1. RESUME DES POSITIONS DES DIFFUSEURS, ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES ET INSTITUTIONNELS 9

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1 Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle Septembre 2002

2 BILAN DE LA CONCERTATION PUBLIQUE SUR LA DEFINITION DE L ŒUVRE AUDIOVISUELLE PREAMBULE 7 Rappel des différentes définitions de l œuvre audiovisuelle et de leur champ d application 7 1. RESUME DES POSITIONS DES DIFFUSEURS, ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES ET INSTITUTIONNELS Les diffuseurs Les producteurs Les auteurs Les institutionnels Autres organisations professionnelles POSITION DU CONSEIL Une éventuelle modification de la définition de l œuvre De la définition commune CNC/CSA De la définition positive de l œuvre De l exclusion des magazines D une meilleure identification des genres exclus Une éventuelle modification des procédures De la procédure de qualification a priori des émissions De la proposition de commission indépendante composée de créateurs De la transparence des décisions de qualification CONCLUSIONS 27 ANNEXE 1 : DETAIL DES POSITIONS DES DIFFUSEURS ET ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES 28 ANNEXE 2 : COMMUNIQUE N 467 DU 15 NOVEMBRE ANNEXE 3 : NOTE DE REFLEXION DU CONSEIL ACCOMPAGNANT LA CONCERTATION PUBLIQUE 47 CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 2

3 Communiqué n 501 BILAN DE LA CONCERTATION PUBLIQUE SUR LA DEFINITION DE L ŒUVRE AUDIOVISUELLE A l occasion de la qualification en œuvre audiovisuelle de l émission Popstars, le CSA avait annoncé, dans son communiqué de presse n 467 du 15 novembre 2001, sa décision d entamer, au-delà de ce cas particulier, une réflexion plus large associant les créateurs, les producteurs et les diffuseurs sur la question de la pertinence de la définition actuelle de l œuvre audiovisuelle au regard des nouveaux concepts de programmes. Sur la base d une note de réflexion, le Conseil a organisé une consultation publique qui s est déroulée du 11 février au 23 avril 2002 en concertation avec le CNC. Le rapport final disponible en ligne prochainement sur le site regroupe les différents avis exprimés par les intéressés, ainsi que les analyses et propositions du Conseil. Le Conseil souligne que toute modification de la définition de l œuvre dans le sens soit d un resserrement soit d un élargissement entraînerait nécessairement un réexamen du cadre juridique des obligations de production et de diffusion des œuvres. Or, ce cadre vient tout juste d être profondément remanié pour l ensemble des chaînes, y compris les futures chaînes de la télévision hertzienne numérique, et ces nouveaux dispositifs n ont pu encore être évalués. A l heure où le paysage audiovisuel s apprête à vivre un nouveau tournant de son histoire, le maintien des règles établies et d un cadre d action clair, tant pour les producteurs que pour les diffuseurs, apparaît dans l immédiat au Conseil comme un gage de sécurité juridique pour l ensemble des acteurs du secteur. Le Conseil rappelle, en outre, le souci de cohérence avec le calendrier européen. Alors que la Commission européenne est dans l attente des résultats de l étude d impact des articles 4 & 5 de la directive «Télévision sans frontières» sur les industries de programmes européennes en vue d un éventuel réexamen, on peut s interroger sur l opportunité qu aurait la France à prendre position en amont sur cette question alors qu elle a déjà fait le choix d une définition plus restrictive que celle de la directive. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 3

4 Le Conseil a entendu la demande récurrente des différentes parties intéressées d apporter une information plus rapide et transparente sur les décisions prises en matière de qualification d œuvres et mettra progressivement sur son site Internet : la liste, actualisée chaque mois, des nouvelles émissions diffusées sur les chaînes nationales hertziennes qu il aura qualifiées en œuvres ; la liste, actualisée chaque semestre, de l ensemble des œuvres audiovisuelles diffusées par les chaînes nationales hertziennes comportant mention de leur origine européenne et/ou d expression originale française, afin de permettre aux différents acteurs intéressés de disposer d informations fiables sur la qualification de l ensemble des émissions. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 4

5 BILAN DE LA CONCERTATION PUBLIQUE SUR LA DEFINITION DE L ŒUVRE AUDIOVISUELLE A l occasion de la qualification en œuvre audiovisuelle de l émission Popstars, le CSA avait annoncé, dans son communiqué de presse n 467 du 15 novembre 2001 (1), sa décision d entamer, au-delà de ce cas particulier, une réflexion plus large associant les créateurs, les producteurs et les diffuseurs sur la question de la pertinence de la définition actuelle de l œuvre audiovisuelle au regard des nouveaux concepts de programmes. Sur la base d une note de réflexion (1) rappelant les différentes acceptions de l œuvre (la définition réglementaire, les genres éligibles au Compte de soutien à l industrie de programmes, la définition au sens de la directive européenne «Télévision sans frontières» et celle inscrite dans le Code de la propriété intellectuelle), le Conseil a organisé une consultation publique qui s est déroulée du 11 février au 23 avril 2002 en concertation avec le CNC lequel, saisi par la ministre de la Culture et de la Communication, a remis ses conclusions sur cette question le 21 mars dernier. Ont été auditionnés par le Conseil les diffuseurs et leurs représentants (TF1, M6, France Télévision, Canal +, ACCeS), les syndicats de producteurs (USPA, SPI, SPFA, ARP), des sociétés de production de programmes dits de flux (Groupe Expand, groupe Endemol, Réservoir Prod), les sociétés d auteurs et représentants des créateurs (SACD, SCAM, SACEM, SGDL, SNAC, SRF, SNAC, SRF, Union Guilde des Scénaristes, ADDOC, Groupe 25 images, SATEV), le SFA, ainsi que la Direction du développement des médias, le Centre national de la cinématographie, et L Observatoire européen de l audiovisuel. Le ministère de la Culture et de la Communication (Sous-direction des affaires juridiques de la direction de l administration générale) a fourni une contribution écrite. (1) En annexe 2. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 5

