Inspectin générale des finances N 2007-M-092-01 RAPPORT SUR LA MISE EN PLACE DU REVENU DE SOLIDARITE ACTIVE Établi par Alain QUINET Inspecteur général des Finances Thmas CAZENAVE Inspecteur des Finances Renaud GUIDÉE Inspecteur des Finances - DÉCEMBRE 2007 -
SOMMAIRE INTRODUCTION ET SYNTHESE...3 I. LE CHOIX DU VECTEUR : PRESTATION SOCIALE, CREDIT D IMPOT OU CREDIT DE COTISATIONS SOCIALES...12 II. LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU RSA...18 III. LE CHOIX DE L OPERATEUR EN CHARGE DU VERSEMENT...25 IV. L IMPACT DU CHOIX DU VECTEUR SUR LE TAUX DE PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES...29 V. LA GESTION DE LA TRANSITION...33 2
INTRODUCTION ET SYNTHESE I - LE PROJET DE REVENU DE SOLIDARITE ACTIVE (RSA) VISE A REPONDRE A TROIS TYPES D OBJECTIFS : lutter cntre la pauvreté ; inciter à la reprise d un empli, en apprtant un cmplément de revenu aux travailleurs pauvres, sans renchérir pur autant le cût du travail ; simplifier et rendre plus lisible le système de slidarité. 1 - Pur atteindre ces tris bjectifs, l écnmie générale du revenu de slidarité active cnsisterait à : fusinner une partie des minima sciaux existants, ntamment le revenu minimum d insertin (RMI) et l allcatin de parent islé (API), auxquels purrait s ajuter l allcatin spécifique de slidarité (ASS) ; rapprcher en un dispsitif le plus intégré pssible ces minima sciaux ainsi fusinnés des mécanismes actuels d intéressement à la reprise d empli et de prime pur l empli (PPE). Plusieurs niveaux d intégratin snt pssibles, deux cas plaires puvant schématiquement être envisagés : un RSA versé à tus les bénéficiaires quelle que sit leur situatin (empli, chômage de lngue durée u inactivité) qui fusinnerait les minima sciaux, les dispsitifs d intéressement à la reprise d empli et la PPE ; un RSA cmprtant deux vlets distincts en fnctin de la situatin des bénéficiaires (un RSA de base pur les persnnes hrs de l empli éligibles aux minima sciaux, un RSA d activité pur les persnnes ccupant un empli faiblement rémunéré) ; définir un barème glbal permettant de lisser les taux marginaux d impsitin, afin d éviter les à-cups et les effets de seuil liés à la reprise d un empli. Un tel barème peut être illustré par le schéma 1 ci-dessus ; permettre un versement du RSA plus réactif que ne le permet la prime pur l empli actuelle, laquelle est fndée sur les revenus de l année précédente et n est versée qu après un décalage d un an suivant la reprise d un empli. 3
Schéma n 1 : le barème du RSA pint de srtie du RSA Revenu dispnible pint de srtie du m inim um scial Revenu d Activité Revenu d ' activité RSA Revenu dispnible sans RSA Minim um scial Revenu cible 2 - Pur instruire les cnditins de mise en place du RSA, une missin a été cnfiée à l Inspectin générale des finances sur deux pints : évaluer les différentes mdalités de versement pssibles du RSA prestatin sciale, crédit d impôt u crédit de ctisatins sciales ; définir les cnditins d un piltage efficace entre l Etat, aujurd hui respnsable du versement de la PPE, de la prime de retur à l empli, de l API et du barème du RMI, et les départements, respnsables de la mise en œuvre du RMI et de l insertin des persnnes élignées de l empli. II L OBJET DU PRESENT RAPPORT EST D ECLAIRER L ARBITRAGE D ENSEMBLE SUR LES CONTOURS DU REVENU DE SOLIDARITE ACTIVE, EN SOULIGNANT LES CONDITIONS D UN PILOTAGE EFFICACE DE CE NOUVEAU DISPOSITIF. 1 - Première cnclusin : le RSA dit être l ccasin de clarifier les cmpétences et les financements de l Etat et des départements en matière d insertin sciale et prfessinnelle. Le RSA a pur ambitin de rapprcher deux lgiques - la slidarité et l insertin d une part, la valrisatin du travail d autre part - qui snt aujurd hui prtées par l Etat et les départements de manière enchevêtrée : l Etat finance l API alrs que le RMI est à la charge des départements ; la prime pur l empli (PPE) est un crédit d impôt natinal alrs que le dispsitif d intéressement qui permet pendant les premiers mis suivant la reprise d un empli de cumuler RMI et revenus d activité est à la charge des départements. 4
Par cnséquent, la mise en place du RSA sulève la questin de la répartitin du piltage et du financement du nuveau dispsitif entre l Etat et les départements. Un tel piltage devrait repser sur deux principes : premier principe : chacune des cllectivités publiques impliquées dans la mise en œuvre du RSA dit être financièrement respnsable et intéressée à la réussite du nuveau dispsitif ; deuxième principe : le piltage du RSA dit être étritement crdnné avec les plitiques d insertin dnt les départements nt la respnsabilité. Dans un tel cntexte, tris ptins snt a priri envisageables. a) Première ptin : un RSA intégralement centralisé. Dans ce scénari, le financement du RMI serait dnc recentralisé, la cmpétence d insertin des départements puvant tutefis être maintenue. Ce scénari présenterait des garanties de chérence, le RSA étant dans les mains d une même cllectivité, plitiquement et financièrement respnsable de la plitique publique mise en euvre. Il pserait cependant plusieurs questins : il bligerait à ruvrir une négciatin financière difficile entre l Etat et les départements, quelques années après avir décentralisé le RMI ; après la recentralisatin du RMI, l incitatin financière des cnseils généraux à pursuivre les effrts entrepris en faveur d actins d insertin dans l empli sulignée ntamment dans le récent rapprt de l IGAS sur l évaluatin de la li de 2003 1 purrait s émusser ; cette slutin serait par ailleurs parfaitement cntraire aux expérimentatins en curs qui prévient le versement du RSA par