre, car les recees on endance à surréagir aux flucuaions de la conjoncure : une accéléraion de 1 % du PIB (passage de 2 % à 3 % de croissance par exemple) condui à une accéléraion plus fore des recees. Symériquemen, les phases de creux conjoncurels conduisen sponanémen à creuser le défici. Il es donc nécessaire d isoler la par du solde public qui peu êre aribuée à la conjoncure. Mesurer précisémen la par cyclique du solde public es ouefois délica, car il n y a pas de manière unique de séparer évoluion cyclique e évoluion endancielle de l économie. 1 On présene ici (cf. Graphique 4) une évaluaion 2 qui s appuie sur l hypohèse d une croissance poenielle de 2 % en volume (rès proche de la moyenne au cours des 30 dernières années 1 S il es ainsi rès difficile d évaluer le niveau du PIB poeniel avec une précision suffisane, l esimaion de son aux de croissance es en revanche moins sensible à la méhode de calcul reenue. L esimaion des variaions d une année sur l aure du solde srucurel es donc plus robuse qu une esimaion poran direcemen sur le solde srucurel une année donnée. 2 Par rappor aux évaluaions exisanes, émanan noammen des organisaions inernaionales e fondées sur des foncions de producion, cee approche «hisorique», poran direcemen sur la série de PIB, a le mérie de la simplicié e d une ceraine robusesse. Elle perme noammen de s affranchir des inceriudes qui s aachen à l uilisaion des saisiques de sock de capial, a priori peu précises, pour évaluer le PIB poeniel. Malgré la faible robusesse des séries de capial, une approche par la foncion de producion peu ouefois se révéler uile pour apprécier l ampleur des ensions inflaionnises à cour-moyen erme dans une économie. Dans une perspecive de plus long erme, en revanche, qui es celle des finances publiques, l accumulaion du capial es répuée s ajuser à l évoluion du sock de main-d œuvre e du progrès echnique. Il n y a plus lieu alors de disinguer enre PIB effecif e PIB poeniel e la croissance observée sur longue période correspond à la croissance poenielle

10 qui précèden la crise) e en uilisan les sensibiliés à la conjoncure des recees publiques e des dépenses de chômage 3. Il apparaî alors que l amélioraion des soldes publics enre 1986 e 1990, à la fin des années quare-ving-dix, e, dans une moindre mesure, enre 2005 e 2007, es pour parie impuable à la conjoncure. De la même manière, la hausse des déficis enre 1991 e 1993 ou en découle pour parie de la conjoncure. Ces esimaions révèlen aussi une gesion des finances publiques qui n a pas éé symérique au cours du cycle : en phase de dégradaion conjoncurelle marquée ( , e cela aura égalemen éé le cas en ), les pouvoirs publics von légiimemen audelà du jeu sponané des sabilisaeurs auomaiques. Ils laissen les déficis se dégrader sous l effe des baisses de recees e prennen de surcroî des mesures discréionnaires de baisse d impôs e de hausses des dépenses, afin de mieux sabiliser la conjoncure. En phase d embellie conjoncurelle, en revanche, les poliiques publiques n on pas eu le même souci de sabiliser la conjoncure. Elles on soi joué un rôle à peu près neure (en ), soi aggravé la surchauffe de l économie en réuilisan le surcroî de recees occasionné par la reprise pour accroîre les dépenses e réduire les impôs ( ). La gesion des finances publiques a ainsi éé loin d êre opimale. Les phases d ajusemen budgéaire on éé concenrées sur des années de croissance moyenne ou molle (1987, 1994, , ) e n on donc pas eu l ampleur souhaiable : elles on juse permis de ne pas laisser dériver la composane srucurelle du défici. Si, en revanche, l effor avai éé égalemen accompli en hau de cycle, en maîrisan les dépenses ou en veillan à évier les baisses de prélèvemens non souenables, nore défici public serai aujourd hui plus faible. Nos marges de manœuvre auraien alors éé plus fores pour affroner les récessions les plus sévères. 3 Ces calculs s appuien sur la méhodologie uilisée par les organisaions inernaionales, avec des élasiciés présenées par Guyon T. e S. Sorbe (2009) (Solde srucurel e effor srucurel : vers une décomposiion par sousseceur des adminisraions publiques, Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/13). La sensibilié des dépenses de chômage à la conjoncure reenue es rès élevée (hausse de 3,3 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), suivie par celle de l impô sur les sociéés (hausse de 1,59 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), puis par l impô sur le revenu (hausse de 1,18 % par poin de croissance cyclique supplémenaire), la sensibilié des coisaions sociales éan à l inverse faible (hausse de 0,828 % seulemen des coisaions par poin de croissance cyclique supplémenaire), celle des aures prélèvemens obligaoires éan quan à elle moyenne (hausse de 1 % par poin de croissance cyclique supplémenaire). La DGT présene par ailleurs dans ce documen de ravail une approche basée sur la noion «d effor srucurel», qui vise à mesurer direcemen ce qui, dans l évoluion du solde public peu êre aribuée à l acion volonaire des pouvoirs publics. Cee approche a l avanage de ne pas reposer sur des esimaions, nécessairemen enachées d inceriude, de la sensibilié des recees e dépenses à la conjoncure. Elle n es ouefois pas exempe non plus d inceriude, dans la mesure où elle repose sur un cerain nombre de convenions concernan le scénario sans mesure (en maière d impô sur le revenu par exemple, commen raier la revalorisaion des ranches d imposiion : la normalié se défini-elle comme l absence de revalorisaion du barème, comme la revalorisaion par les prix ou comme la revalorisaion comme la masse des revenus?). Elle nécessie en oure une recension précise des mesures nouvelles prises par les pouvoirs publics, recension qui, jusqu à présen, n exise qu à parir de l année 2000 : c es pourquoi, afin de disposer d un recul suffisan, on a choisi ici de ne pas reenir cee approche «direce», mais l approche «indirece» par les élasiciés. On noera ouefois que, qualiaivemen, les deux approches son oalemen concordanes sur les années où elles peuven êre recoupées

11 Graphique 4 : Variaion d une année sur l aure des composanes srucurelles e conjoncurelles du solde public 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5% -1,0% -1,5% -2,0% -2,5% variaion du solde srucurel variaion du solde conjonurel variaion du solde Source : Insee, calcul des aueurs. La conjoncure affece égalemen le poids de la dee, exprimé en par de PIB : une hausse plus rapide du PIB fai mécaniquemen baisser cee par (effe sur le dénominaeur) ou en réduisan le défici, e donc, la hausse de la dee (effe sur le numéraeur). Ainsi, la baisse du poids de la dee dans le PIB observée enre 1998 e 2000 es pour parie impuable à une conjoncure économique favorable. Si l on raisonne sur des cycles eniers de l économie française pour neuraliser les effes de la conjoncure, la endance à la hausse ressor clairemen (cf. Tableau 1). Tableau 1 : Poids de la dee publique dans le PIB de creux de cycle à creux de cycle e de hau de cycle à hau de cycle Creux de cycle Haus de cycle Année Dee publique en poins de Dee publique en poins de Année PIB PIB , , , , , , , ,8 Lecure : de creux de cycle à creux de cycle, la dee publique n a cessé d augmener, passan de 22,0 % en 1981 à 62,9 % en Les haus e creux de cycle on éé déerminés en appliquan un filre saisique à la série de PIB (en logarihme) 4. Source : Insee 4 Deux filres on éé uilisés : le filre de Hodrick-Presco avec la valeur sandard de 1600 pour le paramère λe le filre de Chrisiano-Fizgerald appliqué aux fréquences allan de 2 à 10 ans. Si ces deux filres fournissen des résulas différens concernan l ampleur des cycles, ils son en revanche rès convergens concernan la daaion de ces cycles. En ou éa de cause, décaler d un an un creux ou un hau de cycle ne changerai pas le sens des résulas présenés ici

12 1.2. Au cours des ving dernières années, une fore augmenaion du poids de la dépense e un faible accroissemen du poids des prélèvemens Une poliique de maîrise des dépenses ardivemen mise en œuvre Les dépenses publiques peuven êre venilées en cinq grandes caégories : la charge d inérês, les dépenses d invesissemen, les dépenses de foncionnemen, les dépenses de ransfer, e enfin les presaions. Malgré la hausse rès fore de la dee publique, la charge d inérês n a paradoxalemen que peu progressé depuis 30 ans : après une phase d augmenaion, de conserve avec la dee publique, elle a même baissé significaivemen enre 1996 e 2006 (cf. Graphique 5). Graphique 5 : Dee au sens de Maasrich e charge de la dee en par de PIB 80% 7,0% 70% 6,0% 60% 5,0% 50% 4,0% 40% 3,0% 30% 2,0% 20% 1,0% 10% ,0% dee de Maasrich (échelle de gauche) charge de la dee (échelle de droie) Source : Insee Ce paradoxe apparen es lié à la nee baisse des aux d inérê observée depuis 10 ans qui a permis d amorir l effe de la monée de la dee (cf. Graphique 6). Le reflux de l'inflaion à parir du débu des années 1980 a éé en effe suivi d'une baisse des aux d'inérê mondiaux, dans un conexe où les agens économiques se convainquaien du caracère durablemen faible de l inflaion. Cee baisse des aux a éé amplifiée, dans le cas de la France, par la dispariion des primes de risque consécuive à l'enrée dans l'union économique e monéaire (UEM). Les adminisraions e en premier lieu l'éa on ainsi progressivemen bénéficié d'une baisse du coû de leurs empruns

13 Graphique 6 : Taux d inérê apparen de la dee publique 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% Source : Insee Noe : le aux d inérê d apparen représene le aux moyen que paien les adminisraions publiques sur l ensemble de leur dee ; il es calculé comme le rappor enre les paiemens d inérês des adminisraions e la dee moyenne de l année en cours. Cee évoluion a éé rès favorable aux finances publiques. Pour donner une idée de l impac de la baisse des aux sur les charges d inérê, on peu calculer la charge d inérês don auraien dû s acquier les adminisraions publiques si le aux d inérê apparen de 1990 s éai appliqué à la dee de 2008 : la charge d inérê ne se serai plus élevée à 3 mais 5 poins de PIB. Cee esimaion illusre bien la marge de manœuvre don on bénéficié les pouvoirs publics en raison de cee évoluion favorable. On ne peu ouefois plus comper sur une nouvelle réducion des aux pour alléger la charge de la dee. En effe, les marges de baisse aujourd hui son épuisées : sur longue période les aux d inérê ne sauraien reser durablemen inférieurs aux aux de croissance de l économie. Le aux d inérê apparen sur la dee publique avai ainsi commencé à se sabiliser à parir de 2004 aux alenours de 4 %. La crise financière, via l assouplissemen des poliiques monéaires e le phénomène de «fuie vers la qualié» qu elle a enraîné, devrai avoir fai encore baisser ce aux en Mais la normalisaion, à erme inéviable, des poliiques monéaires devrai faire remoner l ensemble des aux d inérê vers leur niveau d avan la crise. En oure, le risque es élevé qu en raison du niveau aein par la dee publique, les invesisseurs exigen des rendemens supérieurs. Jusqu à présen, ce risque ne s es pas maérialisé. La crise a suscié, en effe, une fore demande de ires publics, qui son apparus plus sûrs que les ires privés. Mais la siuaion es peu-êre en rain d évoluer : la réévaluaion à la hausse du défici grec a servi de caalyseur à une plus grande sélecivié des invesisseurs, devenus plus enclins à disinguer les ires de dee selon la qualié de leur signaure. La qualié de la signaure française rese ceres rès bonne, mais ce sau n es pas inangible : la poursuie de la progression de la dee publique, sans inflexion pour resaurer sa souenabilié à long erme (cf. parie 3 du présen rappor) ou reser en ligne avec les effors d ajusemen menés par nos parenaires, pourrai amener les invesisseurs à réviser leur jugemen

14 L'invesissemen public es principalemen le fai des colleciviés locales (70 %), mais aussi de l Éa (10 %) e des hôpiaux (10 %). Près de 80 % de ces invesissemens son des bâimens e des ravaux publics, e pour un peu moins de 10 % des services noammen dans le domaine de l informaique (logiciels). Son poids dans le PIB a un peu flucué depuis 30 ans (cf. Graphique 7) : en hausse significaive à la fin des années 1980 (à 4,2 % conre 3,6 % au débu des années 1980), il a ensuie sensiblemen reflué dans la perspecive de la "qualificaion" à l UEM (3,4 % en 1998) ; il es depuis quelque peu remoné, pour revenir à son niveau du débu des années Dans l ensemble, il es donc resé à peu près sable en par de PIB depuis le débu des années 1980 : la hausse des déficis publics observée depuis lors n a donc pas pour origine une augmenaion de l effor d invesissemen des pouvoirs publics 5. Il peu êre considéré comme raionnel de financer à crédi des dépenses d invesissemen puisque leur renabilié es éalée sur longue période. Mais, depuis 1981, une par significaive du défici public a servi à financer des dépenses qui ne relevaien pas de l invesissemen. Graphique 7 : Dépenses d invesissemen des adminisraions publiques en par du PIB 4,4% 4,2% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% Noe : les dépenses d invesissemen son calculées comme la somme de la formaion brue de capial fixe, des aures acquisiions nees d acifs non financiers e des subvenions nees d invesissemen. Source : Insee 5 On rappelle par ailleurs que les grands invesissemens d infrasrucures (auoroues, réseaux ferrés ou de élécommunicaions) ne son pas considérés comme des invesissemens publics au sens de la compabilié naionale, car réalisées par des enreprises siuées hors du champ des adminisraions publiques

15 Depuis le débu des années 1980, la endance à la hausse des dépenses de foncionnemen s es neemen infléchie e il en es de même dans une moindre mesure pour les presaions à parir des années 1990 (cf. Graphique 8). Pour éablir un diagnosic plus précis, il es nécessaire égalemen de corriger ces charges de l influence du cycle : en phase conjoncurelle basse, la faiblesse du PIB fai, oues choses égales d ailleurs, moner le poids des dépenses dans le PIB, andis qu elle le fai baisser en phase haue de cycle. Le poin de 1993 es ainsi iré vers le hau par la récession, alors que celui de 2000 es iré vers le bas par l embellie conjoncurelle de la fin des années Une manière rapide de corriger de l impac du cycle consise à effecuer une comparaison des dépenses enre deux années comparables sur un plan conjoncurel. C es le cas par exemple des années 1992 e 2008 qui précèden respecivemen les récessions de 1993 e Enre ces deux années, la par des dépenses de foncionnemen a effecivemen reculé (passan de 18,6 % à 18,1 %), alors que celle des presaions sociales a au conraire augmené (passan de 21,8 % à 23,3 %). Graphique 8 : Dépenses des adminisraions publiques hors invesissemen e charges d inérês en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% Source : Insee Dépenses de foncionnemen Presaions sociales Aures ransfers Pour affiner le diagnosic, il convien en oure de comparer la croissance de long erme des dépenses à celle du PIB, qu on peu de nouveau esimer à 2 % (cf. Graphique 9). Cee comparaison révèle que la endance à la maîrise des dépenses de foncionnemen es assez consane depuis 1994 e en pariculier depuis 2005 : la fixaion d objecifs de dépense en volume pour l Éa progressivemen inférieurs à la croissance 6 rouve ici sa raducion, même si elle n a concerné que l Éa e n a pas oujours éé sricemen respecée. Graphique 9 : Croissance en volume des dépenses de foncionnemen des adminisraions publiques 6 Don les plus récens développemens son la règle «zéro volume» applicable au périmère de la norme élargie (cf. parie 2.2.1) e la règle de non-remplacemen d un dépar à la reraie sur deux

16 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% -3,0% en écar à la croissance endancielle du PIB Dépenses de foncionnemen Noe : les dépenses de foncionnemen son calculées comme la somme des consommaions inermédiaires 7, de la rémunéraion des personnels (y compris coisaions sociales impuées), des pensions (pour l Éa) e des impôs (nes des subvenions) sur la producion versés par les adminisraions, issues de la compabilié naionale. Source : Insee, calcul des aueurs. Les presaions on de leur côé crû quasi sysémaiquemen plus vie que le PIB (cf. Graphique 10) : l allongemen de l espérance de vie a poussé à la hausse les dépenses de reraies, andis que les effors de maîrise de la dépense de sané se heuraien à une dynamique sponanée rès fore. Les presaions croissen ouefois neemen moins vie depuis le milieu des années 1990, mais, si elles progressen parfois à un ryhme proche de 2 %, des «bouffées» de croissance neemen supérieure à 2 % se produisen encore assez fréquemmen 8. 7 Hors services d inermédiaion financière indirecemen mesurés (SIFIM) sur inérês versés. 8 Le calcul du volume des dépenses peu êre fai en uilisan deux ypes de prix : prix de consommaion ou prix de PIB. Les prix à la consommaion son les plus perinens si on se place du poin de vue des bénéficiaires des presaions. Mais du poin de vue de la souenabilié des finances publiques, c es le prix du PIB qui es perinen : c es pourquoi c es ce dernier qui a éé reenu ici. Il faudrai égalemen en oue rigueur raisonner sur une croissance endancielle des prix, ce qui n es en praique pas faisable. Mais lorsque les prix accélèren, comme ce fu le cas en 2008 en raison de la diffusion de la hausse des prix du pérole à l économie française, la croissance des dépenses en volume qui en ressor en es sponanémen abaissée

17 Graphique 10 : Croissance en volume des dépenses de presaions des adminisraions publiques 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% -1,0% -2,0% en écar à la croissance endancielle du PIB Presaions Source : Insee Un plafonnemen du aux de prélèvemens obligaoires dans un conexe de dégradaion des finances publiques Alors que les dépenses coninuaien à croîre endanciellemen aussi vie, voire un peu plus rapidemen que le PIB, les prélèvemens obligaoires augmenaien eux moins vie que le PIB. En effe, la hausse des prélèvemens obligaoires n a que pariellemen suivi celle des dépenses (cf. Graphique 11). En pariculier, à parir de 1997, une fois l admission en UEM acquise, les pouvoirs publics semblen avoir manifesé une grande réicence à voir le aux de prélèvemens obligaoires (en % du PIB) augmener, fû-ce de manière sponanée, en phase haue de cycle. Or, en phase haue du cycle, le aux de prélèvemens obligaoires end sponanémen à progresser, les recees fiscales éan pariculièremen sensibles à la croissance à cour erme. Le faux senimen d'aisance financière qu'enraîne cee hausse puremen emporaire des prélèvemens obligaoires e la craine de se voir reprocher une hausse des impôs don ils ne son pouran pas à l origine poussen alors les pouvoirs publics à abaisser la pression fiscale e sociale

