Charte béninoise des services essentiels

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1 Charte béninoise des services essentiels Projet 1. Préface par le Président de la République 2. Code de gestion durable des services essentiels 3. Résolution du Quadrilogue du 24 mai Programme de mise en œuvre 5. Comité Directeur du Quadrilogue et adhérents 1

2 Code de gestion durable des services essentiels Préambule : Les services essentiels sont indispensables à tout individu, à toute communauté, pour garantir leurs droits sociaux fondamentaux à la liberté et l autonomie, à la santé, à la non-discrimination et à la protection de leur environnement de vie. Ils sont à la base de toute vie en société, ils constituent le terreau de la solidarité, ils permettent le développement des activités économiques qui assurent la subsistance de chacun. La définition, l organisation, la gestion et l évaluation des services essentiels sont l affaire de tous. Depuis 2002, une initiative internationale pour l accès de tous aux services essentiels, qui s est articulée autour de la Charte des services essentiels présentée lors du Sommet pour le Développement Durable de Johannesburg, a permis de coaliser un nombre croissant d acteurs internationaux pour identifier les principes fondamentaux d une gestion durable des services essentiels. Afin de correspondre aux enjeux de chaque environnement, cette initiative doit être déclinée localement partout où les acteurs sont prêts à se mobiliser pour apporter des solutions durables et partagées par tous pour améliorer les conditions d accès à ces services. La Charte béninoise des services essentiels résulte de la prise de conscience par tous les acteurs impliqués au Bénin de leur responsabilité collective à assurer l accès pour tous aux services essentiels. L accessibilité doit répondre à la double exigence de proximité géographique et d abordabilité économique. Tous les habitants ont droit à un accès équitable à ces services. Souscrivant à la Déclaration des droits de la Charte des services essentiels, l Etat, les autorités publiques locales, les opérateurs des services, les usagers des services, les organisations de la société civile et du monde du travail associent leurs efforts dans cette perspective, et se donnent volontairement les principes suivants pour l action : Répartition des responsabilités entre les parties prenantes Article 1 : Responsabilité publique générale Les autorités publiques, et d abord l Etat, ont la responsabilité première des politiques d accès aux services essentiels au titre du contrat social. Elles ont le devoir de s organiser et d associer tous les acteurs pertinents pour assurer la meilleure efficacité à ces politiques, notamment au travers de plateformes de dialogue mises en place aux niveaux de territoires adaptés. Ces plateformes, qui incluent nécessairement une représentation des usagers et de la société civile, participent à la définition des modalités d organisation, d exécution, de financement, et d évaluation des services essentiels. Les autorités publiques, et d abord l Etat, restent en dernier ressort garantes de l intérêt général. Article 2 : Rôle de l Etat et de la représentation nationale L Etat et la représentation nationale ont chacun pour ce qui les concerne la responsabilité de créer l environnement juridique propice à la gestion durable des services essentiels. Ils définissent par la loi les principes d organisation des services ; ils élaborent les normes sanitaires, sociales et 2

3 environnementales minimales, garantes de la qualité et de la pérennité des services ; ils favorisent l autonomie de chacun des acteurs en prévoyant les instruments et moyens adéquats pour leur permettre d assumer leurs responsabilités ; ils veillent à l efficacité générale des actions mises en œuvre par des mécanismes d évaluation et de contrôle. Article 3 : Rôle des autorités publiques locales Dans le cadre de la décentralisation politique, les autorités publiques locales sont les organisateurs légitimes des services essentiels. Elles doivent pouvoir se regrouper afin de les organiser de la manière la plus pertinente, selon des rationalités propres à chacun des services et des territoires. L Etat, grâce à ses capacités techniques et scientifiques, appuie et accompagne progressivement les autorités publiques locales dans l exercice de leurs compétences. Leur autonomie, définie juridiquement, doit être assise sur des moyens techniques et financiers adéquats, en compatibilité effective avec leur statut de maître d ouvrage. L autonomie locale comprend la liberté d adaptation des services dans les limites fixées par la loi de leurs normes, de leurs modalités d exécution, en fonction des caractéristiques locales qui émergent des dialogues locaux. L autonomie inclut la liberté de choix du mode de gestion des services essentiels. Article 4 : Rôle des opérateurs des services Les opérateurs des services sont les entités chargées de l exploitation des services, sous la responsabilité des autorités maîtres d ouvrage. De préférence, leurs missions sont définies par voie contractuelle, où sont détaillés pour une période déterminée les engagements de chacun et les indicateurs permettant d évaluer la réalité de ces engagements. Les opérateurs exploitent les services selon les principes de la performance de gestion et de la qualité de la prestation, en prêtant l attention requise aux attentes des usagers. Les opérateurs peuvent être publics, privés, mixtes, associatifs ; lorsqu ils sont publics, ils doivent être séparés des maîtres d ouvrage. Article 5 : Rôle des organisations représentant la population Les populations, représentés par des organisations communautaires, d usagers, de la société civile, participent au dialogue sur la définition, l organisation, l exécution et l évaluation des services essentiels. Le droit à l information leur est reconnu. En tant que bénéficiaires des services, et parce qu elles en supportent principalement le coût, elles jouent un rôle majeur pour l évaluation des performances des opérateurs. Financement des services essentiels Article 6 : Equilibre économique et financier des services essentiels Toutes les charges des services essentiels doivent être financées, sans quoi les services se dégradent. Le financement des charges d exploitation, de maintenance, de renouvellement, relève pour l essentiel de la contribution des usagers qui bénéficient directement des services. Sous la responsabilité des autorités publiques et après concertation avec les autres acteurs, les charges d investissement peuvent être réparties entre les usagers et les contribuables. 3