les Cnseils généraux. b) Deuxième ptin : un RSA intégralement décentralisé. Dans ce scénari, le RSA serait intégralement financé par les départements, ce qui ffrirait des garanties de chérence entre les plitiques d insertin et de slidarité. Il s agirait cependant d un changement d échelle imprtant pur les Cnseils généraux qui se verraient ainsi cnfier, en plus de l insertin, la lutte cntre les trappes à inactivité et le sutien au puvir d achat des travailleurs pauvres. Ce changement d échelle cncernerait à la fis la dépense financière et les publics cncernés. Rappelns qu actuellement le RMI, l API, la PRE et la PPE mbilisent 11,5 milliards d eurs au prfit de plus de 10 millins de persnnes. c) Trisième ptin : Un RSA natinal avec un système de cfinancement. Dans ce cadre, deux grands schémas snt envisageables : premier schéma, celui de la spécialisatin des financements : la prise en charge du cût du RSA versé aux persnnes sans empli serait assurée par les départements, tandis que le financement du RSA versé aux persnnes insérées dans l empli relèverait de l Etat. Une telle spécialisatin permettrait une clarificatin par rapprt à la ligne de partage actuelle des cmpétences entre Etat et départements, qui cnduit l Etat à prendre en charge l API et les départements l intéressement ; deuxième schéma, celui d une clé de répartitin dégressive, prévyant une qute-part de financement départemental maximale pur le RSA versé à des persnnes ayant un besin d insertin, puis décrissante jusqu à s annuler pur le RSA versé à des persnnes insérées dans l empli. 1 Rapprt d évaluatin de li du 18 décembre 2003 décentralisant le RMI et créant le RMA, IGAS, nvembre 2006. 5
La missin n a pas pu, dans les délais impartis, étudier plus avant les mdalités techniques de ces deux grandes ptins. Elle cnsidère à ce stade que ces deux grandes ptins purraient furnir le cadre réaliste d une clarificatin des respnsabilités entre l Etat et les départements au service de l insertin sciale et prfessinnelle des publics éligibles au RSA. 2 - Deuxième cnclusin : le chix de verser le RSA exclusivement sus frme de crédit d impôt u de crédit de ctisatins sciales ne permettrait pas de fusinner l ensemble des dispsitifs existants a) Le crédit de ctisatins sciales présenterait des difficultés de mise en œuvre : il ne serait par cnstructin envisageable que pur les titulaires d un empli. Il ne serait dnc pas pssible de mettre en place un dispsitif intégré s adressant à la fis aux actuels bénéficiaires des minima sciaux et aux travailleurs à faibles revenus ; il pserait, en utre, une difficulté de principe, dans la mesure ù il nécessiterait de mettre en place un système de ctisatins négatives. Au niveau du SMIC par exemple, le mntant des ctisatins salariales s élève à 96, ce qui purrait s avérer inférieur au mntant du RSA à recevir. Dans ces cnditins, les URSSAF deviendraient en quelque srte «verseurs» de ctisatins et c-financeurs de salaire ; un crédit de ctisatins est enfin difficilement «familialisable», sauf à transmettre à l emplyeur des infrmatins sur la situatin familiale et financière glbale du bénéficiaire. b) Le crédit d impôt généralisé serait également très cntraignant : la mise en place d un crédit d impôt généralisé aurait pur cnséquence une recentralisatin du financement du RMI et le transfert au Ministère du budget, des cmptes publics et de la fnctin publique de la gestin du RSA ; le crédit d impôt serait versé de manière autmatique en fnctin d un critère de revenu et ne purrait dnc être cnditinné à l accmplissement de démarches prévues dans un cntrat d insertin. Cette slutin ne semble dnc pas cmpatible avec le maintien d une lgique de drits et devirs ; Le RSA relèverait du champ du cntrôle fiscal. c) La slutin du crédit de CSG présente des incertitudes juridiques imprtantes : En première analyse, le risque juridique qui s attacherait à la mise en place du RSA sus frme de crédit de CSG excéderait les avantages relatifs que cette cnfiguratin serait éventuellement susceptible de présenter. 2 d) A l inverse, le versement d une prestatin sciale intégrée, fusinnant l ensemble des dispsitifs existants de slidarité et de cmplément de revenu aux bas revenus, présente quatre types d avantages : la prestatin serait cntinue quelle que sit la situatin des bénéficiaires (dans u hrs de l empli). Elle purrait être jugée à ce titre mins stigmatisante pur les titulaires actuels de minima sciaux ; la prestatin purrait être réactive et s ajuster en fnctin des évlutins de la situatin du bénéficiaire, même si cette réactivité a un cût de gestin pur l administratin et les bénéficiaires eux-mêmes ; 2 La décisin n 2000-437 DC rendue le 19 décembre 2000 par le Cnseil cnstitutinnel a censuré l article 3 de la li de financement de la Sécurité Sciale pur 2001 (qui instituait une réductin de CSG et de CRDS au bénéfice des seuls revenus d activité, dès lrs que ceux-ci étaient mensuellement inférieurs, une fis cnvertis en équivalent temps plein, à 169 fis le taux hraire du salaire minimum de crissance augmenté de 40%) au mtif qu il ne tenait cmpte ni des revenus du cntribuable autres que ceux tirés d une activité, ni des revenus des membres du fyer, ni des persnnes à charge au sein de celui-ci. Aux termes de la décisin, «le chix ainsi effectué par le législateur de ne pas prendre en cnsidératin l ensemble des facultés cntributives crée, entre les cntribuables cncernés, une disparité manifeste cntraire à l article 13 de la Déclaratin de 1789». 6