18 Graphique 11 : Taux de prélèvemens obligaoires e par des dépenses publiques dans le PIB 60% 50% 40% 30% Source : INSEE poids des dépenses dans le PIB aux de prélèvemens obligaoires Depuis 1999, l ensemble des mesures nouvelles prises en maière de prélèvemens obligaoires on ainsi rédui les recees publiques de près de 3 poins de PIB : une première fois enre 1999 e 2002 ; une deuxième fois enre 2006 e Si la législaion éai resée celle de 1999, le aux de prélèvemens obligaoires serai passé de 44,3 % en 1999 à 45,3 % en En praique, après réducion des prélèvemens, ce aux a éé ramené à 42,5 %. À ire d illusraion, en l absence de baisses de prélèvemens 9, la dee publique serai environ 20 poins de PIB plus faible aujourd hui qu elle ne l es en réalié généran ainsi une économie annuelle de charges d inérê de 0,5 poin de PIB. Une baisse de prélèvemens obligaoires peu avoir ses jusificaions, du poin de vue de la conduie de la poliique économique e sociale. Mais, du poin de vue de la gesion des finances publiques e de la sabilisaion conjoncurelle, il eû éé préférable qu elle soi enièremen gagée par un effor équivalen sur les dépenses. À ire d illusraion, une croissance des dépenses (hors charges d inérês) plus faible chaque année de 0,4 % que celle observée depuis 1999 aurai éé nécessaire pour conrebalancer cee baisse des prélèvemens obligaoires. 9 e à aux d inérê e dépenses inchangés

19 2. À des degrés divers, oues les adminisraions on conribué à la dégradaion des finances publiques 2.1. Des évoluions différenciées enre adminisraions La décomposiion du solde des adminisraions publiques par sous-seceurs adminisraions cenrales (APUC) comprenan l Éa e les ODAC 10, locales (APUL) e de sécurié sociale (ASSO) monre que c es au niveau de l Éa que s es concenrée l accumulaion des déficis publics au cours des rene dernières années (cf. Graphique 12). La liberé qu a l Éa d avoir des dépenses durablemen supérieures à ses revenus conrase en effe avec les règles plus resricives qui s appliquen aux aures adminisraions : le caracère assuraniel des régimes de sécurié sociale a, au moins jusqu à la récession de 1993, condui les pouvoirs publics à rééquilibrer par la hausse des prélèvemens les déficis récurrens des caisses ; les colleciviés errioriales son soumises à la «règle d or» qui prévoi l équilibre de leur secion de foncionnemen, les évenuels déficis éan donc en principe dus uniquemen à leurs dépenses d invesissemen. Si les flucuaions du solde des adminisraions cenrales son marquées par les effes de la conjoncure économique (comme en , à l occasion du second choc pérolier en 1993 ou encore en ), l évoluion des déficis des aures sous-seceurs es d inerpréaion plus complexe, comme on le verra infra. 2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% Graphique 12 : Déficis publics par sous-seceurs, en par de PIB -6% APUC APUL ASSO Source : Insee 10 Organismes divers d adminisraion cenrale

20 De fai, la rès fore progression de la dee publique au sens de Maasrich, qui es passée de 21,1 % du PIB en 1978 à 67,4 % en 2008, a éé esseniellemen porée par l Éa. S y es ajouée, depuis le débu des années quare-ving-dix, la dee sociale porée esseniellemen par l ACOSS, la CADES e les hôpiaux publics (cf. Graphique 13). Graphique 13 : Répariion de la dee publique au sens de Maasrich (Md ) Ea Adminisraions publiques locales Dee sociale Aures Source : Insee L observaion des dépenses par sous-seceurs (cf. Graphique 14) fai apparaîre, par ailleurs, des évoluions rès conrasées : la par des dépenses des adminisraions cenrales dans le PIB, si elle a pu flucuer largemen dans le emps pour des raisons conjoncurelles, a éé orienée à la baisse depuis le débu des années quare-ving-dix ; e elle es passée de 26,0 % du PIB à son poin hau en 1993 à 21,5 % en 2008 ; en revanche, les charges des adminisraions de sécurié sociale e celles des colleciviés errioriales on progressé à un ryhme souenu (respecivemen de 18,9 à 24,2 % du PIB e de 7,7 à 11,3 % du PIB)

21 Graphique 14 : Dépenses publiques par sous-seceurs, en par de PIB 30% 25% 20% 15% 10% 5% APUC APUL ASSO Source : Insee Il apparaî donc, en définiive (cf. Tableau 2), que : la croissance des dépenses des adminisraions publiques es resée supérieure à celle du PIB sur longue période, mais s es infléchie en raison de la moindre progression des dépenses de l Éa ; les dépenses des organismes sociaux coninuen de progresser plus vie que le PIB, une inflexion éan ouefois inervenue en ; sur l ensemble de la période e plus encore sur la dernière décennie, les dépenses des colleciviés errioriales son celles qui progressen le plus rapidemen. Tableau 2 : Croissance annuelle moyenne en volume des dépenses des adminisraions publiques (brues des ransfers financiers enre sous-seceurs) (en%) APUC 2,9 1,9 1,0 1,9 APUL 3,3 2,7 4,0 3,3 ASSO 3,2 2,8 2,6 2,9 Toues APU 3,2 2,5 2,2 2,6 p.m. PIB 2,0 2,0 2,2 2,0 Source : Insee L inerpréaion de ces saisiques nécessie ouefois des précauions méhodologiques, les données publiées par la compabilié naionale éan consruies à périmère couran. Or ce périmère a connu des évoluions sensibles sur la période sous revue. Ainsi en es-il par exemple : des ransfers de compéences résulan des lois de décenralisaion, ou de l émergence de nouveaux champs d acion des colleciviés errioriales, qui on conribué à la progression de leurs dépenses depuis 1980 (cf. infra, parie 2.4.1) ;

22 de la compensaion aux régimes de sécurié sociale, croissane à parir de 1993, des allègemens de charges sur les bas salaires, soi par dépense du budge de l Éa, soi, comme c es le cas depuis 2006, par affecaion de recees fiscales (cf. infra, parie 2.3.2). Par ailleurs, la somme des dépenses publiques par sous-seceurs excède la dépense publique oale, en raison des ransfers financiers 11 inervenan enre adminisraions, au premier chef des adminisraions publiques cenrales vers les colleciviés errioriales e les organismes sociaux, qui on représené en moyenne plus de 5 % du PIB par an sur la période sous revue. Afin d apprécier la conribuion précise de chaque ype d adminisraion à la dépense publique dans son ensemble, deux reraiemens doiven êre effecués : l éliminaion des flux croisés enre adminisraions publiques, la dépense éan par convenion impuée au seceur desinaaire du ransfer ; le reraiemen des ransfers de compéences d un seceur à l aure, des reclassemens d un organisme public dans un sous-seceur différen ou des ransfers inervenan enre la sphère des adminisraions publiques e le seceur privé, qui permeen d apprécier les évoluions à «champ consan glissan» 12. Encadré 1 : Le mécanisme de consolidaion des dépenses enre adminisraions publiques Un exemple simple peu illusrer la noion de consolidaion compable. L allocaion spécifique de solidarié (ASS) es versée aux bénéficiaires par le Fonds de solidarié, qui es un ODAC (organisme divers d adminisraion cenrale), financé en parie par une subvenion de l Éa. L addiion de la subvenion de l Éa e des dépenses du Fonds conduirai à une double compabilisaion de la même dépense. Consolider la dépense publique consise à éliminer ces flux croisés enre adminisraions publiques. Par convenion, la dépense es impuée au seceur desinaaire du ransfer, c es-à-dire celui qui liquide e mandae in fine la dépense. Dans l exemple précéden, l ASS es donc impuée au Fonds de solidarié e non à l Éa. Cee convenion selon laquelle la dépense es impuée au compe du seceur receveur es légiime car les différens sous-seceurs des adminisraions publiques disposen généralemen d une fore auonomie de décision sur le niveau e la naure de leur dépense comme les adminisraions errioriales en veru du principe de libre adminisraion ou les organismes de sécurié sociale, gérés en parie par les parenaires sociaux. La consolidaion perme donc d avoir une vue cohérene de l ensemble des sous-seceurs. Touefois, pour pouvoir apprécier l évoluion des dépenses, un second reraiemen des données es nécessaire : il fau rendre le «périmère» de la dépense homogène d une année sur l aure. Après reraiemen des effes de périmère, l évoluion de la dépense es calculée à champ «consan glissan», c es-à-dire que le aux de croissance de l année N es calculé sur la base du périmère de la dépense de l année N-1. Source : Rappor sur la dépense publique e son évoluion annexé au proje de loi de finances pour 2010 La neuralisaion de l effe des ransfers enre sous-seceurs fai apparaîre des aux de progression de la dépense sur longue période qui diffèren peu de ceux qui ressoren des données brues (cf. Tableau 3), avec un ralenissemen marqué de la croissance des dépenses des APUC e un dynamisme for de celles des APUL e des ASSO. 11 Transfers financiers sous forme de doaions budgéaires, remboursemen de dégrèvemens d impôs e appors en capial. 12 Cee dernière éape, la plus délicae, limie les possibiliés de reconsiuer des séries sur longue période

23 Tableau 3 : Croissance annuelle moyenne en volume des dépenses des adminisraions publiques (nees des ransfers financiers enre sous-seceurs) (en%) APUC 2,9 2,0 0,9 1,9 APUL 3,9 2,6 4,2 3,6 ASSO 3,1 2,8 2,5 2,8 Toues APU 3,2 2,5 2,2 2,6 p.m. PIB 2,0 2,0 2,2 2,0 Source : Insee Le reraiemen, en oure, des «effes de périmère», perme d isoler la par de chacune des adminisraions dans la progression de la dépense. Ainsi, enre 2002 e 2008, les adminisraions de sécurié sociale on éé les principales conriburices à la croissance des dépenses publiques en volume (+1,2 % en moyenne), devan les colleciviés errioriales (+0,7 %) e les adminisraions cenrales (+0,4 %), pour une progression moyenne oale de 2,3 % (cf. Graphique 15). Graphique 15 : Conribuion à la dépense publique par sous-seceurs en volume de 2002 à 2008 (après reraiemens) 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% ryhme moyen de croissance de la dépense publique ,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0% moyenne APUC APUL ASSO Source : Insee, Direcion générale du Trésor S agissan enfin des recees des adminisraions publiques 13, elles on connu des évoluions rès différenciées (cf. Graphique 16) : 13 Ces recees son consiuées pour l esseniel des prélèvemens obligaoires (impôs e coisaions sociales), auxquels s ajouen au niveau de chaque sous-seceur les ransfers en provenance d aures adminisraions (cf. supra) e les recees propres hors prélèvemens obligaoires (noammen pour l Éa celles provenan de son parimoine e pour les colleciviés errioriales, les redevances perçues en conreparie d une presaion au profi de iers)

24 les prélèvemens obligaoires (impôs e coisaions sociales) perçus au profi des adminisraions cenrales son passés de 17,7 % du PIB en 1978 à 14,6 % en 2008, après avoir connu des flucuaions marquées en raison des cycles économiques. Deux phénomènes on conribué à l accenuaion de cee endance depuis le débu de la décennie : les allègemens fiscaux inervenus au niveau de l impô sur le revenu, de l impô sur les sociéés ou de la TVA ; l affecaion direce de ressources fiscales au profi d aures adminisraions 14 ; les prélèvemens obligaoires des organismes de sécurié sociale on connu une croissance souenue qui reflèe celle des dépenses. Ils son passés de 15,9 à 22,2 % du PIB enre 1978 e Le déplafonnemen progressif des coisaions sociales, la créaion de la CSG en 1991 e son augmenaion graduelle, la mise en œuvre de nouveaux prélèvemens e l affecaion de recees fiscales pour la période la plus récene expliquen cee croissance au cours des ving dernières années ; enfin, les prélèvemens au profi des colleciviés errioriales on égalemen crû significaivemen, passan de 3,2 % du PIB en 1978 à 5,8 % en Là encore, e audelà de l augmenaion des aux des impôs locaux, l affecaion de ressources fiscales d Éa, noammen à l occasion des ransfers de compéences, ou même de recees du seceur social (comme lors de la créaion de l APA en 2002) expliquen la progression des dix dernières années. Graphique 16 : Prélèvemens obligaoires par sous-seceurs en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% APUC APUL ASSO Union européenne Source : Insee 14 On noera par ailleurs que l esseniel des axes affecées au profi des ODAC, qui enren dans le champ des APUC, l es au profi d organismes qui conribuen à la couverure des dépenses du seceur social (CADES, FRR, Fonds de solidarié, Fonds CMU, ec.). Les monans correspondans s élèven à environ 0,8 poin de PIB

25 2.2. Une meilleure maîrise des dépenses des adminisraions cenrales n a pas suffi à conrebalancer les baisses de prélèvemens obligaoires À parir du débu des années 1990, baisse de la dépense des adminisraions publiques cenrales, en proporion du PIB, mais évoluion conrasée de ses composanes Comme on l a vu, la par des dépenses des adminisraions cenrales dans le PIB a diminué praiquemen coninumen depuis son poin hau de 1993, revenan à 21,5 % en 2008 (soi 419 Md, don 387 Md pour l Éa). Une analyse par naure fai ouefois apparaîre une évoluion conrasée des différenes composanes de la dépense (cf. Graphique 17) : les charges de foncionnemen 15, qui consiuen le premier pose de dépenses des adminisraions cenrales (38,6 % du oal en 2008), on consammen reflué depuis leur poin hau de 1983, passan de 11,9 à 8,3 % du PIB. Cee évoluion es due à plusieurs faceurs : en dépi des imporans recruemens de foncionnaires d Éa au débu des années quare-ving, la faible progression des charges de pension au cours de cee décennie a permis de limier la progression globale des dépenses de personnel ; l inflexion de la croissance des dépenses de personnel es inervenue au cours des deux décennies suivanes, avec des recruemens nes moins nombreux e, après le poin hau aein en 2005 ( ETP), une décroissance marquée sous l effe an des ransfers de personnels à d aures adminisraions que du non-remplacemen d une parie des dépars à la reraie. Ainsi, les effecifs de la foncion publique d Éa, qui s élevaien à ETP fin 2007, n on progressé que de 0,3 % par an en moyenne au cours des ving dernières années 16 ; à cela se son ajoués les effes d une ceraine modéraion salariale ; parallèlemen, les dépenses de foncionnemen couran des APUC hors rémunéraions on eu un effe modéraeur sur la progression globale des dépenses : leur par a chué de 28 % du oal des dépenses de foncionnemen en 1978 à 20 % en Les marges de manœuvre qui permeraien de maîriser ces charges ne son pas épuisées : la nouvelle phase de la RGPP vise à documener des économies nouvelles, ou pariculièremen sur les foncions suppor de l Éa ; à ces évoluions relaivemen favorables, il fau mere en regard la monée en puissance des dépenses de pension, qui devraien êre, en l absence de mesures correcrices, un des poses les plus dynamiques du budge de l Éa dans les prochaines années ; au oal, si des gains de producivié e d efficience son oujours possibles e on vocaion à êre exploiés dans le cadre de la RGPP, éendue depuis 2009 aux opéraeurs de l Éa (esseniellemen des ODAC), les marges de progression se réduiron progressivemen ; 15 Les charges de foncionnemen son calculées suivan les modaliés décries dans la noe accompagnan le Graphique 9 supra. 16 Source : Rappor annuel de la DGAFP sur l éa de la foncion publique, Les effecifs évoqués ici concernen l Éa e ses opéraeurs

26 Graphique 17 : Dépenses des adminisraions publiques cenrales par naure en par de PIB 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Dépenses d'invesissemen Presaions sociales Charge d'inérês Aures ransfers Dépenses de foncionnemen Source : Insee les invesissemens non financiers 17 des APUC (5,9 % des dépenses en 2008) son demeurés sables en proporion du PIB (varian enre 1,2 e 1,6 % du PIB au cours des rene dernières années), au conraire de ceux des adminisraions errioriales (cf. infra, parie 2.4.1). Il es clair qu un éiage a éé aein dans ce domaine ; la charge d inérês de la dee des adminisraions cenrales (esseniellemen celle de l Éa auquel s ajoue depuis 1996 celle des organismes sociaux porée par la CADES) es passée de 0,6 % du PIB en 1978 à 2,5 % en 2008, refléan la progression de son encours qu es venue empérer la baisse des aux d inérê. Elle représene aujourd hui 11,5 % du oal des dépenses des APUC, conre 2,6 % en Plus que la croissance des années anérieures, ce son les perspecives fuures de ces dépenses hériées de choix passés qui posen quesion (cf. infra parie 3.3) ; 17 Comprenan la formaion brue de capial fixe, les aures acquisiions d acifs non financiers e les aides nees à l invesissemen

