PROJET DE LOI portant réforme du crédit à la consommation ETUDE D'IMPACT

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1 PROJET DE LOI portant réforme du crédit à la consommation ETUDE D'IMPACT

2 SOMMAIRE I. CONTEXTE DE LA REFORME A. Crédit à la consommation 1) Le marché du crédit à la consommation en France i) Diffusion du crédit à la consommation ii) Crédit à la consommation et activité économique 2) Le cadre juridique du crédit à la consommation i) Le cadre juridique français ii) La directive concernant les contrats de crédit aux consommateurs B. Le surendettement 1) Evolutions du surendettement 2) Rôle du FICP dans la prévention du surendettement 3) Traitement des procédures de surendettement II. DIAGNOSTIC : LES DIFFICULTÉS AUXQUELLES LA LOI ENTEND REMEDIER A. Des pratiques en matière de distribution du crédit à la consommation qui appellent un encadrement plus strict 1) Les publicités 2) La distribution de crédit sur le lieu de vente 3) L amortissement des crédits renouvelables 4) Le cadre juridique des regroupements de crédits B. Un instrument de prévention et de traitement du surendettement insuffisamment réactif 1) Des délais de procédure de traitement du surendettement qui peuvent être globalement réduits 2) Des durées d inscription au FICP longues et manquant d homogénéité C. Des procédures de traitement du surendettement dont l efficacité peut être améliorée 1) Des pratiques non harmonisées entre les commissions de surendettement 2) Compétences respectives des commissions de surendettement et des juridictions 2

3 III. - OBJECTIFS DE LA RÉFORME A. Encadrer le crédit à la consommation par la loi pour en faire un produit plus responsable. B. Mieux prévenir et mieux accompagner le surendettement. IV. - PRINCIPALES OPTIONS DE LA RÉFORME A- Encadrer le crédit à la consommation pour en faire un produit plus responsable 1) Encadrer la publicité pour la rendre plus informative et moins agressive 2) Responsabiliser la distribution de crédit sur le lieu de vente 3) Mettre fin aux crédits renouvelables qui ne se remboursent jamais 4) Encadrer les activités de rachat de crédits 5) Rendre les cartes de fidélité plus responsables 6) Mieux protéger le consommateur 7) Réformer l assurance emprunteur 8) Contrôles et sanctions B- Améliorer le dispositif de prévention et de traitement du surendettement 1) Faciliter le rebond des personnes qui ont connu des difficultés d endettement 2) Mieux accompagner les personnes qui connaissent des difficultés d endettement V ANALYSE DE L IMPACT DE LA RÉFORME A- Impact sur les encours de crédits B- Impact sur les prêteurs C- Impact sur les commerçants D- Effets attendus pour les emprunteurs E- Impact pour les finances publiques V CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DE LA LOI 3

4 I. CONTEXTE DE LA REFORME A- Crédit à la consommation Le crédit à la consommation correspond à un prêt consenti par un prêteur à un emprunteur et dont les caractéristiques essentielles sont de porter sur un montant inférieur à un montant actuellement fixé à euros 1, d être accordé à des fins non professionnelles et de ne pas être destiné au financement d une opération immobilière. Quatre grandes formes de crédit à la consommation peuvent être distinguées : le prêt personnel qui est un prêt consenti sans affectation particulière ; le crédit affecté, ainsi dénommé car il a pour objet de financer un bien ou un service ; le crédit renouvelable, crédit mis à la disposition de l emprunteur et qui se renouvelle dans la limite du plafond fixé, au fil des remboursements ; et le découvert, ainsi dénommé car il correspond à une somme dépassant le solde d un compte de dépôt. 1) Le marché du crédit à la consommation en France i) Diffusion du crédit à la consommation Le crédit à la consommation est relativement moins développé en France que dans d autres pays européens. A fin 2007, l encours de crédit à la consommation s élevait à plus de milliards d euros dans l Union européenne. Le Royaume Uni est le premier marché de l Union européenne, avec un encours de crédit à la consommation de plus de 327 milliards d euros à fin A la même période, l encours de crédit à la consommation s élevait à 717 milliards d euros dans la zone euro. Près d un tiers de cet encours émane de l Allemagne. Viennent ensuite la France (20% des encours de la zone euro avec 137,5 milliards d euros) et l Espagne (14%). 2 De 2002 à 2007, l encours des crédits à la consommation a crû en moyenne de 5,4 % par an en France, contre plus de 6,5 % par an en moyenne dans l Union européenne. 3 Enfin, c est une moindre fraction de la consommation qui est financée à crédit en France, puisque le ratio de l encours de crédit à la consommation sur la consommation des ménages s élevait fin 2007 à 25,6 % au Royaume-Uni et à 23,3 % en Irlande, contre 13,1 % en France. 4 1 Ce montant est porté à euros dans le cadre du projet de loi. 2 Source : rapport sur le crédit renouvelable réalisé par le Cabinet Athling Management pour le compte du Comité consultatif du secteur financier. 3 Source : Banque de France. 4 Rapport sur le crédit renouvelable, Cabinet Athling Management pour le CCSF, décembre 2008 disponible à l adresse suivante : 4

