AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ÉTAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ÉTAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS MAI 2013

2 Compte de concours financiers Avances à divers services de l État ou organismes gérant des services publics Programme 821 Avances à l ASP (Agence de services et de paiement) au titre du préfinancement des aides communautaires de la PAC Programme 823 Avances à des organismes distincts de l Etat et gérant des services publics Programme 824 Avances à des services de l Etat

3 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction et présentation du compte de concours financiers... 7 A - L architecture de la mission n a pas évolué en B - Le pilotage du compte est également inchangé en I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits... 9 A - L exécution budgétaire 2012 est comparable à celle des exercices antérieurs... 9 B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes C - Une annulation de crédits en cours d exercice a de nouveau servi à gager une dépense budgétaire nouvelle II - Régularité et performance de la gestion budgétaire A - Une exécution budgétaire marquée par des entorses répétées aux règles fixées par la LOLF B - La démarche de performance demeure perfectible III - Les recommandations de la Cour A - La Cour maintient ses recommandations en vue d une gestion plus régulière du compte de concours financiers B - La Cour maintient sa recommandation de mieux mesurer la performance de la mission... 23

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse Dépenses (Md ) LFI AE/CP : 7, Exécution AE/CP : 6,836 Recettes (Md ) LFI : 7, Exécution : 6,868 Solde (Md ) LFI : - 0, Exécution: + 0, Une mission hétérogène Le compte de concours financiers Avances à divers services de l État ou organismes gérant des services publics est une mission constituée de trois programmes : Le programme avances à l Agence de services et de paiement au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune, retrace les avances à l agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune. Ces avances permettent à l ASP de couvrir à moindre coût une partie de son besoin de trésorerie sur le quatrième trimestre de l année, dans l attente du remboursement des aides par l Union européenne (première semaine de janvier et première de février). Ce programme concentre l essentiel des crédits de la mission. A ces avances sont associés les remboursements enregistrés sur la ligne 01 du compte, qui sont strictement égaux à l avance, chaque année, et sont versés en période complémentaire. Les intérêts correspondants sont versés au budget général. Le programme avances à des organismes distincts de l État et gérant des services publics retrace les avances aux organismes distincts de l État gérant des services publics, comme la Cité de la musique. Ces avances doivent normalement couvrir des besoins imprévus ou anticipés par rapport au calendrier prévisionnel. Enfin, le programme avances à des services de l État retrace les solutions de financement apportées chaque année au budget annexe contrôle et exploitation aériens (BACEA), dont la Cour relève qu elles n ont pas le caractère d avance.

5 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS Une exécution budgétaire 2012 marquée, comme les exercices précédents, par des entorses à la LOLF Sur le programme 821 (en dépenses) et la ligne 01 du compte (en recettes), l exécution 2012 s est inscrite dans la tendance observée depuis Le programme a effectué sur le dernier trimestre une avance de 6,7 Md à l ASP, laquelle a, comme les autres années, remboursé la totalité des sommes au Trésor en janvier 2013 en contractant un emprunt bancaire. Sur le programme 823, l ouverture des crédits est un plafond de précaution qui s élève habituellement à 50 M. En 2012, les crédits ouverts incluaient également des avances à l Agence de l enseignement français à l étranger pour 9,5 M. Si l avance consentie à l AFITF 1 en 2009 a été rééchelonnée en 2012, celle consentie à la Cité de la Musique la même année n a pas été honorée à l échéance et n a toujours pas été remboursée en Contrairement aux prescriptions de l article 24 de la LOLF, les suites à donner à cette avance n ont pas été décidées. Enfin, des crédits rétablis sur le programme 823 ont été annulés en gestion afin d apporter une compensation à de nouvelles ouvertures de crédits du budget de l Etat. Ainsi que la Cour l avait déjà observé en 2011, un tel gage est fictif. Enfin, le programme 824 se substitue à l emprunt bancaire pour le BACEA. Les avances du Trésor au budget annexe, dont la durée dépasse 8 ans, ont le caractère de prêts. Elles assurent le financement régulier du BACEA, y compris celui de la charge d intérêt sur les emprunts. La Cour souligne depuis plusieurs années que ce financement contrevient à la définition des avances. L Agence France Trésor a prêté 250 M au BACEA en Les remboursements du BACEA, versés selon les échéanciers de chaque avance et enregistrés à la ligne 04 du compte, se sont élevés à 122,37 M en 2012 et les intérêts associés (retracés à la ligne du budget général) ont atteint 31,3 M. 3 - Des recommandations renouvelées En 2010, l annulation d une partie du plafond d avances du programme 821 avait servi à gager les ouvertures du dernier décret d avances. La Cour avait dénoncé le caractère fictif de ce gage, et recommandé qu une telle opération ne soit pas renouvelée. L annulation d une partie du plafond d avances du programme 823 a de nouveau servi à compenser des ouvertures nouvelles en La Cour renouvelle donc sa recommandation. 1 Agence de financement des infrastructures de Transport de France.

