La régulation des services d eau et d assainissement dans les PED

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1 La régulation des services d eau et d assainissement dans les PED Un rapport pour l AFD: Revue de littérature, éclairages et pistes de recherche Présentation à Paris I Sorbonne - 12 janvier 2010 sophie@tremolet.com 1

2 Introduction Pourquoi cette étude? Manque de clarté sur la nature et les formes institutionnelles de la régulation des services d eau et d assainissement Modèles de régulation pas toujours adaptés aux PED Importance de la régulation démontrée par expériences de réformes Objectifs de l étude Revue de littérature francophone et anglophone: l état des savoirs Eclairages issus de la pratique des réformes de régulation Pistes de recherche Publication du département recherche de l AFD (parution prévue début 2010) 2

3 Messages clés Pas de modèle de régulation unique One size does not fit all Raisonner en termes de fonctions de la régulation Une agence de régulation unique ne doit pas nécessairement concentrer toutes ces fonctions Eviter les affrontements entre modèles de régulation Regulation by contract versus regulation by agency is a false dichotomy Aucun modèle de régulation n a démontré sa suprémacie La régulation de l eau et de l assainissement dans les PED reste largement à inventer 3

4 Structure de la présentation Cadrage général la régulation, pourquoi et comment? Questions de définition: régulation et réglementation Motivations pour la régulation Que faut-il réguler: les fonctions de la régulation économique Définir la bonne régulation Modèles institutionnels de la régulation Auto-régulation Régulation par le contrat Régulation par agence Modèles hybrides et réegulation participative Définir une régulation adaptée au contexte institutionnel Définir une régulation adaptée aux besoins de tous Conclusions 4

5 Questions de définition Confusion autour de la régulation Regulation is the least understood of governmental functions Origines anglo-saxonnes de la régulation, difficultés de traduction Amalgame entre régulation et agence de régulation Propositions de définition Réglementation: corpus de règles figé à un instant t, reflétant les arbitrages de la société et reflété dans la législation Régulation: actions visant à appliquer la réglementation et à la faire évoluer en fonction des circonstances pour permettre l application de ces arbitrages sociétals sur le long terme Dimension dynamique: arbitrer entre intérêts des usagers et entreprises de service Différente de la détermination des politiques publiques ou de la propriété des actifs (maitrise d ouvrage) 5

6 Motivations pour la régulation Justifications économiques: les défaillances de marché Défaillances de marché Monopole naturel Champs de la régulation Régulation économique : tarifs et qualité du service, protection des consommateurs et résolution des plaintes, régulation de la concurrence (en vue de réduire le champ du monopole et permettre aux opérateurs de fournir leurs services sur un pied d égalité) Asymétries d information Régulation économique : obtenir l accès à l information sur les coûts, les investissements, la maintenance (notamment des installations enterrées, etc.) Régulation sanitaire (qualité de l eau, normes de rejet) Effets externes environnementaux Régulation environnementale (y compris, protection de la ressource et normes sur les rejets) Dimension sociale Régulation sociale (accès au service, équité) 6

7 Fonctions centrales et périphériques Source: Groom et al. (2006) 7

8 Fonctions de la régulation Régulation des tarifs Tarifs aux consommateurs finaux (niveaux et structures tarifaires) Price-cap et cost of service Régulation de la qualité Benchmarking, application de pénalités Régulation de la concurrence Concurrence initiale lors de l octroi d un contrat Concurrence dans le marché: e.g. Contrats de vente en gros entre opérateur dominant et petits opéerateurs, nombre d opérateurs sur le marché Protection des consommateurs Resolution des plaintes en seconde instance Regulation sociale Fonctions à part ou intégrée aux autres? 8