5 Les ménages français sont également moins endettés que la moyenne de l Union européenne. La France arrive, en termes d encours globaux de crédit, 5 en troisième position derrière le Royaume-Uni et l Allemagne. Rapportés au nombre d habitants, ces encours atteignaient euros par habitant en France, c'est-à-dire un niveau inférieur à la moyenne de l UE (2 320 euros par habitant). Le Royaume-Uni et l Irlande dépassent les euros par habitant. L endettement des ménages français demeure ainsi mesuré. Le crédit à la consommation en France représente seulement 1/6 ème des encours de crédits aux ménages. En janvier 2009, le montant total d encours de crédits aux ménages s élevait à 943,1 Mds. La majeure partie était constituée par les crédits immobiliers, qui représentaient alors 701,7 Mds. Les crédits de trésorerie 6 représentaient, quant à eux, un encours de 152,8 Mds 7. Au deuxième trimestre 2008, les crédits de trésorerie représentaient environ 11% du revenu disponible brut des ménages. Les encours de crédit à l habitat, dont la croissance a été tirée par la hausse des prix de l immobilier dans les années récentes, représentaient près de 55% du revenu disponible brut au deuxième trimestre C'est-à-dire en prenant notamment en compte les crédits immobiliers. 6 Les crédits de trésorerie représentent un champ légèrement plus large que les crédits à la consommation. Ces crédits incluent, outre les crédits à la consommation, les crédits de trésorerie aux entreprises individuelles ainsi qu aux institutions sans but lucratif. 7 Pour mémoire, l encours de crédit aux entreprises s élevait à 781,6 Mds en janvier

6 Encours mensuels de crédits aux ménages (Mds d'euros) 1000 Source : Banque de France janv-04 mars-04 mai-04 juil nov-04 janv-05 mars-05 mai-05 juil nov-05 janv-06 mars-06 mai-06 juil nov-06 janv-07 mars-07 mai-07 juil nov-07 janv-08 mars-08 mai-08 juil nov-08 janv-09 0 crédits totaux crédits immobiliers crédits trésorerie La majorité des crédits à la consommation sont des prêts personnels. Les prêts amortissables (prêts personnels et ventes à tempérament 8 ) constituent la première source de financement à court terme des ménages, avec un encours s élevant aux deux tiers des crédits de trésorerie (67,7 % des encours de crédits de trésorerie aux particuliers en septembre 2008). Le crédit renouvelable représente quant à lui près de 20 % de l encours total de crédits à la consommation, en baisse relative ces dernières années. Le rapport sur le crédit renouvelable réalisé par le Cabinet Athling Management pour le compte du Comité consultatif du secteur financier souligne ainsi que la part du crédit renouvelable dans l encours de crédit à la consommation est passé de 27 % en 1993 à près de 20 % en Encours des crédits de trésorerie aux particuliers, en septembre 2008 Prêts personnels et ventes à tempérament Encours total en milliards d euros Part relative dans le total des encours de crédits de trésorerie aux ménages 95,1 67,7% Crédits renouvelables 28,6 20,4% Autres crédits de trésorerie aux particuliers 16,8 11,9% Total 140,4 100% Source : Banque de France 8 Crédits destinés au financement de l'achat et de la vente de biens de consommation et de certains biens d'équipement professionnels amortissables par versements périodiques. 6

7 Parts relatives des prêts personnels et des crédits permanents dans les crédits de trésorerie aux particuliers 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Source: Banque de France prets personnels crédits permanents ii) Crédit à la consommation et activité économique Le crédit à la consommation est un produit populaire : fin 2008, plus de 30% des ménages français détenaient un crédit de ce type. 9 C est également un produit utile. Ce sont par exemple 60% des ventes de véhicules neufs qui se font à crédit. Les 2/3, soit 40 % du total, sont financés sur le lieu de vente par un crédit affecté. Il joue également un rôle dans les évolutions de la consommation par deux vecteurs : - Le crédit à la consommation permet notamment aux ménages de lisser les fluctuations de leur consommation, et donc de la conjoncture. Les ménages essaient en général de maintenir un rythme de consommation à peu près constant. Mais les évolutions de pouvoir d achat, elles, peuvent être heurtées, au gré des variations de revenus ou des prix de détail. Les ménages ont alors deux possibilités pour maintenir leurs dépenses : puiser dans leur épargne, ou recourir au crédit à la consommation. Ainsi, les fluctuations de la demande de crédit à la consommation contribuent à stabiliser la consommation et donc la conjoncture économique globale. - Le crédit renouvelable constitue un moyen de financement essentiel à l équilibre économique de certains secteurs d activité. C est ainsi 40 % du chiffre d affaires de la vente par correspondance (VPC) qui est financé par un crédit à la consommation, 25 % de celui de la distribution spécialisée, % de celui des grands magasins et 5 % de celui des hypermarchés. 11 L emploi dans ces secteurs est ainsi dépendant de la disponibilité du crédit qui permet de financer les ventes. 9 Source : Observatoire des crédits aux ménages, 21 ème rapport annuel, mars 2009, «L endettement des ménages en novembre 2008» 10 Magasins de meubles, de bricolage, d équipements électroménagers ou de sport. 11 Source : rapport Athling 7

8 Le crédit à la consommation est actuellement très fortement affecté par la dégradation des conditions économiques. La production de crédits à la consommation est actuellement en très fort ralentissement. D après les données de la Banque de France, la production de crédits de trésorerie aux ménages sur l année 2008 s élevaient, à 52,2 Mds, en net recul par rapport à la production de 2007 (-7,6% 12 ). Les statistiques publiées par l Association des sociétés financières concernant les établissements spécialisés confirment que ce recul s est poursuivi au début de l année 2009, touchant tous les segments du crédit à la consommation. 2) Le cadre juridique du crédit à la consommation i) Le cadre juridique français Le cadre juridique du crédit à la consommation est aujourd hui défini au chapitre premier du titre premier du livre III du code de la consommation. Il trouve son origine dans différentes lois. Parmi les plus significatives figure la loi du 10 janvier 1978 dite «Scrivener 1», 13 qui a instauré les premières règles de la protection de l emprunteur, qui a introduit un délai de rétractation de sept jours et qui a prévu la remise d offres préalables de crédit et établi un lien entre contrat de vente et contrat de crédit. Depuis ce texte, plusieurs lois se sont succédées, dont les plus récentes (loi de sécurité financière du 1 er août 2003, loi du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur) mettent l accent sur la publicité et sur le crédit renouvelable. Les principales caractéristiques du cadre actuel du crédit à la consommation sont les suivantes : 12 C est-à-dire une chute de 7,6% des volumes de contrats nouveaux sur la période de décembre 2007 à décembre 2008, par rapport à la période de décembre 2006 à décembre La loi du 13 juillet 1979 dite «Scrivener 2» porte sur le crédit immobilier. 8

