LIQUIDATION D ETABLISSEMENTS PUBLICS DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES

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1 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 COMPTE DE COMMERCE LIQUIDATION D ETABLISSEMENTS PUBLICS DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES MAI 2012

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3 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 3 Compte de commerce «Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses» Programme 905 Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses

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5 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 5 Sommaire Synthèse de l exécution budgétaire INTRODUCTION...9 I - UN COMPTE TRES PEU ACTIF, RETRACANT DES OPERATIONS HETEROGENES...10 A - Une activité théorique surtout relative à la mise en jeu de la responsabilité des comptables...10 B - Le caractère résiduel des autres opérations...11 II - NI DEPENSES NI RECETTES ENREGISTREES EN A - Un compte inactif en 2010 et B - Des prévisions de dépense peu réalistes en LFI C - Une amélioration de la qualité des prévisions de dépenses dans la LFI III - UN COMPTE DE COMMERCE A SUPPRIMER...15 A - Un dispositif contraire à la LOLF...15 B - Des opérations susceptibles d être retracées sur le budget général sans difficulté particulière...15 C - Les modalités de l apurement du compte...16 IV - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR...16 A - Des recommandations antérieures partiellement suivies d effet...16 B - Un récapitulatif des recommandations...17

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7 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 7 Synthèse (En M ) LFI Dépenses : 1,12 ; Recettes : 0,04 ; Solde : - 1,09 Exécution Dépenses : 0 ; Recettes : 0 ; Solde : 0 Découvert autorisé en LFI : Un compte de commerce retraçant des opérations très hétérogènes Le compte de commerce Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses retrace les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donne lieu la liquidation d activités très hétérogènes (liquidation d établissements publics et, surtout, liquidation des opérations liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor mise en jeu dans le cadre de leur ancienne activité de collecte de l épargne). Son périmètre n a pas été modifié en Un compte inactif en 2010 et 2011 Pas plus qu en 2010, le compte n a donné lieu à des dépenses ou à des recettes en Les prévisions de dépenses ont continué à se situer à des niveaux peu cohérents avec les décaissements, très faibles, qui sont susceptibles de se produire. 3 - Appréciation d ensemble : un dispositif irrégulier au regard de la LOLF et qui ne se justifie par aucune raison pratique L existence de ce compte apparaît contraire aux dispositions de l article 22 de la LOLF qui définit les comptes de commerce comme retraçant «des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l Etat non dotés de la personnalité morale». Or, le compte «Liquidation» ne répond pas à cette définition. Il ne se livre à aucune activité commerciale au sens d une vente d un bien ou d un service. Indépendamment de ce sujet de régularité, le vecteur budgétaire de droit commun (inscription des crédits dans des missions du budget général et comptabilisation des ressources du compte en recettes non fiscales) se révèlerait plus souple d emploi et ne présenterait pas de difficulté technique. Cette appréciation d ensemble a logiquement pour corollaire la suppression du compte «Liquidation».

8 8 COUR DES COMPTES 4 - Des recommandations antérieures partiellement appliquées La Cour avait énoncé deux recommandations en 2010 lors de la dernière NEB rédigée sur le compte de commerce. L une portait sur le versement d une partie du solde du compte au budget général ; l autre sur la nécessité d établir les prévisions de dépenses à un niveau cohérent avec la réalité des décaissements prévisibles. Seule cette dernière recommandation a été suivie d effet. La Cour formule à l occasion de l exercice 2011 deux recommandations. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS Recommandation n 1 : Supprimer le compte de commerce «Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses». Recommandation n 2 : Accélérer l'apurement définitif des opérations de liquidation liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du trésor mise en jeu dans leur activité de collecte de l'épargne, et utiliser à cette fin le vecteur du budget général.