9 Fonctions et tâches de la régulation Fonction s Tâches Régulation des Tarifs Régulation de la Qualité Régulation de la Concurrence Protection des Consommateurs Collecter des informations et données Obtenir des données sur les coûts et revenus actuels et futurs Obtenir de l information sur la volonté et la capacité à payer pour différents niveaux de service Obtenir des données sur les niveaux de service actuels Comparer les performances des opérateurs («benchmarking») Mener à bien des audits techniques Obtenir de l information sur les conduites illégales et les comportements de monopole Obtenir de l information sur le nombre d opérateurs et leurs modes d accès à la ressource Organiser des enquêtes auprès des consommateurs Mettre en place des centres d appel pour répondre aux plaintes des consommateurs Contrôler l application des règles existantes Vérifier que les tarifs S assurer que les normes de Enquête sur les abus de Auditer les systèmes et autorisés sont appliqués qualité du service sont monopole et pratiques de procédures pour éduquer les appliquées prédation consommateurs et partager Vérifier que les objectifs de l information couverture sont remplis Définir de nouvelles règles Modifier les niveaux de tarifs Modifier les règles sur les structures tarifaires et les modalités de paiement Définir ou réviser des normes de qualité Adapter les règles existantes aux besoins Faire appliquer les règles et résoudre les conflits Appliquer des pénalités en cas de non application des tarifs en vigueur Appliquer des pénalités en cas de manquement aux objectifs de qualité Maintenir l équilibre financier du secteur, par des ajustements tarifaires Exiger des améliorations de qualité pour remplir les objectifs ou des mesures innovantes de répartition des risques Redéfinir si besoin est les objectifs de qualité Organiser les appels d offres Approuver les contrats d achat en gros par les petits opérateurs Approuver ou non les consolidations entre plusieurs acteurs du secteur Définir les normes de services aux consommateurs Ordonner la séparation verticale d un monopole ou la modification des Faire appliquer les normes de service aux consommateurs conditions d accès au réseau Résoudre les conflits entre Résoudre les conflits entre opérateurs en situation de concurrence les consommateurs et les entreprises régulées 9

10 Définir la bonne régulation Un bon processus de régulation? (Stern et al) Clarté dans la répartition des rôles Autonomie Accountability (capacité à rendre des comptes) Participation Transparence Prévisibilité Ou des résultats? (Guérin-Schneider) Remplir les objectifs du service Tarifs couvrent les coûts du service 10

11 Modèles institutionnels (1) Auto-régulation Entreprise libre de fixer elle-même tarifs et qualité du service Plusieurs modalités: régies, associations, etc. Avantages: peut fonctionner si dirigeants motivés par l intérêt public Limites: risques de dérive sans contrôle Régulation par le contrat Essentiel des règles fixé par avance dans le contrat entre opérateur et autorité publique. Discrétion limitée pour adapter les règles Origines en France, adapté dans pays francophones (e.g. Sénégal) Avantages Bien adapté dans certaines traditions juridiques et culturelles Permet de minimiser coûts de la régulation Limites Contrats incomplets Environnement institutionnel pour résolution des conflits peu développé 11

12 Impact des formes contractuelles Parties contractantes Transfert de risques à l opérateur privé Rémunération opérateur privé en % des revenus tarifaires Objet de la régulation Contrat de gestion Entreprise publique et entreprise privée Risque opérationnel Contrat d affermage Entreprise publique et entreprise privée Risque opérationnel Risque commercial Contrat de Concession Etat et entreprise privée Tous les risques 25% Entre 40 et 60% 100% Entreprise publique Entreprise publique (l entreprise privée est responsable d aspects clés de la performance) Entreprise privée 12

13 Modèles institutionnels (2) Régulation par agence Agences indépendantes exercent fonctions de régulation sur la base de principes établis dans la loi Modèle d Ofwat (Angl), appliqué en Afrique anglophone, Am.Latine Avantages: Améliorer la clartée dans la répartition des fonctions Concentration des capacités humaines et financières, continuité des approches Mécanismes de participation des usagers Limites: autonomie des politiques difficile à établir dans les PED, manque de capacités et sur-coûts Modèles hybrides Régulation par le contrat associé à une agence Externalisation des fonctions de la régulation (e.g. panels d experts) Régulation participative 13