27 les presaions sociales (en espèces ou en naure) versées par les adminisraions publiques cenrales au profi des ménages son desinées à alléger la charge financière que représenen la saisfacion de besoins sociaux, l exisence de handicaps ou la réalisaion de risques 18. Elles corresponden esseniellemen à des inervenions «de guiche» non discréionnaires, don les drois son auomaiquemen ouvers pour leurs bénéficiaires finaux dès lors qu ils remplissen les condiions d éligibilié nécessaires : pour l Éa, il s agi noammen de cerains minima sociaux e des aides au logemen e, pour les ODAC, des subvenions à l emploi versées par le CNASEA. Sur la période sous revue, ces dépenses on progressé de 3,1 % du PIB en 1978 à 4,3 % à la fin des années quare-ving-dix, avan de refluer à 3,9 % en Elles représenen aujourd hui 18,0 % du oal des dépenses. Cee évoluion doi êre ouefois corrigée de l impac de la décenralisaion de ceraines presaions sociales au profi des déparemens, e noammen du RMI en Il es clair que ces dépenses on une dynamique fore ; enfin, les aures ransfers des APUC (26,0 % des dépenses) s opèren, soi au profi d aures adminisraions publiques (cf. supra, parie 2.1), soi au profi d aures agens. Les dépenses au profi des agens privés recouvren des inervenions rès diverses des adminisraions cenrales qui on un caracère discréionnaire e une rigidié plus ou moins marqués : enre 1978 e 2008, elles on varié dans une fourchee de 2,5 à 3,3 % du PIB, en foncion de la siuaion conjoncurelle, avec des progressions marquées sur les périodes e , suivies de phases de baisse. Au oal, de 1978 à 2008, la par dans le PIB des ransfers hors ceux au profi des aures adminisraions es resée sable sur la période, à environ 2,5 % du PIB. Les champs d invesigaion d une amélioraion de l efficacié de ces dépenses n on que peu éé explorés de manière sysémaique à ce jour. Une approche complémenaire consise à analyser les dépenses de l Éa e de ses opéraeurs (ODAC) en foncion an de leur dynamisme que de leur rigidié à cour erme. Bien que le périmère reenu, celui de la «norme budgéaire élargie», ne corresponde pas oalemen à celui des dépenses des APUC suivies par la compabilié naionale 19, il perme d apprécier les conraines auxquelles faire face pour respecer la norme «zéro volume» au cours des prochaines années : les dépenses aujourd hui les plus dynamiques (ou poeniellemen les plus dynamiques) comme les charges d inérês ou de pensions e les prélèvemens au profi de l Union européenne son celles sur lesquelles les pouvoirs publics on le moins de prise à cour erme ; le champ de la masse salariale de l Éa e de ses opéraeurs ou de leurs charges de foncionnemen es exploré par la RGPP, des gisemens de producivié demeuren, mais la progression de ces dépenses es sponanémen plus faible que d aures ; même si l effor devra porer sur l ensemble de la dépense, l acion fuure sur les dépenses d inervenion de l Éa 20 peu êre foremen renforcée. 18 La lise des risques e besoins sociaux donnan lieu à des presaions sociales es fixée de façon limiaive en compabilié naionale : la sané (maladie, accidens du ravail, invalidié), la vieillesse e la survie, la maernié e la famille, l emploi (chômage e réinserion professionnelle), le logemen, la pauvreé e l exclusion sociale. 19 En son noammen exclus des ODAC significaifs comme la CADES ou le FRR. 20 Au sens de la compabilié budgéaire, il s agi des crédis ouvers au ire 6 de la nomenclaure issue de la loi organique relaive aux lois de finances. Il s'agi esseniellemen d'aides économiques (aide à la consrucion de logemens, doaions aux colleciviés errioriales, ec.), d'aides à l'emploi (conras aidés, allégemen de charges sociales, ec.) e d'aides sociales (aide au logemen, allocaion adule handicapé, ec.). Ce champ correspond peu ou prou à celui des presaions e aures ransfers de l Éa en compabilié naionale

28 Une affecaion croissane de recees d Éa au profi des aures adminisraions publiques Au cours des rene dernières années, les prélèvemens obligaoires perçus par les adminisraions cenrales, don plus de 90 % son consiués par des impôs e axes d Éa, on connu un poin hau en 1981, à 18,9 % du PIB, avan d amorcer une décrue à parir de 1988 (poin bas en 1993 à 15,9 % du PIB), une remonée à un nouveau poin hau en 1999 (18,1 %) e, depuis lors, une décroissance coninue (14,6 % en 2008). Les élémens d analyse avancés dans la première parie de ce rappor de l évoluion de l ensemble des prélèvemens obligaoires son bien évidemmen valides dans le cas pariculier de l Éa : les enjeux de compéiivié inernaionale on pu incier les pouvoirs publics à réduire les aux de prélèvemens sur les enreprises ; les excédens conjoncurels de recees en phase haue de cycle économique n on pas éé mis en réserve e se son raduis, si ce n es par une augmenaion des dépenses (dans les années quare-ving-dix) que vien aujourd hui conrarier la norme budgéaire élargie, par une baisse des aux de la plupar des impôs d Éa (depuis l enrée de la France dans la zone euro) ; à cela s es ajoué le phénomène aujourd hui mieux appréhendé de la muliplicaion des niches fiscales, qui a conribué à l érosion de la base axable ; enfin, alors même que les ransfers financiers au profi des aures adminisraions publiques avaien déjà foremen progressé dans les années quare-ving-dix, l affecaion direce an au profi des colleciviés errioriales (dans le cadre de mesures spécifiques d allègemen de la fiscalié locale) que des organismes sociaux (en compensaion d allègemens généraux ou ciblés de charges sur les bas salaires) de recees fiscales don la progression sur le long erme es proche de celle du PIB e non plus «normable» comme les ransfers de ressources, es venue amplifier ce phénomène. On peu ainsi esimer à 3 poins de PIB la dépense prise en charge par le budge de l Éa (sous forme de ransfers budgéaires ou d affecaion direce de recees) au ire des allègemens de coisaions sociales ou de fiscalié locale concernan d aures adminisraions publiques, soi plus de 17 % des dépenses de l Éa au sens de la «norme élargie» De fai, les effors réalisés au cours des dernières années pour mieux maîriser les dépenses de l Éa n on pas suffi à compenser les baisses discréionnaires de prélèvemens obligaoires Il es possible de réaliser un exercice de décomposiion du solde srucurel des adminisraions publiques (au sens donné à ce erme dans la première parie de ce rappor) par sous-seceurs pour la dernière décennie. Avec les précauions méhodologiques rappelées supra sur l esimaion de la croissance poenielle 21 e donc de la déerminaion du niveau du solde srucurel de l Éa, il en ressor que celui-ci es resé en moyenne de 3 poins de PIB sur la période (cf. Graphique 18), alors qu il aurai dû reser neemen en dessous de 3 % pour que le solde effecif ne vienne pas buer sur la conraine de 3 % du pace de sabilié. 21 La chronique de croissance poenielle uilisée ici es issue du modèle de foncion de producion de la Direcion générale du Trésor, e es uilisé noammen pour les prévisions du rappor économique e financier annexé au proje de loi de finances e pour l éablissemen du programme de sabilié de la France pour Elle peu différer de celles reenues par d aures organismes. À ire d exemple, alors que la Direcion générale du Trésor esimai le défici srucurel des APU à 3,1 poins de PIB en 2008, la Commission européenne le chiffrai pour sa par à 3,8 poins, e l OCDE à 4,0 poins

29 Graphique 18 : Décomposiion du solde de l Éa en poins de PIB ( ) Solde srucurel Solde conjoncurel Solde de l'ea Source : Direcion générale du Trésor, Documen de ravail n 2009/13, décembre 2009 La déerminaion des conribuions aux variaions du solde srucurel de l Éa (cf. Graphique 19), qui implique un reraiemen des mesures de périmère e de consolidaion des dépenses semblable à celui décri supra (cf. parie 2.1), fai apparaîre que sur la période les effors fais sur la réducion de la dépense se son raduis par une amélioraion du solde srucurel de l Éa de 1,3 poin de PIB. Celle-ci a éé plus que compensée par la réducion discréionnaire des prélèvemens obligaoires (-1,6 poin de PIB). Sur cee période, la composane non discréionnaire (recees hors prélèvemens obligaoires e effes d élasicié des divers impôs) a eu une conribuion posiive au solde de l Éa de 0,5 poin de PIB

30 Graphique 19 : Conribuions à la variaion du solde srucurel de l Éa en poins de PIB à champ consan glissan ( ) 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6-0,8-1, Composane non discréionnaire Mesures nouvelles en prélèvemens obligaoires Effor en dépense Toal Source : Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/13, décembre 2009 Ce raisonnemen peu êre éendu à l ensemble des adminisraions publiques (cf. Graphique 20) : il fai apparaîre une dégradaion de 1,0 poin de PIB du défici srucurel, sous l impac de mesures nouvelles sur les prélèvemens obligaoires à haueur de 2,8 poins de PIB, que l effor en dépense ne vien compenser qu à haueur de 0,9 poin. La composane non discréionnaire des prélèvemens (sous l effe en pariculier d une conjoncure favorable en moyenne sur la période) conribue pour sa par à une amélioraion de 0,9 poin du solde

31 Graphique 20 : Évoluion du solde srucurel des adminisraions publiques ( ) Solde srucurel en 1999 : - 2,1% Mesures nouvelles en prélèvemens obigaoires : - 2,8 poins Effor en dépense : + 0,9 poin Solde srucurel en 2008 : - 3,1% -5 Composane non discréionnaire : + 0,9 poin -6 Source : Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/13, décembre 2009 De faco, ces élémens monren qu avan même le déclenchemen de la crise, les perspecives d aeindre un solde srucurel de l Éa sabilisan sa seule dee à son niveau de fin 2008 (- 1,6 % du PIB) supposaien une gesion plus srice qu au cours de la décennie précédene

32 2.3. Les dépenses des adminisraions de sécurié sociale on foremen augmené e les recees nouvelles n on pas suffi à y faire face Encadré 2 : Adminisraions de sécurié sociale e champ de la proecion sociale L examen des dépenses e des recees des adminisraions sociales au sens de la compabilié naionale nécessie de définir préalablemen le champ qu elles recouvren, qui condiionne assez largemen le degré de laiude don disposen les pouvoirs publics dans leur gesion. Oure les régimes obligaoires de base don le régime général e les fonds concouran à leur financemen, don la déerminaion des grands paramères financiers relève esseniellemen des pouvoirs publics (à ravers la LFSS depuis 1996), les ASSO comprennen égalemen les régimes de reraie complémenaire e d assurance chômage e les hôpiaux publics 22. À l inverse, le champ de la proecion sociale el que suivi par la DREES vise à décrire l ensemble des opéraions conribuan à la couverure des risques sociaux auxquels les ménages son exposés (sané, vieillesse-survie, maernié- famille, emploi, logemen, pauvreé-exclusion sociale), en considéran l ensemble des régimes ou organismes ayan pour mission d en assurer la charge dans un cadre de solidarié sociale. Dans cee perspecive, il agrège les inervenions des régimes e organismes publics, financés pour l esseniel par prélèvemens obligaoires, avec ceraines inervenions de la sphère privée. Son reenus en effe dans le champ de la proecion sociale l ensemble des régimes publics e privés pour lesquels la couverure du risque ne se radui pas, pour le bénéficiaire, par le versemen d une conreparie équivalene au risque qu il présene (âge, morbidié anérieure, anécédens familiaux ). Ainsi e à ire d exemple, le champ de la proecion sociale inclu les dépenses de solidarié financées par l Éa ou l acion sociale des déparemens, mais exclu la plupar des assurances individuelles, de même que les hôpiaux en an que presaaires de services de sané Les dépenses sociales on connu sur la période une croissance fore don l infléchissemen es malaisé L analyse par naure des dépenses des adminisraions de sécurié sociale en compabilié naionale monre la prépondérance en leur sein des presaions sociales servies aux agens privés e le dynamisme de cee composane (cf. Graphique 21) : leur monan global a aein en Md, soi un niveau supérieur à celui des APUC (419 Md ), avec une progression moyenne en volume de 2,9 % l an au cours des rene dernières années. Ces dépenses représenen aujourd hui 24,2 % du PIB ; le premier pose de dépenses es celui des presaions sociales servies aux assurés au ire des risques de base (sané, invalidié-acciden du ravail, reraie, famille, chômage), que ce soi par le régime général ou les régimes complémenaires obligaoires, qui représenai en ,1 % du oal, conre 74,4 % en C es ce pose qui a connu la progression la plus fore, avec une croissance moyenne en volume de 3,0 % par an sur la période ; les dépenses de foncionnemen (17,4 % du oal) on connu une croissance légèremen plus faible (2,2 % par an en volume sur la période), bien que rès neemen supérieure à celle des APUC (1,0 %/an). Oure les personnels adminisraifs des caisses de sécurié sociale, le champ des adminisraions sociales consolide en effe les hôpiaux à financemen public, don la croissance des effecifs es sur longue période direcemen corrélée avec l offre de soins. Les effecifs de la foncion publique hospialière on ainsi progressé de 1,1 % par an au cours des 20 dernières années ( ETP au 31 décembre 2007), le ryhme ayan même accéléré au cours de la dernière décennie (+1,5 %/an) noammen sous l effe du passage aux 35 heures dans les hôpiaux 23 ; 22 Ainsi que Pôle emploi depuis Source : DGAFP, op. cié

33 les aures poses de dépenses (ransfers, invesissemens, charges d inérês de la dee du régime général porée par l ACOSS) son moins significaifs e n on pas connu d évoluion noable. 30% Graphique 21 : Dépenses des adminisraions publiques sociales en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% Dépenses de foncionnemen Aures ransfers Presaions sociales Charge d'inérês Dépenses d'invesissemen Source : Insee L analyse sur longue période des déerminans des dépenses des adminisraions de sécurié sociale peu êre conduie à ravers l examen du sous-compe «assurances sociales» des compes de la proecion sociale, qui perme d apprécier la par de chaque risque couver, e don le champ es rès proche de celui des ASSO (cf. Graphique 22) 24 : 24 Le champ global de la proecion sociale es plus large, puisque ses dépenses on représené 570 Md en 2008 conre 461 Md pour le sous-compe des assurances sociales. La différence s explique par les presaions servies par les aures adminisraions publiques (61 Md ) e les régimes direcs d employeurs (47 Md )). Le sous-compe des assurances sociales es en revanche calé sur celui des ASSO, au reraiemen des dépenses hospialières près

34 Graphique 22 : Dépenses de proecion sociale par risque couver en par de PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% LOGEMENT FAMILLE SANTE EMPLOI VIEILLESSE SURVIE Source : DREES la par des dépenses publiques de sané dans le PIB es passée de 6,8 % en 1981 à 8,0 % en 2008, soi une progression moyenne en volume de 2,8 % sur l ensemble de la période. Cee fore croissance es due dans les années quare-ving à la fin de la monée en puissance de la couverure sociale e à une demande en consommaion de soins e de biens médicaux progressan neemen plus vie que le PIB, que viennen conrecarrer des plans successifs de maîrise de la dépense (plan «Seguin» de , plan «Veil» de 1993, plan «Juppé» de 1995). La mise en place de l ONDAM en 1996 perme de mieux encadrer la progression des dépenses, sans évier de fores augmenaions, noammen enre 2000 e 2004 (en raison pour parie du dérapage des indemniés journalières, de la revalorisaion arifaire des aces de sané, e de la mise en œuvre des 35 heures à l hôpial). Depuis 2005, la croissance des dépenses de sané es plus en ligne avec celle du PIB, même si les mesures resricives prises en maière d augmenaion du rese à charge des ménages e de maîrise médicalisée de la dépense n on pas permis de compenser la croissance des dépenses des paiens en affecion de longue durée, prises en charge à 100 % par la sécurié sociale. De ce poin de vue, la France se classe pluô favorablemen par rappor à ses parenaires de l OCDE en maière de progression des dépenses de sané par rappor au PIB (cf. Graphique 23) mais à parir d un niveau de dépenses dans le PIB plus élevé que la majorié de ses parenaires. Il n en demeure pas moins que sur le long erme, le progrès médical e la monée des aspiraions en maière de sané e, dans une moindre mesure, le vieillissemen de la populaion, endron sponanémen à faire croîre ces dépenses dans le PIB (cf. parie 3.3 infra) ;

35 les presaions au ire de la vieillesse-survie consiuen le premier pose de dépenses sociales, avec une par dans le PIB de 12,5 % en 2008 conre 9,7 % en 1981, soi une progression moyenne en volume de 3,1 % l an (3,4 % pour le seul risque vieillesse). Le déerminan esseniel de leur évoluion es la démographie de la populaion, avec le dépar en reraie progressif des généraions issues du baby boom depuis Les mesures prises au cours de la période sous revue (réformes de 1993 e de 2003 pour les régimes de base e accords AGIRC-ARRCO depuis ) on déjà enraîné un recul de l âge de dépar en reraie 25. [] ; les presaions au ire de l emploi recouvren esseniellemen les régimes d indemnisaion du chômage, don le poids dans le PIB a varié dans une fourchee de 1,2 à 2,0 % du PIB suivan les années. Ces dépenses son éminemmen sensibles à la conjoncure, ce qui explique leur fore hausse en période de crise ( , , ) e leur décrue dans une conjoncure économique favorable ; enfin, la par des presaions au ire de la famille dans le PIB a diminué de 2,3 % en 1981 à 1,8 % en 2008, leur croissance en volume n ayan éé que de 1,0 % par an. Là encore, le déerminan principal es d ordre démographique, même si les acions menées au cours de la décennie précédene sur les modes d accueil (créaion de la presaion d accueil du jeune enfan - PAJE) on occasionné des dépenses supplémenaires (esimées en ne à 2 Md pour la PAJE en 2008). Graphique 23 : Écar de progression annuelle des dépenses de sané par rappor au PIB au sein de l OCDE sur la période (en %) 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Allemagne Finlande Grèce Auriche Irlande France Suède Espagne Canada Norvège Ausralie Éas-Unis Royaume-Uni Danemark Suisse Pays-Bas Luxembourg Belgique Japon Porugal Ialie Source : OCDE 25 Selon une éude récene (Bozio A., Évaluaion de la réforme des reraies de 1993 : nouvelles esimaions à parir des données de l EIR e de l EIC, documen de ravail, série Éudes e Recherche, n 91, Drees, juille 2009), la réforme des reraies de 1993 aurai enraîné, oues choses égales par ailleurs, une augmenaion moyenne de 0,9 année de l âge de dépar en reraie