9 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 9 INTRODUCTION Le compte de commerce Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses est géré par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l Etat. Il résulte de la sédimentation de plusieurs textes et retrace les opérations de recettes et de dépenses auxquelles donnent lieu : la liquidation de certains établissements publics de l Etat et des «organismes para-administratifs ou professionnels» dissous (lois n du 7 octobre 1946 et n du 27 mai 1950, article 65 de la loi de finances pour 1965) ; la liquidation résultant d activités exercées par des services de l Etat (article 65 de la loi de finances pour 1972) ; la liquidation des opérations liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor mise en jeu dans le cadre de leur activité de collecte de l épargne (loi de finances rectificative pour 2002). Les sommes budgétaires concernées sont des plus modestes : La LFI 2011 prévoyait en recettes et en dépenses. Pas plus qu en 2010, l exécution 2011 n a donné lieu à des mouvements en dépenses ou en recettes. Cette inactivité persistante du compte pose la question du maintien d un tel compte, d autant que ses opérations ne sont pas assimilables à des activités évoluant dans un cadre marchand et ne répondent donc pas à la définition d un compte de commerce. La présente analyse propose donc de supprimer ce compte.

10 10 COUR DES COMPTES I - UN COMPTE TRES PEU ACTIF, RETRACANT DES OPERATIONS HETEROGENES A - Une activité théorique surtout relative à la mise en jeu de la responsabilité des comptables 1 - Le transfert à l Etat, en 2002, des opérations de liquidation liées à la responsabilité des comptables au titre de leur activité de collecte de l épargne L essentiel des opérations prévues sur le compte concerne la «gestion et la liquidation des opérations liées à la mise en jeu de la responsabilité des comptables dans le cadre de leur activité de collecte de l épargne» (ligne 15). Les dépenses prévues sur cette ligne s élèvent depuis 2006 à 1,1 M tous les ans, mais n ont jamais donné lieu à des décaissements supérieures à 0,24 M. Par une survivance issue d un arrêté du 7 novembre 1814, les Trésoriers Payeurs généraux (TPG) étaient habilités à exercer une activité de collecte et de gestion de l épargne auprès des particuliers, à titre privé et sous leur propre responsabilité. Celle-ci était couverte par la souscription d une assurance spécifique et par l existence d un fonds de garantie que gérait l association de garantie des comptables supérieurs du Trésors (ACGST) pour assurer la couverture supplémentaire des risques. Un arrêté du 2 février 2001 relatif à l activité de service de dépôt de fonds particuliers exercé par les TPG a mis fin, le 31 décembre 2001, à cette activité qui entrait dans le champ concurrentiel et qui avait donc vocation à être exercée par les établissements financiers. Cette décision a eu pour effet, dans le cadre de l article premier de la LFR n du 30 décembre 2002, de transférer à l Etat la gestion et la liquidation des opérations liées à la mise en jeu de la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor dans le cadre de leur activité de collecte et de gestion de l épargne des particuliers. 2 - Le compte «Liquidation», vecteur budgétaire de ce transfert La traduction budgétaire en a été la création d une ligne sur le compte de commerce Liquidation qui a été abondée en 2002 de 12 M correspondant aux montants dont disposait le fonds de garantie.

11 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 11 En recettes de ce compte sont donc portées les sommes provenant de la liquidation de l activité d épargne des trésoriers-payeurs généraux : versements des compagnies d assurance ; versements des comptables supérieurs ; recettes diverses et accidentelles ; remboursements sur sinistres par les anciens titulaires du compte. Les dépenses correspondent : aux remboursements de dépôts de garantie constitués par les comptables supérieurs du Trésor à leur entrée en fonction ; à des remboursements aux compagnies d assurance en cas de trop-perçu ou à des comptables ayant comblé le sinistre sur leurs deniers personnels ; à des dépenses diverses ou accidentelles ainsi qu à des remboursements de sinistres. Le décret n du 30 décembre 2002, pris pour l application de l article premier de la LFR pour 2002 susmentionnée, a créé une commission qui comprend des représentants de la direction générale des finances publiques (DGFIP), de la direction du budget et de la direction du Trésor, ainsi qu un trésorier-payeur général. Elle est chargée de formuler des propositions au ministre en charge de l économie sur le remboursement des dépôts de garantie constitués par les TPG lors de leur entrée en fonction, et sur les conditions de prise en charge des sinistres par le compte de liquidation. B - Le caractère résiduel des autres opérations Il s agit des lignes suivantes : Liquidations d établissements publics : aucune dépense n a eu lieu sur cette ligne depuis 2006 ; des recettes ont été enregistrées pour la dernière fois en 2009 pour moins d un million d euros. Elles étaient relatives à la liquidation du Fonds national inter-consulaire de compensation (FNIC), destiné à développer l apprentissage. Une recette correspondant au recouvrement d un loyer dans le cadre de la liquidation du Réseau du Chemin de fer de la Méditerranée au Niger avait été imputée sur le compte en 2006, pour une somme de 72 ;