la prestatin sciale ffrirait davantage de flexibilité dans la définitin du barème et du ciblage. Elle purrait ainsi être facilement «familialisée» et prévir des critères de temps de travail pur cntrôler l effet du RSA sur le temps de travail très partiel ; enfin, cntrairement au crédit d impôt, une prestatin n aurait pas de caractère autmatique et purrait dnc être assez facilement cnditinnée au respect des engagements prévus dans le cadre d un cntrat d insertin. Au regard de ces avantages cmparatifs, la prestatin sciale présente tutefis l incnvénient de faire mnter le taux de prélèvements bligatires à hauteur de la part de la prime pur l empli aujurd hui cmptabilisée en atténuatin de recettes qui serait cnvertie en dépense (sit 0,22 pint de PIB pur 2008). 3 Trisième cnclusin : un guichet unique purrait être chargé du versement du RSA Actuellement, le versement des prestatins sciales et du crédit d impôt qui cnstituent le scle du futur RSA est éclaté entre tris guichets : le Trésr public, les caisses d allcatin familiales (CAF) et les ASSEDIC. La missin cnsidère qu il serait pssible et suhaitable de regruper le versement du RSA en un guichet unique, indépendamment du statut dans l empli u hrs de l empli des bénéficiaires. Quelle que sit la slutin retenue, ce chix devrait ccasinner des cûts de gestin élevés liés à la nécessité de verser mensuellement et d actualiser régulièrement les drits de plusieurs millins de persnnes. La missin n a pas pu, dans les délais impartis, évaluer ce surcût. Pur le chix du guichet en charge du versement du RSA, tris ptins snt envisageables : a) Première ptin : l pérateur issu de la fusin ANPE-ASSEDIC. L bjectif d insertin durable dans l empli des bénéficiaires actuels des minima sciaux purrait cnduire à cnfier à ce nuvel pérateur le versement du RSA. Cette slutin serait d autant plus pertinente que l ASS rentrerait dans le champ des dispsitifs fusinnés. Elle présenterait cependant plusieurs difficultés : dans ce scénari, le nuvel pérateur serait amené à accueillir, en plus des 2 millins de persnnes aujurd hui inscrites cmme demandeurs d empli à l ANPE, les futurs bénéficiaires du RSA actuellement titulaires de minima sciaux mais nn inscrits au chômage et ceux qui snt actuellement dans l empli. Seln les estimatins, 70% des bénéficiaires du RSA seraient des actifs ccupés. Ce changement d échelle interviendrait alrs que le nuvel pérateur est d res et déjà cnfrnté à l enjeu d un meilleur accmpagnement des demandeurs d empli ; par ailleurs, de nmbreux bénéficiaires de minima sciaux rencntrent des difficultés d insertin qui dépassent la questin de l empli (santé et lgement par exemple) et qui appellent des répnses plus diversifiées que celles qui seraient prpsées par le nuvel pérateur ; enfin, cette slutin purrait s avérer stigmatisante pur les travailleurs pauvres mais durablement insérés dans l empli qui devraient cntinuer de s adresser à cet pérateur pur le versement du RSA. b) Deuxième ptin : les Trésreries. Les guichets du Trésr public ne snt pas aujurd hui rganisés pur accueillir les bénéficiaires des minima sciaux et assurer leur infrmatin et leur rientatin. Ces fnctins snt élignées de leurs missins actuelles. Leur cnfier cette tâche signifierait un changement très imprtant de culture et demanderait seln tute vraisemblance un renfrcement des myens au niveau des guichets alrs même que les réseaux financiers snt engagés dans un vaste prcessus interne de rérganisatin. 7
c) Trisième ptin : les caisses d allcatins familiales Les CAF snt élignées du marché de l empli, ce qui peut pser une questin de principe lrsque l n recherche un guichet dnt la missin serait de verser un revenu de slidarité destiné à favriser le retur vers l empli et à valriser le travail. Dans le même temps, les CAF cnstituent en pratique le guichet le mieux utillé pur gérer une prestatin à grande échelle grâce à leur implantatin territriale (envirn 2 500 pints d accueil sur l ensemble du territire) et leur savir-faire : cmpte tenu des publics visés par le RSA, les allcataires actuels des CAF devraient représenter une part imprtante des bénéficiaires du RSA (envirn 50%) ; par ailleurs, les CAF assurent déjà le versement du RMI et, pur 11% des départements, l instructin des dssiers et le «prfilage» des bénéficiaires seln les filières d insertin. Sans dute cnvient-il de suligner que l unificatin du «guichet de versement» n implique pas la respnsabilité de l accmpagnement persnnalisé. Dans ce schéma, les CAF n auraient en effet pas de missins d insertin prprement dites. Elles assureraient une rientatin de premier niveau vers les pérateurs spécialisés en fnctin du prfil du bénéficiaire cmme elles le fnt aujurd hui dans le cadre du RMI pur le cmpte des départements. III LE RSA «GUICHET UNIQUE», COFINANCE PAR L ETAT ET LES DEPARTEMENTS Parmi les différents scénaris envisageables pur mettre en œuvre le RSA, la missin cnsidère qu au-delà des deux scénaris d res et déjà identifiés - «RSA englbant», fndé sur la fusin des dispsitifs existants, et «RSA chapeau», fndé sur le maintien d une distinctin claire entre les bénéficiaires dans l empli et les bénéficiaires hrs de l empli un trisième scénari, le «RSA guichet unique», mériterait d être apprfndi. 