6 6 COUR DES COMPTES La Cour maintient également deux autres recommandations visant à améliorer la régularité de la gestion du compte de concours financiers : statuer sur les avances non remboursées à l échéance du programme 823, mettre fin aux financements consentis au BACEA, qui contreviennent à la définition des avances et servent à contourner des dépenses du budget général. Enfin, la Cour renouvelle sa recommandation d améliorer l indicateur de performance 1.2 en le simplifiant et en publiant les définitions des incidents de paiement recensés. 4 - Appréciation d ensemble La gestion de ce compte de concours financiers en 2012 ne se distingue guère des précédents exercices au plan des volumes d avances consenties et de remboursements perçus. De nouveaux prêts servant à contourner des dotations budgétaires ont été consentis depuis ce compte d avance. D autres irrégularités perdurent exercice après exercice ou sont renouvelées malgré les recommandations de la Cour. La circonstance que les crédits de cette mission sont des avances remboursables et non des dépenses définitives ne saurait justifier des écarts par rapport aux règles organiques concernant la nature des prêts et avances, et le suivi des avances non remboursées. En outre, ces crédits ne peuvent être utilisés pour gager des ouvertures nouvelles en cours d exercice. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS - Recommandation n 1 : ne plus utiliser le compte d avances pour servir des prêts tels que les concours au BACEA. - Recommandation n 2 : décider, en application de l article 24 de la LOLF, de la suite à donner à l avance consentie en 2009 à la Cité de la musique, dont l échéance n a pas été honorée. - Recommandation n 3 : ne pas gager les ouvertures de crédits sur le budget général, en cours de gestion, par des annulations de crédits sur un programme d avances remboursables.

7 Introduction et présentation du compte de concours financiers La mission Avances à divers services de l Etat ou organismes gérant des services publics ne présente pas d unité. Elle regroupe trois programmes dépourvus de lien entre eux : - un programme permettant de consentir une avance unique très importante (96 % des crédits ouverts, 98 % des crédits consommés) mais de très court terme à l ASP, en vue d alléger le coût de trésorerie associé au préfinancement des aides de la politique agricole commune ; - un programme de prêts de moyen terme consentis chaque année au BACEA, qui assume le rôle normalement dévolu aux établissements de crédits ; - un programme de «réserve de précaution» permettant de faire face en cours d exercice à un besoin de trésorerie imprévu. Les dépenses de la mission sont exclusivement des dépenses patrimoniales A - L architecture de la mission n a pas évolué en 2012 A partir de l exercice 2007, et afin d individualiser les catégories d avances en fonction de leurs objets et de leurs bénéficiaires, trois programmes mono-action ont été créés pour cette mission : Programme 821 : avances à l Agence unique de paiement 2 au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune ; Programme 823 : avances à des organismes distincts de l État et gérant des services publics ; Programme 824 : avances à des services de l État, dont l action s intitule «avances au budget annexe contrôle et exploitation aériens». 2 L ASP s est substituée à l Agence unique de paiement le 1 er avril 2009 (arrêté du 30 mars 2009 portant agrément de l Agence de services et de paiement comme organisme payeur de dépenses financées par les fonds de financement des dépenses agricoles et comme organisme de coordination en matière de financement de la politique agricole commune), en intégrant les missions et crédits de l ancien CNASEA.

8 8 COUR DES COMPTES En 2010, le libellé du programme 821 a évolué pour devenir : «avances à l Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune». Le directeur général du Trésor est responsable des trois programmes. L'Agence France Trésor (AFT), plus particulièrement sa cellule trésorerie, assure la gestion de cette mission et des programmes qui la composent. B - Le pilotage du compte est également inchangé en L octroi des avances Le dossier de demande d avance est instruit au sein de la direction du budget 3 par les bureaux sectoriels qui assurent la tutelle budgétaire des organismes. La mise en place d une avance du Trésor fait l objet d une décision du ministre de l économie, des finances et de l industrie. Le taux appliqué est égal à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d échéance la plus proche majoré de 0,05 %. Ainsi, le principe de neutralité financière de l opération pour l État doit être assuré par la facturation d intérêts sur la base minimale du coût des emprunts à court terme de l État. Les avances à l ASP sont consenties depuis le programme 821 au même taux que les obligations ou bons du Trésor, sans majoration. Une avance peut faire l objet d un ou de plusieurs tirages. Toutefois, à la différence majeure du compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, les avances des programmes 821, 823 et 824 ne peuvent être décaissées qu au cours de l exercice où elles sont consenties. Ceci implique qu en fin d exercice, les CP décaissés correspondent exactement aux AE engagées au cours de la gestion : les tirages non effectués sont perdus. De même, il n y a pas de report des crédits. Ces derniers doivent être ouverts à nouveau en loi de finances si une avance est décalée sur un autre exercice. 3 Programme 821 : bureau 7BUE (DB). Programme 823 : bureaux sectoriels de la direction du budget chargés de la tutelle des établissements susceptibles de bénéficier d'avances. Programme 824 : bureau 4BT de la direction du budget et secrétariat général de la DGAC.