6 Par ailleurs, deux contributions écrites spontanées sont parvenues au Conseil sur cette question : la première émanant de la société de production CB TV, producteur du magazine Culture Pub sur M6 et la deuxième émanant de Musiques France Plus, organisme regroupant l ensemble des partenaires de la filière musicale (diffuseurs, éditeurs, producteurs et distributeurs). Le présent rapport regroupe un résumé des différents avis exprimés par les intéressés, ainsi que les analyses et propositions du Conseil. En annexe, sont recensées les positions des différentes parties auditionnées autour des questions posées par le Conseil dans sa note de réflexion préalable à la concertation, laquelle figure également en annexe. * * * CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 6

7 Préambule Rappel des différentes définitions de l œuvre audiovisuelle et de leur champ d application La définition réglementaire de l œuvre audiovisuelle C est le décret n du 17 janvier 1990 modifié en son article 4 qui définit la notion d œuvre audiovisuelle en ce qui concerne les obligations de diffusion et de production des sociétés nationales de programmes et des services de télévision privés diffusés en clair ou en crypté par voie hertzienne terrestre, câble ou satellite. Et c est au Conseil supérieur de l audiovisuel qu'il revient de veiller à son respect et donc de se prononcer sur la qualification en œuvre audiovisuelle de programmes proposés par les diffuseurs. L œuvre audiovisuelle est ainsi définie en l article 4 du décret mentionné ci-dessus : «Constituent des œuvres audiovisuelles les émissions ne relevant pas d un des genres suivants : œuvres cinématographiques de longue durée ; journaux et émissions d information ; variétés ; jeux ; émissions autres que de fiction majoritairement réalisées en plateau ; retransmissions sportives ; messages publicitaires ; télé-achat ; auto-promotion ; services de télétexte». La définition de l œuvre audiovisuelle éligible au COSIP Conformément aux I et II de l article 1er du décret n modifié, pour être éligibles au COSIP, les programmes considérés comme des œuvres audiovisuelles doivent relever d un des genres suivants : fiction (à l exclusion des sketchs) : téléfilms, séries, courts métrages (le court métrage audiovisuel est défini comme une œuvre de fiction d une durée inférieure ou égale à 45 min), animation, documentaires de création, émissions télévisuelles réalisées à partir de spectacles vivants (à l exclusion des captations) au titre du soutien automatique ; les magazines présentant un intérêt culturel et les vidéomusiques au titre de l aide sélective. Les œuvres audiovisuelles soutenues par le CNC sont donc définies par une liste limitative de genres de programmes. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 7

8 La définition de l œuvre au sens de la directive TSF L article 4 de la directive «Télévision sans frontières» du 3 octobre 1989 modifiée délimite le temps d antenne imparti aux «œuvres européennes» en formulant la définition de l œuvre suivante : «les organismes de radiodiffusion télévisuelle réservent à des œuvres européennes, au sens de l article 6, une proportion majoritaire de leur temps de diffusion, à l exclusion du temps consacré aux informations, à des manifestations sportives, à des jeux, à la publicité, aux services de télétexte et au télé-achat». La définition de l œuvre inscrite dans le Code de la propriété intellectuelle (CPI) L œuvre de l esprit est définie à l article L112-2 du Code de la propriété intellectuelle (loi n du 1 er juillet 1992) sous une forme énumérative (2) et «notamment»,«les œuvres cinématographiques et autres œuvres consistant dans des séquences animées d images, sonorisées ou non, dénommées ensemble œuvres audiovisuelles». Dans le cadre de cette définition très extensive de l œuvre audiovisuelle, la jurisprudence a déterminé les conditions dans lesquelles un programme audiovisuel constitue bien une œuvre de l esprit au regard du critère d originalité entendue comme l empreinte de la personnalité de son auteur. * * * (2) Exemple : les livres, les conférences, les œuvres chorégraphiques, compositions musicales, œuvres graphiques, photographiques CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 8

9 1. Résumé des positions des diffuseurs, organisations professionnelles et institutionnels Le Conseil a soumis à la concertation des questions auxquelles ont répondu en audition et par une contribution écrite les principaux intéressés (voir détail des positions sur chaque question en annexe). Ces positions ont été ici résumées pour chacune des parties intéressées. 1.1 Les diffuseurs A l exception d ACCeS qui souhaite «une définition large du programme audiovisuel», adaptée «aux moyens économiques et à l environnement concurrentiel des différentes catégories d éditeurs», tous les diffuseurs préfèrent conserver la définition du décret n du 17 janvier 1990 modifié. TF1 estime que «la définition en creux de l œuvre audiovisuelle fixée par le décret n du 17 janvier 1990 modifié permet d introduire un minimum de pragmatisme dans un dispositif réglementaire particulièrement interventionniste» et préconise «comme le moindre mal que demeure inchangée la définition actuellement en vigueur». France Télévision considère que «la définition actuelle du décret de 1990 a fait ses preuves depuis plus de 10 ans. Elle a l avantage d être objective et facilement applicable et n a été sujette à interprétation ou à contentieux qu à la marge. Elle est équilibrée entre une définition européenne très ouverte et une définition plus fermée et/ou subjective. Les obligations des chaînes ont été calculées sur la base de cette définition. Toute modification (rétrécissement ou ouverture) risquerait de rouvrir le dossier du niveau des obligations». Canal+ souligne que «le dispositif réglementaire actuellement en vigueur en France, dont les modalités d application sont relativement satisfaisantes, ne nécessite pas, a priori, de modification particulière. Si les modifications devaient néanmoins intervenir, elles ne devraient consister qu en un élargissement de la notion de l œuvre audiovisuelle, en se fondant sur les critères aujourd hui retenus par la directive 89/552/CEE du 3 octobre modifiée». CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 9