1 - Dans ce scénari, le RSA ffrirait un barème unifié, défini au niveau natinal. Les bénéficiaires s adresseraient, quelle que sit leur situatin, à un guichet unique. Dans le même temps, deux mdes de financement distincts du RSA seraient pérés en back ffice : Le RSA versé aux bénéficiaires hrs de l empli serait financé par les cnseils généraux. Dans ce scénari, il cnviendrait dnc de prcéder à la décentralisatin de l API. Le RSA versé aux bénéficiaires dans l empli serait financé par l Etat. L intéressement, qui cnsiste à verser pendant quelques mis aux bénéficiaires du RMI leur allcatin alrs qu ils nt repris un empli, devrait être recentralisé. Deux ptins snt envisageables pur la participatin de l Etat : une prestatin qui présente l avantage principal de la simplicité. un crédit d impôt. Le maintien du crédit d impôt permettrait d éviter une hausse du taux de prélèvements bligatires 3 liée à la suppressin de la PPE. Tutefis, pur satisfaire aux exigences de réactivité, la partie crédit d impôt devrait être versée par acmptes mensuels sur la base d un calcul péridique. Ce calcul purrait être annuel, avec le risque de régularisatins significatives, u trimestriel, ce qui implique des cûts de gestin plus élevés mais limite le risque d indus. 3 Dans ce scénari, la hausse ptentielle du taux de prélèvements bligatires ne serait pas liée à la nature du versement, mais au ciblage du nuveau barème sur les bas revenus. Seln les règles statistiques en effet, un crédit d impôt est cmptabilisé en baisse de prélèvements bligatires si sn mntant ne dépasse pas le mntant de l IR et de la CSG payés par les bénéficiaires. La partie du crédit d impôt venant en excès de l IR et de la CSG payés est ensuite cmptabilisée en prestatin sciale. Le recentrage d un crédit d impôt au prfit des bas salaires, en transfrmant une baisse de recettes en dépenses nuvelles, fait dnc mnter les prélèvements bligatires. 8
Une slutin de même nature a été retenue au Ryaume-Uni. En effet, le WFTC, créé en 1999, a été prfndément réfrmé en 2003. Désrmais, il existe deux crédits d impôts : le Wrking Tax Credit (WTC), pur augmenter les revenus tirés de l activité ; le Child Tax Credit, pur sutenir financièrement les familles pauvres. Ces deux crédits d impôt pursuivent des bjectifs séparés mais leur gestin est cmplètement intégrée. 2 - Ce scénari présenterait plusieurs avantages : pur les bénéficiaires, l bjectif de simplicité et de lisibilité serait satisfait puisqu ils ne traiteraient qu avec un seul guichet ; il permettrait de clarifier les cmpétences Etat cnseils généraux, en limitant l ampleur des négciatins à uvrir entre l Etat et les départements. L bjet de la négciatin serait de décentraliser l API, préalable nécessaire à sa fusin avec le RMI, et de recentraliser l intéressement du RMI, avant de le fusinner avec la PRE et la PPE. Ainsi, dans ce schéma : les cnseils généraux seraient respnsables de la slidarité et de l insertin ; l Etat prendrait quant à lui en charge le financement des dispsitifs de lutte cntre les trappes à inactivité et de sutien au puvir d achat des travailleurs pauvres ; il permettrait d identifier aisément les titulaires de minima sciaux appelant une démarche d insertin fndée sur une lgique de drits et de devirs, cette cnditin d insertin étant par ailleurs suppsée satisfaite pur ceux qui ccupent un empli ; il ffrirait éventuellement la pssibilité de verser un RSA aux jeunes de mins de 25 ans ccupant un empli, cmme c est le cas aujurd hui avec le RMI, sans uvrir nécessairement ce drit aux inactifs du même âge si l ptin du crédit d impôt pur la participatin de l Etat était retenue. 9
Schéma n 2 - L rganisatin actuelle Le public: s adresse: qui versent: financé(e) par: Slidarité et insertin sans empli éligible aux minima sciaux aux CAF aux CAF le RMI l API les départements l Etat Valrisatin du travail à la frntière de l empli u en situatin de travailleurs pauvres aux trésreries aux ASSEDIC aux CAF la PPE la PRE l intéressement l Etat l Etat les départements Schéma n 3 Le RSA «guichet unique» Le public: s adresse: qui versent: financé par: Slidarité active quelle que sit sa situatin à un guichet unique le RSA, avec un barème unique fixé par l Etat les départements (RSA versé aux persnnes recherchant un empli, défini cmme une prestatin) l Etat (RSA versé aux persnnes insérées dans l empli, travailleurs pauvres) * * * 10
Pur cnclure, la missin cnsidère que plusieurs questins qu elle n a pas directement examinées dans les délais qui lui étaient impartis devraient faire l bjet d investigatins cmplémentaires. Ces questins cncernent en particulier, au-delà de la stricte définitin du barème, les pints suivants : la place respective de l Etat et des départements dans le financement du dispsitif ; la mise en œuvre pératinnelle du guichet unique si ce scénari devait être retenu. Le chix précis du guichet service public de l empli u CAF dépendra en particulier de l arbitrage qui sera rendu sur l inclusin pssible de l ASS dans le périmètre du RSA ; la mise en chérence, dans le cadre d un barème unifié, des cnditins d éligibilité aux prestatins sciales et au crédit d impôt si les deux dispsitifs étaient maintenus en back ffice ; les cûts de gestin du dispsitif, ptentiellement élevés dans la mesure ù il faut garantir à l ensemble des persnnes éligibles au RSA, qu elles sient sans empli u dans l empli, le versement mensuel du RSA ; la gestin de l année de transitin ; la mise en place d une instance au niveau natinal en charge du piltage et de l évaluatin du RSA, de l égalité de traitement entre départements ainsi que de l appui technique aux cnseils généraux. 11