36 Le besoin de financemen addiionnel a éé en parie comblé par le recours à une fiscalisaion progressive de la ressource Les ressources des adminisraions de sécurié sociale, composée à plus de 90 % de prélèvemens obligaoires, proviennen de quare sources (cf. Graphique 24) : les coisaions sociales don la par dans le PIB a foremen varié sur la période, les années soixane-dix e le débu des années quare-ving ayan connu une fore progression an des aux que des assiees (déplafonnemen des coisaions du régime général), suivie d une phase de relaive sabilié dans la décennie suivane, non sans des ajusemens sur les coisaions de l assurance-chômage ou au ire des reraies complémenaires en foncion de la nécessié d équilibrer les régimes correspondans. Au oal, la par des coisaions sociales dans le PIB es resée globalemen sable à 15,6 % enre 1978 e 2008, pour une progression annuelle en volume de 2,1 % ; les impôs e axes, e au premier chef la CSG créée en 1991, don la monée en puissance s es accompagnée d une diminuion de la par salarié des coisaions sociales e don le aux a éé relevé peu à peu pour faire face à la croissance des charges. De nouvelles ressources fiscales son venues compléer ce disposiif au fil du emps (drois sur les abacs e les alcools, axes pharmaceuiques, conribuion addiionnelle à la conribuion sociale de solidarié sur les sociéés, prélèvemens sur les revenus du parimoine e des placemens, ec.). Cee recherche de nouvelles ressources es inervenue parallèlemen à la mise en œuvre d une poliique d exonéraions de charges visan à favoriser l emploi, qui seron compensées sur le budge de l Éa à parir de La créaion du Fonds de financemen de la réforme des coisaions paronales (FOREC) en 1999, auquel seron affecées des recees fiscales, conduira à amplifier cee poliique. Sa dissoluion en 2004 verra l Éa reprendre cee charge, avan la réforme de 2006 qui affecera direcemen des ressources fiscales aux organismes de sécurié sociale. Enre 1978 e 2008, esseniellemen sous l effe de la CSG, la par des impôs dans les ressources des adminisraions sociales es ainsi passée de 0,5 à 6,6 % du PIB, soi une progression moyenne de 11,5 % l an en volume ; les ransfers en provenance des adminisraions cenrales, e au premier chef de l Éa, don la par dans le PIB es resée sable sur la période (de l ordre de 1 %), non sans d amples variaions en foncion de la poliique de fiscalisaion de la ressource ; enfin, les revenus de la producion e du parimoine des adminisraions sociales provenan esseniellemen des hôpiaux, qui représenen environ 1 % du PIB

37 Graphique 24 : Ressources des adminisraions de sécurié sociale en par de PIB 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Revenus de la producion e de la propriéé Coisaions sociales Aures ransfers Impôs Source : Insee Le cas pariculier du régime général, qui couvre près de 70 % des dépenses (e des ressources) des adminisraions sociales, perme d illusrer cee évoluion (cf. Graphique 25) : la monée en puissance de la CSG à parir de 1991 e surou de 1997 a permis à ire principal de compenser la réducion des aux de coisaion salariés, e secondairemen de faire face à la croissance des dépenses sociales (noammen en 2005 avec l augmenaion de l assiee de la CSG sur les salariés e de son aux sur les revenus de remplacemen e du parimoine) ; les compensaions des exonéraions de charges sociales on éé financées au dépar par des ransfers de l Éa, puis sur la période la plus récene par des impôs e axes affecés (ITAF) ; une par minoriaire, mais significaive en masse (20,2 Md en 2008, soi 1 poin de PIB) correspond à des ITAF hors mesures de compensaion ou à des ransfers du Fonds de solidarié vieillesse, qui viennen couvrir le solde du besoin de financemen du régime général

38 Graphique 25 : Financemen du régime général (Md courans) 300 ITAF hors compensaion 250 Compensaion des exonéraions 200 CSG Recees radiionnelles Coisaions sociales Aures recees CSG Conribuions publiques Transfers (compensaion des exonéraions) ITAF (compensaion des exonéraions) ITAF (hors compensaion des exonéraions) Transfers (hors compensaion des exonéraions) Source : Direcion de la sécurié sociale Les résulas obenus sur la période la plus récene pour redresser la siuaion financière du régime général demeuraien insuffisans, avan même prise en compe des effes de la crise Un exercice de décomposiion du solde srucurel des adminisraions de sécurié sociale (cf. supra, parie 2.2.3) a éé effecué sur longue période dans le cadre de ce rappor. Bien que les résulas obenus soien sensibles aux esimaions de croissance poenielle reenues, ces dernières son suffisammen robuses pour permere de dégager les principales endances des rois dernières décennies, qui on connu deux cycles marqués (cf. Graphique 26) : deux phases de fore dégradaion de la fin des années 1980 à 1992 e du débu des années 2000 à 2004 liées pour une large par à des progressions dynamiques des dépenses de sané ; deux phases d amélioraion nee du solde srucurel : de 1993 à 1996, sous l effe des effors de maîrise de la dépense, de l appor de nouvelles recees pour l assurance-maladie e des réformes de l assurancechômage ; de 2004 à 2007, grâce aux plans d économies mis en œuvre suie à l adopion de la loi du 13 aoû

39 Graphique 26 : Solde srucurel des adminisraions sociales en poins de PIB ( ) 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1, Solde srucurel en poins de PIB poeniel Solde effecif en poins de PIB Source : Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/12, décembre 2009 Un consa similaire peu êre dressé pour le solde srucurel du régime général (cf. Graphique 27), à deux réserves près : un reour à l équilibre plus ardif dans les années quare-ving-dix ; une évoluion plus ambiguë en 2007, sous l effe noammen de la dégradaion des compes de la CNAV. 0,8 Graphique 27 : Solde srucurel du régime général en poins de PIB ( ) 0,4 0,0-0,4-0,8-1, Solde srucurel en poins de PIB poeniel Solde effecif en poins de PIB

40 Source : Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/12, décembre 2009 Sur la période la plus récene ( ), ces évaluaions conduisen aux conclusions suivanes : le solde srucurel des adminisraions sociales s es amélioré de 1,2 poin de PIB e éai en 2008 praiquemen à l équilibre ; la réducion du solde srucurel du régime général es en revanche moins nee, de l ordre de 0,2 poin de PIB, les résulas obenus par la CNAMTS en maière de dépenses de sané éan conrecarrés par la dégradaion du solde de la CNAV ; avan même prise en compe des effes de la crise, le défici srucurel du régime général demeurai de l ordre de 0,4 à 0,5 poin de PIB, soi enre 8 e 10 Md. La résorpion d un el défici srucurel dans un conexe de croissance dynamique bien qu infléchie des dépenses de sané e de progression rapide des charges de pension es un des défis majeurs auquel es aujourd hui confroné le gesionnaire public. En effe : les décisions qui seron prises dans le cadre du rendez-vous sur les reraies ne produiron pas d emblée leurs pleins effes ; bien qu infléchie au cours des dernières années, il es peu probable que la croissance endancielle des dépenses de sané, qui doi prendre en compe les effes à erme du vieillissemen, puisse êre inférieure à celle du PIB poeniel sur le moyen erme : sans des effors supplémenaires de maîrise de la dépense ou une nouvelle hausse des recees desinées à l assurance-maladie, le défici srucurel de l assurance-maladie ne se résorberai pas ; la gouvernance des adminisraions sociales e la muliplicié des aceurs en présence ne facilien pas les effors d ajusemen en dépenses. Ces quesions son d auan plus prégnanes que les déficis accumulés par le régime général au cours des dernières années (dee de 51 Md prévus à fin 2010, soi environ 2,6 poins de PIB) e les déficis prévisibles à l horizon 2013 appellen, dans une large mesure, des soluions pérennes La croissance rès rapide des dépenses des adminisraions errioriales depuis une quinzaine d années a éé en parie financée par une augmenaion de la pression fiscale La progression des dépenses des adminisraions locales au cours des dernières années es ou auan due à une dynamique propre qu à des ransfers de compéences Les dépenses des adminisraions publiques locales son celles qui, au sein des APU, on progressé le plus foremen au cours des rene dernières années, en passan de 7,7 à 11,3 % du PIB de 1978 à 2008, avec une croissance moyenne en volume de 3,3 % par an (cf. supra, parie 2.1). Elles on aein 221 Md en Cee progression n a ouefois pas éé uniforme au cours des rene dernières années, ce que perme d illusrer l analyse de ces dépenses par naure (cf. Graphique 28) :

41 la décennie quare-ving es marquée par une croissance élevée des charges des APUL (+3,3 % par an en volume), qui s observe praiquemen pour oues les caégories de dépenses (foncionnemen, invesissemen, frais financiers), sous l effe noammen des ransfers de compéence de la première vague de décenralisaion (formaion professionnelle e apprenissage, équipemen des lycées e collèges). Seules les presaions sociales conribuen négaivemen à la croissance de la dépense globale, en raison noammen du développemen des minima sociaux pris en charge par l Éa ; un infléchissemen se manifese au cours de la décennie suivane, le ryhme de progression des dépenses fléchissan (+2,7 % par an en volume), sous l effe esseniellemen d un effor moins souenu d invesissemen e une diminuion des charges d inérês faciliée par la baisse des aux. Les dépenses de foncionnemen demeuren par conre rès dynamiques ; après un poin bas relaif aein en 1998, on assise depuis lors à une nouvelle accéléraion des dépenses (+4,0 % par an en volume), qui ouche l ensemble des poses (charges de foncionnemen, presaions sociales, invesissemen, aures ransfers). Cee évoluion résule pour parie en débu de période des nouvelles compéences confiées aux déparemens en maière d aide sociale (créaion de l APA en 2002 e monée en charge progressive depuis lors) e des mesures de décenralisaion de compéences exisanes (RMI pour les déparemens e ranspors ferrés de voyageurs pour les régions par exemple). Elle es souenue à parir de 2005 par les ransfers inervenus dans le cadre de la deuxième vague de décenralisaion (personnels TOS, agens de l équipemen, ec.). Les ransfers financiers au ire des compéences décenralisées depuis 2002 son ainsi esimés à 12,2 Md à fin 2008, soi 0,6 poin de PIB 26. Ainsi, sur l ensemble de la période e y compris ransfers de compéences : la par des dépenses de foncionnemen des adminisraions publiques locales a doublé dans le PIB (de 2,8 à 5,6 %), soi une croissance moyenne en volume de 4,5 % par an. La foncion publique errioriale compai fin agens en ETP (progression de 2,1 % l an sur les ving dernières années, e de 3,0 % enre 1996 e 2007). Enre 1996 e 2007, la foncion publique errioriale s es accrue de agens, don moins de au ire des compéences ransférées. Les régions e les éablissemens publics inercommunaux son les colleciviés qui on connu l augmenaion la plus fore de leurs personnels 27. les presaions sociales e les ransfers des APUL son passés enre 1978 e 2008 de 2,7 à 3,3 poins de PIB e les invesissemens de 1,8 à 2,1 poins de PIB. Seules les charges d inérês, en dépi de l augmenaion de la dee des colleciviés errioriales, on vu leur par dans le PIB décroîre, de 0,5 à 0,3 %, sous l effe de la baisse des aux. 26 Source : rappor sur l effor financier de l Éa en faveur des colleciviés errioriales annexé au proje de loi de finances pour Source : DGAFP, op. cié

42 Graphique 28 : Dépenses des adminisraions publiques locales en par de PIB 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Charge d'inérês Aures ransfers Presaions sociales Dépenses d'invesissemen Dépenses de foncionnemen Source : Insee Compe enu de la rès fore progression des dépenses des adminisraions publiques locales au cours des rene dernières années, il es légiime de s inerroger sur le parage des responsabiliés dans ce domaine, au regard an des compéences ransférées par l Éa (e donc des dépenses correspondanes) que de l évoluion ulérieure des charges qu elles induisen (par exemple pour les déparemens en maière d aide sociale). Selon le rappor sur la dépense publique annexé au proje de loi de finances pour 2010, l ensemble des compéences ransférées à fin 2008 depuis la première éape de la décenralisaion représene une dépense de 1,6 poin de PIB, alors que les dépenses des colleciviés errioriales on progressé de 3,4 poins de PIB depuis En suivan cee analyse, la progression annuelle des dépenses locales à champ consan aurai éé de 2,7 % l an en volume (cf. Graphique 29), à comparer avec 1,9 % pour l Éa (e 1,0 % au cours de la dernière décennie). Cee analyse demeure valable même en enan compe du fai que les APUL assuren aujourd hui l esseniel de l invesissemen public, don la conreparie es un acif. Ces résulas son cohérens avec ceux fournis dans le rappor sur les enjeux de la maîrise des dépenses publiques locales de , qui esimai la progression des dépenses des adminisraions publiques locales à 2,9 poins de PIB enre 1980 e 2004, don seulemen 1,8 poin au ire des ransfers de compéences. 28 Rappor de M. Pierre Richard Solidarié e performance, les enjeux de la maîrise des dépenses publiques locales, décembre

43 Graphique 29 : Évoluion comparée de la dépense des adminisraions publiques locales e de la dépense oale hors ransfers de compéence en poins de PIB 11,5% 11,0% 10,5% 10,0% Croissance annuelle en volume : + 3,3 % 9,5% 9,0% 8,5% 8,0% Croissance annuelle en volume : + 2,7 % 7,5% Dépenses oales Dépenses hors ransfers de compéences Source : Direcion générale du Trésor e direcion du budge suivan la méhodologie uilisée dans le rappor Richard précié L équilibre financier des adminisraions publiques locales n a pu êre mainenu que grâce à l augmenaion de la pression fiscale e, sur la période récene, à des appors de l Éa L aricle L du code général des colleciviés errioriales oblige les colleciviés errioriales à financer l ensemble de leurs dépenses de foncionnemen par des recees propres, e leur perme d avoir recours à l endeemen uniquemen pour financer leurs invesissemens. Cee «règle d or» limie de fai oue dérive significaive du défici des adminisraions publiques locales, don le solde au sens de la compabilié naionale a flucué au cours des rene dernières années enre -1 e +1 poin de PIB, en foncion de leur poliique d invesissemen (cf. parie 2.1). Leurs ressources, qui équilibren en principe leurs charges, son esseniellemen de rois ordres (cf. Graphique 30) : les produis de l exploiaion e du domaine (17 % du oal des ressources), don la par dans le PIB es passé de 0,8 à 1,9 % enre 1978 e 2008, alors que se développaien les inervenions des colleciviés errioriales au ire de services rendus à la populaion (crèches, canines, loisirs, ec.), amplifiées par les ransfers de compéences au ire de la décenralisaion ; les impôs direcs ou indirecs hors dégrèvemens fiscaux pris en charge par l Éa, don la par dans le PIB es passée de 2,9 à 5,0 % (soi une croissance moyenne en volume de 3,9 % par an) e qui représenaien 46 % des ressources des APUL en 2008 ;

44 les ransfers financiers (37 % des ressources) provenan pour l esseniel de l Éa, noammen au ire de la doaion globale de foncionnemen (DGF) ou des dégrèvemens fiscaux (4,0 % du PIB en 2008 conre 2,8 % en 1978, le maximum ayan éé aein en 2003 à 4,3 %), avec une croissance moyenne en volume de 3,3 % l an. Graphique 30 : Recees des adminisraions publiques locales, en par de PIB 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Revenus de la producion e de la propriéé Transfers de recees fiscales Impôs Aures ransfers Source : Insee Une des caracérisiques des adminisraions publiques locales es que leurs ressources dépenden pour une par significaive de l Éa, e que cee par a progressé foremen au fil du emps. En effe, la conjoncion de la hausse des dépenses locales en dehors même de ou ransfer de compéences aurai eu pour conséquence mécanique, en veru de la «règle d or», une augmenaion égalemen rès dynamique de la fiscalié locale. Depuis près de ving ans, l Éa a donc décidé, hors ou ransfer de compéences, de procéder à une série d allègemens successifs sur cee fiscalié, pour des moifs économiques ou pour corriger des siuaions inéquiables enre les différens conribuables locaux. Ces mesures son en général compensées par le budge de l Éa, sous la forme de dégrèvemens 29 ou d allocaions compensarices, pour ceraines inégrées à la DGF 30. La croissance de ces concours au cours des quinze dernières années a éé d environ 1 poin de PIB. Bien que la réforme de la axe professionnelle permee de subsiuer aux dégrèvemens qui y éaien associés l affecaion direce aux adminisraions publiques locales de nouveaux impôs e axes, cee siuaion demeure pour l esseniel : 29 Les dégrèvemens son ransparens pour la collecivié, l Éa se subsiuan au conribuable pour le paiemen de l impô local concerné. Ils ne son pas inclus dans l enveloppe normée des dépenses budgéaires. 30 Comme par exemple la compensaion au ire de la suppression progressive de la par «salaires» de la axe professionnelle, inégrée à la DGF en

45 pour l Éa, la prise en charge des allègemens de fiscalié locale rédui ses marges de manœuvre. Il subi en oure pour une par les hausses des aux décidées par les colleciviés errioriales ; à l inverse, pour les colleciviés errioriales, la baisse de la pression fiscale locale consécuive à ces mesures peu les amener à augmener les aux e à financer de nouvelles dépenses ; le conribuable local perd de la visibilié sur le rappor «services publics locaux offers / pression fiscale supporée». Le niveau élevé e la dynamique fore des dépenses locales, ne raduisen pas une réelle dégradaion financière du seceur public local, les colleciviés errioriales éan faiblemen endeées. Leur capacié d épargne, bien qu elle ai régressé au cours des dernières années, couvre en effe en général une par imporane de leurs invesissemens (plus de 70 % en 2008). Leur besoin de financemen, bien qu en général modese, a ouefois augmené d environ 1 poin de PIB au cours des dix dernières années. On peu néanmoins s inerroger sur l impac global de cee croissance au niveau macroéconomique : elle es beaucoup plus irée par les charges de foncionnemen que par les dépenses d invesissemen ; elle impace par le jeu des dégrèvemens e compensaions les finances publiques au niveau naional ; elle oblige à recourir à l augmenaion des prélèvemens obligaoires, obéran des marges de manœuvre don pourraien souhaier disposer des adminisraions publiques en siuaion financière neemen plus délicae Au-delà des spécificiés de chaque ype d adminisraion publique, une réflexion globale es indispensable L examen qui vien d êre fai es uile pour disinguer dans les évoluions globales ce qui ressor de chacun des sous-seceurs des adminisraions publiques : l esseniel du défici, comme la hausse de la dee, es ainsi au niveau de l Éa ; le dynamisme de la dépense relève en revanche pluô de la sécurié sociale e des colleciviés locales ; enfin, la sabilié du aux de prélèvemens obligaoires depuis 15 ans recouvre une hausse des prélèvemens au profi des adminisraions locales e des organismes sociaux, plus que compensée par la baisse du aux de prélèvemens obligaoires au profi de l Éa, alors même que celui-ci es amené à supporer de manière croissane des mesures d allègemens de recees sociale e locales. Ce diagnosic ne doi pas cacher que la maîrise des déficis publics e de la dee publique es un bien «collecif» auquel concouren l ensemble des adminisraions publiques : ceraines décisions en maière de dépenses ou de recees prises par une adminisraion donnée pouvan affecer les décisions de dépenses prises par d aures adminisraions. Une elle approche globale concerne noammen les prélèvemens obligaoires : si, pour des raisons de concurrence inernaionale ou de choix collecifs, un aux de prélèvemens obligaoires maximum s imposai, alors une coordinaion enre adminisraions serai nécessaire pour assurer le respec d un el objecif