10 M6 résume ainsi sa position : «- M6 se montre favorable à un alignement de la définition française de l œuvre audiovisuelle sur la définition européenne à la condition que le régime des interruptions publicitaires soit également harmonisé. - A défaut, M6 ne sollicite pas un élargissement de la définition de l œuvre audiovisuelle. - L application du décret telle qu opérée par le Conseil constitue une sécurité juridique pour les diffuseurs. - Un aménagement de la définition du jeu est indispensable pour ne pas pénaliser les nouveaux formats». ACCeS «soutient une définition cohérente de l œuvre audiovisuelle et préconise l usage d une nomenclature des œuvres retenues adaptée aux différentes règles en vigueur : - pour les quotas de diffusion des chaînes du câble et du satellite une liste des œuvres retenues identique à la directive européenne ; - pour les obligations d investissement dans la production une liste des œuvres retenues adaptée à la nature et à la situation économique des chaînes ; - pour le COSIP, la prise en compte de programmes spécifiques initiés par les chaînes thématiques ; - enfin, une large souplesse d interprétation laissée au CSA». 1.2 Les producteurs Les organisations professionnelles Les représentants des producteurs ont une position quasi unanime sur la définition de l œuvre audiovisuelle. Contrairement aux diffuseurs, ils souhaitent remplacer la définition «en creux» du décret n modifié par une définition positive et restreinte, qui éviterait, selon eux, toute dérive en matière d interprétation. Seuls les genres à vocation patrimoniale (fiction documentaire, animation) devraient être considérés comme œuvres audiovisuelles et que les magazines devraient être exclus de la définition actuelle, à l exception des documentaires de 26 minutes diffusés au sein des magazines. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 10

11 Les sociétés de production d émissions de flux Les représentants de ces sociétés de production se veulent plus en retrait sur la question de la définition de l œuvre audiovisuelle. Ils considèrent que les définitions actuelles ne constituent pas aujourd hui une entrave à leur activité de producteurs, mais seraient néanmoins favorables à moyen ou long terme à une définition plus «large» alignée sur celle de la directive qui laisse une place aux émissions de flux qui peuvent avoir, elles aussi, une valeur patrimoniale. Ils souhaitent cependant éviter tout effet pervers en matière de financement de ces programmes qui actuellement sont bien financés par les diffuseurs. Ils regrettent qu il n existe aujourd hui en France aucun mécanisme de soutien au développement de format français d émissions de flux. 1.3 Les auteurs La SACD, SRF,UGS,SNAC et ADDOC font les propositions suivantes : - définition unique de l œuvre audiovisuelle pour le COSIP et pour les quotas, avec un objectif politique unique de défense de la diversité culturelle ; - resserrer le champ d application de la définition autour des œuvres patrimoniales et supprimer les magazines ; - préciser les définitions des genres de programmes mentionnés dans la définition ; - organiser la transparence et la concertation pour faciliter une adaptation du système ; - sanctionner la destination du soutien et son détournement au profit des diffuseurs par l intermédiaire de leurs filiales ; et proposent de remplacer la définition de l article 4 du décret n modifié par la définition qui suit : «Constituent des œuvres audiovisuelles : la fiction, l animation, le documentaire de création, la captation et la recréation de spectacles vivants, qui reflètent des créations originales et le point de vue original d un ou de plusieurs auteurs, personnes physiques. Ne constituent pas des œuvres audiovisuelles et ne peuvent bénéficier ni de soutien automatique du COSIP ni de l éligibilité au titre d investissement et de diffusion : journaux et émissions d information, divertissements, jeux, émissions majoritairement réalisées en plateaux (intérieur ou en décor extérieur), magazines, émissions et retransmissions sportives, messages publicitaires, téléachat, auto-promotion, service de télétexte ; et de CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 11

12 manière générale, tous documents, programmes ou émissions qui n expriment qu une traduction ou une transcription de la réalité, sans qu elle soit modifiée de manière significative ou substantielle par le regard original d un ou de plusieurs auteurs ou/et ne traduise un concept destiné à une diffusion éphémère (non réitérée)». Pour plus de transparence, il est proposé la création d une commission ou des commissions indépendantes composées de créateurs (auteurs, artistes, producteurs indépendants), un représentant du CSA, du CNC et de la DDM afin de : - disposer d un pouvoir consultatif assorti d un pouvoir coercitif ; - rendre compte aux professionnels, par une concertation semestrielle, de la destination des fonds (CNC) et/ou de l éligibilité d un programme (CSA/CNC). Le SATEV s associe au communiqué commun des producteurs mais avec deux réserves : - qu à côté du documentaire de «création», soit reconnu le documentaire «d information» ; - que pour les documentaires d information, on ne tienne pas compte de la durée. A l inverse, la SACEM prône plutôt un élargissement de la définition de l œuvre et résume sa position en trois points : - pas de définition commune de l œuvre audiovisuelle au CNC et au CSA ; - un alignement de la définition française des quotas sur la définition européenne, au bénéfice des variétés ; - pas d alignement de la définition réglementaire sur celle du droit d auteur. 1.4 Les institutionnels Les représentants de la DDM et du CNC se déclarent globalement favorables à un statu quo sur la définition de l œuvre audiovisuelle considérant que la réouverture d une telle question emporterait beaucoup de conséquences sur l économie globale du secteur et reviendrait en cascade à revoir tant les obligations de production des chaînes que le dispositif réglementaire sur la publicité. Le contexte apparaît d autant moins favorable que le législateur vient de revoir en 2001 l ensemble du dispositif réglementaire concernant la publicité et les obligations de production des chaînes et notamment pour celles qui feront le choix de la diffusion hertzienne numérique. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 12