9 - un champ d application qui couvre les opérations de crédits jusqu à , y compris des opérations comme la location vente, la location avec option d achat ou le crédit gratuit ; - des dispositions qui encadrent la publicité, avec une liste d informations devant obligatoirement figurer dans toute publicité portant sur du crédit à la consommation, des mentions interdites car pouvant induire l emprunteur en erreur, et des dispositions sur la taille des caractères visant à assurer la bonne lisibilité des informations essentielles ; - des dispositions sur le contenu de l offre préalable de crédit, qui sert d information précontractuelle et devient le contrat de crédit une fois signée par les parties. L emprunteur dispose d un délai de rétractation de sept jours. C est à l issue de ce délai que les fonds sont mis à disposition de l emprunteur car cette mise à disposition ne peut avoir lieu avant que le contrat ne soit définitivement conclu ; - des dispositions spécifiques sur le crédit renouvelable. Aux termes de ces dispositions, le contrat de crédit renouvelable est un contrat d un an, renouvelable par tacite reconduction. La loi du 28 janvier 2005 a prévu qu en cas de non-utilisation du crédit ou des moyens de paiement qui lui sont associés pendant trois années consécutives, le contrat est résilié sauf manifestation contraire de la volonté de l emprunteur. En outre, la loi du 1 er août 2003 a fixé la liste des informations figurant dans le «relevé de compte» envoyé chaque mois à l emprunteur ; - des dispositions sur le crédit affecté : lorsque le crédit est affecté au financement d un bien ou de la fourniture d un service, le code de la consommation lie les deux contrats en subordonnant la réalisation du contrat d achat de bien ou de service à la conclusion du contrat de crédit. Ainsi, le contrat principal est résolu de plein droit si le contrat de crédit n est pas conclu, par exemple en cas d usage par l emprunteur de son droit de rétractation. Par ailleurs, en cas de demande expresse par l emprunteur d une remise immédiate du bien, le délai de rétractation peut être réduit à trois jours ; - l absence d indemnité en cas de remboursement anticipé du crédit par l emprunteur ; - des sanctions civiles (déchéance du droit aux intérêts) et pénales (amendes de et euros) sont fixées en cas de manquement aux obligations prévues par le code. Sur le fondement de ces règles, une jurisprudence établie consacre notamment un devoir de mise en garde par le prêteur de l emprunteur non averti sur les risques encourus dans une opération de crédit au regard de ses capacités financières et de l endettement résultant du prêt. Le dispositif juridique français se caractérise donc par un degré élevé de protection. Il ressort d ailleurs de l étude comparative sur le droit bancaire dans plusieurs pays, notamment européens, menée par MM. Aynès et Cuif que «le droit français de la consommation parait offrir le dispositif de protection du consentement de l emprunteur le plus élaboré» 14. ii) La directive concernant les contrats de crédit aux consommateurs : contenu et articulation avec le droit français La directive 2008/48/CE du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs a pour but d harmoniser les législations nationales des Etats membres applicables à ce type de crédit. Son délai de transposition est fixé au 12 mai Elle 14 Source : Le contrat de financement ; Etude comparative et prospective du crédit bancaire (avril 2006 ; Editions Litec) 9

10 poursuit deux objectifs principaux : renforcer le recours au crédit transfrontalier, d une part, et renforcer la protection du consommateur, d autre part. La directive élargit le champ du crédit à la consommation par rapport au cadre juridique actuel. Elle s applique aux crédits à la consommation d un montant inférieur à Elle augmente le délai de rétractation à 14 jours, contre 7 jours aujourd hui. La directive vise à favoriser une distribution responsable du crédit. Elle impose au prêteur l obligation de fournir des explications à l emprunteur sur le crédit qu il s apprête à souscrire. Elle impose également une obligation d évaluation par le prêteur de la solvabilité de l emprunteur. Enfin, la directive introduit la possibilité pour les prêteurs de percevoir, dans des cas strictement définis, des indemnités de remboursement anticipé. Ces indemnités peuvent être limitées par les Etats membres aux remboursements anticipés portant sur un montant supérieur à un seuil. Ce seuil ne doit pas, aux termes de la directive, être supérieur à euros au cours d une période de douze mois. B- Le surendettement 1) Evolutions du surendettement Une évolution statistique du surendettement marquée par la conjoncture économique Le nombre total de dossiers déposés auprès des secrétariats des commissions de surendettement de janvier 2004 à décembre 2008 s est élevé à plus de , soit en moyenne à par an. 15 L évolution de la conjoncture économique est défavorable aux emprunteurs comme l illustrent les données récentes du baromètre du surendettement publié par la Banque de France. Le nombre des ménages concernés par une procédure de surendettement à la fin de l année 2008 s élève à En données cumulées sur l ensemble de l année 2008, le nombre de dépôts s inscrit en hausse de 3 % par rapport à l ensemble de l année 2007, alors qu il avait baissé en moyenne de 1 % par an entre 2005 et L endettement moyen par dossier de surendettement est, à fin décembre 2008, de l ordre de euros. L endettement résultant de crédits immobiliers, présents dans seulement 8 % des dossiers, est, en moyenne de euros. S agissant des crédits à court terme, les montants moyens des engagements des surendettés s élèvent à : euros pour les crédits assortis d une échéance (prêts personnels, crédits affectés ), qui figurent dans 52 % des dossiers ; euros pour les crédits non assortis d une échéance (crédits renouvelables et découverts bancaires), présents dans 84 % des dossiers. 15 Un pourcentage important des dossiers a fait l objet de redépôts (38% en 2008) ce qui crée un biais dans l évaluation du nombre cumulé des dossiers sur la période considérée. Source : Baromètre du surendettement de la Banque de France. 10