I. LE CHOIX DU VECTEUR : PRESTATION SOCIALE, CREDIT D IMPOT OU CREDIT DE COTISATIONS SOCIALES Les deux grands bjectifs du RSA snt, d une part, la lutte cntre la pauvreté et, d autre part, l améliratin des incitatins au retur à l empli. C est au regard de leur capacité à remplir ces deux bjectifs qu il faut évaluer les mérites et difficultés respectifs des différents vecteurs envisageables : prestatin sciale, crédit d impôt u crédit de ctisatins sciales. A. Au regard de l bjectif de lutte cntre la pauvreté, la prestatin sciale semble la mieux adaptée. La lutte cntre la pauvreté se traduit aujurd hui par le versement de minima sciaux tels que le RMI, l API et l ASS ainsi que par des mesures de sutien aux travailleurs à faibles revenus via principalement la prime pur l empli (PPE). 1. Seule la prestatin sciale permet d envisager un RSA fusinnant l ensemble des dispsitifs existants (a minima : API, RMI, PRE et PPE). Aujurd hui, les instruments de lutte cntre la pauvreté snt très segmentés. Les minima sciaux snt versés sus frme de prestatins sciales et la prime pur l empli sus frme de crédit d impôt. Un des bjectifs du RSA est de simplifier le système d aides pur rendre l ensemble plus lisible pur les bénéficiaires et les accmpagnants sciaux. L ptin cnsistant à fusinner tut u partie des dispsitifs existants emprte des cnséquences sur la frme envisageable du dispsitif : Le crédit de ctisatins sciales ne peut fnctinner qu au prfit des bénéficiaires ccupant un empli. Pur les persnnes hrs de l empli, il serait en tute hypthèse nécessaire d envisager un dispsitif cmparable aux actuels minima sciaux. La mise en place d un crédit d impôt fusinnant l ensemble des dispsitifs existants repse sur tris cnditins exigeantes : - recentraliser le financement du RMI. Le crédit d impôt reste en effet une prérgative d Etat ; - prévir des versements mensuels alrs qu en règle générale le crédit d impôt est versé annuellement ; - transférer au ministère du budget, des cmptes publics et de la fnctin publique le calcul et le versement des minima sciaux. En définitive, et cmme le mntre le tableau 1 ci-après, seule la prestatin sciale permet de rendre aisément pérant un dispsitif ttalement intégré. 12
2. Au-delà des prblèmes de faisabilité, le crédit d impôt glbal et le crédit de ctisatins sciales sulèvent des difficultés par rapprt à la lgique d insertin. Actuellement, les titulaires des minima sciaux divent s inscrire dans une lgique d insertin qui prend la frme, pur les bénéficiaires du RMI, d un cntrat d insertin indiquant leurs drits et leurs devirs. Si l n suhaite maintenir vire dévelpper cette lgique de drits et de devirs, le crédit d impôt fusinnant l ensemble des dispsitifs devrait être écarté. En effet, le crédit d impôt présente un caractère autmatique : il est versé en fnctin d un critère de revenu et ne peut être cnditinné à l accmplissement de démarches prévues dans un cntrat. De même, le crédit de ctisatins est autmatique et semble dnc peu cmpatible lui aussi avec la lgique «drits et devirs». 3. La prestatin sciale ffre plus de flexibilité dans la définitin du barème et du ciblage. Pur satisfaire l bjectif de lutte cntre la pauvreté, les minima sciaux actuels prennent en cmpte la situatin familiale des bénéficiaires. La PPE est quant à elle très partiellement «familialisée». Pur que le RSA atteigne ses bjectifs en matière de réductin de la pauvreté, il est imprtant que le dispsitif retenu ffre suffisamment de flexibilité dans la définitin de ses paramètres, afin de cibler les publics identifiés cmme priritaires. Prise en cmpte de la situatin familiale Le crédit d impôt et la prestatin sciale peuvent facilement prendre en cmpte la situatin familiale. La familialisatin apparaît en revanche beaucup plus cmpliquée à mettre en œuvre avec un crédit de ctisatins sciales. D une part, il s agirait d un changement de nature très imprtant pur ce prélèvement, dnt la lgique assurantielle se truverait affaiblie. D autre part, l emplyeur devrait avir cnnaissance de la situatin familiale et financière de ses salariés. Prise en cmpte du temps de travail, pur éviter par exemple, les situatins de temps de travail très partiel. Sur le mdèle de la PPE, le crédit d impôt uvre sans difficultés cette pssibilité. Rien ne s ppse nn plus à ce que le temps de travail sit inséré dans les critères de versement d une prestatin. Pur le crédit de ctisatins, il cnviendrait de revir cmplètement le mde de calcul de ce prélèvement. Le calcul purrait également s avérer très cmpliqué dans les cas de situatins multi-emplyeurs. Ciblage sur les plus de 25 ans Rien ne s ppse à ce qu une prestatin sit ciblée sur une catégrie particulière de bénéficiaires. Actuellement, les minima sciaux snt versés sus cnditin d âge : il faut ainsi avir plus de 25 ans pur être éligible au RMI. Par ailleurs, l exemple des allègements des ctisatins sciales patrnales indique que le ciblage est également pssible dans le cadre d un dispsitif de crédit de ctisatins sciales. En revanche, le ciblage du crédit d impôt sur les plus de 25 ans purrait sulever des difficultés juridiques au regard du principe d égalité devant l impôt. 13
B. Sur le plan de l incitatin au retur à l empli, les tris dispsitifs peuvent ffrir des perfrmances cmparables. L effet incitatif du RSA dépend essentiellement de deux paramètres : sa réactivité lrs de la reprise d un empli et sa lisibilité pur le bénéficiaire qui peut mesurer le gain effectif qu il en retire. 