46 Il y aurai naurellemen lieu de enir compe des caracérisiques des diverses dépenses, e en pariculier de la possibilié exisan pour les conribuables de faire le lien enre d une par le monan e la qualié des presaions sociales e des services publics locaux qui leur son offers e d aure par le niveau des prélèvemens qui son exigés pour en assurer le financemen. En ou éa de cause, face à des ressources limiées, l arbirage enre les dépenses possibles nécessie de faire des choix collecifs. Ce qui signifie qu il peu êre légiime que ceraines dépenses croissen plus vie que le PIB, mais que cela impose alors que ceraines dépenses progressen plus faiblemen, e ce ne son pas nécessairemen les mêmes adminisraions qui son concernées. Cee prise en compe de la dimension globale des finances publiques n a éé jusqu à présen au mieux qu implicie en France e des progrès son clairemen nécessaires dans cee direcion : le piloage des dépenses sociales e de celles de l Éa a éé jusqu à présen insuffisammen coordonné 31 ; de même, les implicaions pour les finances de l Éa des décisions du seceur public local ne son pas inégrées, au nom du principe d auonomie de gesion des colleciviés errioriales. Ce n es que dans le cadre des programmes de sabilié successifs que cee vision globale des finances publiques apparaî, mais leur caracère opéraionnel es ouefois resrein. Les difficulés qu on renconrées dans le passé les pouvoirs publics pour enir les engagemens pris par la France dans ce domaine soulignen à la fois : une prise de conscience insuffisane des aceurs de la dépense publique (e de l opinion publique en général) des implicaions des décisions prises par leurs organes dirigeans respecifs sur la siuaion financière des aures adminisraions, la difficulé d assumer les conséquences financières à long erme de ces décisions, noammen quan à la dynamique des mesures nouvelles (en dépenses ou en moindres recees) qui en résulen, le manque d insrumens pour mere en œuvre cee approche coordonnée de la dépense e des recees publiques, les moyens d acion de l Éa, à l origine de l esseniel des ransfers financiers aux aures adminisraions, éan singulièremen limiés face à cerains régimes sociaux ou aux colleciviés errioriales. 3. Avec la crise financière, la dérive de nos finances publiques s es accélérée Avec la crise, la hausse de la dee publique s es neemen amplifiée en France. En oure, alors que la France n'es pas parvenue au cours des dernières décennies à maîriser durablemen la croissance de la dépense publique, la crise financière risque, en l absence de mesure correcrice, d'accroîre durablemen le défici des adminisraions publiques de plusieurs poins de PIB. Par ailleurs, le vieillissemen de la populaion devrai exercer une pression haussière sur les dépenses de reraie e de sané. Par conséquen, sans un effor rès imporan de maîrise des finances publiques, la dee publique pourrai coninuer à croîre sensiblemen dans les prochaines années. 31 La créaion d un minisère du budge e des compes publics a ouefois consiué un progrès à ce égard

47 3.1. Des risques de dérive de la dee publique clairemen idenifiés Avec la crise, l accroissemen de la dee publique s es neemen amplifié : le poids de la dee publique -au sens de Maasrich- dans le PIB es passé de 63,8 % en 2007 à 77,6 % en 2009 e, selon les dernières prévisions du FMI, il devrai aeindre 90 poins de PIB fin Le poids de la dee publique dans le PIB devrai ainsi avoir auan augmené en 5 ans qu au cours des 15 années précédenes. Cee hausse es dans une large mesure impuable à la crise financière qui a frappé la France : celle-ci a enraîné de fores peres de recees fiscales (impô sur les sociéés e axe sur la valeur ajouée noammen), une hausse des dépenses d indemnisaion du chômage e elle a suscié la mise en œuvre d un plan de relance afin d en limier l impac récessif sur l économie française. Alors que se dessinen les premiers signes de sorie de crise, il ne faudrai pas conclure à un réablissemen rapide de nos finances publiques. Le risque es, en effe, élevé que la crise économique ai des effes persisans sur nos finances publiques ; par ailleurs, les pressions haussières qu exerce le vieillissemen démographique sur nos dépenses publiques resen enières La crise financière peu enraîner une hausse permanene du poids des dépenses publiques Même si les inceriudes en la maière son aujourd hui pariculièremen imporanes, le risque es grand que la crise fasse senir ses effes sur les finances publiques bien au-delà des années 2009 e Les difficulés économiques que renconre aujourd hui la France ne relèven pas d une «récession sandard» Ceres, les récessions «sandard» n on en général pas d effe durable sur le niveau d acivié d une économie e donc pas d effe auomaique sur les finances publiques : à la période de baisse de l acivié succède généralemen une période de croissance supérieure à la moyenne, si bien qu in fine l économie revien sur sa rajecoire anérieure ; à législaion fiscale inchangée, la pere de recees subie lors de la récession es donc compensée par le surcroî de recees obenu en période de reprise, dans un conexe où la croissance économique es alors rès supérieure à la moyenne ; les dépenses, qui son globalemen assez peu sensibles aux flucuaions conjoncurelles, voien pour leur par leur poids dans le PIB s accroîre lorsque celui es inférieur à la endance, mais la par des charges dans le PIB revien à la «normale» lorsque la croissance revien sur sa endance de long erme. Il n es pas oalemen exclu que ce «scénario radiionnel» se reproduise dans les rimesres e les années à venir. Si l on considère que la croissance poenielle de l économie française sur le long erme es de l ordre de 2 % en volume, la pere d acivié subie en 2008 e 2009 s élève à 6 poins de PIB environ (la baisse cumulée du PIB en 2008 e 2009 es de 2 % au oal, alors qu il aurai enregisré une hausse cumulée 4 % s il avai éé en ligne avec la croissance endancielle). Si cee pere éai rarapée, la croissance française pourrai ainsi aeindre 2,6 % en moyenne au cours des 10 prochaines années

48 Avec ce scénario de récession «sandard», l effe de la crise sur nos déficis publics serai quasimen effacé en Plus précisémen, le défici public «primaire», c es-à-dire hors charges d inérês, ne porerai plus les races de la crise. En revanche, la dee publique serai, elle, durablemen plus élevée : elle devrai aeindre, selon les diverses prévisions acuellemen disponibles, près de 90 % du PIB en En oure, le poin de dépar en ermes de défici (de l ordre de 8 poins de PIB en 2010) es neemen supérieur au solde sabilisan 32 le poids de la dee dans le PIB (cf. Tableau 4) : même avec une croissance de l ordre de 2,5 % e une inflaion de 1,5 %, le poids de la dee publique devrai coninuer de s accroîre an que le solde public ne sera pas revenu aux alenours de 3,5 % du PIB, soi une réducion du défici de 4,5 poins de PIB par rappor à 2010, c es-à-dire environ 90 Md. Tableau 4 : Solde sabilisan le poids de la dee dans le PIB fin 2011 sous diverses hypohèses de croissance en valeur Croissance en valeur 3 % 3,5 % 4 % Solde sabilisan (en poins de PIB) -2,6% -3,0% -3,5% Lecure : si la croissance en valeur s élève à 3,5 %, il fau enregisrer un défici public de 3,0 % du PIB pour sabiliser le poids de la dee publique dans le PIB. Source : Calculs des aueurs Dans la mesure où les aux d inérê s imposen dans une rès large mesure aux adminisraions publiques, il es sans doue plus éclairan de raisonner à parir du solde primaire, c es-à-dire hors charge d inérês, qui es plus direcemen sous le conrôle des pouvoirs publics. Le solde primaire qui perme de sabiliser le poids de la dee ne dépend plus alors du aux de croissance, mais de l écar du aux d inérê au aux de croissance. Alors que le défici primaire ressor à 5,5 % du PIB dans les dernières prévisions du Gouvernemen, ce n es que sous l hypohèse où le aux d inérê apparen de la dee serai inférieur d un poin au aux de croissance de l économie que l ajusemen à faire serai limié à 4 1/2 poins de PIB. Dans le cas où le aux d inérê ne dépasserai pas le aux de croissance de l économie, il faudrai alors revenir à l équilibre primaire, soi un effor de 5 1/2 poins de PIB par rappor à 2010, l effor à faire éan naurellemen croissan avec les aux d inérê (cf. Tableau 5). À ire de comparaison, enre 2004 e 2007, années pariculièremen favorables de ce poin de vue, le aux d inérê apparen sur la dee éai à peu près égal au aux de croissance. Tableau 5 : Solde primaire sabilisan le poids de la dee dans le PIB fin 2011 sous diverses hypohèses de aux d inérê Écar enre le aux d inérê e le aux de croissance en valeur -1 % 0 1 % 2 % 3 % Solde primaire sabilisan (en poins de PIB) -0,9 % 0 % 0,9 % 1,7 % 2,6 % Source : Calculs des aueurs 32 Cf. en annexe II la méhodologie de calcul du solde des adminisraions sabilisan la dee publique

49 La prudence recommande d envisager des scénarios macroéconomiques diversifiés où la pere d acivié subie pendan la crise n es pas nécessairemen rarapée, e la croissance à long erme évenuellemen affaiblie Même si un scénario de reour à la rajecoire de croissance «sans crise» es possible, une gesion prudene des finances publiques impose de ne pas le reenir comme scénario de base. La récession que vien de connaîre l économie mondiale n es pas en effe une récession «sandard». Elle résule d une crise financière e immobilière d ampleur hisorique. Or, en général, ces crises on un impac durable sur l acivié : c es ce qu indique l analyse des précédens hisoriques qu on pu mener par exemple le FMI ou l OCDE 33. Ces ravaux monren que, en moyenne, la pere d acivié subie par une économie à la suie d une crise financière es loin d êre inégralemen rarapée. En s appuyan sur une recension des crises bancaires passées, le FMI monre par exemple que celles-ci on enraîné une pere de l ordre de 10 poins de PIB d acivié, qu on prenne l ensemble des pays concernés ou qu on se resreigne aux seules économies développées, don l exemple es plus perinen pour la France. Cee pere d acivié passe par de muliples canaux : le chômage es durablemen plus élevé, parce que la hausse iniiale du chômage éloigne de manière plus ou moins durable ces chômeurs du marché du ravail e diminue leur employabilié fuure ; la producivié es réduie parce que des enreprises disparaissen e que les invesissemens en recherche e développemen son enravés par le resserremen de l offre de crédi ; ce resserremen handicape égalemen l invesissemen des enreprises. Une pere durable d acivié, c es par exemple ce qu on enregisré la Suède ou la Finlande à la suie de la crise bancaire du débu des années Encore convien-il de noer que leurs parenaires économiques ne subissaien pas alors les mêmes difficulés qu eux, si bien qu ils on pu jouer un rôle d amorisseur de la crise : la siuaion es bien différene aujourd hui, puisque la crise a ouché la quasi-oalié du monde développé e une parie du monde émergen. Dans ce conexe, la France semble avoir moins pâi de la crise que cerains de ses parenaires (Espagne, Grèce, Irlande, Royaume-Uni ) rès foremen impliqués dans des crises immobilières e bancaires. Nore pays a cependan souffer de l effondremen du commerce mondial, qui a foremen pénalisé nos exporaions, e, en définiive, la chue de l acivié économique en France a éé la plus fore depuis les années 30. Cee pere d acivié pourrai êre difficile à recouvrer dans un conexe où nore marché du ravail, rès dualise, favorise la persisance des chocs économiques. Un scénario compaible avec l expérience hisorique consise donc à considérer que la pere de croissance cumulée sur les deux années 2008 e 2009 pourrai êre pérenne. Dans la mesure où les recees son à long erme proporionnelles au PIB, il en résulerai une pere durable de recees, andis que les dépenses (hors dépenses d indemnisaion du chômage), plus rigides, ne seraien quasimen pas affecées par la crise : le poids des déficis dans le PIB en serai donc accru. Un calcul approximaif perme d en esimer les conséquences sur les finances publiques sous l hypohèse que les dépenses publiques suiven une endance sricemen indépendane de la croissance e que les recees publiques son sricemen proporionnelles à la croissance. Le poids des recees publiques dans le PIB es alors inchangé. En revanche le poids des dépenses publiques dans le PIB augmene : oue baisse du PIB de 1 % augmene de 0,5 % le raio des dépenses au PIB : une pere d acivié de 6 % enraîne donc sponanémen 3 poins de PIB de défici public supplémenaire par rappor à une rajecoire sans crise. 33 Furceri D. e Mourougane A. (2009), The Effec of Financial Crises on Poenial Oupu: New Empirical Evidence from OECD Counries, OCDE, référence ECO/WKP(2009)40 e FMI (2009), Wha s he Damage? Medium-Term Oupu Dynamics afer Financial Crises, World Economic Oulook, chapire

50 Ce calcul es bien sûr approximaif. Il ne ien pas compe du fai que les aux d inérê seron, emporairemen au moins, plus bas qu ils ne l auraien éé en l absence de crise. La Banque cenrale européenne a éé amenée avec la crise à abaisser rès foremen ses aux direceurs e les Éas on bénéficié du phénomène de «fuie vers la qualié» : dans un monde où les émeeurs privés, banques en êe, son brusquemen apparus rès risqués, la demande pour les ires publics es devenue rès fore, faisan baisser le coû de financemen des Éas bénéfician de la meilleure signaure, comme la France. À l inverse, la monée du chômage pousse sponanémen à la hausse les dépenses d indemnisaion du chômage e les minima sociaux (RMI noammen) : si une parie de la monée du chômage es persisane, comme enden égalemen à l indiquer les précédens hisoriques e comme cela s es produi en France après la crise de 1993, alors ces dépenses s inscriron sur une rajecoire durablemen plus élevée qu en l absence de crise. Au oal, l évaluaion de l effe de la crise sur le solde public dans le PIB, de 3 poins dans le cas où le errain perdu ne serai pas rarapé, n es donc qu un ordre de grandeur. Mais il correspond assez précisémen à la hausse de la par des dépenses publiques (corrigées de l impac en dépenses des mesures de relance) aendue dans les dernières prévisions du gouvernemen enre 2008 e 2010 : ceci confore donc le chiffre de 3 poins de dépenses supplémenaires en par de PIB au cas où le errain perdu en 2008 e 2009 par l économie française en ermes de croissance le serai de manière pérenne. L inceriude auour de la rajecoire de croissance de l économie française après la crise es, on l a di, élevée. Cerains pays on par le passé réussi à récupérer le errain perdu après une grave crise financière. C es le cas par exemple de la Norvège suie à la crise bancaire de On ne peu donc pas exclure que l économie française récupère progressivemen le errain perdu en 2008 e Mais, à l inverse, cerains pays non seulemen n on jamais récupéré le errain perdu lors d une crise financière, mais on même vu leur croissance de long erme (leur «croissance poenielle») affaiblie durablemen. Le cas le plus connu es celui du Japon don la croissance se langui depuis l éclaemen de la crise bancaire de Mais ce fu le cas aussi plus près de nous de l Espagne suie à la crise bancaire de Ainsi, le scénario selon lequel l économie française ne récupérerai qu en parie, le errain perdu pendan la crise e ne rerouverai que progressivemen son ryhme de croissance poeniel, peu êre considéré comme un scénario inermédiaire. Les scénarios «polaires» allan du scénario opimise où le errain perdu es enièremen rarapé, au scénario pessimise où, non seulemen les peres d acivié son irrémédiables mais la croissance à venir es égalemen obérée Le vieillissemen exercera une pression à la hausse sur les dépenses de reraie e de sané Le vieillissemen de la populaion consiue le principal faceur srucurel clairemen idenifiable qui va peser sur les finances publiques dans les décennies à venir. Le vieillissemen résule de deux faceurs principaux : l allongemen de l espérance de vie e l arrivée progressive aux âges élevés de la généraion du baby-boom. S il es difficile de dire à long erme jusqu où peu aller l allongemen de la durée de la vie humaine, les évoluions les plus récenes émoignen d une poursuie de la endance à l augmenaion, même si une ceraine inflexion semble se faire jour pour les femmes (cf. Tableau 6) : l espérance de vie devrai coninuer à augmener dans les années qui viennen. L arrivée progressive de la généraion du baby-boom aux âges élevés ne fai en oure que commencer : aujourd hui, seuls les reraiés de moins de 66 ans appariennen aux généraions du baby-boom, les reraiés de plus de 66 ans appariennen encore aux généraions creuses de l après-guerre ; en 2020, seuls les reraiés de plus de 76 ans appariendron encore à ces généraions peu nombreuses