11 Source : Banque de France Baromètre du surendettement Montant moyen des encours par dossier de surendettement (euros) oct-05 nov-05 Il s'agit des montants moyens pour les dossiers comportant un prêt de l'une des catégories indiquées déc-05 janv-06 févr-06 mars-06 avr-06 mai-06 juin-06 juil-06 août oct-06 nov-06 déc-06 janv-07 févr-07 mars-07 avr-07 mai-07 juin-07 juil-07 août oct-07 nov-07 déc-07 janv-08 févr-08 mars-08 avr-08 mai-08 juin-08 Endettement moyen par dossier Prêts immobiliers Crédits assortis d'une échéance (droite) Crédits non assortis d'une échéance (droite) Un surendettement majoritairement passif Charges courantes [loyers, EDF, ] (droite) L enquête typologique 2007 sur le surendettement réalisée en septembre 2008 par la Banque de France 16 a confirmé l'analyse des causes du surendettement effectuée lors des deux précédentes enquêtes de 2001 et Les tendances observées précédemment sont même accentuées. Les situations de surendettement dit «passif» dû à une diminution des ressources consécutive à un accident de la vie (perte d emploi, maladie, divorce ) demeurent largement majoritaires et augmentent de 2 points, passant à 75%. La perte d'un emploi constitue le facteur dominant (32%) à l'origine des situations de surendettement à côté du divorce, de la séparation ou du décès du conjoint (17%). Au sein de la population orientée vers la procédure de rétablissement personnel, les situations de surendettement «passif» représentent 88% de l ensemble. La ventilation des différentes causes de ce type fait apparaître, comme pour la population totale, une part due au chômage de 32% et une part due à la séparation ou au divorce de 14%. La part due à la maladie ou à un accident est supérieure de 8 points à 19% ACTIF Origine du surendettement Part dans l'ensemble des dossiers (actif+passif) 2007 Population totale 2007 Échantillon PRP Trop de crédit 19,4 14,6 13,6 5,4 Mauvaise gestion 7,7 6,4 6,0 2,4 Logement trop 36,4 27,1 25,4 onéreux 3,1 1,2 1,2 0,9 Excès de charges 2,2 1,4 1,3 1,0 Autres 4,0 3,5 3,3 2,0 11,7 16 Disponible à l adresse suivante : 11

12 PASSIF Licenciement / chômage 26,5 30,8 31,8 32,0 Séparation / divorce 15,5 14,7 14,7 14,5 Maladie / accident Baisse des 9,1 63,6 10,8 72,9 11,3 74,6 18,8 ressources 6,9 6,2 6,2 7,3 Décès 2,5 2,4 2,5 3,6 Autres 3,1 8,0 8,1 12,1 TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 88,3 Source : Banque de France, Enquête typologique 2007 sur le surendettement, septembre ) Rôle du FICP dans la prévention du surendettement La loi n du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles (dite «Loi Neiertz») a institué un dispositif de prévention du surendettement, sous forme d un fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), dont la gestion a été confiée à la Banque de France. Ce fichier est principalement régi actuellement par l article L du code de la consommation et le règlement CRBF du 11 avril 1990 modifié. Il est soumis aux dispositions de la loi n du 10 janvier 1978 relative à l informatique et aux libertés 17. Les mesures prises par les commissions ou les juges de l exécution y sont recensées afin d en garantir leur respect par le débiteur et de prévenir une aggravation des difficultés. Sans que cela relève d une procédure de surendettement, le FICP recense également les particuliers qui rencontrent des difficultés caractérisées de remboursement de leurs crédits. L inscription au FICP ne constitue pas une interdiction de droit d accès au crédit, mais doit permettre, à travers la consultation du fichier par les établissements de crédit avant l octroi d un crédit, de prévenir toute aggravation de la situation financière des demandeurs. Au 31 décembre 2008, 2,4 millions de personnes sont inscrites dans le FICP. La répartition de ces personnes reflète la fonction préventive du fichier, puisqu environ 77% des personnes fichées l ont été au titre des déclarations d incident de paiement, et un peu plus d un tiers au titre du surendettement (certaines personnes étant fichées aux deux titres). Évolution de la répartition des débiteurs recensés au FICP (en milliers) Fin 2005 Fin 2006 Fin 2007 Fin 2008 Total* Incidents ,45% ,74% ,75% ,45% Surendettement** ,32% ,02% ,03% ,50% Source : Banque de France. * Certaines personnes peuvent être recensées à double titre (surendettement et incidents de paiement). ** Y compris les dossiers en cours d instruction. 3) Traitement des procédures de surendettement Le système de traitement du surendettement a pour point d entrée unique la commission de surendettement dont le secrétariat est assuré par la Banque de France. 17 L article L du code de la consommation précise que les modalités de collecte, d enregistrement, de conservation et de consultation des informations du fichier sont précisées par arrêté du ministre après avis de la Commission nationale pour l informatique et les libertés et le comité consultatif du secteur financier. 12