9 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS Conditions de remboursement et suivi des recettes du compte Le compte est structuré en une section unique, divisée en trois lignes retraçant les recettes : à la ligne 01, les remboursements des avances du programme 821, à la ligne 03, celles du programme 823, à la ligne 04, celles du programme 824. Les intérêts des avances sont, quant à eux, enregistrés sur la ligne 2403 du budget général. Les avances des programmes 821 et 823, accordées à l ASP ou aux organismes distincts de l État et gérant des services publics, sont habituellement remboursées en une fois à une date convenue ou éventuellement en plusieurs fois sur une courte période. Celles consenties au BACEA sont assorties d'un échéancier de remboursement qui s'étale sur plusieurs années (8 à 12 ans). I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits Les résultats de l exercice 2012 sont conformes à la tendance constatée lors des exercices antérieurs. La programmation budgétaire très prudente permet de répondre en cours d exercice aux besoins de trésorerie, et les recettes enregistrées sont conformes aux prévisions. Cependant, en 2012, les crédits inscrits sur la mission ont de nouveau servi de gage à l ouverture de crédits du budget général, alors que la Cour avait souligné en 2010 le caractère fictif d une telle compensation. A - L exécution budgétaire 2012 est comparable à celle des exercices antérieurs Les données d exécution du compte en 2012 sont retracées dans les deux tableaux de la page suivante.

10 Tableau 1 : Dépenses du compte en 2012 (millions d euros, AE = CP) LFI 2012 Consommation Ecart consommation - LFI 2013 prévision P821 : Avances à l ASP au titre du préfinancement ,2-773, des aides communautaires de la PAC P823 : Avances à des organismes distincts de l Etat et 62, ,6 62,5 gérant des services publics P824 : Avances au BACEA 250,29 250, ,95 Source : AFT Source : AFT Total Tableau 2 : Recettes du compte en 2012 Ligne Prévision LFI 2012 Exécution Ecart exécution prévision Prévision LFI 2013 Ligne 01 : ASP ,2-773, Ligne 03 : divers organismes 65 19,71-45,29 136,69 Ligne 04 : BACEA 122,37 122, ,98 Total , (millions d euros) 4 Ce total prend en compte la consommation négative enregistrée sous Chorus correspondant au rétablissement de crédits opérés dans le cadre de la recapitalisation de la banque de l industrie (cf. infra).

11 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS Les avances à l ASP (P 821) et leur remboursement après la fin de gestion A l instar des gestions antérieures, l ASP a bénéficié en 2012 d une avance totale de M, tirée au gré des besoins de trésorerie de l Agence (2 863 M en octobre et M en novembre). Dans la continuité de l exercice 2011, le besoin de trésorerie constaté en 2013 augmente légèrement par rapport au tendanciel observé depuis Ce rebond confirme que la prévision d avances en loi de finances initiale peut être diminuée, comme la Cour le recommande depuis 2011, mais en conservant une marge de manœuvre compte tenu des incertitudes sur les besoins de l ASP. Comme les années précédentes, l ASP a remboursé la totalité de l avance consentie en trois versements en fin de gestion 5, en contractant un emprunt relais (2 781 M ) jusqu au complet remboursement des aides par l Union européenne. Les remboursements de l ASP font partie des exceptions à la suppression de la période complémentaire pour l exercice 2012 visées par la circulaire du ministre du budget du 26 septembre Contrairement aux exercices précédents, cette exception a pu être gérée entièrement sous Chorus en 2012, l outil ayant été spécifiquement adapté au recouvrement tardif de ces recettes particulières afin d en permettre le rattachement à l exercice. Ce remboursement tardif constitue une dérogation persistante à la suppression de la période complémentaire recommandée par la Cour. Deux solutions alternatives permettraient de mettre fin à cette dérogation : soit un remboursement complet par l ASP avant la fin de l année civile entraînant un recours accru à l emprunt bancaire, soit un rattachement du remboursement à l exercice de l encaissement réel (N+1), qui dégraderait la première année, à due concurrence, le solde budgétaire de l exercice sur lequel l avance a été consentie. 2 - Les avances à divers organismes (P 823) Le ministre a accordé, en décembre 2012, quatre avances à l Agence pour l enseignement français à l étranger, afin de participer au 5 L'avance versée en 2012 à l'asp pour 6,726 Md a été remboursée le 27 décembre 2012 pour 186 M, le 7 janvier 2013 pour 3,692 Md et le 10 janvier 2013 pour 2,848 Md 6 Cette circulaire est prise en application du décret N du 4 mai 2007 pris lui-même en application de l article 28 de la LOLF et relatif à la période complémentaire, qui est toujours pleinement en vigueur.