1. La réactivité Les prestatins sciales versées aujurd hui répndent aux exigences de réactivité dans la mesure ù elles fnt l bjet d une régularisatin infra-annuelle. Ainsi, pur le RMI, le drit est calculé tus les tris mis en fnctin des ressurces du trimestre précédent. Les changements de situatin prfessinnelle u familiale snt pris en cmpte mensuellement. La PPE, en revanche, est un dispsitif peu réactif. En effet, le versement de la prime calculée sur les revenus de l année n intervient en septembre n+1. Les dispsitifs d acmptes et la mensualisatin ne crrigent qu imparfaitement cette absence de réactivité, dans la mesure ù l actualisatin de la situatin des bénéficiaires a lieu en fin d année. La réactivité du dispsitif en cas de retur à l empli est l un des bjectifs principaux assignés au RSA. Au regard de cet bjectif, le crédit d impôt, la prestatin u le crédit de ctisatins sciales peuvent ffrir des perfrmances cmparables : la réactivité du crédit de ctisatins sciales est liée à la cnceptin même du dispsitif. Versé par l emplyeur mensuellement, il peut être ajusté en temps réel aux évlutins de l activité et à la situatin du bénéficiaire ; la prestatin peut être actualisée sur un rythme régulier, cmme c est aujurd hui le cas avec le RMI ; par cnstructin, le crédit d impôt induit un décalage d un an. Deux slutins snt envisageables pur amélirer la réactivité du crédit d impôt : - Première ptin : les acmptes. L exemple de la PPE invite à la prudence, dans la mesure ù le système des acmptes a été peu utilisé. Le dispsitif des acmptes est tutefis perfectible afin de le rendre plus cntemprain de la situatin des bénéficiaires. Dans l hypthèse d un RSA versé sus frme de crédit d impôt, il purrait être ainsi envisagé de mettre en place un dispsitif d acmptes mensuels u trimestriels actualisés en fnctin de la situatin des bénéficiaires pur éviter des indus trp imprtants en fin d année. Cela nécessite une transmissin régulière d infrmatins au service en charge de la gestin du dispsitif, ce qui représente un cût et une cntrainte pur l usager. Tutefis, il s agit des cntreparties habituelles de la réactivité, qui ne snt en rien spécifiques au crédit d impôt. Elles se retruvent en effet de la même façn dans un dispsitif de type prestatin par exemple. - Deuxième ptin : faire du RSA un crédit d impôt versé directement par l emplyeur dans le cadre du passage à l impôt sur le revenu prélevé à la surce (cf. encadré 1). Le RSA serait ainsi nécessairement fnctin de la situatin cntempraine du bénéficiaire. Le mntant du RSA purrait être calculé chaque mis en fnctin des revenus effectivement versés. Cet ajustement régulier des mntants versés limiterait les indus et dnc les régularisatins l année suivante. 14
Encadré 1 Le prélèvement à la surce de l impôt sur le revenu Chaque année, envirn cinq millins de fyers impsables subissent une variatin imprtante de leur revenu et du mntant de leur impôt, à la suite d un changement de situatin persnnelle u prfessinnelle. La retenue à la surce permettrait de prendre en cmpte plus rapidement ces variatins en rapprchant le mment de la taxatin de celui de la perceptin du revenu. Le rapprt de Françis Auvigne, Claude Bébéar et Raymnd Vircelle de mars 2007 a étudié les mdalités de mise en œuvre du prélèvement à la surce de l impôt sur le revenu en France. Les auteurs snt arrivés aux cnclusins suivantes : - le champ de réfrme devrait être limité, dans un premier temps, aux salaires et aux revenus de remplacement ; - le recurs à un taux myen d impsitin pur prtéger les dnnées cnfidentielles des salariés sur leur situatin financière glbale et familiale. Calculé par les services fiscaux, ce taux serait cmmuniqué par le salarié à sn emplyeur ; - les revenus cncernés par la réfrme seraient exnérés lrs de l année de transitin. Cela devrait s accmpagner de la mise en place d un dispsitif anti-abus pur éviter les cmprtements d ptimisatin ; - le délai de mise en œuvre de la réfrme (mise à jur des systèmes infrmatiques et des prcédures) s élèverait à deux ans. 2. La lisibilité Afin de rendre lisible le gain au retur à l empli, la questin de l inscriptin du RSA sur la feuille de paye se pse. Le crédit d impôt sur feuille de paye est envisageable. Il est techniquement plus facile dans le cadre d un prélèvement à la surce de l impôt sur le revenu. Avec un crédit de ctisatins sciales, l inscriptin sur la feuille de paye ne pse pas nn plus de prblème particulier. De même, il purrait, techniquement, être envisagé de faire verser une prestatin par l emplyeur et dnc d inscrire sn mntant sur le bulletin de salaire. Les tris dispsitifs uvrent la faculté d inscriptin sur la feuille de paye et ne se distinguent dnc pas sur ce pint. Tutefis, cette ptin sulève plusieurs difficultés qui méritent d être sulignées : elle implique la transmissin à l emplyeur des infrmatins sur la situatin financière glbale, mais aussi sur la situatin familiale dans le cadre d un RSA familialisé ; la cnnaissance par l emplyeur du mntant de RSA versé peut venir perturber les négciatins salariales ; l inscriptin sur la feuille de paye revient à faire supprter aux entreprises une part imprtante du cût de gestin du dispsitif. Tutes les petites et myennes entreprises ne seraient pas en mesure d y faire face. Il faudrait, pur celles-ci, envisager prbablement des dispsitifs de gestin dans le cadre de grupements d emplyeurs ; ce dispsitif intrduit, de fait, une discntinuité de traitement seln que le bénéficiaire est dans u hrs de l empli. Il faut alrs définir un pérateur en charge du versement pur les persnnes sans empli. 15
Au ttal, la cmparaisn des tris dispsitifs pssibles permet de tirer les cnclusins suivantes : la prestatin semble s impser si le principe d une fusin cmplète est retenu (RMI, API et la PPE) ; le crédit de ctisatins sciales présente trp de limites intrinsèques par rapprt aux autres slutins pur être envisagé ; le crédit d impôt purrait être mis thériquement en place dans le cadre d un dispsitif fusinné mais au prix d une recentralisatin de l ensemble des cmpsantes du futur RSA et de l abandn de la lgique d insertin. 16