13 Une stabilisation de l environnement juridique leur apparaît indispensable, au moins tant que le paysage de la TNT n est pas constitué. Ils estiment que si cette définition de l œuvre audiovisuelle en creux qui délimite le périmètre des programmes de stock est peutêtre perfectible, elle a néanmoins permis jusqu ici aux diffuseurs et producteurs de travailler de concert malgré quelques désaccords à la marge sur certains programmes. Enfin, il leur semble qu à l heure où une discussion va s engager au niveau européen sur l opportunité de renégocier ou non la directive «Télévision sans frontières», une discussion purement nationale visant, selon les vœux de certains, à être encore plus restrictif par rapport à la directive serait délicate. Le représentant de l Observatoire européen de l audiovisuel rappelle la situation économique des opérateurs européens. La majorité d entre eux sont en situation déficitaire, et ce depuis Seules les chaînes privées financées entièrement par la publicité s en sortent et constituent dans la plupart des pays le socle de financement de l industrie nationale de programmes. 1.5 Autres organisations professionnelles Le SFA fait la proposition suivante : «Le respect des quotas et l octroi de soutien nécessitent toutefois une définition plus rigoureuse de l œuvre audiovisuelle» et souhaite «une modification du décret du 17 janvier 1990 par la suppression du mot «émissions» à remplacer par «œuvres», et l introduction de la notion primordiale qu il n existe pas d œuvre sans auteur (ou auteurs)». Musiques France Plus se déclare favorable à un alignement complet de la définition de l œuvre audiovisuelle française sur celle de la directive afin de permettre aux émissions musicales, qui ont subi doublement les effets pervers de la définition de l œuvre hexagonale (excluant tant les variétés que les émissions réalisées majoritairement en plateau), de retrouver une place en télévision aux heures de forte audience. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 13

14 2. Position du Conseil L examen des contributions écrites ainsi que les auditions des parties concernées par la définition de l œuvre audiovisuelle ont permis de dégager différents avis et propositions qui peuvent être regroupés autour de deux problématiques distinctes : la première a trait à une éventuelle redéfinition de l œuvre ; la seconde touche à sa procédure de qualification. 2.1 Une éventuelle modification de la définition de l œuvre Au préalable, il convient de souligner que tout débat théorique sur la notion d œuvre audiovisuelle qui procèderait d une vision abstraite et ne prendrait pas en compte les implications économiques qui en découleraient, pourrait être dommageable à l équilibre du secteur audiovisuel dans son ensemble. En effet, la définition de l œuvre s inscrit dans le dispositif réglementaire global du secteur de la communication audiovisuelle qui lie indissociablement cette question au niveau des obligations de diffusion et de production des éditeurs de services et au principe de coupure unique des œuvres qui conditionne en partie leurs recettes publicitaires. Toute modification de la définition de l œuvre dans le sens, soit d un resserrement, soit d un élargissement entraînerait nécessairement un réexamen du niveau des obligations de production alors même que le cadre juridique de ces obligations vient tout juste d être profondément remanié. En outre, s agissant des chaînes du câble et du satellite et des futures chaînes de la télévision hertzienne numérique, ces nouveaux dispositifs n ont pu encore être expérimentés. De plus, les conséquences d une modification du dispositif réglementaire relatif à la publicité seraient tout aussi délicates à évaluer. A l heure où le paysage audiovisuel s apprête à vivre un nouveau tournant de son histoire, le maintien des règles établies et d un cadre d action clair apparaît dans l immédiat, au Conseil, comme un gage de sécurité juridique pour l ensemble des acteurs du secteur. Enfin, au-delà du cadre national doit être également pris en considération le calendrier européen. En effet, alors que la Commission européenne est dans l attente des résultats de l étude d impact des articles 4 & 5 de la directive «Télévision sans frontières» sur les CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 14

15 industries européennes de programmes, qui permettra d entamer les débats sur un éventuel réexamen, on peut s interroger sur l opportunité qu aurait la France à prendre position en amont sur cette question, alors qu elle dispose déjà d une définition plus restrictive que celle de cette directive. Le rapport remis par le directeur général du CNC à la ministre de la Culture et de la Communication en mars dernier, qui met également en évidence cette question de cohérence des calendriers, va dans le même sens. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 15

16 2.1.1 De la définition commune CNC/CSA La question d une éventuelle définition commune qu appliqueraient conjointement le CNC et le CSA a été centrale dans les contributions et auditions des différentes parties intéressées. A priori, l idée d un alignement des définitions de l œuvre audiovisuelle, qu appellent de leurs vœux plusieurs sociétés d auteurs, paraît séduisante et même souhaitable. Il trouverait sa légitimité dans l objectif initial commun au dispositif d aide financière et aux quotas. Comme le rappelle l une des sociétés d auteurs dans sa contribution écrite, les obligations résultant des quotas et le compte de soutien à la production poursuivaient les mêmes objectifs politiques de renforcement de l industrie européenne ou nationale, face à la domination du marché par les programmes d origine nord-américaine, et de développement d un patrimoine audiovisuel de qualité exprimant la diversité culturelle. En outre, parvenir à une définition commune donnerait sans doute, comme le soulignent certains, davantage de sécurité juridique et de lisibilité sur les programmes qui sont soumis au COSIP et décomptés pour les quotas, tant pour le producteur que pour le diffuseur. Toutefois, cette définition commune n apparaît pas souhaitable, car elle doit composer avec une réalité qui se révèle plus complexe. En premier lieu, si les deux organismes (CSA et CNC) répondent en effet à un objectif commun, ils ne jouent pas au sein du dispositif le même rôle et se révèlent de ce point de vue complémentaires. Le COSIP, dont l'objectif est d assurer un soutien à l industrie de programmes en France, doit permettre par un mécanisme redistributif de compenser le déficit de financement de programmes à visée patrimoniale mais qui, régis par les seules lois du marché, pourraient être confrontés à des difficultés de financement de nature à remettre en cause leur propre existence. L'objectif des quotas de diffusion au respect duquel veille le Conseil est tout d abord de garantir auprès du public l identité culturelle du programme, mais également d apporter un correctif à un phénomène qui affecte la quasi-totalité des diffuseurs européens : le fait que la programmation d œuvres américaines est toujours moins coûteuse que celle d œuvres produites sur le territoire national. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 16