12 12 COUR DES COMPTES financement de quatre programmes d investissement : au Caire pour 3,5 M (sur 12 ans), à Nouakchott pour 1,26 M (sur 12 ans), à Tunis pour 1,89 M (sur 10 ans) et à Bruxelles pour 3,32 M (sur 8 ans). Pour chacune de ces avances, le taux appliqué par l AFT comprend une majoration de cinq points de base par rapport au taux de financement de l Etat sur la même durée, afin de respecter le principe de neutralité budgétaire des avances posé par l article 24 de la LOLF. Au total, le programme 823 a donc dépensé 9,976 M en La loi de finances initiale pour 2012 avait évalué à 65 M les recettes qui seraient enregistrées en cours de gestion. Cette évaluation reposait sur la double hypothèse que l AFITF 7 procéderait à un remboursement partiel (15 M ) de l avance consentie en 2009 et que les nouvelles avances consenties en 2013 seraient remboursées sur le même exercice. Finalement, le compte a enregistré à la ligne 03 le versement : de 17,39 M, correspondant à une nouvelle tranche de remboursement partiel de l avance consentie à l AFITF en Le reliquat du capital restant à rembourser (110,89 M ) a fait l objet d une décision de rééchelonnement en application de l article 24 de la LOLF, le 18 avril 2012 (JORF du 10 mai 2012). Cette décision prévoit deux nouveaux remboursements en décembre 2013 et décembre 2014, et fixe de nouveaux taux d intérêt de l avance afin que sa neutralité budgétaire soit préservée ; de 2,33 M, correspondant à une nouvelle tranche de remboursement partiel de l avance consentie en 2009 à la Cité de la musique. En complément de ces remboursements, la ligne du budget général a enregistré le versement de d intérêts en 2012 : par la Cité de la musique, et par l AFITF. 3 - Les avances de l AFT au BACEA (P 824) demeurent un financement inadapté L exercice 2012 confirme que le recours aux avances de l AFT constitue un financement pérenne des besoins du BACEA. La durée des avances consenties au BACEA ainsi que le fait qu elles couvrent un besoin pérenne et prévisible (le plan de financement du budget annexe) conduisent la Cour à critiquer de nouveau la consistance des 7 Agence de financement des infrastructures de transport de France.

13 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 13 financements qui relèvent d une définition des prêts et non de celle des avances, le programme 824 se substituant aux emprunts bancaires. Dans son référé n sur le BACEA en date du 8 juin 2010, la Cour a indiqué qu un financement par les avances du Trésor n était pas adapté au BACEA et qu une solution plus adéquate et pérenne devra être trouvée pour la gestion de l ensemble de sa dette. En 2012, le BACEA a emprunté 250,3 M à l AFT, afin de financer ses investissements à hauteur de 197 M et son fonctionnement (c'est-à-dire notamment le remboursement des avances passées) pour 52,3 M. Ce montant correspond à la prévision inscrite en LFI. Le BACEA a respecté ses échéanciers de remboursement, de sorte que la prévision de recettes établie à 122,37 M a été vérifiée en exécution. En complément, le BACEA a versé 31,27 M d intérêts cumulés au budget général, soit une augmentation de 10 % par rapport aux intérêts payés en B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes La double circonstance que les crédits ouverts sur les programmes 821, 823 et 824 sont limitatifs et que les dépenses sont des avances remboursables conduit l AFT à intégrer une marge de manœuvre importante dans la programmation budgétaire. 1 - Une programmation budgétaire prudente qui repose sur des marges de manœuvre importantes Les avances du programme 824 sont les plus simples à programmer puisqu elles suivent le plan de financement pluriannuel du BACEA. En 2012 comme lors des exercices antérieurs, l exécution budgétaire est donc conforme à la prévision. S agissant du programme 821, la Cour a critiqué en 2010 et 2011 une ouverture excessive de crédits en loi de finances initiale alors que les exécutions budgétaires faisaient apparaître une sous-consommation stable année après année. En LFI pour 2012, le même plafond d avances (7 500 M ) a été reconduit entraînant à nouveau une sous-consommation importante (773 M ). Cependant, la loi de finances pour 2013 a diminué l ouverture des crédits de 300 M, à l initiative du responsable de programme. Compte tenu du léger rebond en 2012 du besoin de trésorerie de l ASP (+ 2 %), qui incite à la prudence pour les exercices futurs, cette réévaluation de la prévision d avances pour 2013 semble être une