TABLEAU 1 LE CHOIX DU VECTEUR Prestatin sciale Crédit d impôt Crédit de ctisatins sciales Guichet unique Oui Oui, mais cela nécessite une recentralisatin cmplète Nn. Le crédit de ctisatins sciales est «versé» par les emplyeurs pur les bénéficiaires en empli. Les bénéficiaires hrs de l empli devraient recevir le RSA d un autre pérateur Réactivité en cas de retur à l empli Pssibilité d inscriptin sur la feuille de paye. Cmpatibilité avec une lgique drits/devirs Pssibilité d'ajustement mensuel u trimestriel Pssible techniquement. Reviendrait à faire verser la prestatin par les emplyeurs. Par cnstructin, le crédit d impôt induit un décalage d'une année. Deux ptins pur y remédier : - les acmptes. - le paiement à la surce, dans le cadre du passage à la retenue à la surce. Pssible, ntamment dans un scénari d impôt sur le revenu retenu à la surce. - Risque de perturbatin des négciatins salariales - Infrmatins dnnées à l emplyeur sur la situatin financière glbale et la situatin familiale Oui, à cnditin de puvir Nn du fait du caractère autmatique du crédit d impôt identifier parmi les bénéficiaires ceux qui snt hrs de l empli Actualisatin mensuelle. Régularisatin en fin d'année Pssible. Nn, du fait du caractère autmatique du crédit de ctisatins sciales Familialisatin Pssible. Autmatique - ce serait un changement de nature très imprtant pur les ctisatins sciales - les infrmatins sur la situatin familiale devraient être transmises à l'emplyeur Prise en cmpte du temps de travail dans le barème. Oui Oui Difficile à mettre en place. Prblème des situatins multiemplyeurs 17
II. LA GOUVERNANCE ET LE PILOTAGE DU RSA A. Les enjeux de guvernance snt liés à la nature cmpsite du RSA Le RSA a vcatin à intégrer, au minimum : le RMI, prestatin dnt la gestin et le financement nt été décentralisés, en lien avec la cmpétence des départements en matière d insertin, mais dnt le barème reste fixé à l échelle natinale (avec une pssibilité thérique de mdulatin, cf. infra) ; l API, prestatin à gestin centralisée ; la PPE, crédit d impôt à gestin centralisée. En utre, la situatin des bénéficiaires du RSA devra être appréciée en prenant en cmpte les drits cnnexes natinaux et lcaux (qui peuvent être ctryés par chacun des tris échelns de cllectivités territriales) attachés à certains statuts (éligibilité à certains dispsitifs, aides financières directes, mdulatins de tarificatin des services publics, exnératins fiscales, aides en nature). Encadré 2 : le rapprt de l IGAS de nvembre 2006 sur le RMI L incitatin à l efficacité de la plitique d insertin des bénéficiaires du RMI, qui relève des cnseils généraux depuis 1998, est d autant plus frte que ces derniers snt également appelés à prendre en charge le financement de l allcatin (ce qui est le cas depuis 2003). Le rapprt d évaluatin de la li du 18 décembre 2003 décentralisant le RMI et créant le RMA remis par l IGAS en nvembre 2006 suligne ainsi que la respnsabilisatin des départements les cnduit à mettre en chérence les actins de suivi scial et d accmpagnement vers l empli. Ce rapprt relève par ailleurs : - que le transfert du RMI aux départements n a pas entraîné de discntinuité u de difficulté pératinnelle majeure, ntamment grâce à la qualité du partenariat entre cnseils généraux et rganismes payeurs ; - que ce transfert n a pas entrainé d inégalités de traitement sur le territire dans l applicatin et l interprétatin de la législatin u dans l appréciatin des cnditins d uverture des drits. La guvernance du RSA dit permettre d assurer la mise en chérence du dispsitif : d une part, avec des plitiques publiques définies à l échelle natinale, ntamment la plitique de l empli et la plitique fiscale 4 ; d autre part, avec des plitiques qui ne peuvent être mises en œuvre que lcalement, en premier lieu les plitiques d insertin. B. Scénari 1 : Décentralisatin cmplète du RSA Descriptin : Première ptin : transfert intégral aux départements de la guvernance, du piltage et du financement du RSA Les cnseils généraux snt respnsables du piltage et du financement du RSA, dnt ils définissent le barème (dans des cnditins fixées par la li). 4 L ampleur et les mdalités de la redistributin résultent de préférences cllectives exprimées à l échelle natinale. 18
Avantages : Difficultés : Descriptin : Avantages : Difficultés : Ce scénari garantit l efficacité de la gestin du dispsitif (l autrité qui décide de la dépense est aussi celle qui en supprte le financement) et la mise en chérence du piltage du RSA et des plitiques d insertin. La fixatin du barème par les cnseils généraux peut également permettre une adaptatin aux cntextes lcaux d empli, de lgement et de cût de la vie 5. Une décentralisatin cmplète du dispsitif impliquerait un transfert supplémentaire de ressurces aux cnseils généraux (dnt une part de recettes fiscales, afin de respecter le rati de ressurces prpres défini cnfrmément à l article 72-2 de la Cnstitutin par la li rganique n 2004-758 du 29 juillet 2004, qui s établit à 58,5% pur les départements), alrs même que le précédent transfert de ressurces lié à la décentralisatin du RMI reste un sujet débattu entre l Etat et les départements. En utre, ce scénari induit un risque d hétérgénéité et de disparité à l échelle du territire, cmparable à celui qui s était matérialisé lrs de la mise en place de la prestatin spécifique dépendance (PSD) et avait cnduit in fine à une recentralisatin du barème avec la créatin de l allcatin persnnalisée d autnmie (APA). Deuxième ptin : territrialisatin du RSA Les cnseils généraux prennent en charge le financement du RSA, dnt le barème est fixé à l échelle natinale. Cette cnfiguratin revient à transpser l architecture actuelle du RMI à l ensemble du dispsitif de RSA. Ce scénari garantit la mise en chérence du