17 Ainsi, outre sa dimension culturelle, le dispositif des quotas a également une fonction économique, celle d imposer un rapport de proportionnalité entre programmes d origine étrangère et programmes d origine européenne ou francophone, et donc d instaurer une obligation de préfinancement ou d achat au bénéfice de ces derniers. Les quotas de production, en créant une obligation de contribution annuelle en faveur du financement des œuvres européennes ou d expression originale française, viennent renforcer l impact économique des quotas de diffusion. Il découle de ces missions différentes que les genres d œuvres aidés par le CNC sont nécessairement plus restreints que ceux qui peuvent être valorisés au titre des quotas. Toutefois, à l exception des propositions exprimées par l ACCeS et le SATEV, force est de constater que l ensemble des diffuseurs, producteurs, organisations professionnelles et auteurs interrogés n ont envisagé la question du rapprochement des deux définitions que dans le sens d un alignement de la définition du CSA sur celle du CNC et non dans le sens d un élargissement de celle du compte de soutien aux œuvres retenues par le CSA, pas plus qu ils n ont abordé l éventuelle élaboration d une nouvelle définition qui emprunterait des éléments aux deux définitions existantes. Au-delà des remarques liminaires faites en préambule de cette partie sur les conséquences de tout changement de définition sur l équilibre général du paysage audiovisuel, l alignement qui recentrerait la définition relative aux quotas sur un nombre plus restreint de genres de programmes pose la question de ses effets, d une part, sur la diversité des genres à l antenne qui pourrait en découler et, d autre part, sur le sort des sociétés de production spécialisées dans certains genres comme les captations de spectacles vivants ou les magazines qui se retrouveraient exclus alors même qu ils répondent aux goûts du public, comme en témoigne le succès rencontré par certains titres. S agissant d un éventuel élargissement de la définition du compte de soutien aux œuvres retenues par le CSA, il semble qu il irait à l encontre de la volonté politique qui a présidé à la création du COSIP en 1986, dont l objectif était de favoriser la production d œuvres audiovisuelles par le biais d une dotation pour l aide à la création censée compenser le déficit de financement des œuvres à valeur patrimoniale, mais également de permettre à cette industrie culturelle de se structurer dans le temps, grâce à l assurance du soutien automatique. Un élargissement ne pourrait qu aboutir à un éparpillement du soutien financier, au détriment des sociétés de production existantes qui ont pu constituer un catalogue et développer leur activité. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 17

18 Quant à l élaboration d une nouvelle définition, elle devrait résoudre la difficile équation de réunir les éléments d une définition positive et d une définition en creux. A défaut d une définition commune, le Conseil pourrait-il envisager, comme le suggèrent certains diffuseurs, d attribuer automatiquement aux œuvres soutenues par le CNC la qualification d œuvre audiovisuelle? Ces diffuseurs le justifient par l approche très restrictive du CNC qui devrait suffire à l octroi de la qualification d œuvre par le CSA. De plus, cette proposition permettrait de gagner en lisibilité, tant pour le diffuseur que pour le producteur, puisque les contrats de production avec les diffuseurs comportent un engagement du producteur sur la qualification en œuvre du programme. Toutefois, une telle procédure signifierait pour le CSA l acceptation d une compétence liée qui ne semble pas compatible avec la nécessaire indépendance de l instance de régulation. Elle soulève en outre plusieurs difficultés et n apporterait pas de garantie suffisante. En premier lieu, cette procédure obligerait à modifier la rédaction actuelle du décret n modifié, puisque certains programmes (en nombre limité il est vrai) peuvent bénéficier de l aide financière gérée par le CNC au titre des documentaires de création, alors même qu en raison de leur réalisation majoritairement en plateau ils ne remplissent pas l un des critères exigés par le décret n modifié permettant leur qualification en œuvre. L Histoire des religions constitue un exemple de qualification plus restrictive par le CSA, en application de l article 4 du décret n 90-66, par rapport au CNC. Il conviendrait donc que la définition actuelle soit modifiée pour permettre une dérogation au critère de réalisation minoritaire en plateau exigé pour établir le caractère d œuvre d un programme. En deuxième lieu, il conviendrait de déterminer précisément quel type de soutien financier permettrait d obtenir automatiquement la qualification en œuvre. Une simple aide à la préparation octroyée très en amont par le CNC suffirait-elle à déclencher l obtention du label d œuvre? Une aide aux premiers numéros d un magazine entraînerait-elle la qualification de tous les autres? En troisième lieu, le cas de Popstars illustre bien le fait que la décision d aide du CNC, qui se situe nécessairement en amont puisqu il s agit d une aide à la production, n offre pas de garanties suffisantes d appréciation. En effet, si le Conseil était amené à aligner ses décisions sur celle du CNC, ceci impliquerait que certains programmes soient qualifiés d œuvres audiovisuelles uniquement sur la base d un dossier écrit déposé, sans aucun CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 18