51 Tableau 6 : Espérance de vie à la naissance de la populaion française Année Hommes Femmes ,9 82, ,1 84, (p) 77,4 84, (p) 77,6 84, (p) 77,8 84,5 (p): résulas provisoires à la fin Source : INSEE Première n 1276 De nombreux rappors on décliné les conséquences de ce vieillissemen sur nore sysème de reraies : à âge de dépar à la reraie inchangé, le nombre de reraiés es appelé à augmener rès rapidemen, alors que le nombre d acifs es appelé à reser à peu près sable. À règles inchangées e aux de coisaion consans, ce accroissemen du poids relaif des reraiés par rappor aux acifs se raduirai par une hausse coninue du poids des reraies relaivemen aux coisaions e donc à des déséquilibres financiers croissans. Pour coninuer à financer les pensions des reraiés, plusieurs leviers d acions son possibles : hausses de prélèvemens (coisaions ou aures) ; augmenaion de l âge de la reraie ; baisse du niveau des pensions relaivemen aux revenus d acivié ; consiuion de réserves financières (celle-ci ne consiuan pas une soluion à long erme, mais permean de lisser les effors nécessaires sur les rois aures dimensions). Les réformes des régimes de reraie mises en œuvre on joué sur ces rois derniers paramères : augmenaion progressive de la durée de coisaion nécessaire pour obenir le aux plein ; passage du mode l indexaion des reraies liquidées des salaires aux prix, ce qui limie la progression des reraies liquidées ; passage du mode l indexaion des «salaires porés au compe» des salaires aux prix, ce qui fai baisser le «aux de remplacemen», c es-à-dire le rappor enre la pension à la liquidaion e le salaire ; créaion du Fonds de réserve des reraies (FRR) en Malgré ces mesures, la siuaion financière des régimes de reraie s es dégradée sur les années récenes, du fai noammen, à parir du milieu des années 2000, de l arrivée des généraions du baby-boom à l âge de la reraie e des mesures prises en faveur des carrières longues. Les perspecives financières à moyen e long erme des régimes de reraie avaien éé examinées par le Conseil d orienaion des reraies (COR) en À l époque, le scénario de base de ces projecions faisai déjà apparaîre un besoin de financemen imporan, esimé à 1 poin de PIB pour l ensemble du sysème de reraies en 2020 (e à 1,7 poin de PIB en 2050). Ces projecions, réalisées avan la crise, donnen ainsi une bonne évaluaion de l impac du seul vieillissemen Par rappor à ces projecions, la siuaion des régimes de reraie s es neemen dégradée en du fai de la crise, qui a foremen rédui les recees. Ainsi, les régimes obligaoires de base de reraies devraien êre neemen déficiaires en 2010 (16,7 Md de défici selon les prévisions de la LFSS 2010), andis que les régimes complémenaires, longemps excédenaires, enregisren à présen eux aussi des déficis. Un exercice d acualisaion de ces projecions es en cours, e devrai abouir au mois d avril Ce exercice permera d évaluer l impac join sur les perspecives financières des reraies du vieillissemen e de la crise, prise en compe au ravers de plusieurs scénarios macroéconomiques alernaifs analogues

52 Le vieillissemen de la populaion devrai égalemen pousser à la hausse les dépenses de sané. Celles-ci son en effe croissanes avec l âge : la consommaion de soins moyenne d une personne de 70 ans es 4 fois plus élevée que celle d une personne de 20 ans, celle d une personne de 80 ans 6 fois plus élevée (cf. Graphique 31). Le nombre de personnes de plus de 70 ans éan appelé à augmener de 18 % e de celui de plus de 80 ans de 17 % enre 2010 e 2020, l impac sur les dépenses de sané peu ne pas êre négligeable : en supposan consane la srucure des dépenses de sané, on peu esimer, en suivan Albouy e al. 35, ce effe à 3/4 de-poin de PIB à horizon Graphique 31 : Dépense oale de soins par habian en 2008 en euros courans ans ans ans ans ans ans ans ans ans ans 100 ans e + Source : Secréaria général du HCAAM. Reraiemens 2008 : CNAMTS, EGB 2008 ; PMSI MCO 2008, PMSI HAD 2008, RIM P 2008 e PMSI SSR 2008 ; Insee, esimaions de populaion Il fau ceres se garder d appliquer mécaniquemen la srucure par âge de la consommaion médicale à la srucure de la populaion. Deux faceurs qui viennen limier l impac du vieillissemen sur les dépenses de sané doiven en effe êre pris en considéraion. Tou d abord, il convien de enir compe du fai qu une parie de la hausse apparene des dépenses avec l âge es en fai due à la fore hausse des dépenses dans les mois ou l année qui précèden le décès : l allongemen de l espérance de vie s accompagne mécaniquemen d un décalage vers le hau de la pyramide des âges des décès, e donc des dépenses de sané qui les précèden. Ce effe viendrai limier quelque peu l impac du vieillissemen sur les dépenses de sané : d un pei dixième environ au cours de la prochaine décennie e d un demi-poin à l horizon 2050 (Albouy e al., op. ci.). Ensuie, l impac du vieillissemen sur les dépenses de sané dépend crucialemen des possibles amélioraions de l éa de sané à âge donné au cours du emps : si l augmenaion de l espérance de vie s accompagne d une amélioraion parallèle de la sané des individus (l hypohèse du «vieillissemen en bonne sané»), alors la pression à la hausse sur les dépenses de sané sera évidemmen plus limiée. 35 Albouy V., Brein E., Carno N. e Deprez M. (2009), Les dépenses de sané en France : déerminans e impac du vieillissemen à l horizon 2050, Direcion générale du Trésor, documen de ravail n 2009/

53 Au oal, la pression haussière exercée par le vieillissemen sur les dépenses de sané au cours de la prochaine décennie devrai s élever à environ un demi-poin de PIB. Cee pression devrai s ajouer aux aures faceurs qui poussen à la hausse les dépenses de sané. Parce qu il a éé jusqu à présen modéré, le vieillissemen des dernières décennies n a en effe qu une responsabilié rès modese dans la hausse de la par des dépenses de sané dans le PIB enregisrée jusqu à mainenan (cf. Graphique 32) : les causes de cee hausse doiven êre rouvées ailleurs. 9,0% Graphique 32 : Par des presaions de sané dans le PIB 8,0% 7,0% 6,0% Source : DREES, compes de la proecion sociale Des faceurs d offre e de demande peuven êre rendus responsables de la hausse des dépenses de sané. Du côé des faceurs d offre, une explicaion assez convaincane de la hausse des dépenses de sané es à rouver du côé du progrès echnique : le progrès echnique condui ceres parfois à diminuer le coû des soins (innovaion de «procédé»), mais il a en général pluô pour effe de mieux diagnosiquer ou de mieux soigner des pahologies grâce à des maériels de plus en plus sophisiqués, des médicamens nouveaux don le coû augmene avec la difficulé croissane de découvrir de nouvelles molécules (innovaion de «produi»). Cee offre sans cesse plus large renconre une demande en général assez peu sensible à la hausse de prix enraînée par ce progrès echnique e ce d auan plus que les paiens ne supporen en France qu une parie du coû des soins. En sens inverse, une éude réalisée par la Drees 36 suggère qu enre 1999 e 2004, le nombre de journées d hospialisaion a progressé moins foremen que par l applicaion mécanique des changemens de la srucure par âge de la populaion. Ceci monre qu il exise des soluions de redéploiemen des srucures de soins suscepibles de ralenir la croissance endancielle de l offre hospialière. D une façon générale, l impac du vieillissemen sur les dépenses de sané es lui-même suscepible d êre influencé par des changemens de naure micro-économique modes de rémunéraion des professionnels de sané, inciaions financières adressées aux éablissemens de sané, mode de fixaion des prix e des arifs de remboursemen des soins e des biens médicaux, périmère de la prise en charge publique, ec. - qui déerminen en fai la dynamique globale des dépenses à moyen-long erme. 36 MOUQUET M.-C., OBERLIN Ph., L impac du vieillissemen sur les srucures de soins à l horizon 2010, 2020, 2030, Éudes e Résulas, n 654, Drees, aoû

54 Le vieillissemen peu par ailleurs faire baisser la par de ceraines dépenses dans le PIB. Il y a peu à aendre en maière de dépenses d éducaion : avec un aux de fécondié proche du seuil de renouvellemen des généraions, les jeunes généraions on une aille équivalene à celles qui les précèden e leur poids relaif aux généraions d âge acif, qui seules conribuen à la valeur ajouée, rese donc à peu près consan. La marge de baisse es un peu plus imporane en maière de dépenses d indemnisaion du chômage au sens large, c es-à-dire en y incluan les dépenses liées aux préreraies, à condiion noammen de parvenir à augmener le aux d acivié des seniors, qui rese plus bas en France que chez la majorié de ses parenaires européens. Mais, au oal, les pressions à la hausse en maière de dépenses de reraie e de sané devraien l emporer sur les possibles faceurs d économie venan de la baisse des dépenses d indemnisaion du chômage. À l horizon 2020, ces pressions haussières peuven êre évaluées à un poin de PIB annuel avan une prise en compe des effes de la crise. Le Conseil d orienaion des reraies a, par exemple, calculé, à parir d hypohèses macroéconomiques qui lui son propres, que, sans réforme, la dee accumulée par le sysème de reraies pourrai aeindre 21 % à 23 % du PIB l horizon 2020 e 37 % à 49 % du PIB à l horizon Quelles que soien les varianes macroéconomiques reenues, les perspecives financières des régimes de reraie renden nécessaire une réforme des reraies. En reour, la réforme condiionnera le chemin de croissance poenielle des décennies suivanes e la rajecoire de déficis sur le moyen erme Sans effor imporan, pas de sabilisaion du poids de dee publique Sans effor de maîrise des déficis, la dérive de la dee se poursuivrai On l a vu, en 2011, le défici public aendu serai supérieur au solde sabilisan le poids de la dee dans le PIB, alors même que les mesures de relance budgéaire décidées pour faire face à la crise auraien éé inerrompues. Le poids de la dee dans le PIB coninuerai donc d augmener à cour erme. Il es possible sous ceraines hypohèses d éclairer les enjeux à l aide de quelques scénarios illusraifs. Les hypohèses reenues à ce effe son les suivanes : rerai à parir de 2011 de l ensemble des mesures de souien à la croissance prises en 2008 e 2009 ; croissance de 2,1 % par an des dépenses hors charges de la dee, soi une croissance sponanée de 1,9 %, en ligne avec la croissance des années 1997 à 2008, à la quelle s j aoue l impac du vieillissemen, soi 0,2 % (soi 0,1 poin de PIB par an, le bas de la fourchee aendue). Cee hypohèse correspond à une absence complèe d inflexion budgéaire ; reour, en 3 ans, à parir de 2011, du aux de prélèvemens obligaoires à son niveau de 2008, soi une hausse de 0,6 poin pendan rois ans (1,8 poin donc au oal) ; convergence rès progressive de l écar enre aux d inérê apparen sur la dee e croissance nominale vers 0,5 poin (une valeur supérieure aux valeurs acuelles, irées vers le bas par la crise, mais rès faible dans une perspecive hisorique) ; un défici public de 8 poins de PIB e une dee publique de 83,2 poins de PIB en 2010, conforme aux hypohèses de la loi de finances pour L évoluion de la dee publique en l absence de mesures d ajusemen en dépenses ou en recees a dans un premier emps éé simulée sous rois scénarios alernaifs de croissance :

55 un scénario de «rarapage» où le errain perdu pendan la crise es inégralemen comblé en 10 ans, soi une croissance de 2,6 % par an ; un scénario inermédiaire, où la croissance es insallée à parir de 2011 sur un ryhme poeniel de 2 %. Ce scénario correspond à une hypohèse de rarapage pariel du errain perdu duran la crise e de croissance poenielle quelque peu affaiblie dans les années suivanes ; un scénario bas enfin où, non seulemen le errain perdu ne se rarape pas, mais où la croissance française es durablemen plus faible e n es que de 1,5 % à parir de Ces scénarios sylisés à 10 ans illusren à parir de règles budgéaires rès simplifiées la dérive qui pourrai affecer les finances publiques françaises sur longue période (cf. Graphique 33). Ils reposen donc sur des hypohèses de croissance uniforme des dépenses e des recees, poran sur l'ensemble de la décennie à venir. Ils n'on à ce ire qu'une valeur illusraive. Pour des raisons de simplicié, ils ne son pas "calés" sur les résulas des programmes de sabilié français, qui poren quan à eux davanage sur le cour erme. Dans le cas où la croissance française serai durablemen affaiblie, l absence d ajusemen conduirai évidemmen à une dérive rès fore de la dee publique à plus de 140 poins de PIB en Dans une elle hypohèse d ailleurs, il paraî peu probable que les aux d inérê ne subissen pas de hausse marquée de la prime de risque, conduisan à amplifier la hausse du défici e de la dee. Mais même dans un scénario où l économie française raraperai progressivemen l inégralié du errain perdu pendan la crise, la hausse de la dee publique reserai subsanielle en l absence d ajusemen : elle aeindrai alors près de 110 poins de PIB. Enfin, le scénario raisonnablemen pruden, où la croissance poenielle ne serai pas enamée, mais où le errain perdu ne serai pas rarapé, conduirai la dee publique audessus de 120 poins de PIB, un niveau rès risqué qui serai vraisemblablemen sancionné par une hausse des aux d inérê bien supérieure à celle reenue dans ces scénarios 37. Graphique 33 : Évoluion de la dee publique en l absence d ajusemen budgéaire 150% 140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% scénario "pere de croissance" scénario "errain perdu" scénario "rarapage" Source : Calculs des aueurs 37 L annexe III du présen rappor donne des élémens complémenaires d informaion sur la composiion de la dee de l Éa e son évoluion, ainsi que sur la ypologie des invesisseurs

56 Simplemen sabiliser la dee à l horizon de 2020 réclame un effor conséquen En oue hypohèse un ajusemen des finances publiques, passan par une maîrise accrue des dépenses e/ou une hausse des prélèvemens obligaoires, es donc nécessaire si on veu évier une dérive dangereuse des finances publiques. Toujours à ire illusraif, il es possible de donner un ordre de grandeur, en poins de PIB e en milliards d euros de 2009, de l ajusemen nécessaire sous les mêmes hypohèses que précédemmen, pour simplemen mainenir la dee publique à 90 poins de PIB en 2020 (cf. Tableau 7). L effor à fournir serai considérable dans le cas où la croissance serai durablemen affaissée : 1,0 poin de PIB d économie de dépenses ou de recees supplémenaires chaque année enre 2011 e 2020, soi encore 19 Md de Même dans le cas favorable où l inégralié du errain perdu pendan la crise serai rarapée, l effor se mone à 0,3 poin de PIB par an (6,5 Md ). Enfin, dans le cas raisonnablemen pruden où la croissance serai de 2 % en moyenne à parir de 2011, l effor serai inermédiaire : 0,7 poin de PIB, soi encore 14 Md de Tableau 7 : Effor annuel nécessaire pour mainenir la dee publique à 90 poins de PIB en 2020 Effor en poins de PIB Effor en Md de 2009 Taux de croissance en volume de la dépense si elle porai seule l ajusemen Scénario de 0,3 6 1,5 % «rarapage» Scénario 0,7 14 0,8 % «inermédiaire» Scénario «bas 1,0 19 0,2 % Lecure : dans ous les scénarios, la croissance sponanée de la dépense hors inérês de la dee es supposée égale à 2,1 %(endance des 10 dernières années + effe du vieillissemen) ; dans le scénario où le «errain perdu» ne serai pas rarapé (2ème scénario du ableau), pour aeindre un objecif de dee publique de 90 poins de PIB en 2020, il faudrai chaque année 0,7 poin de PIB d économies nouvelles sur la dépense ou de prélèvemens obligaoires supplémenaires ; avec un PIB de 1950 Md environ en 2009, le monan correspond d économies ou de prélèvemens supplémenaires serai de 14 Md ; si l ajusemen porai uniquemen sur la dépense, il faudrai que celle-ci ne croisse que de 0,8 % en volume (compe enu du poids dans le PIB des dépenses hors charges d inérê de l ordre de 50 %, une baisse de 0,7 poin de PIB des dépenses es équivalen à un freinage de 1,3 % des dépenses par rappor à la endance sponanée supposée de 2,1 %). Source : Calculs des aueurs Ces scénarios doiven êre considérés comme illusraifs. En pariculier, l hypohèse d un reour de la dee publique à 90 poins de PIB en 2020 n a pas de valeur normaive. Elle pourrai êre considérée comme rès ambiieuse, au vu de l effor d ajusemen qu elle implique. Elle pourrai à l inverse êre jugée comme insuffisammen ambiieuse, dans la mesure où elle laisse la dee publique à des niveaux hisoriquemen élevés, qui laissen peu de marge de manouvre pour faire face à un ralenissemen conjoncurel imporan. De même, dans ces scénarios, le défici public rese élevé ou au long de la période e laisse peu de marge de manœuvre, même en fin de période, pour faire face à un ralenissemen conjoncurel. Enfin, dans ous ces scénarios où l ajusemen du solde public es progressif, le poids de la dee publique dans le PIB commencerai par moner (auour de 95 %), avan de revenir progressivemen à 90 % : en cas de simple ralenissemen conjoncurel en cours de période, le poids de la dee pourrai ainsi, malgré l ampleur des effors, aeindre facilemen 100 poins de PIB

57 Les années à venir risquen d'êre marquées par une fore inceriude quan à la vériable endance de croissance e, vraisemblablemen, une volailié macroéconomique accrue. Dans ces condiions abler sur une hypohèse de croissance prudene conduirai ceres à un effor plus imporan que nécessaire pour mainenir la dee auour de 90 % du PIB en 2020, mais la dee reserai néanmoins rès élevée. Tabler, en revanche, sur une croissance qui se révèlerai rop opimise pousserai la dee à des niveaux sensiblemen supérieurs à 90 % du PIB en 2020, avec ous les risques qui s y aachen. Quelques poins de comparaison permeen d illusrer l ampleur des effors à accomplir dans les différens scénarios : sur les dix dernières années, l effor moyen de réducion de la dépense publique n a pas dépassé 2 Md par an ous sous-seceurs confondus. Encore convien-il de noer que ce effor a éé plus que compensé par les mesures nouvelles de baisse des prélèvemens obligaoires (cf. Graphique 20 supra) ; Les économies dégagées par la RGPP sur le champ de l Éa on éé esimées en mai 2008 à 7 Md à horizon 2011, don une parie doi êre rérocédée aux adminisraions en conreparie des effors fais dans le cadre du non remplacemen d un dépar en reraie sur deux ; l applicaion de la règle «zéro volume» au périmère de la «norme élargie» de l Éa représene un effor annuel d environ 7 Md 38. Compe enu de la dynamique de la charge de la dee, du prélèvemen sur recees au profi de l Union européenne e de la croissance naurelle des pensions des foncionnaires de l Éa avan prise en compe des effes de la réforme des régimes de reraie, cee règle implique une sagnaion, voire même une diminuion 39 en euros courans de l ensemble des aures poses de dépenses (foncionnemen e invesissemens, masse salariale, subvenions aux opéraeurs, prélèvemens sur recees au profi des colleciviés errioriales, presaions de guiche e aures inervenions de l Éa). Elle suppose bien évidemmen que l ajusemen du défici srucurel des adminisraions sociales, e noammen du régime général, soi réalisé sans faire appel à des ressources nouvelles de l Éa ; si le choix es fai de mener esseniellemen l ajusemen par la dépense, encore convien-il de mainenir impéraivemen les prélèvemens obligaoires à leur niveau acuel en ermes de barème, en laissan libremen jouer les effes d élasicié à la croissance 40 e en s absenan de oue mesure nouvelle de baisse ; enfin, une augmenaion d un poin de la CSG représene une recee de l ordre de 11 Md. L effor à réaliser dans les scénarios présenés es compris enre 3 e 9 % de la dépense publique des dix prochaines années. Si l ajusemen porai uniquemen sur les dépenses, leur niveau à horizon 2020 devrai êre inférieur de 6 à 17 % à celui résulan de leur évoluion endancielle au cours des dix dernières années. De fai, même dans le scénario le plus opimise, on ne peu aendre que les seules mesures de rééquilibrage des régimes de reraie à horizon 2020 soien suffisanes pour parvenir à redresser la siuaion de nos finances publiques. 38 Sur la base d une croissance sponanée e convenionnelle des dépenses de l Éa y compris charges de la dee, d environ 2 %. 39 Noammen en cas de hausse des aux d inérê de la dee publique. 40 Les hypohèses reenues pour esimer l effor à accomplir inègren en effe le «rarapage» des prélèvemens obligaoires par rappor à leur niveau d avan crise, ou excéden éan donc affecé à la réducion du défici