piltage du RSA et des plitiques d insertin. La fixatin d un barème natinal préserve l unité du dispsitif, sans pur autant interdire tute suplesse puisqu elle peut être assrtie d une pssibilité de mdulatin par les départements (tutefis, cette faculté qui leur est déjà uverte cncernant le RMI 6, en applicatin de l article L. 121-4 du CASF, ne semble guère utilisée en pratique). Dans la mesure ù le RSA cuvre un champ plus large que le RMI, l attributin de cette cmpétence aux départements requiert un transfert supplémentaire de ressurces (de même ampleur que dans la première variante) et va à l encntre de la demande d une «pause» dans la décentralisatin exprimée par l Assemblée des Départements de France (ADF). C. Scénari 2 : Centralisatin du RSA Descriptin : Avantages : Difficultés : Le piltage et le financement du RSA relèvent de la respnsabilité exclusive de l Etat (indépendamment de la gestin pératinnelle du dispsitif, ntamment la fnctin de guichet, qui peut être cnfiée à une autre cllectivité publique u à un pérateur). Ce scénari garantit la mise en chérence du piltage du RSA avec les rientatins des autres plitiques publiques natinales (ntamment la plitique de l empli et la plitique fiscale). Ce scénari induit un décuplage entre l autrité en charge du financement du RSA (l Etat) et l autrité en charge de l insertin de ses bénéficiaires (le département), ce qui supprime l effet incitatif existant aujurd hui pur les cnseils généraux (cf. encadré 2). Sa mise en place purrait dnner lieu à une transitin difficile, à l issue d expérimentatins menées lcalement avec une implicatin imprtante des cllectivités cncernées. 5 La mise en œuvre de ce scénari présenterait également l avantage d assurer une transitin fluide à l issue des expérimentatins en curs, qui ne s pèrent pas de façn unifrme sur l ensemble du territire. Tutefis, ce critère n est pas nécessairement pertinent : c est le dispsitif-cible qui dit cnditinner les mdalités de l expérimentatin, et nn l inverse. 6 A la hausse exclusivement. 19
D. Scénari 3 : cfinancement du RSA avec clé de répartitin Descriptin : Première ptin : RSA prestatin sciale Le dispsitif de RSA est unifié mais sn financement est cnjintement pris en charge par l Etat et les départements. Dans la mesure ù l effrt d insertin (qui cntinue à être assuré par les cnseils généraux, dans une lgique d accmpagnement de prximité) est priritairement destiné aux publics élignés de l empli, et nn aux travailleurs pauvres, la qute-part de financement du RSA à la charge des départements peut, à envelppe cnstante, être cncentrée sur le financement du RSA minimal versé aux sans empli (R) retenu dans les hypthèses de travail des grupes administratifs, puis crrélée négativement avec le niveau d activité des bénéficiaires du dispsitif (cf. encadré 2). Encadré 3 : clé de répartitin pssible Etat-départements A titre indicatif, le mde de calcul de la qute-part du RSA financée par les cnseils généraux purrait être le suivant : - pur le RSA servi égal à R 0, la clé de répartitin devrait permettre de respnsabiliser les départements (ce qui requiert une part de financement largement prépndérante) sans pur autant engendrer de surcût par rapprt à la dépense qu ils cnsentent actuellement au titre du RMI (ce qui implique de retenir une clé inférieure à 100%, puisque le vlume de crédits devra permettre de cntribuer également au financement du R 0 -API et, de façn dégressive, du RSA versé à des bénéficiaires qui se snt insérés dans l empli) ; - la qute-part de financement des cnseils généraux devrait décrître dès l insertin dans l empli. Afin d éviter des ajustements mensuels, la qute-part de financement serait régularisée en fin d exercice, sur la base d une analyse statistique du RSA versé (permettant ntamment d isler le nmbre de R 0 ). En gestin, cela impserait dnc que l pérateur du RSA garde trace du degré de temps partiel effectué par les bénéficiaires. Avantages : Difficultés : Descriptin : Ce scénari garantit la mise en chérence du piltage du RSA, d une part avec les plitiques d insertin (sans présenter les incnvénients prpres au scénari 2 de décentralisatin ttale), et d autre part avec les plitiques publiques natinales (sans présenter les incnvénients prpres au scénari 2 de centralisatin). L assciatin des départements au financement du dispsitif pur les publics élignés de l empli maintient l effet incitatif à l efficacité de leur plitique d insertin. Par ailleurs, le calibrage de la qute-part de financement prise en charge par les départements pur la mise en place du RSA sur le mntant actuellement dépensé pur le versement du RMI permet d éviter de nuveaux transferts entre Etat et départements. La définitin du «R 0» sulève la questin de l harmnisatin entre RMI et API (qui n est pas prpre à ce scénari, mais prend ici une dimensin cruciale puisqu elle détermine la clé de répartitin du financement entre Etat et départements). Deuxième ptin : RSA crédit d impôt fusinnant les dispsitifs existants L Etat assure la guvernance et le piltage du RSA mais les départements cntribuent au financement du dispsitif. Dans la mesure ù l effrt d insertin (qui cntinue à être assuré par les cnseils généraux, dans une lgique d accmpagnement de prximité) est priritairement destiné aux publics élignés de l empli, et nn aux travailleurs à faibles revenus, la qute-part de financement du RSA à la charge des départements peut, à envelppe cnstante (égale au mntant ttal de RMI aujurd hui versé), être cncentrée sur le financement du «R 0», puis crrélée négativement avec le niveau d activité des bénéficiaires du dispsitif (cf. encadré 3). 20