12 12 COUR DES COMPTES Liquidation d organismes para-administratifs ou professionnels : aucune recette ni dépense n a été constatée depuis 2006 ; Liquidation de l ORTF : aucune recette n a jamais été constatée depuis 2006 ; les dépenses correspondent à des règlements à l IRCANTEC, à quelques paiements à l URSSAF et à des dépenses liées à la reconstitution de carrière d anciens journalistes (cotisations ARRCO et AGIRC). Elles se sont élevées depuis 2006 à Autres liquidations : aucune recette n a été constatée depuis Les dépenses se sont élevées à moins de 400 depuis cette date. II - NI DEPENSES NI RECETTES ENREGISTREES EN 2011 A - Un compte inactif en 2010 et 2011 Comme l indique le tableau ci-dessous, ni recettes ni dépenses n ont été exécutées en 2010 et en 2011 :

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14 14 COUR DES COMPTES B - Des prévisions de dépense peu réalistes en LFI Des prévisions de recettes non justifiées dans les PAP Les recettes n apparaissent en principe que lors des opérations de fin de liquidation et sont en général peu prévisibles. Jusqu en 2009, la LFI présentait d ailleurs systématiquement des prévisions de recettes nulles. Depuis 2010, le compte de commerce affiche des montants de recettes qui s établissent à environ Aucune précision n est toutefois apportée dans le projet annuel de performances (PAP), toujours remarquablement allusif, sur la manière dont cette prévision est construite. 2 - Des prévisions de dépenses surestimées en 2011 Le compte Liquidation présente des crédits évaluatifs qui, depuis la première année de mise en œuvre de la LOLF en 2006, s élèvent à 1,1 M dans chaque LFI (du moins avant 2012). Les écarts à l exécution sont considérables depuis lors : l exécution la moins éloignée de la prévision, celle de 2008, était en retrait de 0,9 M par rapport à la prévision (écart correspondant à près de 80% des crédits de la LFI). Les principales dépenses susceptibles de se produire concernent deux types de situation : le remboursement des dépôts de garantie constitués par les TPG lors de leur entrée en fonction ; la survenance de sinistres associés à la gestion des comptables. Dans le premier cas, les sommes en jeu sont très faibles : le montant des dépôts de garantie en attente de remboursement s élevait par exemple au 31 décembre 2009 à moins de Dans le second, la probabilité que survienne un sinistre de grande ampleur est réduite d autant plus que la loi du 17 juin 2008 a réduit le délai de droit commun en matière de prescription de 30 à 5 ans et aligné certains délais spécifiques sur ce dernier. Cette disposition s applique également à la responsabilité des TPG exerçant des activités de collecte de fonds. C - Une amélioration de la qualité des prévisions de dépenses dans la LFI 2012 La Cour avait en conséquence recommandé à la DGFIP en 2009 et 2010 que le montant des prévisions de dépenses du compte soient revues