4 Article 7 : Investissements de premier établissement Le financement des investissements de premier établissement peut être réuni par les autorités publiques, par les opérateurs ou par d autres partenaires. Ce sont les ressources propres, les ressources de l emprunt, les dons. Les conditions d emprunt doivent être cohérentes avec la durée de vie de l investissement. L amortissement des investissements de premier établissement relève prioritairement de la contribution générale, par l impôt principalement, par les ressources dégagées par la coopération internationale ensuite. Article 8 : Principes de tarification La tarification est l instrument du financement par les usagers des services. Les structures de tarification sont différentes selon les services ; elles peuvent également varier selon les territoires. La tarification est un instrument de discrimination entre les usagers : elle peut introduire des taux d efforts différents selon les catégories d usagers ; à l intérieur d une catégorie d usagers, les niveaux de tarifs peuvent varier en fonction de la capacité contributive de chacun, dans le respect du principe d accessibilité. L ensemble des contributions perçues par la tarification doit permettre de financer les charges de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement ; la création de catégories ou de niveaux tarifaires ne saurait remettre en cause l équilibre des services. Article 9 : Financement et solidarité Le financement des infrastructures fait appel à la solidarité entre les générations, entre les pays développés et les pays en développement, entre les contribuables. Les tarifs doivent être abordables pour tous. Des mécanismes de péréquations entre usagers du même service, entre usagers de services différents, peuvent être institués afin de graduer l effort contributif de chacun, en fonction de ses capacités. Ces mécanismes de péréquations doivent être transparents. Des subventions pour l accès ou pour le paiement des redevances peuvent également être instituées, si les péréquations sont insuffisantes. Ces subventions doivent être transparentes et neutres pour les revenus de l opérateur. Elles peuvent être versées à l usager ou à l opérateur. L autorité publique en charge de verser la subvention identifie cette charge dans son budget et en sécurise le montant prévisionnel. Association de toutes les parties prenantes Article 10 : Evaluation des performances Le principe de l évaluation doit être accepté par tous les acteurs comme faisant partie intégrante de toute action publique. L évaluation implique la participation de tous les acteurs selon des degrés différents : seule l évaluation multipartite a un sens. L autorité publique compétente pour l organisation des services essentiels s assure de consacrer les moyens adéquats à cet objectif d évaluation. 4

5 L évaluation repose sur l identification des besoins des parties prenantes et sur des objectifs de service. Elle se traduit par l élaboration participative d indicateurs de performance, qui doivent être simples à construire, à alimenter et à mesurer. Chaque indicateur doit permettre d identifier la responsabilité de chacun des acteurs impliqués : les éléments exogènes doivent être neutralisés. Les indicateurs doivent être la base d un système d incitations. La diffusion des résultats de l évaluation fait partie intégrante des objectifs de l évaluation. Cette diffusion doit servir à faire progresser les acteurs : elle ne peut être utilisée à des fins détournées. Article 11 : Partenariats à tous les niveaux La logique partenariale et coopérative doit primer sur les logiques hiérarchiques ou institutionnelles, afin de privilégier la mise en place de solutions pragmatiques répondant aux besoins particuliers constatés. L autorité publique est en charge du choix des partenaires : de la micro-entreprise à l entreprise multinationale, du secteur formel au secteur informel, de l association de riverains à l organisation nationale des consommateurs, le choix est déterminé en fonction de l enjeu auquel il s agit de répondre. Article 12 : Solutions techniques alternatives La mise en œuvre de solutions techniques alternatives est une réponse adaptée à l enjeu de l accès pour tous, à la condition de présenter des critères d accessibilité financière compatibles avec le caractère alternatif et provisoire de ces solutions. Elles doivent bénéficier de la même attention et de la même implication de la part de tous les acteurs que les autres solutions. Article 13 : Participation du secteur privé Les acteurs du secteur privé ont une rationalité différente de celle des acteurs publics. Leur participation doit être prévue et facilitée par le cadre normatif. Lorsqu une autorité publique s engage avec un acteur du secteur privé, elle veille au respect de ses engagements dans la durée, notamment en s assurant de la pérennité de la rémunération de l acteur privé. Ce dernier s engage à respecter les objectifs de performance qui lui sont assignés par l autorité publique. Les partenariats public-privé sont une forme parmi d autres des partenariats que l autorité publique peut choisir. Le choix d un partenariat public-privé est avant tout justifié par des motifs de gestion des services essentiels : le motif du financement des investissements doit être examiné avec précaution, selon la possibilité réelle de l économie du projet à supporter les critères applicables à un financement privé. Article 14 : Coopération décentralisée La coopération avec des acteurs étrangers de même rang (entre collectivités locales, entre organisations de consommateurs, entre entreprises locales ) représente des opportunités majeures en terme de transfert de connaissances : cette coopération doit être facilitée par un cadre juridique approprié. 5