14 14 COUR DES COMPTES première étape satisfaisante vers une programmation budgétaire plus proche des besoins exprimés en exécution. Enfin, la programmation budgétaire du programme 823 repose sur la constitution d une provision de précaution qui permet à l AFT de satisfaire des besoins de trésorerie imprévus en cours de gestion. Cette réserve s élève chaque année à 50 M et s ajoute aux besoins d avances exprimés dès la préparation de la loi de finances initiale. Comme en 2011, la réserve de précaution n a pas été utilisée par l AFT en La programmation des remboursements suit la prévision des avances Pour les programmes 821 et 823, il est prévu que les avances accordées dans une année seront remboursées sur le même exercice. Si ce principe de programmation correspond bien aux conditions de remboursement par l ASP (programme 821), il paraît de moins en moins adapté aux remboursements des avances versées depuis le programme 823. En effet, les exercices les plus récents tendent à démentir l observation des exécutions plus anciennes : - Avaient ainsi été remboursées sur l exercice même du tirage les avances consenties à l ODEADOM 8 en 2007, à l ANAH 9 en 2009 ou encore à l ARAF 10 en A l inverse, les avances consenties à l AFITF 11 et à la Cité de la musique en 2009 ne sont toujours pas remboursées à fin De même, le remboursement des avances consenties à l AEFE en 2012 est échelonné sur douze exercices. Par conséquent, il semble de moins en moins pertinent de considérer par principe que les avances du programme 823 seront remboursées sur l exercice même. Au plan de la programmation budgétaire, il pourrait être plus rigoureux de n inscrire aucune recette prévisionnelle en regard du plafond de précaution ouvert sur le programme. En effet, celui-ci doit servir par nature à des avances pour des besoins accidentels ou imprévus dont il ne peut pas être certain dès l origine qu elles seront remboursées l année même. 8 Office de développement de l économie agricole des départements d outre-mer. 9 Agence nationale de l habitat. 10 Autorité de régulation des activités ferroviaires. 11 Agence de financement des infrastructures de transport de France.

15 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 15 S agissant de la ligne 04 du compte, les recettes programmées correspondent aux échéanciers de remboursement des avances au BACEA. C - Une annulation de crédits en cours d exercice a de nouveau servi à gager une dépense budgétaire nouvelle Les programmes 821 et 824 n ont donné lieu à aucune modification des ouvertures de crédits en cours d exercice. 1 - Un remboursement anticipé constaté budgétairement sous forme d un rétablissement de crédit En revanche, le programme 823 a participé à la vaste opération de rétablissements de crédits conduite en cours d exercice afin de permettre la capitalisation de la banque de l industrie (BPI). Cette opération a concerné plusieurs missions du budget général ainsi que des comptes spéciaux. Le programme 823 a fait l objet d un rétablissement de crédits à hauteur de 150 M en gestion, et d une annulation de crédits à due concurrence par la première loi de finances rectificative pour 2012 (n du 14 mars 2012). Ce double mouvement a été décliné en quatre opérations sous-jacentes : a- En janvier 2012, il a été décidé de redéployer vers cette dotation en capital de la BPI une partie de l avance de M consentie en décembre 2010 au Fonds pour la société numérique (FSN) dans le cadre des investissements d avenir. 150 M ont ainsi été considérés comme remboursés par anticipation. L encours de l avance consentie en 2010 a été réduit en conséquence 12, et les crédits ont été rétablis sur le programme 823. b- Ce rétablissement s est traduit sous Chorus par une dépense négative portant les crédits disponibles à 212,6 M (62,6 M ouverts initialement et les crédits ainsi rétablis). La prévision de recettes du compte de concours financiers n a pas été modifiée. c- La première LFR pour 2012 a annulé ces 150 M disponibles. Ces trois premières opérations sont neutres pour le budget de l Etat même si le processus suivi est complexe : il a consisté à transformer une partie du plafond d avances remboursables délégué à la Caisse des 12 Le FSN ne devra donc rembourser que M et non M. Un avenant à la Convention de prêt entre l Etat et la Caisse des dépôts a été signé le 1 er mars 2012.