15 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 15 pour tenir compte de cette situation. Cette recommandation avait été sans effet immédiat. En revanche, la LFI 2012 enregistre un changement notable puisque les prévisions de dépenses associées à la mise en jeu de la responsabilité des comptables ont été substantiellement réduites, passant de dans les LFI 2010 et 2011 à, désormais, euros. III - UN COMPTE DE COMMERCE A SUPPRIMER Plus fondamentalement, l existence même du compte Liquidation s avère problématique : il ne répond notamment pas à la définition d un compte de commerce telle qu elle est posée dans la LOLF. A - Un dispositif contraire à la LOLF L article 22 de la LOLF définit les comptes de commerce comme retraçant «des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l Etat non dotés de la personnalité morale». Le compte de commerce Liquidation ne répond pas à cette définition. Il n existe en effet pas, retracée sur ce compte, d activité commerciale au sens d une vente d un bien ou d un service selon un certain prix. La différence est frappante avec les autres comptes de commerce dont les flux en recettes et en dépenses correspondent à une véritable logique économique : opérations commerciales des domaines, gestion de la dette et de la trésorerie financière de l Etat, gestion des actifs carbone de l Etat, exploitation industrielle des ateliers aéronautiques de l Etat, etc. L atonie répétée du compte «Liquidation», en 2010 et en 2011, traduit bien cet état de fait. Il apparaît en réalité que le présent compte résulte d une juxtaposition de dispositifs nés pour la plupart sous l empire de l ordonnance de 1959, bien plus favorable au développement des comptes de commerce que la LOLF qui en a durci les critères. B - Des opérations susceptibles d être retracées sur le budget général sans difficulté particulière Indépendamment de sa compatibilité avec l article 22 de la LOLF, le compte Liquidation n apparaît pas comme un vecteur budgétaire pertinent. Aucune spécificité ne s attache à ses opérations justifiant qu il

16 16 COUR DES COMPTES soit fait exception au principe général de non affectation des recettes. On pourrait fort bien concevoir que ses dépenses soient portées sur le programme 114-Appels en garantie de l Etat (mission Engagements financiers de l Etat) ou sur le programme 156-Gestion fiscale et financière de l Etat et du secteur public local (mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines) pour ce qui concerne les opérations associées à la mise en jeu de la responsabilité des comptables ; et sur le programme 195-Régime sociaux et de retraite (mission Régimes sociaux et de retraite) pour les dépenses liées à l ORTF. Quant à ses recettes, elles entrent par nature dans la catégorie des recettes non fiscales et n ont pas besoin d être affectées à des dépenses spécifiques au motif qu elles formeraient un ensemble solidaire avec celles-ci, nécessitant d être identifié budgétairement dans un compte spécial. C - Les modalités de l apurement du compte La suppression du compte impliquerait que son solde cumulé (qui s élève à 17,5 M ) soit viré au budget général. Pour ce faire, une loi de finances rectificative pourrait créer une ligne «versement au budget général» sur ce compte (comme il en existe pour d autres comptes de commerce : Couverture des risques financiers de l Etat, Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire, etc.). Le solde serait de ce fait ramené à zéro, et cette opération aurait comme contrepartie l inscription au budget général de 17,5 M en recettes non fiscales. L opération serait neutre sur le solde de l Etat 2. Une disposition dans la même loi de finances pourrait ensuite permettre de clôturer définitivement ce compte. IV - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR A - Des recommandations antérieures partiellement suivies d effet La Cour avait énoncé deux recommandations en 2010 lors de la dernière NEB rédigée sur le compte de commerce. L une portait sur le versement d une partie du solde du compte au budget général ; l autre sur 2 Le solde des comptes spéciaux serait dégradé de 17,5 M, celui du budget général amélioré de + 17,5 M. Il s agirait donc d un simple jeu d écriture et les soldes successifs du compte de commerce, déjà pris en compte lors de chaque exercice budgétaire dans le solde de l Etat, ne seraient pas comptés deux fois.

17 DE L ETAT ET LIQUIDATIONS DIVERSES 17 la nécessité d établir les prévisions de dépenses à un niveau cohérent avec la réalité des décaissements prévisibles. Seule cette dernière recommandation a été suivie d effet. B - Un récapitulatif des recommandations La Cour formule les deux recommandations suivantes : Recommandation n 1 : Supprimer le compte de commerce «Liquidation d établissements publics de l Etat et liquidations diverses». Recommandation n 2 : Accélérer l'apurement définitif des opérations de liquidation liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du trésor mise en jeu dans leur activité de collecte de l'épargne, et utiliser à cette fin le vecteur du budget général.

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