19 éléments visuels. Dans le cas de Popstars, compte tenu du caractère évolutif du programme, un visionnage intégral a été nécessaire au Conseil pour se prononcer. Un rapprochement, même partiel, entre les définitions appliquées par le CNC et celles du CSA semble donc susciter davantage de difficultés qu il n aurait de réel impact positif. Pour conclure sur la question de la définition commune, il convient de souligner que la concertation qui s interrogeait sur un éventuel rapprochement de la définition réglementaire française avec celle de la directive et celle figurant dans le Code de la propriété intellectuelle et artistique, a mis en évidence, d une part, le fait qu en raison du contexte général, la majorité des acteurs auditionnés s est déclarée défavorable à l alignement sur celle de la directive, avec toutefois des motifs invoqués variables selon les intérêts en présence ; d autre part, un consensus de toutes les parties intéressées s est clairement dégagé contre un éventuel rapprochement avec la définition du Code de la propriété intellectuelle. Certains ont relevé avec pertinence que le droit européen lui-même opérait cette claire distinction entre droit de la communication et droit d auteur De la définition positive de l œuvre Les sociétés d auteurs et les syndicats de producteurs auditionnés ont souhaité, de manière quasi-unanime, renforcer l actuelle définition «en creux» de l œuvre audiovisuelle par une définition positive. C est ainsi qu un syndicat de producteurs propose qu en préalable soit affirmé que seuls les programmes à vocation patrimoniale peuvent être reconnus en tant qu œuvre audiovisuelle. Une société d auteurs demande, quant à elle, que la définition de l œuvre débute par l énumération de genres reconnus en œuvres (fiction, animation, documentaire de création, captation et recréation de spectacles vivants). Ces propositions ont pour objectif d éviter ce que les sociétés d auteurs et les producteurs considèrent comme une dérive de l actuelle définition. Sur ce dernier point, un examen rigoureux des chiffres ne permet pas de corroborer l hypothèse selon laquelle le volume de programmes reconnus en œuvres aurait explosé en l espace de dix ans. Entre 1990 et 2001, si on ne considère que les chaînes actuelles qui CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 19

20 diffusaient déjà 1, le volume d émissions reconnues en œuvres est passé de heures à heures, soit une hausse de 11%. Un tournant important se situe en 1993, date à laquelle le Conseil a accepté, dans un souci d harmonisation avec la pratique des autres pays européens, que des magazines émanant de la rédaction de l information des chaînes puissent néanmoins être considérés comme œuvres audiovisuelles, dès lors qu ils remplissaient les critères de réalisation exigés. Malgré cet assouplissement, la progression n est que de 5% entre 1993 et De plus, la tendance observée depuis 1999 est celle d une diminution des œuvres mises à l antenne : entre 1999 et 2001, leur volume a baissé de 4,4%, ce qui les ramène à un volume comparable à l année Parmi toutes les chaînes, c est M6 qui enregistre la plus forte baisse : le volume d œuvres n a cessé de décroître régulièrement depuis 1990 ; entre 1993 et 2001, à définition constante, le volume d œuvres diffusées a diminué de 562 heures. Sous l angle du financement, on ne peut également reprocher à l actuelle définition d avoir dilué l apport des diffuseurs. Jamais la fiction, ni même les documentaires, n ont bénéficié d autant de moyens : les investissements dans la fiction ont plus que doublé entre 1990 et 2000, passant de 175,4 millions d euros à 336 millions d euros ; pour l ensemble des chaînes hertziennes nationales, la couverture financière des documentaires (hors magazines) s est améliorée (cf. Etude du CSA «La production d œuvres d expression originale française par les chaînes hertziennes nationales en 2000»). Ces deux éléments montrent donc que la dérive entraînée par une définition «en creux» de l œuvre doit être fortement nuancée et que cette définition n a, en aucune façon, entraîné une détérioration du financement des genres dont la vocation patrimoniale est traditionnellement reconnue : fiction et documentaire. Quant à la proposition d une définition positive de l œuvre, elle soulève plusieurs difficultés. Sur un plan juridique : comme l a très clairement rappelé le directeur général du CNC dans son rapport remis à la ministre de la Culture et de la Communication, l annulation de la note de terminologie par le Conseil d État, dans un arrêt du 16 novembre 1990, se fondait sur le fait que la CNCL avait fait une interprétation trop restrictive de la notion d œuvre par rapport à la loi, qu elle avait limitée aux fictions télévisuelles et aux documentaires. 1 N ont donc pas été prises en compte : La Cinq, La Cinquième et Arte CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 20