13 Lorsque le dossier d un débiteur est déclaré recevable par la commission, celle-ci l oriente : soit vers une procédure amiable qui repose sur la recherche d une conciliation entre le débiteur et ses créanciers ; cette procédure a permis, de 1990 à 2003, d aboutir, dans 70 % des cas, à l élaboration d un plan conventionnel de redressement, c est-à-dire à une solution négociée dans le cadre d un règlement amiable. Dans l hypothèse où aucun plan conventionnel ne peut être conclu, la commission peut, à la demande du débiteur, élaborer des «recommandations» visant à apurer la situation, qui acquerront un caractère obligatoire après homologation par l autorité judiciaire. soit vers une procédure de rétablissement personnel : cette voie permet au juge, dans l hypothèse où la situation du débiteur est «irrémédiablement compromise», d ouvrir une procédure de rétablissement personnel, sur recommandation de la commission et avec l accord du débiteur. Les dettes (sous réserve des exceptions citées ci-après) peuvent alors faire l objet d un effacement total, après liquidation entraînant la vente des actifs saisissables. Depuis janvier 2004, plus de dossiers ont été déclarés éligibles aux procédures légales de traitement du surendettement. Sur la même période, près de plans conventionnels de règlement ont pu être conclus de manière amiable entre les débiteurs et leurs créanciers. Dans les cas où aucune solution amiable n a été trouvée : recommandations ont été homologuées par les autorités judiciaires combinant des moratoires, des réaménagements de dettes, des remises d intérêts ou des effacements partiels des dettes ; dossiers correspondant à des situations irrémédiablement compromises ont été orientés vers la procédure de rétablissement personnel pour un effacement des dettes combiné avec la cession des actifs du débiteur. Sur les 12 derniers mois, les orientations vers cette procédure représentent environ 21 % des dossiers recevables. II. DIAGNOSTIC : LES DIFFICULTÉS AUXQUELLES LA LOI ENTEND REMEDIER La distribution du crédit à la consommation notamment sur le lieu de vente fait l objet de critiques récurrentes. Dans ce contexte, la présentation d un nouveau projet de loi vise à responsabiliser les pratiques en matière de distribution du crédit notamment renouvelable et à mieux accompagner les personnes qui connaissent des difficultés d endettement. Cette réforme intervient au moment où la nécessaire transposition de la directive 2008/48/CE impose en tout état de cause de refonder le droit du crédit à la consommation en France. A la demande de Christine Lagarde, Ministre de l économie, de l industrie et de l emploi, cette réforme a été précédée par de nombreux travaux préparatoires notamment le rapport réalisé par le Cabinet Athling Management pour le Comité consultatif du secteur financier (CCSF), 18 qui a permis de dresser un diagnostic précis des pratiques en matière de crédit renouvelable et le rapport de l Inspection générale des finances et de l Inspection générale de la Banque de France sur l évaluation du fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP)

14 A- Des pratiques en matière de distribution du crédit à la consommation qui appellent un encadrement plus strict Le projet de loi entend répondre aux critiques du crédit à la consommation qui se concentrent principalement autour de quatre thèmes : la publicité, la distribution de crédit sur les lieux de vente, les conditions de remboursement du crédit renouvelable et le cadre juridique du rachat de crédit. 1) Les publicités Le dispositif législatif actuel d encadrement de la publicité c'est-à-dire l article L du code de la consommation qui a été enrichi par plusieurs lois récentes, n a pas permis de mettre un terme à certains publicités qui ne contribuent pas toujours à la bonne information des emprunteurs, s agissant notamment du coût du crédit et qui peuvent parfois apparaître agressives. En particulier, le rapport du CCSF sur le crédit renouvelable et la Direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes relèvent que certaines formules employées peuvent notamment créer une ambigüité sur la nature du crédit. 19 L accent mis dans les publicités sur l information relative aux taux promotionnels (qui sont par nature temporaires) peut également induire le consommateur en erreur. 2) La distribution de crédit sur le lieu de vente Comme l a illustré le rapport du CCSF sur le crédit renouvelable, la distribution sur le lieu de vente de ce type de crédit soulève des difficultés particulières pour deux raisons principales : le fait que le prêteur n est pas directement présent sur le lieu de vente dans un certain nombre de cas, d une part, la confusion entre acquisition immédiate d un bien et financement à crédit, d autre part. Cette confusion est souvent renforcée par la présence de cartes, qui servent de support au crédit renouvelable mais proposent également des fonctions de fidélité ou de paiement. Ces éléments peuvent notamment conduire certaines personnes à souscrire et utiliser un crédit sans s en apercevoir. 3) L amortissement des crédits renouvelables Le fonctionnement souple du crédit renouvelable permet à l emprunteur de choisir le rythme auquel il décide de rembourser son emprunt. Cette liberté peut toutefois entraîner des effets pervers. Le rapport du CCSF réalise ainsi une simulation montrant que, pour un emprunt de euros, les durées d amortissement peuvent varier entre 2 et 15 ans selon les établissements de crédit. Une durée d amortissement de 15 ans pour un emprunt de euros apparaît excessive, et conforte les critiques selon lesquelles le crédit renouvelable ne se rembourse jamais. 19 La DGCCRF a, par exemple, relevé lors de ses contrôles les formulations suivantes : «Cette trésorerie vous permettra de réaliser l ensemble des projets qui vous tiennent à cœur et vous offrira la possibilité de retrouver votre pouvoir d achat» ou encore «Une réserve d argent pour maîtriser votre budget». 14