6 Résolution du 24 mai 2006 Nous, représentant les autorités centrales, les autorités locales, les opérateurs des services, les usagers des services et la société civile, et les syndicats, Après nous être rencontrés les 23 et 24 mai 2006 à Cotonou pour un premier dialogue sur le thème de l accès pour tous aux services essentiels, Après avoir mesuré notre volonté commune de parvenir, dans les meilleurs délais, à l accès de tous aux services essentiels, et après avoir entendu les attentes et les contraintes spécifiques de chacun des acteurs présents pour atteindre cet objectif, Considérant les Objectifs du Millénaire pour le Développement, Considérant la résolution 20/5 du Conseil d Administration d ONU-Habitat du 8 avril 2005, en faveur de l accès pour tous aux services essentiels, Considérant la Charte des services essentiels portée par l Institut de la Gestion Déléguée, Considérant les premières orientations en vue de l adoption d une Charte des services essentiels au Bénin, Considérant les actes et synthèses de la réunion des 23 et 24 mai 2006 à Cotonou, Reconnaissons l intérêt des dialogues entre toutes les parties prenantes de la gestion des services essentiels comme une condition incontournable et durable d un accès de tous aux services essentiels que sont : l eau potable, l assainissement, l évacuation et le traitement des déchets solides, l énergie, les transports collectifs, et les télécommunications, Nous engageons à en favoriser l approfondissement, en promouvoir l organisation pour tous les services essentiels et à tous les niveaux territoriaux pertinents, Mettons en place une plateforme nationale baptisée «Quadrilogue pour l accès de tous aux services essentiels», composée des représentants des ministères techniques concernés, des représentants des collectivités locales, des représentants des opérateurs (publics, privés et associatifs), des représentants des usagers et de la société civile, et par ailleurs les syndicats, Désignons un Comité Directeur du Quadrilogue, dont la vocation est de porter à la connaissance de tous les objectifs et les résultats de ce «Quadrilogue», de mettre en œuvre les orientations décidées au sein du «Quadrilogue», d en assurer la pérennité et l évaluation. Le Président du Comité Directeur le Professeur Honorat AGUESSY, représentant la société civile et les usagers. Les autres membres du Comité Directeur sont : M. Segla LIHOUSOU, représentant les collectivités locales ; M. Modeste TOBOULA, représentant les administrations centrales ; M. Toussaint DJEGUEDE, représentant les opérateurs de services ; et par ailleurs, M. Taofick ADAM, représentant les syndicats. Le secrétariat de ce Quadrilogue est confié au Partenariat pour le Développement Municipal, appuyé en tant que de besoin par l Institut de la Gestion Déléguée, Nous décidons par ailleurs, 6

7 de nous réunir dans les trois mois à venir, afin de définir le calendrier précis des actions à mener pour donner corps à la volonté partagée par nous tous de créer les conditions favorables à l accès de tous aux services essentiels, d inviter toutes les parties prenantes, à titre individuel ou au sein de représentations, à adresser au Secrétariat du Quadrilogue leurs commentaires sur les premières orientations retenues par le Quadrilogue lors de sa réunion des 23 et 24 mai 2006, de poursuivre l objectif de l adoption d une Charte des services essentiels du Bénin, de favoriser la création et le développement de quadrilogues locaux au niveau de toutes les collectivités locales du Bénin, d engager des groupes de travail avec toutes les parties prenantes pour spécifier, service par service, les indicateurs de performance permettant une évaluation pluraliste et objective de la qualité des services essentiels, Enfin, nous sollicitons le gouvernement de la République du Bénin pour qu il accueille favorablement la mise en place des quadrilogues aux niveaux national et communal, et qu il soutienne la mise en œuvre de leurs propositions. Le 24 mai 2006 à Cotonou, 7