21 Sur un plan éditorial : l édition d une liste limitative de genres de programmes reconnus comme œuvres audiovisuelles ferait perdre l un des avantages de la définition de 1990, qui réside dans sa capacité à s adapter aux nouvelles formes télévisuelles, sans pour autant faire disparaître les genres à vocation patrimoniale tels que la fiction ou le documentaire. Périodiquement, lorsque de nouveaux genres de programmes sont apparus à l antenne, la définition de l œuvre a été remise en cause. Ce fut le cas lorsqu au milieu des années 1990 les émissions dites de Reality-Show eurent les faveurs des diffuseurs. L introduction de ce nouveau genre dans la liste de ceux exclus de la définition de l œuvre fut alors évoquée. Dans les faits, à l exception de rares émissions (telles que Les Marches de la gloire), le critère de réalisation majoritairement hors plateau pour la qualification en œuvre fut opérant et fit basculer la grande majorité de ces Reality-Shows en non-œuvres. En plus de dix ans d application de cette définition, force est de constater qu elle a donné lieu à très peu de recours : alors que heures de programmes ont été qualifiées d œuvres sur l ensemble des chaînes hertziennes entre 1990 et 2000, seuls deux programmes ont fait l objet d un recours auprès du Conseil d État : Tapis vert et Graines de star. Encore s agissait-il de programmes pour lesquels le Conseil avait refusé la qualification en œuvre. Popstars constitue donc le premier programme dont le label d œuvre se voit remis en cause et sur lequel statuera prochainement le Conseil d État. La définition en creux a su ainsi démontrer sa capacité à s adapter aux évolutions de l offre télévisuelle qui paraissent nécessaires et naturelles à un média qui souhaite répondre aux goûts et attentes du public. Figer la définition autour de quelques genres reviendrait à en exclure d autres qui contribuent néanmoins, indépendamment de la qualité intrinsèque et nécessairement subjective de chaque programme pris isolément, à la diversité de l offre. C est ainsi que le développement de l offre de magazines en avant-soirée et en première partie de soirée, qui est venue se substituer dans certains cas à des divertissements, a indéniablement contribué à diversifier l offre de programmes et attiré une partie importante du public. Quant à un éventuel critère lié à la valeur patrimoniale du programme, celui-ci risque d introduire une grande part de subjectivité, propice à une contestation permanente des décisions de qualification. L instauration, comme le préconise la SACD, d une commission ad hoc d auteurs destinée à se prononcer sur la valeur patrimoniale des programmes ne serait CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 21

22 pas de nature à éviter les recours et contribuerait sans doute à l allongement des délais de réponse en matière de qualification (cf. infra procédures). Comment apprécier en effet la valeur patrimoniale d un programme dont seul le temps peut être le véritable juge? En reprenant l exemple cité par les représentants de la SCAM, lors de leur audition devant le Conseil, les entretiens réalisés en plateau par Pierre Dumayet pour Cinq colonnes à la Une n auraient pu, en leur temps, être qualifiés d œuvres si on leur avait appliqué l actuelle définition réglementaire. Et pourtant, qui viendrait contester aujourd hui leur indéniable valeur patrimoniale? Plus concrètement, certaines émissions, bien que relevant de genres exclus de la définition de l œuvre comme la variété ou l information, font pour autant l objet de rediffusion en première partie de soirée sur certaines chaînes du câble De l exclusion des magazines Dans la précédente partie, ont été rappelées les demandes émanant de plusieurs sociétés d auteurs et syndicats de producteurs portant sur l exclusion du genre des magazines de la définition de l œuvre, quitte à y réintégrer les documentaires d une durée supérieure à 26 minutes diffusés dans ce cadre. Outre qu il conviendrait au préalable de s interroger sur le caractère pertinent du critère de durée, et comme il a été rappelé en remarque liminaire, toute modification de la réglementation aurait pour conséquence de modifier le niveau des obligations. S agissant du seul quota de diffusion sur l ensemble de la journée, des données chiffrées du CSA montrent que trois chaînes ne pourraient pas respecter leur quota de diffusion européen et quatre passeraient sous la barre des 40% d œuvres EOF. Le respect de l obligation de diffusion aux heures de grande écoute ainsi que celui d investissement dans la production d œuvres audiovisuelles se trouveraient également affectés et pourraient, par réaction, entraîner de la part des diffuseurs une demande d alignement sur les quotas beaucoup moins exigeants qui figurent dans la directive européenne. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 22

23 2.1.4 D une meilleure identification des genres exclus Plusieurs intervenants auditionnés, tels les représentants du SFA ou de la SACD, ont manifesté leur souhait que l identification des genres exclus de la définition soit clarifiée, s agissant notamment des émissions de jeux. Cette demande devrait en effet permettre de lever des ambiguïtés et de sécuriser certaines qualifications. Si elle paraît légitime compte tenu de l augmentation de l offre de programmes à venir, liée notamment à l arrivée du nouveau mode de diffusion numérique terrestre, il semble toutefois que cet effort de clarification ne doive pas anticiper sur l apparition de nouveaux formats qui ne manqueront pas de se développer sur les nouvelles chaînes de la TNT. Les acquis jurisprudentiels devront être pris en compte. En effet, les décisions du Conseil d État, saisi à l occasion de recours contre des qualifications, ont permis de clarifier les différences entre certains genres de programmes (ex : à l occasion du recours contre Graines de Star a pu être précisée la frontière entre émissions de variétés et spectacles). Un recours a été déposé par les sociétés d auteurs contre la qualification en œuvre de Popstars qui devrait permettre de mieux appréhender la notion de jeu. C est sur ce dernier genre en effet que s est manifesté le plus vivement le souhait de disposer d une définition précise et opérationnelle. Canal + par exemple, mais aussi TF1, ont fourni des propositions de définition. Il s agit toutefois d user de prudence avant de proposer tout critère à portée générale. Dans le cas d un jeu, par exemple, le critère du gain pourrait ne pas se révéler toujours pertinent : certaines émissions de télé-réalité ont été reconnues en jeux par le CSA, alors même qu aucun gain matériel n était fourni à la clef. Ce travail de définition ne s inscrit pas dans les compétences du Conseil. Le Conseil d Etat avait en effet annulé la note de terminologie au motif que la CNCL ne disposait pas sur ce point d un pouvoir réglementaire : «Considérant que la commission... a, en revanche, restreint, par une disposition de caractère impératif et général, la portée de cette notion en décidant que seuls présentent le caractère d œuvres les fictions télévisuelles et les documentaires ; qu en écartant ainsi des programmes qui, tout en n appartenant pas aux deux genres susmentionnés, contiendraient une part de création qui permette de les regarder comme une œuvre audiovisuelle, la commission ne s est pas bornée à interpréter les dispositions de la loi susvisée, mais a fixé des règles nouvelles». CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 23