15 4) Le cadre juridique des regroupements de crédits Le CCSF, dans le cadre des travaux qu il a conduit ces derniers mois sur la question, définit l activité de regroupement de crédits de la façon suivante : «technique bancaire qui consiste à substituer à plusieurs crédits existants, de durées et de taux différents, qui font l objet d un remboursement anticipé, le plus souvent un seul crédit nouveau d une durée plus longue avec des mensualités de remboursement diminuées.» Il n existe aujourd hui pas de réglementation spécifique à cette activité, ce qui peut poser des difficultés pour les contrats qui, regroupant simultanément des crédits à la consommation et des crédits immobiliers, n entrent pas clairement dans le champ d application des dispositions du code de la consommation. En outre, les spécificités du regroupement de crédit, qui est une opération complexe, justifient des modalités particulières d information de l emprunteur qui n existent pas aujourd hui. B. Un instrument de prévention et de traitement du surendettement insuffisamment réactif 1) Des délais de procédure de traitement du surendettement qui peuvent être globalement réduits Les délais de traitement des procédures de surendettement ne font pas l objet d un suivi institutionnel. Si la Banque de France rend compte des délais d instruction des dossiers dans le cadre du suivi des engagements pris à l égard de l Etat dans le contrat de service public, ce dispositif ne permet pas de consolider les durées globales de traitement des dossiers en incluant la phase judiciaire. En 2007, les traitements en phase amiable ont fait l objet d un traitement moyen par les secrétariats des commissions de surendettement de 3 mois ½, avec un objectif cible de 4 mois. Les délais d instruction des dossiers appelant des recommandations ont convergé vers ce niveau. Le délai de l orientation vers la procédure de rétablissement personnel est inférieur à 2 mois à compter du dépôt du dossier. La procédure judiciaire de rétablissement personnel impose le respect de délais incompressibles, pour permettre notamment aux parties d'assister à l'audience d'ouverture et aux créanciers de déclarer leurs créances. A cela s'ajoute la difficulté pour les juridictions de faire face à un afflux de dossier. Ainsi, dans le cas particulier des procédures de rétablissement personnel, la durée moyenne de traitement en 2007 s établissait à 15 mois pour l ensemble du territoire avec des écarts importants selon les juridictions saisies pouvant conduire à des délais d attente supérieurs à 2 ans. 20 2) Des durées d inscription au FICP longues et manquant d homogénéité Christine Lagarde, Ministre de l économie, de l industrie et de l emploi, et Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France ont lancé, fin 2007, une mission d évaluation du fichier FICP qui recense les incidents de remboursement sur les crédits aux particuliers. Cette 20 Les données de 2007 ne prennent pas en compte la possibilité d ouvrir et de clore le jour même les procédures de rétablissement personnel prévue par la loi de simplification du droit de décembre

16 mission réalisée conjointement par les Inspections générales des Finances et de la Banque de France au cours du premier trimestre 2008 a donné lieu à un rapport intitulé «rapport sur l évaluation du fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers» et publié en septembre 2008, 21 qui a permis de disposer d un diagnostic très complet sur le FICP. Les durées d inscription au FICP varient selon l origine de l inscription et les modalités de traitement du surendettement entre 5 et 10 ans. Évolution des durées d inscription du FICP 22 Date Incident de paiement Plan de redressement Plan conventionnel Plan judiciaire / recommandation Moratoire Mesure d effacement Effacement partiel Effacement total ou PRP 1989 (1) 3 ans max. Durée du plan sans pouvoir excéder 5 ans Durée du plan sans pouvoir excéder 5 ans sans objet sans objet sans objet ans max (2) Durée du plan sans pouvoir excéder 5 ans Durée du plan sans pouvoir excéder 5 ans sans modification sans modification sans modification (3) sans 1998 modification Durée du plan sans pouvoir excéder 8 ans Durée du plan sans pouvoir excéder 8 ans Durée du moratoire qui ne peut excéder 3 ans 8 ans 8 ans (4) sans 2003 modification Durée du plan sans pouvoir excéder 10 ans Durée du plan sans pouvoir excéder 10 ans Durée du moratoire qui ne peut excéder 2 ans 10 ans 8 ans Les différences qui se sont accrues dans le temps selon les situations soulèvent des questions en termes d égalité et d acceptabilité du dispositif, s agissant en particulier de la durée d inscription des personnes surendettées bénéficiant d un effacement des dettes (10 ans en cas d effacement partiel et 8 ans en cas de procédure de rétablissement personnel). C. Des procédures de traitement du surendettement dont l efficacité peut être améliorée 1) Des pratiques non harmonisées entre les commissions de surendettement Les commissions de surendettement au nombre de 108 au 31 décembre 2008 en métropole disposent d une certaine marge de manœuvre, dans le respect des textes, qu elles exercent dans le cadre de l appréciation de la recevabilité des dossiers et des modalités d élaboration des mesures qu elles recommandent. La pratique du traitement du surendettement a toujours 21 dfile/rapport_ficp_29_sept_anonymise.pdf?nocache= Source : (1) loi du 31 décembre 1989 et règlement CRBF n du 11 avril 1990 relatif au FICP ; (2) règlement CRBF n du 24 mai 1996 ; (3) loi n du 29 juillet 1998 et règlement CRBF n du 6 septembre 2000 ; (4) loi n du 1 er août 2003 et règlement n

17 mis à juste titre l accent sur la «proximité» et le traitement individualisé des dossiers de surendettement. Pour autant, il est peut être utile de faire converger les pratiques pour les rapprocher des meilleurs pratiques identifiées sur le territoire. La Banque de France a engagé un effort en ce sens au plan national. Cette convergence doit notamment porter sur l évaluation des «restes à vivre», et sur l appréciation du caractère «irrémédiablement compromis» des situations de surendettement. 2) Compétences respectives des commissions de surendettement et des juridictions Depuis son instauration en 1990, le dispositif de traitement du surendettement a connu plusieurs réformes fondées sur une répartition des compétences entre la phase administrative des procédures, sous la responsabilité des commissions, et la phase judiciaire. La loi du 1 er août 2003 a constitué une étape importante en renvoyant à une procédure judiciaire le traitement des dossiers pour lesquels la situation du débiteur est considérée comme irrémédiablement compromise. Bien que le dispositif n ait pas donné lieu à une évaluation depuis le rapport établi par la commission Canivet en 2005, on constate que cette procédure a contribué à allonger la durée des procédures, ce qui est difficilement compatible avec l objectif de réinsertion sociale mais aussi financière envisagé lors de la réforme. III - OBJECTIFS DE LA RÉFORME Le crédit est un instrument utile et nécessaire pour les ménages. Le crédit à la consommation a un rôle à jouer dans ce domaine. Dans le même temps, il est important de garantir une distribution responsable du crédit et un meilleur accompagnement des personnes qui connaissent des difficultés d endettement. Dans ce contexte, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation a pour ambition de conduire au développement d un crédit plus responsable au bénéfice des consommateurs. L élaboration de ce projet de loi a reposé sur une étroite concertation avec l ensemble des parties prenantes, en lien également avec la Banque de France. Trois réunions ont ainsi été organisées au mois d octobre 2008 et de janvier 2009 avec les associations de consommateurs et les représentants des professionnels, afin de recueillir leurs positions sur les enjeux du texte et les grandes options du projet de loi. Christine Lagarde, ministre de l Économie, de l industrie et de l emploi, Luc Châtel, secrétaire d État chargé de l Industrie et de la consommation, porte-parole du gouvernement, et Martin Hirsch, haut commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, haut commissaire à la Jeunesse, ont par ailleurs présenté, le 16 mars 2009, aux associations de consommateurs et actives dans le domaine de l insertion, les orientations du gouvernement pour réformer le crédit à la consommation et mieux accompagner les difficultés d endettement. Suite à cette réunion, 11 associations ont fait parvenir au ministère de l'economie, de l'industrie et de l'emploi des documents d'observations. En réaction à cette concertation, le Gouvernement a publié une synthèse des observations des associations. 23 Ce document consigne également les réponses que le Gouvernement a souhaité apporter aux remarques des