8 Programme de mise en œuvre Les chantiers prioritaires sont ceux nécessitant la collaboration de tous les acteurs. Des groupes de travail restreints pourraient aborder les problématiques concernant un, deux ou trois acteurs. Article Objectifs Actions Etat Collectivités locales Opérateurs Usagers et société civile Mise en œuvre des Pérenniser le quadrilogue quadrilogues national Article 1 : responsabilité publique générale Article 2 : rôle de l Etat et de la représentation nationale Clarification des responsabilités Définition des normes Effectivité de la décentralisation Evaluation Mettre en œuvre des quadrilogues pilotes au niveau local Assurer la cohérence entre les lois de la décentralisation et les attributions des ministères Elaborer les normes minimales sanitaires, sociales et environnementales Evaluer les transferts de charge résultant des lois de décentralisation Mettre en place des calendriers progressifs de transferts des compétences Favoriser la mutation des services de l Etat en services d appui Organiser l élaboration d indicateurs nationaux 8

9 Article 3 : rôle des autorités publiques locales Article 4 : rôle des opérateurs Article 5 : rôle des organisations représentant la population Article 7 : investissements de premier établissement Regroupement des maîtres d ouvrage Libre choix du mode de gestion Contractualisation entre les maîtres d ouvrages et les opérateurs Réactivité des services Représentation de la population Accès des collectivités à l emprunt Aide internationale Développer les possibilités de coopération intercommunale Créer les bases objectives d une évaluation des modes de gestion Disséminer l expérience de la contractualisation entre les opérateurs nationaux et les collectivités locales Elaborer des indicateurs contractuels de performance Améliorer l approche commerciale de la gestion des usagers Favoriser la présence des associations représentatives dans les instances de dialogue Structurer des associations représentatives à tous niveaux Faire connaître ces associations auprès des autorités publiques Clarifier les limites des domaines publics et privés des collectivités locales Assouplir les conditions d accès au crédit des collectivités locales Sécuriser les contreparties locales lorsqu elles conditionnent le décaissement de l aide 9

10 Article 9 : Financement et solidarité Article 10 : évaluation des performances Article 11 : Partenariats à tous les niveaux Article 13 : participation du secteur privé Article 14 : coopération décentralisée Mécanismes de subventions et de péréquations Elaboration des indicateurs Contractualisation avec tous les acteurs Neutralisation des débats Transfert de connaissances internationale Discuter l assouplissement des procédures des bailleurs internationaux Identifier ces mécanismes, évaluer leur coût Sécuriser un financement à l intérieur de chaque politique publique affecté à l évaluation Désigner un correspondant «évaluation» dans chaque administration Elaborer des indicateurs de résultats des politiques Créer des systèmes d incitations positives et négatives Améliorer la diffusion objective des résultats de l évaluation Poursuivre les efforts de contractualisation avec le secteur informel (eau/transports/déchets) Expliquer davantage dans le débat public les bonnes raisons conduisant au recours au secteur privé pour assurer un service Poursuivre la recherche de coopérations avec des villes comparables 10

11 Comité Directeur du Quadrilogue Président : Honorat AGUESSY (Institut du Développement et d Echanges Endogènes) Membres : Segla LIHOUSOU (Association Nationale des Communes du Bénin) ; Modeste TOBOULA (Ministère de l Environnement, de l Habitat et de l Urbanisme) ; Toussaint DJEGUEDE (Société Béninoise d Energie Electrique) ; ainsi que Taofick ADAM (Confédération Générale des Travailleurs du Bénin) Adhérents Etat et représentation nationale Collectivités locales Opérateurs Associations représentant la population Direction générale de l Hydraulique du Ministère des Mines, de l Energie et de l Eau Ministère du Développement, de l Economie et des Finances Ministère de l Environnement, de l Habitat et de l Urbanisme Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) Maison des collectivités locales Mairie de Porto-Novo Mairie de Cotonou Société Béninoise d Energie Electrique (SBEE) Coordination des ONG de gestion des déchets solides et assainissement (COGEDA) Chambre de Commerce et d Industrie du Bénin Union des conducteurs de taxi-motos de Cotonou Confédération Générale des Travailleurs du Bénin Institut du Développement et d Echanges Endogènes (IDEE) «Que Choisir Bénin» «Aide à la mère et à l enfance malheureuse» Association des usagers de l eau de la région atlantique 11