24 Toutefois, le Conseil ne serait pas opposé à ce qu à l occasion d une éventuelle évolution réglementaire plus globale, le décret soit modifié afin de mieux définir les genres exclus de la définition de l œuvre audiovisuelle, permettant ainsi d introduire davantage de sécurité juridique pour les différentes parties intéressées. 2.2 Une éventuelle modification des procédures Parallèlement aux demandes exprimées sur le fond, certains diffuseurs, mais aussi des sociétés d auteurs, ont exprimé leur souhait que la procédure même de qualification par le CSA soit modifiée en exprimant, dans le cas des premiers, le souhait que soit délivré, en amont de la diffusion, un avis sur la qualification des émissions ou en proposant, dans le cas des seconds, la création d une commission ad hoc. Rappelons tout d abord la procédure interne au Conseil. Ce sont les services du Conseil, en l occurrence les chargés de mission affectés au sein de la Direction des programmes au suivi de la diffusion de chaque chaîne nationale hertzienne, qui examinent chaque nouvelle émission mise à l antenne. En cas de doute sur la qualification de cette émission, un comité de visionnage interne à la Direction des programmes, composé de tous les chargés de mission qualifiés et sous l autorité de la directrice des programmes se réunit dans la semaine qui suit la diffusion. Si les avis sont partagés, le programme est alors soumis à l appréciation du groupe de travail «Production et programmes» placé sous l autorité d un conseiller et réunissant conseillers et chargés de mission des différents services. Si le groupe de travail estime que la qualification est sujette à caution, il peut décider de renvoyer à l assemblée plénière du Conseil le soin de décider de cette qualification. Dans le cas de l émission Popstars, la décision en assemblée plénière avait été précédée d une série d auditions (producteurs, Etats généraux de la création, diffuseurs) De la procédure de qualification a priori des émissions Un diffuseur justifie cette demande en raison des enjeux mêmes que la qualification en œuvre d une émission comporte au regard des quotas et des interruptions publicitaires. Il préconise la possibilité de saisir le Conseil en amont de la diffusion, afin de recueillir un avis consultatif avant la mise à l antenne. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 24

25 Le souci de sécurité juridique et de rapidité de décision exprimé par la chaîne paraît bien légitime, notamment dans le cas d une chaîne privée pour laquelle la qualification en œuvre audiovisuelle emporte des conséquences financières immédiates en matière de ressources publicitaires. Toutefois, la procédure demandée soulève plusieurs difficultés. Sur un plan juridique : cette procédure impliquerait que le Conseil se prononce en amont de la diffusion, ce qu il s est toujours refusé à faire, considérant que toute intervention a priori irait à l encontre du premier principe de la loi du 30 septembre 1986 modifiée qui pose en son article premier : «La communication audiovisuelle est libre» et qui affirme que le Conseil est le garant de l exercice de cette liberté. Cette procédure pourrait être assimilée pour certains à une forme de censure par rapport au principe de responsabilité éditoriale des diffuseurs. Sur le plan des moyens : dans un contexte d accroissement de l offre de programmes diffusés, auquel contribuera le lancement prochain de nouveaux services numériques par voie hertzienne terrestre, il semble irréaliste de demander au Conseil de se prononcer dans le délai courant de la livraison du matériel par le producteur à la diffusion par la chaîne, délai qui, dans les cas incriminés (magazines, divertissement), est particulièrement bref. Comment concilier l urgence avec laquelle le diffuseur demandera au Conseil de se décider et les procédures internes de celui-ci (groupe de travail puis assemblée plénière, éventuellement auditions des parties intéressées, cf. supra), garantes de l objectivité de la qualification attribuée? En outre, il convient de souligner que toute décision prématurée du Conseil ne pourrait qu accroître les risques de recours devant le Conseil d Etat, ce qui reviendrait paradoxalement à créer davantage d incertitudes en matière de qualification De la proposition de commission indépendante composée de créateurs Les professionnels désirent être informés rapidement des qualifications attribuées par le Conseil, dans des délais leur permettant éventuellement d user des voies de recours. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 25

26 A cette fin, une société d auteurs préconise la création d une commission composée de créateurs, auteurs, artistes, producteurs indépendants, de représentants du CNC, du CSA, de la DDM, et indépendante de ces organismes, qui serait consultée obligatoirement par le CNC et le CSA chaque fois qu un nouveau concept serait diffusé ou demanderait une aide financière. Outre les modifications réglementaires, voire législatives, qu elle nécessiterait, la création d une nouvelle structure telle que celle envisagée serait difficilement conciliable avec le souci d efficacité et de réactivité demandée par de nombreuses parties intéressées et offrirait peu de garanties supplémentaires par rapport à la situation actuelle De la transparence des décisions de qualification En revanche, il semble nécessaire au Conseil d apporter une réponse satisfaisante au besoin d information qui sous-tend les deux demandes précédemment examinées. Il est en effet souhaitable que les professionnels soient informés rapidement des qualifications attribuées par le Conseil. Certes, celles-ci figurent en annexe des bilans annuels des diffuseurs nationaux hertziens qu il publie, mais leur parution est trop tardive puisqu elle n intervient qu après clôture de l exercice. Le Conseil entend cette demande de davantage de transparence et mettra progressivement sur son site Internet : une liste, actualisée chaque mois, des nouvelles émissions qu il aura qualifiées en oeuvres ; la liste, actualisée chaque semestre, de l ensemble des œuvres audiovisuelles diffusées par les chaînes nationales hertziennes comportant mention de leur origine européenne et/ou d expression originale française, afin de permettre aux différents acteurs intéressés de disposer d informations fiables sur la qualification de l ensemble des émissions. CSA - Bilan de la concertation publique sur la définition de l œuvre audiovisuelle 26