18 associations. Suite à cette concertation, l avant projet de loi du Gouvernement a été modifié sur plusieurs points. La CNIL, pour les dispositions relatives au FICP, et le Comité Consultatif de la Réglementation et de la Législation Financières ont été consultés sur le projet de loi 24. Les collectivités d outre-mer ont été saisies sur le titre V du projet de loi, qui étend les mesures nouvelles à ces collectivités. Les principaux objectifs du projet de loi sont les suivants : A. Encadrer le crédit à la consommation par la loi pour en faire un produit plus responsable. Le projet de loi vise, à ce titre, à : - Renforcer l encadrement de la publicité afin d empêcher les pratiques agressives qui empêchent les ménages de prendre un engagement réfléchi lorsqu ils sont sollicités ; - Rendre le crédit renouvelable plus responsable, notamment en luttant contre les pratiques qui en font un crédit permanent qui ne se rembourse pas ou trop lentement ; - Renforcer les obligations et la responsabilité des prêteurs, notamment en encadrant la distribution de crédit sur le lieu de vente ; - Introduire des règles spécifiques de protection des emprunteurs applicables à l activité de regroupement de crédit afin de répondre au développement de cette activité. B. Mieux prévenir et mieux accompagner le surendettement. La réforme de la procédure de surendettement et du FICP vise plusieurs améliorations : - Permettre un raccourcissement des délais de traitement des dossiers de surendettement en utilisant deux leviers : une contrainte forte sur les secrétariats et les commissions de surendettement pour que les dossiers fassent l objet d une décision de recevabilité et d une orientation rapide et le transfert de compétences des juges vers les commissions de surendettement pour les mesures ne comportant pas d effacement du capital de la dette et de cession d actifs du débiteur ; - Protéger le débiteur dont la recevabilité du dossier est confirmée pour faciliter le traitement des difficultés dans un délai court (les procédures d exécution contre les biens du débiteur sont suspendues dès la notification de la recevabilité du dossier) ; - Faciliter le rebond des personnes qui ont connu des difficultés d endettement mais qui se sont acquittées de leurs engagements sans nouvel incident ou qui ont bénéficié d un effacement total de leurs dettes en raison de leur situation compromise (radiation du FICP au-delà de 5 ans) ; - Consolider la pratique des commissions de surendettement en renforçant l harmonisation des pratiques et leur transparence ; - Définir strictement les finalités du FICP pour les prêteurs et ouvrir un droit d accès aux personnes inscrites pour faciliter la contestation des inscriptions erronées. 24 Le collège de la CNIL a délibéré le 26 mars et le CCLRF, le 1 er avril. 18

19 IV- PRINCIPALES OPTIONS DE LA RÉFORME A- Encadrer le crédit à la consommation pour en faire un produit plus responsable 1) Encadrer la publicité pour la rendre plus informative et moins agressive Une information plus sincère sur les taux promotionnels Afin d améliorer l information des consommateurs, le projet de loi propose que dans les publicités, le taux d intérêt des crédits (qui est permanent) soit obligatoirement affiché en caractères d une taille au moins aussi importante que celle utilisée pour les taux promotionnels (qui sont par nature temporaires). Une présentation plus sincère des crédits Pour renforcer l encadrement de la publicité et limiter les abus, le projet de loi propose de compléter la liste des mentions interdites dans les publicités sur le crédit à la consommation. Concrètement, il propose d interdire les mentions qui laissent penser que le crédit améliore la situation financière de l emprunteur ou constitue un substitut d épargne. Pour améliorer l information des consommateurs et supprimer toute ambigüité sur la nature des produits distribués, le projet de loi propose d obliger tous les distributeurs de crédits à utiliser une formule unique pour désigner le «crédit renouvelable». Une meilleure information sur le coût des crédits renouvelables Afin d empêcher les présentations imprécises ou trompeuses du coût des crédits renouvelables et d aider les consommateurs à comparer les crédits, le projet de loi propose que toute publicité pour un crédit illustre le coût du crédit à l aide d un exemple standardisé et représentatif, le même sur toutes les publicités. Une mention obligatoire pour éveiller la vigilance des consommateurs Le crédit n est pas un acte anodin. Pour éveiller la vigilance des consommateurs, le projet de loi propose que toute publicité sur le crédit à la consommation fasse obligatoirement figurer la mention suivante : «un crédit vous engage et doit être remboursé». 2) Responsabiliser la distribution de crédit sur le lieu de vente Une part importante des critiques adressées au crédit à la consommation porte sur sa distribution sur le lieu de vente, où le prêteur n est pas nécessairement présent et où le consommateur peut parfois entrer dans le crédit sans s en apercevoir. Le gouvernement a écarté l idée d interdire la distribution de crédit sur le lieu de vente, solution extrême qui serait inédite dans les pays développés. Une telle interdiction modifierait fortement des pratiques de consommation qui sont bien maîtrisées par la plupart des Français. Elle aurait un impact important sur certains secteurs d activités et notamment le commerce. Le projet de loi vise à responsabiliser la distribution de crédit sur le lieu de vente : Les prêteurs devront s informer sur les revenus et l endettement des emprunteurs Il est aujourd hui possible de souscrire un crédit sur un lieu de vente sans qu il ait été demandé au consommateur des informations relatives à ses revenus ou à son niveau 19