16 16 COUR DES COMPTES dépôts, en une majoration du plafond d avances remboursables à la disposition de l AFT, puis à annuler cette majoration. La constatation d une recette en 2012 correspondant à un remboursement par anticipation de l avance aurait eu la même incidence sur le solde budgétaire tout en respectant plus rigoureusement le principe d annualité budgétaire. 2 - Un gage fictif : l utilisation de la réduction d une avance remboursable en contrepartie d une dépense budgétaire nouvelle d- Enfin, cette annulation a servi de «gage» aux ouvertures de crédits sur le programme Développement des entreprises et de l emploi opérées également par la première LFR pour 2012, afin d abonder à hauteur de 470 M le CAS Participations financières de l Etat dans le cadre de la recapitalisation de la banque de l industrie. Cette dernière opération a eu pour effet d annuler des avances remboursables non encore consenties afin de compenser de nouvelles dépenses budgétaires définitives. Dans la note d analyse de l exécution budgétaire de la présente mission pour l exercice 2010, la Cour avait déjà souligné le caractère fictif d un tel gage puisque l annulation d une avance remboursable en dépense entraîne mécaniquement l annulation de son remboursement en recettes : elle n améliore donc pas le solde des comptes spéciaux et ne peut pas venir en compensation d une dégradation du solde du budget général SOLDE Avance FSN -150 M M 0 Rétablissement de crédits Nouvelles ouvertures BPI M -150M M M En 2011, la Cour avait explicitement recommandé de «ne pas gager les ouvertures de crédits sur décret d avances par des annulations de crédits sur un programme d avances remboursables». Bien que le redéploiement de crédits ait été opéré en 2012 par voie législative et non par décret, la persistance du caractère insincère de la méthode utilisée ne peut qu amener la Cour à renouveler sa recommandation et à l étendre à toutes les opérations budgétaires gouvernées par une exigence de neutralité.

17 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 17 II - Régularité et performance de la gestion budgétaire Comme lors des exercices précédents, l exécution budgétaire de la mission en 2012 a donné lieu à plusieurs entorses aux principes fixés par la LOLF. Malgré un effort de lisibilité des documents budgétaires, la mesure de la performance des trois programmes demeure perfectible. A - Une exécution budgétaire marquée par des entorses répétées aux règles fixées par la LOLF 1 - Le cadre juridique fixé par la LOLF et son interprétation administrative L article 24 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) précise le régime des comptes de concours financiers : Ces comptes retracent les prêts et avances consentis par l État ; contrairement à l ordonnance organique n 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances 13, la LOLF ne comporte pas d indication de durée pour distinguer un prêt d une avance puisqu elle précise seulement que «les prêts et avances sont accordés pour une durée déterminée» ; Les crédits inscrits sur les comptes de concours financiers sont limitatifs, à l exception de ceux ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liés à la France par un accord monétaire international, lesquels sont évaluatifs ; Un compte distinct doit être ouvert par débiteur ou catégorie de débiteurs, mais cette dernière prescription est d interprétation souple. 13 Extrait de l'article. 28. de l ordonnance organique n 59-2 du 2 janvier 1959 : «Sauf dispositions spéciales contenues dans une loi de finances, leur durée [des avances NDR] ne peut excéder deux ans ou quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l'expiration de la deuxième année. Toute avance non remboursée à l'expiration d'un délai de deux ans, ou de quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l'objet, selon les possibilités du débiteur : soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois; soit d'une autorisation de consolidation sous forme de prêts du Trésor assortis d'un transfert à un compte de prêts; soit de la constatation d'une perte probable imputée aux résultats de l'année dans les conditions prévues à l'article 35.» Art Les comptes de prêts retracent les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par l'état dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation.

18 18 COUR DES COMPTES Toute échéance qui n'est pas honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur : soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, de poursuites ; soit d'une décision de rééchelonnement publiée au Journal officiel ; soit de la constatation d'une perte probable. L article 24 de la LOLF ne précise que les conditions d'utilisation des prêts et avances qui doivent être accordés pour une durée déterminée et être assortis d un taux d intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d État. La définition administrative des avances est exposée dans les documents budgétaires, PAP et RAP. Elle résulte d une interprétation des dispositions de la LOLF, exposée notamment dans le PAP 2010, qui fournit les caractéristiques suivantes : Les avances répondent à des situations d urgence (imprévu ou mise en œuvre accélérée d une mesure) ; Elles couvrent un besoin provisoire de trésorerie dont une ressource durable ultérieure garantit la couverture ; Les avances ne peuvent être pérennes et ne sont qu un relais financier temporaire. En 2012, afin de tenir compte de la nouvelle interdiction faite aux ODAC de contracter une dette d une maturité supérieure à 12 mois 14, la doctrine administrative d emploi des avances a été adaptée. Le projet annuel de performance du programme 823 prévoit ainsi désormais la possibilité que ce programme serve à octroyer des avances de moyen ou long terme aux ODAC concernés. L objectif poursuivi est de lutter contre le morcellement de la dette publique en centralisant celle-ci auprès de l AFT, à charge pour celle-ci, via notamment des programmes tels que le 823, de pourvoir aux besoins de trésorerie des personnes publiques à un coût global mieux maîtrisé pour les finances de l Etat. Cette hypothèse s applique notamment aux financements consentis en 2012 à l AEFE. 2 - Certaines avances sont contraires à la doctrine administrative et servent à éviter des dotations budgétaires Chaque année depuis 2006, l AFT a accordé, sur le programme 824, une avance au budget annexe Contrôle et exploitation aériens qui doit désormais rembourser le capital et les intérêts au secteur bancaire 14 Article 12 de la loi de programmation des finances publiques