58 4. L absence d ajusemen des finances publiques compromerai nos perspecives de croissance Le plus gros risque qui peu peser sur une dee publique es de devenir insouenable. L'insouenabilié de la dee publique es une noion difficile à définir. En héorie, une dee publique es insouenable quand l'éa devien incapable de financer sa dee publique y compris en levan des impôs nouveaux. Mais, comme la capacié à lever des impôs fai parie des aribus de ou Éa moderne, l'insouenabilié au sens sric n'es pas une perspecive à laquelle la France doive faire face dans un avenir prévisible. Mais on peu parler d'insouenabilié de manière moins srice lorsque le coû de financemen de la dee publique croî significaivemen avec l'élévaion de la dee : parce que les primes de risque exigées par les marchés commencen à s'accroîre avec la dee ; parce que le coû en ermes de croissance de lever de nouveaux impôs devien sensible ; parce que les coûs sociaux ou en ermes de croissance des coupes dans les dépenses deviennen significaifs. Il es impossible de fixer un seuil à parir duquel une elle insouenabilié se manifese. Un el seuil n'a semble--il pas encore éé aein. La dérive quasi permanene de la dee publique depuis une quaranaine d'années semble en effe jusqu'à présen avoir éé, au moins en apparence, «indolore». La France n'a pas éprouvé jusqu ici de difficulé à financer ses déficis e ne paie pas de prime de risque pour placer sa dee. Même s'il semble avoir un peu fléchi depuis 30 ans, nore poeniel de croissance n'a pas éé enamé de manière specaculaire. Ce consa rassuran ne doi pas pour auan incier à la complaisance. Le niveau de dee acuel risque de conraindre foremen la conduie de la poliique économique ; e le risque que la monée de l endeemen finisse par peser sur la croissance de l économie française s es neemen accru Une dee rop élevée rédui l efficacié de la poliique économique e limie ses marges de manœuvre Une dee publique élevée prive les auoriés de marges de manœuvre, à la fois pour sabiliser l'acivié en cas de récession ou pour financer par endeemen des invesissemens don le rendemen ne se maérialise qu'à long erme. En cas de récession marquée, une poliique budgéaire de souien à la croissance es en effe recommandée, pour en en limier le coû social à cour erme, noammen en maière de peres d'emploi. Elle l'es égalemen pour évier les peres irréversibles : pere de capial humain pour les chômeurs qui reseraien rop longemps au chômage ; dégradaions irréversibles du issu économique (peres de capial physique, desrucion des savoirs e compéences spécifiques incorporés aux enreprises qui son amenées à cesser leur acivié). Mais, lorsque la dee publique es d ores e déjà élevée, les poliiques de sabilisaion perden de leur efficacié. En effe, si les agens économiques considèren que l'accroissemen de la dee associé à une poliique budgéaire expansionnise me en danger la souenabilié des finances publiques, les primes de risque qu'ils demanden doiven alors s'accroîre. Parce que cee hausse des primes de risque se ransme rès généralemen aux empruneurs privés, elle vien alors conrecarrer l'effe de souien iniial. En oure, les ménages e les enreprises auron endance à accroîre leur épargne de précauion, ce qui pèsera sur la consommaion e l invesissemen. Dans ces conexes de crise où la crédibilié des poliiques budgéaires devien plus inceraine e leurs effes sur la demande plus énus, un resserremen programmé e crédible des finances publiques devien rapidemen nécessaire

59 La pere d efficacié des poliiques de sabilisaion conjoncurelle qui résule ainsi d'un niveau de dee élevée es une source de pere de bien-êre pour la populaion, par les flucuaions plus imporanes de l'acivié qu elle occasionne. Pour rerouver cee efficacié, il es donc nécessaire de ramener la dee à des niveaux plus faibles Une dee publique rop élevée nuirai à la croissance Cerains analyses craignen ouefois qu un ajusemen budgéaire précoce casse la croissance. Ce risque exise : à cour erme, dans des circonsances macroéconomiques normales, un resserremen budgéaire a en effe pour conséquence de freiner la demande ; sauf lorsque l économie ourne à pleines capaciés, ce qui ne sera pas le cas à un horizon prévisible. Comme il vien de l êre évoqué, plusieurs considéraions conduisen cependan à relaiviser cee analyse «keynésienne». Tou d abord, ces effes resricifs son en ou éa de cause des effes de cour erme. Auremen di, même si l impac sur la croissance d une baisse durable de la demande publique es iniialemen négaif, ce effe s inverse rapidemen 41. Ensuie, de même qu elle affaibli l efficacié d une relance budgéaire, une dee publique élevée aénue l impac sur la croissance d une poliique budgéaire resricive : en éloignan pour les ménages la perspecive d une hausse fuure des impôs, elle libère une parie de l épargne que ceux-ci peuven avoir consiuée dans cee perspecive ; cee baisse de l épargne des ménages perme ainsi d amorir la baisse de la demande publique. Enfin, le risque qu un resserremen budgéaire vienne affaiblir à cour erme la croissance doi êre pondéré par le risque de peser durablemen sur l acivié économique en laissan la dee publique coninuer à s accroîre. En effe, ce ne son pas seulemen les flucuaions conjoncurelles qui risquen de se rouver amplifiées par une poliique budgéaire insouenable, c es aussi la endance elle-même de la croissance qui risque aussi d'en pâir, source de peres de bien-êre bien plus imporanes encore. Une analyse récene, menée par Reinhar e Rogoff 42, condui en effe à un consa roublan : mean en relaion les résulas en ermes de croissance e le poids de la dee publique de 20 pays avancés 43 depuis plus d un siècle, ils ne rouven pas de lien enre ces deux grandeurs macroéconomiques lorsque la dee publique es inférieure à 90 poins de PIB. Il semble, en revanche, qu une dee supérieure à 90 % du PIB a éé associée à une croissance rès inférieure à la moyenne. Bien sûr, il ne fau pas en déduire auomaiquemen que la croissance française es appelée à chuer significaivemen si la dee publique française rese durablemen supérieure à 90 poins de PIB. Tou d'abord, le consa de Reinhar e Rogoff es un consa en moyenne, qui s'accompagne de variaions imporanes auour de cee moyenne : dans cerains cas, la dee publique a pu dépasser 90 %, sans qu une moindre croissance en découle (mais Reinhar e Rogoff noen que ces cas recouvren pour l esseniel les années qui on suivi la seconde guerre mondiale, où les besoins de la reconsrucion e la réducion des dépenses miliaires offraien des sources de croissance immenses). 41 Même les modèles macroéconomériques, qui affichen les effes keynésiens de ce ype les plus imporans, présenen un profil de ce ype : selon ces modèles, une baisse permanene de 1 % de la demande publique a un effe sur le niveau du PIB qui s éiole progressivemen au cours du emps, si bien que l effe sur la croissance, iniialemen négaif, devien rapidemen posiif. 42 Reinhar C.M e Rogoff, K.S (2010), Growh in a Time of Deb, NBER Working Papers 15639, Naional Bureau of Economic Research, Inc. 43 Leur analyse couvre égalemen un cerains nombres de pays en développemen, mais cee parie de l analyse n es clairemen pas perinene pour la France

60 Ensuie, la corrélaion mise ainsi en évidence ne donne pas le sens de la causalié : es-ce une dee publique élevée qui condui à affaiblir la croissance ou un affaissemen de la croissance qui condui la dee à s'accumuler? Des ravaux complémenaires resen nécessaires pour déparager ces deux hypohèses. Mais, en ou éa de cause, la héorie économique laisse à penser que la causalié va au moins en parie de la dee vers la croissance. Une dee publique élevée limie les capaciés de sabilisaion conjoncurelle. En cas de récession un peu fore ou prolongée, des peres irréversibles peuven en résuler, qui viennen affaiblir le poeniel de croissance de l'économie. Une dee publique élevée peu avoir, en oure, un effe «d'évicion» sur l'invesissemen privé, en canalisan l'offre de fonds prêables au dérimen de la demande privée. Un el effe d'évicion es pour la France probablemen amori par l'apparenance à la zone euro : les ménages e les enreprises peuven en effe s'endeer sur un marché plus large que le seul marché français. Enfin, une dee publique élevée es rès généralemen associée à une élévaion des primes exigées par les invesisseurs (cf. Graphique 34), elle-même suscepible de se répercuer sur les ménages e les enreprises d ores e déjà déeneurs de ires publics. Ces effes dépressifs peuven se rouver amplifiés, en oure, par des comporemens de précauion face au risque de hausse fuure des prélèvemens ou de limiaion de l'accès au marché des fonds prêables. Une hausse des primes de risque signifie égalemen que, pour simplemen sabiliser le poids de la dee dans le PIB, il fau accroîre le solde primaire, c'es-à-dire le solde public hors charges d'inérê. Or l'expérience hisorique monre que ce accroissemen passe en général, au moins pour parie, par des coupes dans les dépenses d'invesissemen public, les plus faciles à réduire à cour erme, e des hausses d'impôs, qui pèsen sur la croissance. En définiive, même si le mainien de la dee publique française à des niveaux durablemen supérieurs à 90 poins de PIB n'enraînerai pas une réducion aisémen chiffrable de nore croissance poenielle, le risque d une réducion rès significaive doi êre pris rès au sérieux. Graphique 34 : Dee publique e aux d inérê en zone euro aux d'inérê à long erme 6,5 6 Grèce 5,5 5 Irlande 4,5 4 Espagne Porugal Ialie 3,5 Belgique Finlande Pays-Bas France Auriche Allemagne dee publique (en % du PIB)

61 Lecure : le graphique monre la relaion posiive qui exise enre la dee publique e les aux d inérê sur la dee publique en zone euro (pour les pays pour lesquels les données exisen dans les Principaux indicaeurs économiques de l OCDE). Compe enu de l évoluion rès rapide des dees publiques e pour caper au mieux les anicipaions des agens, ce son les prévisions de dee qui son uilisées ; cee relaion reserai valide, quoique un peu moins fore, si on raisonnai sur le niveau de dee de 2009 e/ou qu on enlevai la Grèce. Source : OCDE, Principaux indicaeurs économiques pour les aux d inérê obligaaires publics (valeurs de janvier 2011) e Perspecives économiques pour la dee publique (prévision pour 2011) 4.3. Une réducion durable des déficis publics es la seule voie envisageable L ampleur de l ajusemen à faire sur les déficis publics el qu il ressor des scénarios présenés ci-dessus peu amener à se demander s il n exise pas de voie alernaive à la maîrise des dépenses ou à la hausse des prélèvemens obligaoires. La voie d une augmenaion de l inflaion es ainsi parfois évoquée dans le déba public. En effe, oues choses égales d ailleurs, une hausse de l inflaion diminue la valeur réelle de la dee publique e le poids de la charge d inérês dans le PIB : les aux d inérê payés sur la dee e le principal son dans une large mesure fixés en ermes nominaux, seule la dee indexée sur l inflaion faisan naurellemen excepion. À l examen, une hausse de l inflaion n es ouefois pas une soluion envisageable pour ramener les finances publiques sur une rajecoire souenable. Tou d abord, les pouvoirs publics n on pas de prise direce sur le niveau de l inflaion. Dans les économies de marché, le niveau de l inflaion es en effe déerminé par la poliique monéaire. Or, en zone euro, c es la Banque cenrale européenne (BCE) qui se voi aribuée par le raié européen de Lisbonne, à la suie du raié de Maasrich, la conduie de la poliique monéaire. E elle s es fixé comme objecif une inflaion «au-dessous, mais à un niveau proche, de 2 %, sur le moyen erme». Changer cee cible impliquerai donc de commencer par modifier le raié de Lisbonne, pour rendre aux gouvernemens européens la définiion de la cible d inflaion visée par la BCE : avoir l accord de nos parenaires européens, sur un el changemen es aujourd hui oalemen exclu. Plus fondamenalemen, une élévaion durable de l inflaion ne soulagerai que emporairemen le poids de la dee. En effe, la hausse de l inflaion enraînerai celle des aux d inérê nominaux : le coû de financemen de la dee à cour erme en serai immédiaemen relevé e le coû de financemen de la dee à long erme le serai progressivemen au fur e à mesure de son renouvellemen. De plus, il es rès probable que le gain à cour erme permis par la hausse de l inflaion serai plus que conrebalancé à moyen erme par la hausse des primes de risque exigées par les invesisseurs pour déenir des ires publics. La hausse de l inflaion accroîrai en effe le risque pour les invesisseurs de deux manières. D une par, même si les pouvoirs publics parvenaien à convaincre les invesisseurs de la pérennié du nouveau niveau de l inflaion, une inflaion en moyenne plus élevée es empiriquemen aussi une inflaion plus volaile : le risque sur l évoluion du pouvoir d acha de l invesisseur que compore la déenion de ires publics en serai accru. D aure par, les pouvoirs publics peineraien à convaincre les invesisseurs de la pérennié de ou nouveau régime d inflaion : élever le niveau d inflaion suppose en effe de renier l engagemen acuel des banques cenrales à mainenir l inflaion à un bas niveau ; insruis par cee expérience douloureuse, les invesisseurs ne pourraien que redouer un nouveau reniemen. L élévaion des primes de risque serai d auan plus élevée que la crédibilié acquise progressivemen au cours des deux ou rois dernières décennies a fai baisser specaculairemen les primes de risque exigées par les invesisseurs pour se couvrir conre de poeniels dérapages inflaionnises

62 CONCLUSION Les conclusions de ce rappor se veulen réalises. La lene dégradaion de nos finances publiques depuis rene ans s es brusquemen accélérée avec la crise. Pour ramener les finances publiques sur une rajecoire souenable, il serai illusoire de comper sur un surcroî d inflaion, e ou aussi risqué de s en remere à la seule croissance. Un ajusemen imporan de nos finances publiques es donc nécessaire. Il ne relève pas de ce rappor de donner des indicaions précises sur le calendrier de ce ajusemen, ni sur ses modaliés concrèes. Les simulaions qui figuren dans ce rappor donnen ouefois quelques ordres de grandeur : en reenan un scénario macroéconomique pruden, mais sans excès, e un objecif modérémen ambiieux de dee publique conenue à 90 poins de PIB en 2020, l effor à accomplir par rappor aux endances sponanées des dépenses e des recees peu êre évalué à environ 0,7 poin de PIB d effor supplémenaire par an pendan dix ans. Ce chiffre n es qu indicaif. Il pourra êre ajusé en foncion de la viesse à laquelle la France es prêe à resaurer la souenabilié de ses finances publiques e des évoluions macroéconomiques qui seron enregisrées dans les années à venir. Deux enseignemens se dégagen ouefois. Premièremen, la crédibilié des engagemens de la France pourrai pâir d un ajusemen qui se révèlerai rop imide. Deuxièmemen, pendan encore quelques années, il sera plus difficile qu à l accouumée de mesurer la croissance «poenielle» de l économie française e il sera donc nécessaire de résiser à la enaion d inerpréer comme durable oue embellie conjoncurelle. Cela vau bien évidemmen pour les dépenses, mais ou auan pour les recees, don il conviendrai de ne pas conrecarrer la hausse sponanée en phase de reprise économique

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64 ANNEXES

65 LISTE DES ANNEXES ANNEXE 1 : LETTRES DE MISSION ANNEXE 2 : MÉTHODOLOGIE DE CALCUL DU SOLDE STABILISANT LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ANNEXE 3 : LA DETTE DE L ÉTAT ANNEXE 4 : LISTE DES CONTRIBUTEURS AU RAPPORT 1

66 ANNEXE I Leres de mission 2

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70 6

71 ANNEXE II Méhodologie de calcul du solde sabilisan la dee des adminisraions publiques 7

72 Une année donnée, la dee publique D es égale à la somme de la dee hériée de l année précédene D 1 e du défici public de l année en cours DEF : D D = 1 + DEF cee égalié rese évidemmen vraie lorsqu on divise par le PIB de l année en cours, Y : D Y = D 1 + DEF Y Y 1 le erme D Y précédene qui vau : Y D 1 ne représene ouefois pas le poids de la dee dans le PIB de l année 1 1 on passe donc au poids de l année précédene en uilisan l égalié suivane : D Y 1 = D Y 1 1 Y Y d où on en dédui : D Y D Y D Y = 1 1 Y D D Y D Y (1 g ) = 1( 1+ g ) 1 1 g + DEF Y Pour sabiliser le poids de la dee dans le PIB = 0, il fau donc que le membre de Y Y 1 1 droie de cee égalié soi nul, d où on dédui la valeur du défici public (en par de PIB) qui sabilise la dee : DEF Y D Y 1 1 g Ainsi, si la dee publique vau 90 poins de PIB e le aux de croissance en valeur de l économie 3 %, le solde qui sabilise la dee vau approximaivemen 2,7 % (0,9*0,03=0,027=2,7 %). Le calcul exac, qui figure dans le rappor es de 2,6 %. La noion de solde sabilisan la dee es une noion uile. Elle a ouefois un défau imporan : elle présen le résula en apparence paradoxal que plus la dee es élevée, plus le solde sabilisan la dee es faible (le défici qui perme de sabiliser la dee es d auan plus élevé que la dee es fore). Ce résula n es bien sûr paradoxal qu en apparence. En effe plus la dee publique es élevée, plus les charges d inérês, qui son rès largemen en dehors du conrôle des pouvoirs publics, s accroissen 44, si bien que la siuaion es rès différene si on raisonne hors charges d inérês. Une présenaion qui perme de enir compe de ce phénomène consise alors à raisonner sur le solde public primaire, c es-à-dire hors charges d inérês. D D D Y 1 1 g 44 Toues choses égales d ailleurs : on a vu qu à parir de 1993, la baisse des aux a permis de faire diminuer le poids de la charge d inérês alors même que le poids de la dee dans le PIB augmenai, mais ce phénomène, dû à la fois à la réducion des primes de risque suie à l enrée de la France dans l Union économique e monéaire e la baisse des aux d inérê au niveau mondial, es derrière nous. 8

73 9 La variaion de dee d une année sur l aure peu en effe se réécrire en appelan INT la charge d inérês e DEFP le défici primaire : DEFP INT D D + + = 1 La charge d inérês peu s écrire en foncion du aux d inérê apparen sur la dee r e de la dee à la période précédene : r D INT * 1 = d où : DEFP r D D + + = ) (1 1 En divisan par le PIB e en faisan apparaîre comme ci-dessus son aux de croissance, on peu écrire : Y DEFP g r Y D Y D Y D = d où : Y DEFP g r Y D Y D Y D = 1) 1 1 ( soi encore : Y DEFP g g r Y D Y D Y D + + = Le défici primaire sabilisan la dee vau donc : g g r Y D Y DEFP + = On noera cee fois que, si le aux d inérê es supérieur au aux de croissance en valeur de l économie, qui es le cas normal, alors le deuxième erme es négaif : le défici primaire qui sabilise la dee es en fai un excéden. E ce excéden, nécessaire pour sabiliser le poids de la dee dans le PIB, es d auan plus élevé que la dee es élevée e que le aux d inérê es supérieur au aux de croissance de l économie.