20 d endettement. Pour permettre une distribution plus responsable du crédit, le projet de loi propose que l emprunteur et le prêteur aient l obligation de remplir, sur le lieu de vente, une fiche d information et de situation financière qui participera à l évaluation des revenus et de l endettement des emprunteurs. Les prêteurs devront informer l emprunteur et évaluer sa solvabilité Le projet de loi propose d introduire deux nouvelles exigences : un devoir d explication du crédit, par le prêteur ou l intermédiaire, d une part, et une obligation d évaluation par le prêteur de la solvabilité de l emprunteur, d autre part. Les prêteurs devront consulter le fichier FICP Le projet de loi rend obligatoire la consultation du fichier FICP qui recense les incidents de remboursement sur les crédits aux particuliers avant l octroi d un prêt, cette consultation constituant un élément d information parmi d autres entrant dans l évaluation de la solvabilité de l emprunteur, et ne devant pas être assimilée à une interdiction d octroyer un crédit aux personnes inscrites au FICP. Le Gouvernement a écarté la création d une centrale de crédit recensant tous les prêts détenus par les ménages. Cette solution, qui ne fait aujourd hui pas l objet d un consensus entre les parties prenantes, soulève en effet des questions délicates de mise en œuvre, alors qu elle n apporte pas en tant que telle une réponse définitive à la problématique du surendettement. Le Gouvernement a donc préféré poursuivre la piste du renforcement de l efficacité du dispositif existant de fichier «négatif» (le FICP). 3) Mettre fin aux crédits renouvelables qui ne se remboursent jamais Chaque échéance de remboursement d un crédit renouvelable devra comprendre un amortissement minimum Le projet de loi propose que chaque échéance de remboursement d un crédit renouvelable doive obligatoirement comprendre un amortissement minimal du capital. L objectif de cette mesure est d éviter que le crédit renouvelable ne devienne permanent. Le relevé mensuel devra informer le consommateur de la durée estimée pour le remboursement de son crédit renouvelable Le projet de loi propose d insérer dans le relevé de compte mensuel une estimation de la durée restante pour rembourser le capital emprunté, sur la base de la dernière mensualité versée, ceci afin que l emprunteur soit pleinement conscient de son rythme d amortissement. 4) Encadrer les activités de rachat de crédits Introduire pour la première fois des règles de protection des consommateurs en matière de rachat de crédits Le projet de loi propose de définir pour la première fois un régime juridique applicable aux opérations de rachat de crédits, en fonction de la nature des contrats rachetés, en particulier pour les contrats regroupant simultanément des contrats de crédit immobilier et consommation. Ceux-ci relèveront du régime du crédit à la consommation si la part de crédit immobilier ne dépasse pas un seuil qui sera fixé par décret. 5) Rendre les cartes de fidélité plus responsables Pour les cartes de fidélité, délier leur usage en fidélité et à crédit 20

21 S agissant des cartes de fidélité, le projet de loi propose un dispositif qui a pour but d empêcher la confusion entre les différentes fonctions proposées par la carte et d éviter qu une personne entre dans le crédit sans s en rendre compte. Le projet de loi interdit ainsi de lier un avantage commercial promotionnel à l utilisation d un crédit. Il prévoit en outre que chaque carte de fidélité : - devra obligatoirement proposer une fonction de paiement au comptant ; et que - la fonction crédit de la carte ne pourra être activée qu avec l accord exprès de son titulaire. Ainsi, le règlement en fin de mois des achats réalisés avec la carte ne se fera à crédit que s il en fait la demande. Toute publicité pour une carte de fidélité devra préciser si une fonction crédit est associée Le projet de loi propose que toute publicité portant sur des avantages commerciaux promotionnels ouverts par une carte indique obligatoirement si un crédit est attaché à la carte. 6) Mieux protéger le consommateur Etendre le délai de rétractation de 7 à 14 jours En application de la directive européenne crédit aux consommateurs, le projet de loi propose d étendre à 14 jours du délai de rétractation. Etendre les règles de protection des consommateurs aux crédits jusqu à En application de la directive européenne crédit aux consommateurs, le projet de loi propose d étendre aux crédits jusqu à euros contre dans le droit français actuel le champ d application des règles de protection des consommateurs prévues dans le code de la consommation. 7) Réformer l assurance emprunteur Délier les offres de crédit et d assurance emprunteur Le projet de loi propose de développer la concurrence au bénéfice du consommateur, en permettant un large développement de la pratique de la délégation d assurance qui laisse à l emprunteur la liberté de choix de son contrat d assurance lors d une opération d'emprunt immobilier et que le prêteur doit accepter dès lors que ce contrat a le même niveau de protection que le contrat groupe du prêteur. Mieux informer les consommateurs sur le coût de l assurance emprunteur Le projet de loi propose de renforcer la transparence en matière de coût des assurances emprunteurs en imposant que ce coût soit exprimé en euros par mois. 8) Contrôles et sanctions Garantir l effectivité des dispositions du projet de loi Le projet de loi propose un dispositif de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Dans cette optique, il étend le régime des sanctions déjà existantes dans le code de la consommation aux nouvelles dispositions introduites. Ainsi, les manquements au formalisme précontractuel entraîneront une déchéance de la totalité du droit à intérêt. Les manquements 21