19 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 19 pour les emprunts contractés avant 2006, mais également le capital et les intérêts sur les avances concédées par le Trésor. Ces avances ont des maturités dépassant 8 ans. Elles assurent le financement régulier du BACEA, à savoir non seulement ses investissements mais également désormais la charge de sa dette. Comme la Cour le relève avec constance depuis plusieurs exercices, les avances du programme 824 ne couvrent pas un besoin imprévu ou accidentel, ne sont pas ponctuelles mais pérennes et répétées chaque année, elles sont d une durée excédant celle d une avance et finalement elles ne sont pas réellement garanties par une ressource durable, pérenne et suffisante. Ces avances sont en réalité des prêts. Les financements consentis au BACEA ne correspondent donc pas à la définition des avances établie en application de la LOLF par le responsable du programme 824. Il s agit en réalité de prêts, qui constituent une facilité visant à éviter que le budget général supporte les subventions de fonctionnement nécessaires au BACEA. 3 - L avance consentie à la Cité de la Musique n a toujours pas été rééchelonnée L avance consentie à la Cité de la musique en 2009 n a pas été remboursée à l échéance, fin En comptabilité générale, compte tenu non seulement de l échéance de remboursement non honorée mais également de l absence de visibilité sur la recette en contrepartie de laquelle l avance avait été accordée (vente de la salle Pleyel), cette créance a été dépréciée dès Cependant, en comptabilité budgétaire, en dépit des prescriptions impératives de l article 24 de la LOLF, cette avance n a fait l objet d aucune décision ni de renouvellement ni de rééchelonnement. Elle court donc toujours et des intérêts sont payés annuellement par l organisme, qui verse également de faibles remboursements partiels grâce aux revenus tirés des loyers de la salle Pleyel. Cependant, son sort n est pas réglé juridiquement, contrairement à celle consentie en 2009 à l AFITF qui a finalement été rééchelonnée en La Cour recommande à nouveau qu il soit rapidement statué sur cette avance. 15 En comptabilité générale, il est rappelé que, lorsqu un doute survient sur une créance, le CBCM doit inscrire une provision pour dépréciation. L opportunité et le montant de celle-ci sont appréciés par l AFT.

20 20 COUR DES COMPTES B - La démarche de performance demeure perfectible L objectif retenu pour le volet performance de la mission est le respect des règles d emploi des avances au Trésor, énoncées dans l article 24 de la LOLF. Les avances doivent être accordées pour une durée déterminée et être assorties d un taux d intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou, à défaut, d échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette disposition que par décret en Conseil d État. Deux indicateurs de performance ont été retenus pour les programmes de cette mission : ils ont pour but de vérifier le respect des conditions de durée des avances et des règles de la neutralité financière pour l État. Le premier indicateur, «respect de la règle de neutralité budgétaire des opérations pour l État», recense les dérogations à la règle de l article 24 de la LOLF qui fixe le taux applicable à ces prêts. Toute dérogation nécessite un décret pris en Conseil d État. L indicateur en recense les cas. Il mesure donc en réalité le nombre de dérogations aux règles organiques en matière de taux d intérêt des avances du Trésor, c est à dire le nombre de fois où l AFT a délibérément prêté à pertes. Le second indicateur est intitulé «respect des conditions de durée des avances du Trésor». L indicateur a pour but de signaler les éléments indiquant le non-respect du calendrier. Il est divisé en quatre sousindicateurs dénombrant les cas de renouvellement, de rééchelonnement, de constatation d une perte probable et de recouvrement immédiat de la créance. Cet indicateur retrace donc le sort qui a été réservé aux avances qui n ont pu être remboursées à l échéance prévue. Le respect des «conditions de durée des avances» du Trésor constitue un objectif pertinent de la performance des programmes 821, 823 et 824 dès lors que le non-paiement à l échéance a une incidence négative sur la trésorerie de l Etat. 1 - Le renouvellement des avances doit être mieux défini Le rééchelonnement, la constatation d une perte ou le recouvrement immédiat sont des possibilités offertes par la LOLF lorsqu une échéance n est pas honorée, tandis que la loi organique n évoque pas le renouvellement de l avance. Cette notion de renouvellement n est pas précisée dans la doctrine administrative détaillée dans les documents budgétaires. Sur le programme 824, la Cour relève que 20 des 65 M avancés grâce au décret d avance de novembre 2009 devaient permettre au BACEA d acquitter les échéances de remboursement de fin d année à l AFT. Cette fraction de l avance semble