74 ANNEXE III La dee de l Éa 10

75 1. Données générales sur la dee de l Éa Paran d un niveau de 44 Md à fin 1978, la dee de l Éa (au sens de Maasrich) a éé mulipliée par 25 depuis lors, e a aein Md fin Sa par dans le produi inérieur bru es passée sur la même période de 13 à plus de 60 % (cf. Graphique 35). Cee évoluion, due à l accumulaion ininerrompue de déficis au cours des rois dernières décennies, es demeurée cependan relaivemen indolore pour l Éa depuis le milieu des années quare-ving-dix, en raison de la baisse concomiane des aux d inérê liée au succès de la poliique de lue conre l inflaion au niveau mondial, au renforcemen de l ancrage européen de nore pays e, in fine, à son enrée dans l Union économique e monéaire, qui a conribué à la réducion de la prime de risque aachée à la signaure française. C es ainsi que la charge d inérês sur cee dee, qui avai progressé de 0,6 à 2,8 poins de PIB enre 1978 e 1996, s es sabilisée à un niveau inférieur à 2,5 poins depuis lors, les ressaus observés éan esseniellemen dus à des poussées emporaires d inflaion (en e ) qui se son raduies dans les aux. Graphique 35 : Évoluion de l encours e des charges d inérês de la dee de l Éa au sens de Maasrich (en Md ) encours de la dee charges d'inérês Source : Insee Ce conexe économique favorable au financemen par l Éa de ses déficis peu êre appréhendé par le concep de aux implicie de la dee, calculé en compabilié naionale comme le raio de la charge d inérês en année N à l encours de la dee à la fin de l année N-1 (cf. Graphique 36). Celui-ci a baissé coninumen de 1992 à 2007, passan de 9,0 % à 4,6 %, le léger surcroî de 2008 (4,8 %) éan dû à la combinaison de la hausse des encours e de la ension sur les aux liée à la crise financière. En 2009, la «fuie vers la qualié» a permis aux émeeurs souverains comme la France de bénéficier de condiions de financemen excepionnelles, mais selon oue vraisemblance non durables. De même, la baisse de l inflaion a joué sur la charge de provisionnemen afférene aux ires indexés. De fai, le aux d inérê implicie es ombé à un plus bas hisorique de 3,8 %. 11

76 Graphique 36 : Taux implicie de la dee de l Éa e aux à 3 mois e à 10 ans des ires d Éa français sur le marché secondaire (en %) 17,0% 16,0% 15,0% 14,0% 13,0% 12,0% 11,0% 10,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% aux implicie en compabilié budgéaire aux à 3 mois sur le marché secondaire aux implicie en compabilié naionale aux à 10 ans sur le marché secondaire Source : Agence France Trésor La poliique menée depuis le milieu des années quare-ving par l Éa de modernisaion de la gesion de sa dee, qu es venue parachever en février 2001 la créaion de l Agence France Trésor (AFT), s es raduie par une diversificaion des insrumens de la dee : obligaions assimilables du Trésor (OAT) d une maurié de 7 à 50 ans, principalemen à aux fixe mais égalemen à aux variable ou indexé sur l inflaion ; bons du Trésor à inérês annuels (BTAN) d une maurié de 2 à 5 ans ; bons du Trésor à aux fixe e à inérês précompés (BTF) d une maurié inférieure à un an, qui son principalemen desinés à la gesion des variaions infraannuelles de la résorerie de l Éa. La poliique de l AFT, don la mission es de gérer la dee e la résorerie de l Éa au mieux des inérês du conribuable e dans les meilleures condiions de sécurié, es d émere régulièremen e en respecan un calendrier prédéerminé sur oues les échéances de la courbe des aux, afin d obenir les meilleures condiions de liquidié e de réduire ses risques, noammen de volailié de la charge de la dee e de refinancemen. Ceci lui a permis d obenir une durée de vie moyenne de la dee de l Éa qui s es progressivemen allongée depuis les années quare-ving-dix, qui es comprise enre 6,7 e 7 années depuis 2006 (cf. Graphique 37). À ce égard, la France es bien posiionnée en ermes d échéance moyenne, celle-ci éan bien plus longue (6,8 années) que celle des Eas-Unis (4,3 années) e légèremen supérieure à celle de l Allemagne (6,6 années), seul le Royaume Uni a une durée de vie plus longue du fai de l imporance de l indusrie des fonds de pension dans ce pays don la demande en ires longs es naurellemen irée par la réglemenaion. La par de dee de moyen e long erme en incluan les ires indexés sur l inflaion es de 86% pour la France, à comparer à 59 % pour les Éas-Unis e 96% pour l Allemagne Source : OCDE, données

77 Graphique 37 : Dee négociable à moyen e long erme de l Éa, par année d échéance (Md ) BTAN OAT indexés Noe : Données en nominal par ligne au 28 février 2010 hors BTF de maurié inférieure à un an (207 Md ) Source : Agence France Trésor Cee diversificaion de la poliique d émission a eu son pendan au niveau des invesisseurs, avec une monée en puissance progressive des invesisseurs non résidens, don la par de déenion de ires de la dee négociable de l Éa es passée de moins de 30 % au milieu des années quare-ving-dix à environ les deux iers en 2009, en ouchan en premier lieu la zone euro, e plus récemmen (depuis ) les invesisseurs hors zone euro (cf. Graphique 38). Cee évoluion consiue un indéniable succès, en permean une réducion des risques de concenraion sur le seul marché français e en limian les effes d évicion sur le seceur privé. Elle radui ouefois pour parie le défici des paiemens courans de nore pays, e implique une gesion des finances de l Éa, e plus largemen des adminisraions publiques, qui soi à même de mainenir la confiance des marchés sur nore capacié à assurer avec le plus grand degré de ceriude le service de la dee. 13

78 Graphique 38 : Déenion par des non-résidens de ires de la dee négociable de l Éa en Md en % fin92 fin94 fin96 fin98 fin00 fin02 fin04 fin06 dec-08* 0 encours global encours des non-résidens encours non-résidens/encours global Noe : * chiffres révisés au rimesre ** chiffres révisés avec la posiion ires Source : Banque de France Les déeneurs résidens de la dee de l Éa (cf. Graphique 39) son esseniellemen les insiuions financières (assurances e banques), la déenion par les OPCVM ou les agens non financiers resan marginale. Il n exise pas de saisiques similaires concernan la répariion des invesisseurs finaux non résidens. 46 Données valorisées suivan indice pour la par en OAT. 14

79 Graphique 39 : Déenion des OAT par groupe de poreurs à fin 2009 (en %) 13,9 3,0 2,5 20,3 60,2 non résidens assurances éablissemens de crédi OPCVM aures Source : Banque de France 2. Implicaions de la crise financière sur la gesion de la dee de l Éa La crise financière a enraîné une baisse significaive des recees de l Éa, qui s es conjuguée en 2009 à une augmenaion des dépenses de souien à l économie à ravers le plan de relance. L accroissemen du défici qui en a résulé, pour parie d ordre conjoncurel, a condui à une augmenaion massive du besoin de financemen ne, e donc une progression des émissions de ires de dee par l AFT. Tableau 8 : Besoin de financemen ne de l Éa e émissions de ires de dee (en Md ) Besoin de financemen ne 104,8 164,0 246,0 Variaion nee de l encours de BTF Émissions de BTAN e d OAT (nees des rachas) 97,5 128,5 164,9 Source : Agence France Trésor Cee poliique d émission a éé menée dans un conexe perurbé sur le plan des aux d inérê (cf. Graphique 40) : à la période de remonée des aux direceurs de la Banque cenrale européenne inervenue enre 2006 e 2007 a succédé une phase de mainien à un niveau élevé (4 %) puis, à parir de l auomne 2008, une fore baisse jusqu au seuil de 1 % aein en mai 2009 e inchangé depuis lors. Les aux à cour erme des ires d Éa on logiquemen suivi cee évoluion, alors même que les aux des ires à moyen e long erme, qui avaien aein un poin hau à l éé 2008 à environ 5 % pour l OAT à 30 ans, refluaien de praiquemen de 1 % sur l année 2009, conribuan à l amélioraion des condiions de financemen de l Éa inervenue l an dernier. 15

80 Graphique 40 : Hisorique des aux de ires d Éa français sur le marché secondaire par maurié (en %) 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% janv.-00 juil.-00 janv.-01 juil.-01 janv.-02 juil.-02 janv.-03 juil.-03 janv.-04 juil.-04 janv.-05 juil.-05 janv.-06 juil.-06 janv.-07 juil.-07 janv.-08 juil.-08 janv.-09 juil.-09 janv ans 10 ans 5 ans 2 ans 6 mois Source : Bloomberg Les deux dernières années on égalemen éé marquées par une dispersion sans précéden des spreads sur les ires de dee des Éas de la zone euro, qui on inégalemen profié de la fuie vers la qualié au profi des émeeurs souverains (cf. Graphique 41), e don cerains on pâi des inquiéudes des invesisseurs sur la souenabilié financière de leurs poliiques publiques, comme le cas grec l a monré. Au conraire des pays du sud de l Europe, l Allemagne, les Pays-Bas e la France on pu pleinemen bénéficier de cee baisse des aux, e affichen des condiions de refinancemen sensiblemen meilleures que la moyenne de la zone euro. 16

81 Graphique 41 : Hisorique des spreads moyens de la zone euro 350 poins de base, 0 = condiions moyennes de financemen janv 07 janv 08 janv 09 janv 10 Allemagne France Espagne Ialie Grèce Irlande Pays-Bas Source : EMTS, Agence France Trésor Cee évoluion favorable à nore pays sur le plan des aux d inérê n a cependan pas empêché un accroissemen du spread moyen de financemen par rappor à l Allemagne qui, inférieur en moyenne à 5 poins de base (bp) depuis la créaion de l euro, s es élargi à plus de 30 bp en février dernier, avan d êre ramené à environ 15 bp aujourd hui. Graphique 42 : Hisorique du spread moyen France-Allemagne (en poins de base) janvier-07 avril-07 juille-07 ocobre-07 janvier-08 avril-08 juille-08 ocobre-08 janvier-09 avril-09 juille-09 ocobre-09 janvier-10 Source : EMTS, Agence France Trésor 17

82 3. Hypohèses d évoluion du aux d inérê implicie sur la dee de l Éa La siuaion excepionnelle de aux d inérê faibles que connaî l Éa français pour ses émissions depuis dix-hui mois n es vraisemblablemen pas amenée à durer. Il peu êre inéressan, dans ces condiions, d évaluer les risques d une remonée des aux à cour ou moyen erme e ses implicaions pour la déerminaion du aux d inérê implicie de la dee de l Éa. a. Les perspecives de aux sur le marché secondaire irées d élémens de marché doiven êre inerpréées avec précauion Il es aujourd hui exrêmemen difficile de faire des prévisions de aux d inérê. Cependan, il es possible de dériver des aux d inérê observés aujourd hui une esimaion de la prévision moyenne des marchés : selon la héorie die «des anicipaions», les aux longs à un insan donné coniennen l espérance mahémaique du aux cour anicipé par le marché. Si l on sui cee approche, les aux forward déduis de la courbe des aux d empruns d Éa sur le marché secondaire donnen une idée de l anicipaion implicie des aux faie par le marché à une échéance e pour une maurié donnée. Il fau ouefois noer que ce calcul compore un biais à la hausse du fai de la présence d une prime de risque posiive dans la srucure par erme des aux, qu il es délica d esimer. Il es ainsi possible de visualiser les courbes de aux forward pour différenes mauriés e échéances de prévision, qui son déduis de la courbe de aux des ires d Éa français au 25 mars 2010 (cf. Graphique 43). Avec la prudence nécessaire consisan à inerpréer ces données comme des anicipaions de marché plus que des prévisions de aux à erme, on peu donc s aendre à une remonée globale des aux accompagnée d une «dépenificaion» de la courbe, qui se raduirai à un reour progressif aux condiions de aux prévalan avan la crise. Ceci pourrai êre inerpréé comme une anicipaion de reprise économique de la par du marché. Graphique 43 : Taux d inérê forward sur la dee négociable de l Éa (en %) 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% spo dans 1 an dans 2 ans dans 3 ans dans 4 ans dans 5 ans dans 10 ans 18

83 Noe : L axe des abscisses indique la maurié d un prê conclu à une échéance donnée foncion de la courbe considérée. L axe des ordonnées donne le aux forward correspondan. Source : Agence France Trésor b. Les évoluions du aux d inérê implicie doiven prendre en compe un effe d inerie lié au renouvellemen progressif du sock de dee L évoluion des aux d inérê sur le marché secondaire ne se radui sur le aux implicie de la dee de l Éa qu avec un cerain reard. Du fai de la durée de vie moyenne relaivemen longue du sock de dee de la France (6,8 années à fin février 2010), l effe d une modificaion de la courbe des aux sur le aux d inérê implicie de la dee de l Éa es d auan plus décalé dans le emps que la parie de la courbe considérée concerne des insrumens de maurié longue, ceux-ci éan renouvelés à un ryhme moins souenu. L AFT ayan une poliique d adapaion à la demande des invesisseurs, ous les segmens de la courbe son en général couvers chaque année 47. Un indicaeur plus perinen que la durée de vie moyenne ou la duraion moyenne pour donner une idée de la viesse à laquelle le sock se renouvelle serai alors la durée au bou de laquelle une proporion donnée du sock de dee es échu. À ire d exemple, au 31 décembre 2009, la dae à parir de laquelle 50 % du sock acuel 48 aura éé renouvelé se siue fin 2013, soi dans plus de rois ans, e la dae à laquelle plus de 90% du sock de dee aura éé renouvelé se siue en 2029 (cf. Graphique 44). Graphique 44 : Par cumulée de l encours de la dee de l Éa venan à échéance à un erme défini (siuaion à fin 2009) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% années Noe : l échelle du graphique ne perme pas de faire ressorir le caracère discre e non coninu des amorissemens Source : Agence France Trésor 47 L inérê du poin de vue de l Éa émeeur lorsqu il éme des ires de maurié longue es alors, hormis la possibilié de bénéficier d une demande spécifique sur ces mauriés, de fixer pour une longue durée un aux d inérê, de préférence bas, sur une parie de son sock de dee, e de réduire le risque de refinancemen. 48 Les ires de cour erme (BTF) e les ires indexés sur l inflaion son inclus dans le calcul. Les socks de ires indexés sur l inflaion son calculés en enan compe de l évoluion de l indice des prix enre l émission e la dae du 31/12/

84 Il y a donc un effe d inerie dans l impac d un déplacemen parallèle de la courbe des aux sur le aux implicie de la dee de l Éa. Si aujourd hui un choc posiif affece oue la courbe des aux de façon uniforme, e que les aux resen consans par la suie, le aux implicie de la dee de l Éa ne sera affecé qu à 50 % par ce choc fin 2014, e à 90 % uniquemen en 2030, si l on considère que les premiers coupons seron payés l année suivan le refinancemen. Ainsi, e à ire illusraif, un choc moyen de 50 poins de base sur la courbe des aux inervenan d ici 2011, cohéren avec les anicipaions de marché, se raduirai oues choses égales par ailleurs par une augmenaion de la charge d inérês sur la dee négociable de l Éa d environ 2 Md en 2011, 3 Md en 2012 e 4 Md en La possible hausse des aux d inérê dans un conexe de poursuie de la croissance de la dee publique consiue un des risques majeurs pour l élaboraion du budge de l Éa dans les prochaines années. 20

85 ANNEXE IV Lise des conribueurs 21

86 La mission a éé présidée par Paul Champsaur e Jean-Philippe Cois. Elle a bénéficié des conribuions de : Éric Dubois (Insiu naional de la saisique e des éudes économiques) e Michel Laffie (Inspecion générale des finances), rapporeurs ; François Monier (Cour des compes) ; Philippe Josse, Claude Wendling e Alexandre Grosse (Direcion du Budge) ; Fabrice Lenglar, Guillaume Houriez, Denis Boisnaul e Van Lu Anh (Insiu naional de la saisique e des éudes économiques) ; Nicolas Carno, Séphane Guéné, Anoine Deruennes e Séphane Sorbe (Direcion générale du Trésor) ; Lauren Caussa (Direcion de la Sécurié Sociale) ; Brigie Belloc (Direcion générale des colleciviés locales). 22