14 Modèles hybrides: l externalisation Externalisation ou contracting out Appel à des experts externes pour certaines tâches de régulation: panel d experts, autre régulateur, régulateur régional, consultant Mobilisés soit pour des conseils soit pour une prise de décision, sans possibilité de recours Exemple des Panels d experts au Chili Avantages Compléter les compétences internes Améliorer la qualité et crédibilité de la régulation Diminuer les coûts sur le long-terme Limites Pas forcément adapté à tous les pays, surtout quand les décisions requièrent des arbitrages politiques Problème des experts mobilisés de manière ad-hoc n ayant pas l historique des relations ni de moyens de vérification objectifs 14

15 Synthèse: discrétion et régulation Pas de modèle de régulation unique One size does not fit all Raisonner en termes de fonctions de la régulation Une agence de régulation unique ne doit pas nécessairement concentrer toutes ces fonctions Eviter les affrontements entre modèles de régulation Regulation by contract versus regulation by agency is a false dichotomy Aucun modèle de régulation ne semble mieux adapté La régulation de l eau et de l assainissement dans les PED reste largement à inventer Accent mis sur la nécessité de limiter la discrétion par des règles prédéfinies dans le contrat ( low discretion rules ) 15

16 Régulation et contexte institutionnel Allouer les fonctions de la régulation aux niveaux de gouvernement Question: comment organiser la régulation dans un contexte décentralisé? Solutions possibles: Organe de régulation centralisé sur le modèle d Ofwat (e.g. Zambie) ou régulateur coup de projecteur (sunshine regulation) Benchmarking et mécanismes de contrôle (e.g. STEFI) Adapter la régulation au type d entreprises: la question des entreprises publiques Question: comment réguler les entreprises publiques qui ne réagissent pas aux mêmes effets incitatifs? Solutions possibles: Contrats de performance Benchmarking 16

17 Régulation pro-poor (1) S adapter aux circonstances des PED Fournir un cadre permettant une concurrence équitable entre différents opérateurs, y compris l opérateur principal et les POPs Créer des incitations pour que l opérateur principal étende le service Adapter les normes pour autoriser des niveaux de service différents Définir des niveaux de tarifs et des structures tarifaires qui favorisent l accès des plus pauvres sans remettre en cause la stabilité financière de l entreprise Définir des mécanismes de consultation et de réclamation adaptés aux besoins de ces populations Deux grandes questions Réguler les petits opérateurs privés Réguler l opérateur principal pour étendre le service 17

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19 Régulation pro-poor (2) Régulation des POPs: comment réguler sans brider le dynamisme de l offre de services? Réguler a minima les aspects qui posent problème Contractualisation, licences simplifiées Audits techniques et financiers (e.g. STEFI) Mettre en place des relais institutionnels Régulation de l opérateur principal: comment inciter l opérateur à servir les pauvres? Définir des objectifs de couverture (lien avec les financements basés sur les résultats ou OBA) Modifier les structures tarifaires (e.g. Impact régressif des IBTs, subventions au coût de branchement) Autoriser une flexibilité au niveau des normes de service Inciter à travailler avec les POPs 19

20 Pistes de réflexion Pistes de recherche / Outils opérationnels Définitions de la régulation Définir et diffuser une définition commune de la régulation Elaborer une méthodologie pour évaluer la répartition des fonctions de la régulation Modèles de la régulation Analyse des modèles de régulation par l évaluation des conflits Outils de tarification qui limitent la discrétion Définition d outils de benchmarking Adapter la régulation au contexte institutionnel Formes de régulation dans un contexte décentralisé Régulation des entreprises publiques Régulation de l assainissement Régulation pro-poor: formes de contractualisation, objectifs de couverture 20