21 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 21 ainsi correspondre à un «renouvellement», bien que l indicateur 1.2 demeure vierge dans le RAP A l évidence, le «renouvellement» décompté par l indicateur est donc défini de façon différente selon le programme concerné. 2 - L indicateur pourrait être simplifié L indicateur 1.2 retrace les décisions de recouvrement immédiat et les constats de perte. L indicateur 1.2 lui-même n est pas exhaustif puisqu il n est parfois pas statué sur les avances non honorées à l échéance, comme celles à l AFITF jusqu en 2012 et celle à la Cité de la musique encore actuellement. Deux sous-indicateurs sont relativement inappropriés pour les programmes et 824, et l indicateur pourrait utilement être simplifié. En effet, l intérêt de cet indicateur réside surtout dans les premier et troisième sous-indicateurs qui indiquent les autres solutions apportées aux cas de non-paiement d une échéance. Tableau 3 : Résultats de l indicateur 1.2 du programme 823 Total Renouvellement 6 Rééchelonnement 5 Total CNASEA 17 Renouvellement 1 ODEADOM Renouvellement 4 INRAP 18 Renouvellement 1 CNASEA Rééchelonnement 1 INRAP Rééchelonnement 1 OFIMER 19 Rééchelonnement 1 AFITF Rééchelonnement 1 Ce tableau recense toutes les occurrences de renouvellement et rééchelonnement depuis 2006, même si certains organismes ont disparu depuis lors. 16 Il faut rappeler, en effet, que les constats de perte font l objet d une mesure législative. Le sous-indicateur n apporte donc aucune information particulière au Parlement. 17 Centre national pour l aménagement des structures des exploitations agricoles. 18 Institut national de recherches archéologiques préventives. 19 Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture.

22 22 COUR DES COMPTES III - Les recommandations de la Cour En 2012, la Cour avait formulé quatre recommandations concernant la gestion de ce compte de concours financiers. Aucune n a été mise en œuvre en 2012, et la Cour les maintient à l exception de la recommandation de diminuer le plafond d avances ouvert sur le programme 821. En effet, cette recommandation a été mise en œuvre par la loi de finances pour En outre, l utilisation, renouvelée en 2012, de l annulation d un plafond d avances remboursables pour gager l ouverture de nouveaux crédits budgétaires conduit la Cour à formuler à nouveau la recommandation de 2011 de ne plus recourir à de telles compensations fictives. A - La Cour maintient ses recommandations en vue d une gestion plus régulière du compte de concours financiers 1 - Le compte de concours financiers doit prévoir explicitement les prêts qui sont consentis En 2011, la Cour avait déjà recommandé de ne plus faire figurer dans un compte d avances celles au BACEA, qui ont les caractéristiques d un prêt. Ces prêts de moyen terme (entre 7 et 15 ans) servent à éviter que le budget général supporte les subventions nécessaires au fonctionnement du BACEA. La Cour recommande donc à nouveau de mettre fin à l activité de prêts aux organismes publics, conformément à la définition des avances et du compte de concours financiers. 2 - L avance de 2009 à la Cité de la musique doit être renouvelée, rééchelonnée ou constatée comme perdue En 2011, la Cour recommandait déjà que la lettre de l article 24 de la LOLF soit appliquée et qu il soit statué sur le sort de l avance à la Cité de la musique, consentie en 2009 et dont le remboursement, non seulement accuse désormais trois exercices de retard, mais n a aucune chance raisonnable d intervenir en 2013 compte tenu du budget de l établissement.

23 COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES A DIVERS SERVICES DE L ETAT OU ORGANISMES GERANT DES SERVICES PUBLICS 23 Aucune décision n a été prise à ce sujet à ce jour, ce qui perpétue une infraction aux prescriptions explicites de la LOLF. La Cour maintient donc sa recommandation. 3 - Les crédits ouverts en loi de finances pour servir à des avances ne doivent pas être annulés en gestion pour compenser des ouvertures nouvelles de crédits du budget général En 2010, l annulation d une partie du plafond d avances du programme 821 avait servi à gager les ouvertures du dernier décret d avances. La Cour avait alors dénoncé le caractère fictif de ce gage, et recommandé qu une telle opération ne soit pas renouvelée. Une telle compensation fictive a été de nouveau réalisée en 2012, par un rétablissement de crédits sur le programme 823 et une annulation des mêmes crédits en loi de finances rectificative. La Cour renouvelle donc au titre de 2012 sa recommandation que les crédits ouverts en loi de finances sous forme d un plafond d avances remboursables ne soient pas annulés en gestion pour compenser des ouvertures nouvelles de crédits destinés à être dépensés définitivement. B - La Cour maintient sa recommandation de mieux mesurer la performance de la mission En 2011 et 2012, la Cour a recommandé, d une part, que la notion de renouvellement d une avance soit précisée dans les documents budgétaires et, d autre part, que l indicateur recensant les incidents de paiement soit simplifié. Ces recommandations n ont pas été mises en œuvre et la Cour les maintient.